En los últimos años, el sector financiero de la economía ha presentado cambios mucho más acentuados y rápidos que el resto de sectores de la economía. De hecho, existe un creciente consenso sobre la pérdida de eficacia del sistema supervisor tradicional por sectores sobre las empresas que prestan servicios financieros. Esto debido a la progresiva desaparición de fronteras entre sectores financieros tradicionalmente fragmentados (banca, seguros, valores).
Por ejemplo, varias entidades no sólo tienen productos financieros más sofisticados y complejos, sino que sus capacidades operativas han aumentado y muchas veces ya abarcan actividades de banca, seguros, pensiones y valores simultáneamente, ya sea directamente o a través de empresas relacionadas. ¿A quién no le han ofrecido un seguro a través de su cuenta de ahorros o con cargo a su tarjeta de crédito? ¿Cuántas personas no escogen el administrador de su fondo de pensiones “confiando” en la experiencia que el mismo dice haber demostrado en el manejo de un banco? ¿O cuántas personas no han invertido en la bolsa a través de aportes “voluntarios” con su mismo administrador de fondo de pensiones? Inclusive ¿acaso no pocos no prefieren invertir en el mercado de valores a través de un fondo mutuo relacionado a un banco debido a la “facilidad” de conseguir préstamos contra la garantía de los mismos o usando su mismo sistema de acceso a internet del banco?Todo esto también significa que la capacidad de estas entidades para asumir riesgos, y la posibilidad de que estas entidades lo transfieran, vienen haciendo al sistema más propenso a una prociclicidad sistémica. Sin ir más lejos, fuentes muy confiables aseguran que el origen de la caída de la bolsa en mayo de 2007 habría estado relacionado con el corte, para muchos súbito e imprevisto, de los financiamientos de operaciones de reporte proporcionados por algunos agentes de bolsa relacionados con entidades financieras, financiamiento que no se cortó para sus propias operaciones ni para los administradores de fondos relacionados. De ser esto así, sería una muestra del efecto de la creciente concentración del poder de decisión en pocos jugadores, con el aumento de la posición de dominio correspondiente, y su impacto negativo en el buen funcionamiento de los mercados.
En buena cuenta, una supervisión financiera por sectores dificulta la valoración adecuada de todos los riesgos, ya que dichas vulnerabilidades pueden aparecer en áreas de los grupos o conglomerados financieros que sean desconocidas para alguno de los distintos supervisores involucrados. Además, una estructura consolidada contribuye a reducir el arbitraje regulatorio de operaciones similares desarrolladas por diferentes entidades y sometidas a reguladores diferentes (piénsese, por ejemplo, en las tarjetas de crédito emitidas por un supermercado respecto de las tarjetas de crédito emitidas por un banco, o en la actividades de la banca tradicional respecto de la de los bancos sintéticos que se vienen creando a través de algunos fondos de inversión). En tales casos se corre el riesgo de que la actividad sea desviada hacia las áreas con supervisión más “tolerante”.
La mejora de la supervisión financiera debiera ayudar a responder, de forma más eficaz, preguntas como ¿quién controla la creciente concentración de las inversiones en bonos y acciones de empresas relacionadas a las propias empresas administradoras de fondos de pensiones o administradoras de fondos mutuos?, ¿cómo se puede aprovechar al máximo las economías de escala y evitar la actual duplicidad de esfuerzos en tareas básicas de supervisores separados? ¿cómo reducir los problemas derivados de la escasa cooperación y de la dificultad de comunicación entre supervisores (un tema que ha sido recurrente cada vez que se quieren tomar medidas regulatorias para reducir el problema de la dolarización financiera, por ejemplo)?, o ¿cómo se minimizan las lagunas y solapamientos entre supervisores (nada más recordar el debate sobre a quién correspondía la responsabilidad del problema de los billetes de 100 dólares falsos de hace un par de años)? No obstante, en algunos países la sustitución del proceso de supervisión sectorial tradicional por un proceso de supervisión consolidado ha ocurrido recién como consecuencia de alguna crisis. Tal es el caso de Suecia (1980), México (1994), Corea del Sur (1997) y Reino Unido (1998).
Pero ¿qué papel debe desempeñar el banco central en una estructura de supervisión unificada? ¿la supervisión debe estar dentro o fuera del banco central? No cabe duda alguna que los supervisores financieros deben trabajar estrechamente con el banco central y viceversa, cualquiera que sea la estructura que prevalezca (aunque se supone que para países menos desarrollados el pronunciamiento es más claro en torno a que el banco central debiera ser la sede de la supervisión). Esto se debe a que el sistema bancario puede sufrir crisis sistémicas en los cuales los aspectos prudenciales macro y micro de la estabilidad financiera se encuentran progresivamente muy relacionados entre sí. En tales situaciones, las sinergias de información micro y macro son particularmente relevantes: ¿cómo el banco central podría saber qué preguntar a la supervisión antes que el problema haya aparecido? y cuándo lo haga, ¿no sería demasiado tarde?
Puesto que el sistema bancario puede experimentar crisis sistémicas, los bancos centrales tienen que estar implicados en la regulación financiera y la supervisión. La implicación es importante por tres razones fundamentales. En primer lugar porque los bancos centrales son responsables de la estabilidad financiera y existe una estrecha relación entre ésta y la supervisión prudencial. La segunda razón es que los aspectos prudenciales macro y micro de la estabilidad financiera están cada vez más estrechamente interrelacionados. Tercero, los bancos centrales deben estar implicados en regulación prudencial y en supervisión porque existen importantes sinergias en relación con la información. Por ello, no es una coincidencia que el Comité de Supervisión Bancaria de Basilea incluya tanto supervisores como bancos centrales.
No obstante, también conviene recordar que uno de los principales argumentos que se ha solido considerar para el alejamiento de la supervisión de la sede del banco central es el hecho de los posibles conflictos de intereses entre una política monetaria independiente y las tareas de supervisión prudencial. Pero, aún en el hipotético caso que esto todavía pudiera tener relevancia para el Perú, eso no justifica el actual sistema peruano de supervisión financiera. A lo más permitiría mantener separada la supervisión prudencial macro de la supervisión prudencial micro, siempre que la primera se asigne al banco central junto a la misión de velar por la estabilidad sistémica.
Como se sabe, el actual modelo de supervisión peruano supone que el banco central (BCRP) tiene como finalidad preservar la estabilidad monetaria; la superintendencia (SBS) controla y supervisa a las empresas que conforman los sistemas financiero, de seguros y de administradoras de fondos de pensiones; y la comisión supervisora de empresas y valores (CONASEV) promueve el mercado de valores, vela por el adecuado manejo de las empresas y norma la contabilidad de las mismas. No obstante, ha pasado mucho tiempo desde que se dictaron las normas que establecieron esta arquitectura.
Así, el actual sistema es imperfecto, pues, por ejemplo, no cumple con los Principios Básicos de Basilea para la supervisión efectiva (un estándar de Basilea I). No los cumple porque de manera directa, o indirecta por vacíos de las actuales normas vigentes, los supervisores también han terminado regulando la actividad que ellos mismos supervisan, asumiendo simultáneamente papeles de juez y parte. Para cumplir con este estándar internacional, la comisión supervisora de empresas y valores sólo debía concentrarse en “supervisar” la conducta de todas las empresas en los mercados financieros, mientras que la superintendencia sólo debiera concentrarse “supervisar” los temas de solvencia individual de todas las empresas financieras. Es decir, la regulación financiera (el establecimiento de las reglas) no debiera ser competencia de los supervisores mismos, sino que debiera estar restringida a la legislación respectiva y a la regulación establecida por otras instancias independientes como, por ejemplo, el banco central en lo que se refiere a estabilidad sistémica, o como alguna instancia especializada en regulación financiera, la cual, en otros países, reporta al respectivo ministerio de economía y finanzas.
Debe tenerse en cuenta que supervisión, regulación y estabilidad financiera son temas con amplias intersecciones. La supervisión existe porque hay una regulación que supervisar y uno de los objetivos más importantes de cualquier regulación financiera es la preservación de la estabilidad financiera. Sin embargo, la estabilidad financiera depende de una infinidad de factores entre los cuales se encuentra la supervisión prudencial de todas las empresas financieras, el adecuado funcionamiento de los sistemas de pago, el oportuno funcionamiento de las plataformas de compensación y liquidación, y el eficiente funcionamiento de los mercados. Todo esto, y más, tendrá que estar adecuadamente contemplado en la nueva ley de banca que se debe estar preparando a raíz de la próxima implementación de Basilea II en el Perú.
