Categoría: General

POLÍTICAS LOCALES DE FOMENTO DE LA PEQUEÑA EMPRESA
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
1. PEQUEÑA EMPRESA, COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO ECONÓMICO
En enero de 2003 el Gobierno Peruano emprendió un proceso de descentralización y de transferencia de competencias a los gobiernos subnacionales, con el propósito de impulsar el desarrollo y, a través del crecimiento económico, la generación de empleo y el aprovechamiento de las potencialidades territoriales en el país, incluyendo el espíritu de emprendimiento de los ciudadanos y ciudadanas. Este propósito es de alta complejidad, debido a que los buenos resultados en un periodo no necesariamente garantizan buenos resultados en el siguiente. Por ello, el desafío de cualquier programa o estrategia gubernamental es buscar que los beneficios que se obtengan sean sostenidos; es decir, hallar la fórmula de la competitividad a nivel de la sociedad.
Bajo el marco descrito, se requieren intervenciones en niveles territoriales amplios (a nivel nacional y de departamentos, por ejemplo), pero también a nivel mucho más localizado (en espacios provinciales e interdistritales), desde donde se puedan generar dinámicas recurrentes de emprendimiento e inversión, que cimenten las bases para el despegue de las actividades económicas y sociales que creen bienestar a nivel de empresas, familias e instituciones públicas; es decir un grado de competitividad.
Una de las intervenciones más exitosas en el panorama de países que logran reducir la pobreza, aumentar el bienestar, elevar la calidad de vida de las familias y consolidar un Estado democrático y eficaz, es el fomento de la pequeña empresa. Esto se debe a que la pequeña empresa es un eslabón primordial en la mayoría de relaciones o dinámicas de la sociedad. Esta afirmación es válida en la actualidad, tanto o más que como lo ha sido a lo largo de la historia humana; pues en ésta se registra que el emprendimiento de actividades económicas por parte de las personas ha ocurrido en todos los regímenes de gobierno y en todas las culturas y religiones; principalmente con la motivación de la supervivencia y de la mejora de condiciones de vida.
Para que el empuje de los emprendedores y la influencia de la actividad económica pequeña (pero numerosa, flexible e innovadora) sirvan a los propósitos de la competitividad y el bienestar de una sociedad, es necesario que el actor que representa los intereses colectivos (en este caso los gobiernos central, regionales y locales) disponga de un instrumento para estimular aquellos tipos de emprendimiento local y regional que, por un lado, pongan en marcha el motor del desarrollo económico a nivel territorial, y que, por otro lado, tengan mejores perspectivas de crecimiento en el tiempo (lo que se explica por la necesidad de “mantener” o dar sostenibilidad a las dinámicas que provocan bienestar en la sociedad). Ambos criterios apuntan a la pequeña empresa que crece, crea empleo, adopta o desarrolla innovaciones, tiene una existencia formal en el mercado y participa de un gran número de interrelaciones en el espacio territorial (con la mediana y gran empresa, con el gobierno local, con la población, con los comerciantes y proveedores, con las instituciones públicas, con la juventud, con el espacio ambiental, etc.).
No obstante de los innegables beneficios y oportunidades que supone estimular el desarrollo de la pequeña empresa, en los países de América Latina, el sector gubernamental (especialmente en lo local), no cuenta con instrumentos de política.
Más aún, en las instancias gubernamentales que sí disponen, por ejemplo, de planes de desarrollo económico local, se evidencia que los objetivos son muy vagos, no se hallan articulados a los objetivos de desarrollo local, incluyen acciones que no apuntan al desarrollo de la pequeña empresa (a lo más, incluyen acciones mínimas para acompañar las actividades de la microempresa), tienen grandes limitaciones para la implementación de intervenciones (gestión) y operan en aislamiento de los otros agentes económicos que son relevantes para trabajar en una agenda de desarrollo económico territorial y de competitividad. Este diagnóstico, en el caso Peruano, se apoya en un conjunto de estudios realizados en los últimos años, por universidades, agencias de cooperación (como la cooperación Suiza en su reciente estudio sobre la Gestión Municipal en municipios rurales en el Perú), y el gobierno central (a través de programas apoyados por el BID), entre otros.
Bajo el marco introductorio descrito, en este artículo, el análisis y la propuesta se centran en el fomento de la pequeña empresa, así como en el impulso al desarrollo de nuevos emprendimientos locales, a través de partir con políticas explícitas de fomento. Siendo así, cabe preguntar a los receptores de competencias y prerrogativas en materia de desarrollo económico (las municipalidades, principalmente, sí acaso ¿son las pequeñas empresas consideradas dentro de los programas y proyectos de desarrollo emprendidos por los gobiernos locales? ¿Se han contemplado inversiones públicas que complementen las inversiones de los actores económicos locales?
En el desarrollo del contenido del artículo se abordan tres puntos. El primero se refiere a profundizar algo más la importancia que tiene para el desarrollo socioeconómico y la competitividad el apoyo al desarrollo de la pequeña empresa. El segundo punto advierte sobre la necesidad de considerar que las políticas para la pequeña empresa no son estándar, sino que dependen de la etapa de desarrollo en que se encuentren, así como del estado de sus capacidades de gestión empresarial. Sin considerar este contexto, incluso las políticas correctas pueden tener resultados adversos. En tercer lugar, finalmente, se propone un conjunto de tipos de políticas que pueden ser empleadas por las municipalidades en sus intentos por estimular el surgimiento de emprendimientos locales, así como el desarrollo y crecimiento de la pequeña empresa.
2. PEQUEÑAS EMPRESAS Y EMPRENDIMIENTOS: MOTOR DE DESARROLLO
La literatura sobre el estrato de las pequeñas empresas refiere a éstas como piezas clave para la prosperidad local y regional en virtud de contribuciones tales como (a) creación de empleo; (b) crecimiento económico, particularmente si las pequeñas empresas coadyuvan a la mayor participación en el comercio internacional de empresas locales (medianas y grandes) o si ellas mismas inician operaciones de exportación; y (c) competitividad local asociada a las innovaciones que dinamizan los mercados de oferta y demanda de factores de producción y conocimiento, y que pasan a formar parte de la propiedad intelectual del país (Becker, 2004) .
Estrechamente ligado al campo de la pequeña empresa, el emprendimiento también viene recibiendo gran atención desde el mundo académico, el sector público e incluso el sector empresarial, en virtud que la creación de nuevas empresas contribuye al desarrollo económico. Su capacidad de transformar ideas singulares en oportunidades económicas hace de los emprendimientos un medio efectivo para revitalizar el mercado local, regional, y, eventualmente, global –como lo demuestra el éxito de Apple y Microsoft, en los años 90s, y de Google y Facebook, en años recientes.
Gallo (1996) define al emprendedor como aquel capaz de innovar y aprovechar cualquier oportunidad para producir cambios que conduzcan a nuevos productos, nuevos procesos y nuevos mercados. Ello implica que ser emprendedor es mucho más que iniciar una nueva empresa, y que implica crear ventanas de oportunidad. Desde esta perspectiva, el individuo que inicia una empresa no necesariamente es un emprendedor, si el emprendimiento no va asociado a algún tipo de innovación.
Para el caso concreto de economías en vías de desarrollo, un estudio de la División del Banco Interamericano de Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa (2002) analizó la relación entre el nivel de actividad emprendedora y aspectos como: (a) El crecimiento económico, (b) el incremento en la productividad, y (c) rejuvenecimiento de las redes sociales y productivas locales en las últimas dos décadas. En cuanto al tercer aspecto, el ingreso de nuevas firmas a nuevos mercados o a nuevos sectores de actividad ayuda a identificar cuáles son las industrias en fase de decline –lo que contribuye a mantener una eficiente asignación de recursos en actividades económicas más sensibles a la innovación y a ganancias en productividad.
En materia social, los nuevos emprendimientos en actividades de producción, como las confecciones, de información, como el desarrollo de software a medida, y los servicios, como la distribución tercerizada e almuerzos o el microcrédito, se han convertido en una fuente principal de nuevas oportunidades de trabajo para un creciente número de jóvenes, así como una fuente de oportunidad de negocios como subcontratistas de otras empresas, instituciones públicas y personas naturales.
Evidentemente, el impacto socioeconómico que provocan estos emprendimientos puede aumentar, en la medida que las unidades económicas que lo causan (las microempresas o los trabajos individuales) aumenten de tamaño y tengan una actividad económico-comercial más diversificada y diseminada en el mercado. Sin embargo, mucha de esta energía potencial se halla desconocida para las entidades gubernamentales, porque no se dispone de información.
3. FUNDAMENTOS PARA POLÍTICAS DE FOMENTO A LA PEQUEÑA EMPRESA
¿Por qué dos sociedades cuya economía depende en alto grado de la existencia del dinamismo de su estrato de pequeñas empresas (cerca del 90% de las unidades económicas, como valor más frecuente a nivel mundial) muestran un desempeño económico tan disímil en su nivel macro y micro?
Además del tamaño y la diversidad de relaciones que las pequeñas empresas y los emprendimientos entablan con su entorno, otras dos variables relevantes parecen ser, por un lado, la localización y el grado de concentración que tienen las pequeñas unidades económicas (clusterización), tal como lo refiere la teoría económica y de competitividad. Estas dos variables, sin embargo, resultan evidentes cuando el objeto de análisis es el espacio local. Por tanto, es de interés explorar que otras variables son relevantes para orientar el diseño de políticas de desarrollo económico local que sean eficaces para fomentar el desarrollo de la pequeña empresa. Al respecto, Reinert (1996) ha propuesto que se trata de “diferencias en la calidad de las actividades económicas”; es decir: “en la medida que la actividad económica se vuelva más sofisticada e intensiva en conocimiento, sus oportunidades para crecer y participar de modo más significativo en la economía nacional, en los mercados y en sus respectivos sectores o industrias son mucho más numerosas y de mayor escala en cuanto al valor económico.” Se ser así, su impacto en la economía local y en el bienestar de la sociedad también deberá ser mayor.
Pero en países en vías de desarrollo y/o en países cuyas economías se consideran “emergentes” (los ejemplos frecuentes se hallan en Asia y América Latina), la calidad de la actividad económica aún depende fuertemente de ser arrastrada por el grado de inversión que efectúan el Estado y las empresas medianas y grandes, así como del mayor consumo interno. Ello significa que tan pronto como algunos de los motores de crecimiento económico “nacional” se detienen o disminuyen su ritmo de expansión (como ocurre en las recesiones o en contextos de inflación, por ejemplo), la calidad de las actividades económicas en la economía en su conjunto también se detiene y podría, incluso, caer. En este nivel macro, las instancias gubernamentales “locales” poco podrían hacer para reactivar el dinamismo económico que influye sobre las unidades económicas y los emprendimientos locales.
Por tanto, surge la pregunta: ¿Qué tipo de variables locales o endógenas influyen en la calidad de la actividad económica?
En una perspectiva de menor dependencia de factores externos al espacio local y de mayor accesibilidad para los decisores de política pública local, se hallan los modelos de emprendedurismo y de competitividad a nivel de la pequeña empresa. Estos factores ya han sido abordados por la literatura especializada en el desarrollo de la pequeña empresa, en el desarrollo económico provocado por la innovación generada por los emprendedores, y, recientemente en estrategias de tipo “sistémico” que tienen el objeto de movilizar los motores de la economía –entre ellos la pequeña empresa.
Evidentemente, para que los aportes de los estudios y la literatura científica puedan ser aplicados en la gestión concreta es necesario definir los fundamentos o criterios principales para que dicha aplicación sea funcional. Tal definición puede partir de otros estudios más aplicados (como los casos o los diagnósticos), de la opinión de expertos, y de la revisión de experiencias (nacionales o foráneas) en un periodo de tiempo suficientemente extenso como para aprender algo de utilidad para hacer gestión orientada al desarrollo económico local. En el caso peruano y latinoamericano, se dispone de acceso a tales tipos de información; lo que permite identificar cuatro fundamentos o principales lineamientos para pensar en políticas de fomento de la pequeña empresa al nivel de la gestión concreta:
3.1. El propósito
El desarrollo de la pequeña empresa no es el objetivo o meta última del rol promotor del gobierno local. Es más bien un medio o instrumento que tiene vital importancia para el desarrollo local desde una perspectiva económica y social. Por consiguiente, la gestión en desarrollo económico local atiende el desafío de hallar y aplicar los mecanismos para aprovechar el desarrollo de la pequeña empresa como el motor que ponga en marcha la economía local.
En términos de gestión municipal, este fundamento sugiere que las política, las estrategias y los proyectos que un gobierno local ponga en marcha pueden ser efectivos si logran hacer de la pequeña empresa una fuente para acelerar la evolución de la economía local y para crear un entorno atractivo para el surgimiento de pequeños emprendimientos (microempresas) que tengan potencial de crecimiento; es decir, que no obedezcan a la lógica de trabajar para sobrevivir.
3.2. La masa crítica
Sin información del estado del emprendedurismo en un espacio local o nacional, es muy difícil, sino imposible, determinar cuál es el potencial de emprendimientos con potencial de dinamizar y potenciar la economía local. En países pobres el emprendimiento es muy alto, pero ello se debe a que las personas buscan sobrevivir; y para ello tratan de identificar cualquier oportunidad de generar ingresos y se aseguran de desarrollar una mínima especialización que les permita aprovecharla, antes que otra persona lo haga. Es un mecanismo intuitivo de supervivencia que en el caso de las personas es bastante sofisticado.
En términos de la gestión municipal el fenómeno descrito es relevante en tanto la medida de eficacia de una gestión también incluye “haber alcanzado la masa crítica de emprendedores y pequeñas empresas” con potencial de dinamizar la economía local, por un lado, y de disparar una ola de emprendimientos creativos. Para el largo quedará una segunda pregunta: ¿En qué medida es posible alcanzar un grado más evolucionado en el conjunto de la economía local o regional? Esta pregunta no la vamos a abordar por el momento, pero sí podemos sugerir que eventualmente es necesario innovar el tipo de actividades económicas; y esto y ano depende de una economía local, sino de economías que se recrean en espacios territoriales mayores, definidos en función de sistemas de innovación (regional o nacional).
En el caso Peruano, los clusters de pequeñas y microempresas de Villa El Salvador, en Lima, y El Porvenir, en La Libertad, corresponden a la primera realidad, pero aún no han dado el salto hacia una economía de mayor innovación. En ambos casos existe un gran número de empresas, pero sólo algunas de ellas siguen la ruta creativa de innovación y desarrollo de mercados que es permite orientar su crecimiento hacia el status de la mediana empresa (con potencial exportador, por ejemplo). El resto de empresas quedan inmovilizadas en la trampa del éxito económico de corto plazo y ello las convierte en altamente vulnerables ante los factores externos (de los que en principio se trataba de reducir la dependencia). En tal situación, el impacto de las intervenciones públicas locales es nulo y ya no produce ningún valor agregado de cara a los objetivos de desarrollo local. En tal sentido, el gran desafío no es contar con “empresarios innovadores”, sino más bien contar con muchos de ellos, en sucesivas olas de emprendimiento – lo que nos lleva al siguiente fundamento.
3.3. El crecimiento y la competitividad en función del liderazgo del emprendedor
En el nivel de la pequeña empresa, el éxito económico y/o empresarial no recae aún en la propia empresa (sobre todo en países en vías de desarrollo, cuyos estándares para medir lo que se entiende por pequeña empresa son relativamente menos exigentes). El éxito es más bien un reflejo de las cualidades del emprendedor; tanto las que posee de modo innato, como las que va desarrollando en la medida que las condiciones del mercado y/o del entorno lo exigen.
En la medida que las cualidades innatas del emprendedor conducen a mejores oportunidades de negocio, la capitalización y la inversión en el crecimiento de la empresa provocan su crecimiento y la necesidad de desarrollar nuevas competencias empresariales para afrontar los retos del crecimiento. En un segundo momento, las nuevas oportunidades ya no sólo se provechan, sino que además se buscan y se provocan, y es en ese instante en que el emprendedor permite que la empresa descanse sobre sus propios méritos para permitirle a él o ella, desarrollar competencias para la estrategia y la negociación. El ciclo continúa y en el trayecto pueden ocurrir grandes transformaciones, las que reflejan el nivel de competitividad que la pequeña empresa alcance, así como el momento en el que ya ha trascendido al status de mediana empresa.
En términos de la gestión sobre la base de políticas la competitividad por si misma no puede ser fomentada, pues sólo depende del desempeño de la empresa; pero puede ser estimulada a través de mecanismos muy específicos que operen a nivel de proyectos o programas de desarrollo empresarial (que, por el momento, quedan fuera del alcance de este artículo, que se centra en lineamientos de política). En términos de política pública, sin embargo, sí es posible crear un entorno favorable para explotar el potencial de los emprendedores, de modo que éstos se hallen en mejor situación para provocar el desarrollo de sus propias empresas –en términos muy simples ello equivale a “ayudar en aprender a pescar” en lugar de “dar pescado”.
Queda la pregunta: ¿Cuáles son entonces los mecanismos de los que las políticas pueden sacar provecho? Para responder a ello, se ha recurrido a dos fuentes. La primera corresponde estudios conducidos por Audet y d’Amoise (1998) para identificar cualidades de pequeñas empresa que crecen sin apoyo del sector gubernamental. Con similar propósito, la segunda fuente se centra en estudios más profundo, pero menos amplio para el contexto peruano, iniciados por Roca y Vargas (2002) . De ambos estudios se desprenden características, útiles para el diseño de políticas de fomento a la pequeña empresa, vía los emprendedores.
3.4. El ciclo de vida de la pequeña empresa
Las pequeñas empresas también siguen un ciclo (el proceso emprendedor). Pueden iniciar pequeñas, pero también pueden ser el estado evolutivo de un emprendimiento individual (como la microempresa) que logró superar las barreras y restricciones de tamaño. Eventualmente, la pequeña empresa crece hasta enfrentar las barreras y restricciones asociadas a la transición hacia la mediana empresa, o a la competencia dispar con firmas que poseen una mayor curva de aprendizaje. En unos casos la transición ocurrirá en el mediano plazo, mientras que en otros casos las firmas podrían permanecer pequeñas e incluso morir.
Para efectos del diseño de políticas de fomento es necesario identificar en qué etapa del ciclo de vida se hallan las empresas. Sin esta información, incluso las mejores políticas podrían desencadenar en programas o proyectos que no tendrán ningún efecto. Por el contrario, si se identifica el ciclo de vida, es posible seleccionar y programar estrategias que resulten efectivas en el momento más conveniente, diferenciando la pequeña empresa de la microempresa (pero trabajando con ambas); lo que tiene el efecto de acelerar el ciclo de vida (lo que en el fondo resulta deseable).
La literatura en materia de nuevas empresas destaca tres fases del ciclo de vida: (a) inicio, donde ocurre la motivación de llevar a la práctica un emprendimiento; (b) arranque o “start-up”, donde se pone en marcha la empresa y se procura obtener financiación y recursos; y (c) desarrollo temprano, donde se aprecia el desarrollo de las diversas manifestaciones de la gestión empresarial. Sin embargo, esta perspectiva es insuficiente para países en vías de desarrollo, donde existen otras motivaciones para emprender (como ocurre al iniciar la actividad y mantenerla incluso en momentos en que se trabaja a pérdida, porque es el medio de subsistencia del emprendedor).
Por ello, resulta más apropiado plantear tres fases algo distintas: (a) arranque o start-up, (b) sobrevivencia, que se entiende como “continuar operaciones” luego de haber superado los tres años de vida; y (c) estabilidad, en cuyo caso las empresas adquieren un perfil más definido, pudiendo algunas ser “innovadoras” y otras “seguidoras”.
4. MARCO DE REFERENCIA PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS
Luego de haber revisado cuatro fundamentos para orientar el desarrollo de políticas públicas de fomento a la pequeña empresa, tomando en cuenta el propósito de la política, la masa crítica necesaria para aplicar políticas, el potencial emprendedor “real” y el ciclo de vida, en esta última sección se introduce un marco general, que combina los cuatro fundamentos para plantear modelos genéricos de política.

Tabla 2. Marco de políticas públicas locales para el fomento a la pequeña empresa

Estadio de la empresa Microempresa Pequeña empresa
Potencial emprendedor / innovador Start-Up > 3 years Seguidor Innovador
Principales desafíos a superar o metas a alcanzar Alta mortandad, acceso al crédito homogeneidad del producto, liquidez, precios bajos, tecnología básica, bajas barreras de entrada, baja productividad Guerra de precios, control de calidad, liquidez, tecnología, capacidad gerencial, poder de negociación, costo de capital, capacidad instalada, producto homogéneo Rendimientos decrecientes, guerra de precios, sustitución de productos, ventas volátiles crédito al cliente, crédito del proveedor, nuevos mercados Rendimientos crecientes, producción diversificada, nuevos mercados Premium, subcontratación, barreras de entrada, cambio tecnológico, mentalidad exportadora.
Factor de éxito (estabilidad en gestión)
– Diversificación y liquidez
– División del trabajo

– Gestión del capital humano
– Compra consolidada y pago puntual
– Innovación de productos y procesos
– Alianzas estratégicas con los clientes

Factor de éxito (potencial endógeno)
– Liderazgo interno y participación en redes de cooperación
– Creación de barreras de entrada y salida a través de la diferenciación y la calidad

– Especialización y curva de aprendizaje
– Flexibilidad en la producción y articulación hacia atrás
– Satisfacción del cliente, lealtad y participación de mercado Lineamientos de política
– Compras estatales
– Énfasis en la producción

– Entrenamiento
– Datos de proveedores
– Transferencia tecnología
– Información de mercados

– Formación emprendedora. Fortalecimiento de gremios
– Desarrollo de línea de productos similares
– Un producto diferenciado
– Capacitación técnica
– Programa de entrenamiento multi-tarea para operarios
– Información del mercado. Cartera inicial de clientes Lineamientos de política
– Compras estatales altas
– Control de calidad en el producto y el proceso
– Condiciones de trabajo
– Cartera de proveedores
– Transferencia tecnológica
– Ferias de exhibición

– Campañas promocionales. Liderazgo. Mejor tecnología
– Desarrollo de línea de productos diversificados
– Evitar guerra de precios
– Control costos, presupuestos
– Clusterización, redes de colaboración. Tecnificación
– Cartera inicial de clientes cautivos. Expansión de planta Lineamientos de política
– Nuevos productos
– Énfasis en la gerencia y la calidad del servicio
– Condiciones de trabajo
– Garantías solidarias
– Servicios de valor agregado
– Pequeños clientes

– Campaña promocional, visibilidad, liderazgo
– Mercados usuales y nuevos nichos
– Mayores costos de cambio de procesos
– Planeación de la producción
– Canales de mercadeo. Bolsa de proveedores
– Publicidad boca a boca. Retención del cliente Lineamientos de política
– Participación en ferias
– Énfasis en la visión a futuro. Gerencia estratégica
– Premios, bonos, incentivos
– Crédito del proveedor
– Garantías, valor agregado
– Clientes corporativos.
– Redes

– Nuevos procesos.
– Compromiso social
– Productos al día con las nuevas tendencias. Nichos
– Versioning. Negociación
– Tecnología, aprendizaje
– Subcontrata. Manufactura celular. Plantas satélite.
– Pedidos a medida. Deleite del cliente.
– Internacionalización
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Planeamiento, Rendición de Cuentas y Mejoramiento Continuo
Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila

Sumario

1. Introducción
2. ¿Tiene relación el Planeamiento con la Rendición de Cuentas?
3. El control social en la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión municipal
4. Tratamiento diferencial en la rendición de cuentas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
5. Recomendaciones para realizar una asamblea pública de rendición de cuentas
6. Planeamiento, rendición de cuentas y mejoramiento continuo

1. Introducción
En los últimos años, el enfoque político, social y económico del país, en el manejo de la cosa pública, ha sufrido sustanciales y significativos cambios, al imprimírsele una orientación tendiente al mejoramiento de los niveles de eficiencia y eficacia de la gestión gubernamental y la construcción de un Estado democrático, descentralizado, participativo y transparente, todo ello traducido en la expedición de importantes disposiciones referidas a los procesos de descentralización y modernización del Estado. Es así que se promulgan las leyes orgánicas, que señalan sus competencias y funciones: la Ley del Presupuesto Participativo, la creación e implementación progresiva del CEPLAN y el Sistema de Planeamiento Estratégico, la puesta en marcha del SNIP, el SIAF y el enfoque del Presupuesto por Resultados. De igual modo, se actualizan las normas del Sistema Nacional de Control, se enfatiza el tema de la transparencia en la gestión y el acceso a la información pública y, complementariamente, dado que el presente mes de mayo, debe elaborarse y presentarse el INFORME DE RENDICIÓN DE CUENTAS, debe tenerse presente la directiva Nº 04-2007-CG/GDES , “Rendición de Cuenta de los Titulares”, aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 332-2007-CG de fecha 10.OCT. 2007.
Bajo este contexto, y dada la actual coyuntura que demandan los vecinos y ciudadanos respecto a sus Gobiernos Locales y Regionales, el presente ensayo comprende tres aspectos:
1. La rendición de cuentas y el control social en los Gobiernos Subnacionales y
2. La rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales ante el Sistema Nacional de Control.
3. Sobre el Planeamiento: Logros y Retos

En esta primera parte del ensayo, se da respuesta a la pregunta: ¿Qué comprende y qué nos obliga a rendir cuentas?, el tratamiento diferencial entre los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, así como recomendaciones para realizar una asamblea pública de rendición de cuentas sobre la base legal que regulan el control social y el control gubernamental relacionado con el tema de la rendición de cuentas. Cabe significar el apoyo que vienen brindando diferentes instituciones públicas y privadas, entre estas últimas las ONGs y los propios medios de comunicación, para el éxito de estos eventos de interés local y regional, inclusive desde mucho antes que estas prácticas tengan el carácter obligatorio, como ocurría en las 77 municipalidades de la Región San Martín desde el año 1996 con el soporte técnico de AMRESAM y el PGMD de ESAN.

Finalmente, la transparencia como estrategia y la rendición de cuentas como buena práctica de gobierno y de gestión, tienen que ver con la disminución de la percepción ciudadana sobre el tema de la corrupción, el mismo que por su importancia y ser un tema recurrente en la agenda pública, e interés ciudadano, será materia de un artículo a presentarse en los próximos números de Actualidad Gubernamental.

2. ¿Tiene relación el Planeamiento con la Rendición de Cuentas?
En teoría la rendición de cuentas, debe tener relación con el sistema de planeamiento, sin embargo como toda la administración pública esta a lo que pautea el Ministerio de Economía y Finanzas a través de los diversos Sistemas Administrativos que maneja, como son los Sistemas de Presupuesto, Tesorería, Contabilidad, SNIP, SIAF etc.; la rendición de cuentas que más se conoce institucionalmente y a nivel de la propia población, es la Rendición de Cuentas, como parte del proceso del Presupuesto Participativo y que por su enfoque y alcance, está ligada al Sistema de Presupuesto Público; sin embargo hay otra rendición de cuentas que está regulada por el Sistema Nacional de Control. En este caso, la rendición de cuentas es un proceso integral que comprende la presentación de información que evidencie no sólo los logros sino también las limitaciones que se presentan en toda gestión; es decir ¿qué se hizo y cómo?, del mismo modo ¿qué no se hizo y por qué, o pudiendo mejorarse, por qué no se hizo?
Desde el punto de vista técnico normativo y para los fines propios de Control, la Directiva Nº 04-2007-CG/GDES , “Rendición de Cuenta de los Titulares”, aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 332-2007-CG de fecha 10.OCT. 2007, de la Rendición de Cuentas, se define como:

En términos históricos, la rendición de cuentas tiene su origen en el mandato señalado en la Constitución Política del Perú, al fijar en el primer párrafo del artículo 31º que, los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante diversos mecanismos, entre ellos, la demanda de rendición de cuentas.

Más allá de un mandato legal de la obligación que tienen las entidades de presentar anualmente la rendición de cuentas, se estima que ésta debe prepararse y exponerse de manera adecuada y oportuna, en razón a las respuestas de la siguiente interrogante: ¿POR QUÉ HACER RENDICIÓN DE CUENTAS?.
Porque:
• Constituye un puente de acercamiento y fortalecimiento de las relaciones de las autoridades con los vecinos y ciudadanos de una circunscripción territorial.
• Permite el ejercicio de la democracia y fortalece la gobernabilidad.
• Reafirma la confianza y, por ende, la legitimidad política y la gobernabilidad.
• Contribuye a respetar el derecho de los ciudadanos y ciudadanas que nos eligieron, a estar bien informados sobre la marcha de la gestión.
• Promueve el mejoramiento del nivel y capacitación de los funcionarios y trabajadores municipales y la aplicación de los principios y valores éticos como servidores públicos.
• Incentiva a la población a contribuir y, consecuentemente, mejorar la calidad de los servicios.
• Nos permite informar a la población la utilización de su contribución.
• Es un mecanismo que coadyuva a disminuir los actos de corrupción.

3. El control social en la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión municipal

El control social es un espacio de participación a través del cual los ciudadanos, en forma organizada o individual, intervienen en la vigilancia y control de la gestión pública nacional, regional o local, respecto a los planes, programas y proyectos, la prestación de los servicios públicos locales y en la conducta de los funcionarios públicos; consecuentemente, toda participación orientada a la revisión de las acciones del Estado, a partir de la Sociedad Civil, debe considerarse como el ejercicio del control o vigilancia social.
Es de resaltar que la Ley de Bases de la Descentralización, destaca los objetivos de la participación ciudadana desde los siguientes niveles:
• A nivel político, la participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad.
• A nivel social, la participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social.
• A nivel ambiental, coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

El ejercicio del control social demanda de derechos y obligaciones de los actores intervinientes, las autoridades locales y la ciudadanía organizada, en los aspectos siguientes:
• En primer término, una alta y sostenible voluntad política de la autoridad local que permita poner en marcha un proceso, donde la participación ciudadana, la transparencia, información sobre las acciones realizadas, el establecimiento de canales de diálogo y la apertura de espacios de coordinación, constituyan la base de una nuevo enfoque de gestión social.
• Es así que deberá constituirse, mediante ordenanza, el instrumento legal que norme la participación y vigilancia ciudadana, y el rol de la ciudadanía como protagonista de un proceso tendiente a mejorar la gestión de un Gobierno Local eficiente y transparente.
• El fortalecimiento de las capacidades de los actores locales en el conocimiento y ejecución de la vigilancia social, para cuyo efecto, el Gobierno Local debería organizar programas de capacitación a cargo de especialistas en la materia.
• El establecimiento de mecanismos de difusión de las actividades institucionales y de la información establecida por Ley.
La participación ciudadana es un elemento clave, que coadyuva a la sostenibilidad y legitimidad en la implementación y aplicación de las acciones y políticas públicas, otorgándoles a los ciudadanos un espacio y actuación compartida de la gestión pública. Para ello, resultará necesario que el Gobierno Local promueva la participación ciudadana en la formulación y aprobación de sus planes de desarrollo y presupuesto de manera concertada, la apertura y acceso amplio e irrestricto (salvo aspectos específicos establecidos por Ley) a la información pública e institucionalizar los mecanismos de consulta, concertación y rendición de cuentas.
Al respecto, estudios realizados han evidenciado, de manera inicial, que la aceptación por parte de los Gobiernos Locales de una participación activa de la sociedad civil no es algo fácil de lograr, pues existen ciertas evasivas y rechazos en el entendido de que la participación dificulta los procesos, haciéndolos más lentos y costosos hasta la pugna de espacios de poder . Sin embargo, un estudio del Banco Mundial ha demostrado que la efectividad de los proyectos aumenta considerablemente cuando existe una participación efectiva de los interesados en la toma de decisiones y el gerenciamiento
En lo que respecta al estudio efectuado por el Banco Mundial, la experiencia en diferentes municipalidades concluyen en lo mismo, al evidenciarse que cuando el vecino y las organizaciones sociales locales participan en la identificación, definición y ejecución de proyectos y obras, el nivel de satisfacción se comparte en los niveles de Gobierno Local y Ciudadanía; más aún, cada vez es creciente la participación de esta última no sólo con el apoyo de la mano de obra mediante trabajo comunitario, sino también con el mantenimiento, cuidado y conservación de una obra en la participaron y la sienten suya, al que habría que agregarse el ahorro a la municipalidad, por los conceptos enunciados. Corresponde entonces, a los niveles de Gobierno Local o Regional, hacer uso de su capacidad de convocatoria, convencimiento y liderazgo, para poner en marcha y aplicar un nuevo estilo de gerenciamiento participativo.
En relación al control social, podemos entrar al análisis a través del grado de cumplimiento y eficacia de los siguientes procesos e instancias:
• El Presupuesto Participativo.
• Los Comités de Vigilancia.
• El derecho a tener acceso a la información

4. Tratamiento diferencial en la rendición de cuentas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
La rendición de cuentas se ofrece en dos niveles: ante las autoridades competentes y también a la ciudadanía. Tratándose de una disposición de carácter general, su aplicación comprende entre otras instituciones, a los organismos representativos del Poder Ejecutivo que bajo cualquier denominación formen parte del mismo, las unidades administrativas del Poder Legislativo, Poder Judicial y Ministerio Público, los Organismos Autónomos crea- dos por la Constitución Política del Estado, los Organismos reguladores de los servicios públicos y las universidades estatales.
Sobre el particular se ha podido apreciar que, no obstante, todas ellas administran recursos públicos y se rigen bajo la normatividad de los sistemas administrativos gubernamentales, sin embargo, sobre ninguna de ellas existen disposiciones puntuales de rendición de cuentas ante la ciudadanía, como sí está contemplado respecto a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, conforme se apreciará a continuación:
Gobiernos Regionales:
• La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales.
• Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados de los Gobiernos Regionales deben ser difundidos a la población.
• La Administración Pública Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una evaluación de desempeño; en tal sentido, a sus programas de acción deben incorporarse mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión, siendo una de ellas, las Audiencias Públicas.
• Los Gobiernos Regionales organizan su gestión en torno a los planes y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento de objetivos y metas explícitos y de público conocimiento.
• La función de los Gobiernos Regionales, Conforme a la Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
• La obligación de los Gobiernos Regionales de realizar como mínimo dos audiencias públicas regionales al año, en las que dará cuenta de los logros y avances alcanzados durante el período.

Gobiernos Locales:
La rendición de cuentas por parte de las municipalidades está contenida en su propia Ley Orgánica, las mismas que se exponen a continuación:
• El Sistema de Planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración (Artículo IX del Título Preliminar).
• Los Planes de Desarrollo Municipal Concertado deben responder, fundamental- mente, a los principios de participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales, especialización de las funciones, competitividad e integración (Artículo 97º).
• Los vecinos ejercen los siguientes derechos de control: revocatoria de autoridades municipales y la demanda de rendición de cuentas (Artículo 121º).
• Los Gobiernos Locales están sujetos a las normas de transparencia y sostenibilidad

5. Planeamiento, rendición de cuentas y mejoramiento continuo
Más allá del marco normativo que regulan los procesos de rendición de cuentas, ante el sistema de presupuesto público y dentro del presupuesto participativo a la comunidad, tenemos de otro lado, y en fechas distintas que lo Contraloría General, demanda sobre la presentación de un Informe de Rendición de Cuentas para todas las instituciones públicas, de manera regular al 31 de mayo de cada año, por la gestión del año vencido. Sin embargo observamos que algunos formatos son de poca utilidad práctica para el mejoramiento continuo y no tienen relación directa, o al menos no se ha explicitado que la rendición de cuentas se focalice y reporte, en función de RESULTADOS, sino de actividades, programas o proyectos.

Consecuentemente, muchos nos preguntamos, ¿para qué sirve una “Rendición de Cuentas” formal, si en la práctica no tiene relación directa con el Sistema de Planeamiento Institucional y no sirve como insumo para el mejoramiento continuo?

Al respecto, es oportuno señalar que existen diversas metodologías y herramientas para la articulación de los planes institucionales y hacer un balance de la gestión. A continuación se proponen dos formatos que nos permiten tener los insumos para la evaluación, la memoria de gestión, la cuenta municipal y los formatos para la elaboración del Informe de Rendición de Cuentas.
Para el desarrollo del citado “Balance” que permita hacer una valoración del desempeño de la gestión, en función de los planes institucionales, se propone como herramienta el siguiente formato:
Formato para Evaluación de la Gestión
PRINCIPALES LOGROS Factores claves de éxito
1. 1.
2. 2.
3. 3.
LO QUE QUEDA PENDIENTE Factores limitantes o perturbadores
1. 1.
2. 2.
3. 3.

Los procedimientos para trabajar con dicho formato son:
• Identificar los 05 o 10 LOGROS MAS RELEVANTES DE LA GESTIÓN, que se procederá a anotarlos en el lado superior izquierdo del formato
• Luego se procederá a asociar o relacionarse, cada logro, con factores claves de éxito, a fin de encontrar políticas y estrategias que permitan su réplica o sostenibilidad o proceder a su sistematización, lo que habrá de aportar a la casuística de experiencias exitosas.
• En el otro extremo, se identificarán los 05 ó 10 RETOS PENDIENTES, lo que se dejó de hacer.
• Con relación a lo que queda pendiente, se procederá a identificar los factores limitantes o perturbadores para su cumplimiento, es decir por qué se dejó de hacer, de los cuales se obtienen las lecciones aprendidas y eventualmente los caminos o experiencias que no deben repetirse. Esta práctica constituye lo que en la teoría de sistemas se conoce como el Feedback, como proceso de retroalimentación. También esto servirá como insumo para identificar políticas y estrategias para neutralizar esos factores limitantes y perturbadores de la gestión.

Si bien el resultado de la información obtenida con este formato se utilizará como insumo ó punto de partida para el balance de la gestión, puede servir para la retroalimentación, o como buena práctica de gerencia y buen gobierno, así como para poder identificar políticas y estrategias para institucionalizar los factores claves de éxito y de igual modo políticas y estrategias para neutralizar los factores limitantes o perturbadores. De esa forma se estaría cumpliendo no sólo con una formalidad, sino teniendo información procesada a utilizarse como estrategia en procesos de mejoramiento continuo.
De otro lado, toda información procesada sobre la gestión, sea la memoria anual, los formatos de la ejecución y evaluación presupuestal, los mismos estados financieros, los reportes de logros y retos, los informes de las áreas de apoyo o sistemas administrativos y de las áreas misionales o funcionales, presentados para la elaboración de reporte en las audiencias de Rendición de Cuentas, dentro del proceso del presupuesto participativo, que regula la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF, así como el Informe de Rendición de Cuentas a presentarse a fines del presente mes de mayo ante la Contraloría General de la República; deben servir para la retroalimentación y mejora continua institucional.
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El rol del Estado en la superación del analfabetismo digital en el Perú: ¿Cómo evitar hoy la exclusión de mañana?

Autor: Soc. Hugo Claros Haro

Sumario:
1. Presentación.
2. Las brechas del analfabetismo digital.
3. Acceso a TICs en el hogar.
4. Acceso a computadores.
5. Acceso y uso de Internet.
6. La trampa socioeconómica.
7. Reflexión final.
8. Bibliografía.

1. Presentación

La exclusión social no es una condición natural e indescifrable. Lo que se hace en el presente forja muchas de las fortalezas y debilidades con que se cuenta a futuro. Por ello es crucial que las políticas públicas tengan una visión estratégica que vaya más allá de la coyuntura actual de sus marcos legales. Un mundo veloz y cambiante requiere inteligencia estratégica para identificar los riesgos presentes y futuros, y desplegar políticas públicas preventivas, incluso presionando por la adecuación de las reglas. De nada sirven marcos legales muy elaborados cuando llegan tan tarde que encuentran los problemas excesivamente “maduros” por culpa de una escasa visión estratégica de gobierno en las etapas previas.

Un área en la que se advierte tal necesidad de visión estratégica es el de la conexión entre educación y trabajo: el desempleado del mañana es el mal educado y orientado de hoy. El analfabetismo digital será en el futuro uno de los principales obstáculos para la creación de bienestar de manera sostenible en muchos sectores de la economía. Es deber del Estado prever, prepararse y adecuarse ante ello; reinventar sus reglas de juego antes de que sea muy tarde.

2. Las brechas del analfabetismo digital

Los efectos cotidianos de las nuevas tecnologías de información (internet y otras) surgidas hace menos de un cuarto de siglo son notorios: la escala, velocidad, y frecuencia de los flujos de información se han incrementado a tal grado que muchas habilidades se dan por supuestas cuando se imaginan las nuevas generaciones. Entre tales habilidades se destaca el uso de herramientas informáticas y, por supuesto, el dominio de plataformas como la Internet.

Por lo anterior, ha cambiado la definición de quién es considerada una persona “capaz” y quién no: los diversos grados de dominio de la tecnología existente crean brechas competitivas entre las diversas personas que se integran a los mercados laborales. Las personas que no dominan las nuevas tecnologías de información quedan relegados a circuitos laborales de ingresos proporcionalmente menores; y los países cuya población no domina tales herramientas, ven un importantísimo sector de su economía, el de servicios avanzados, estancado y precario.

La literatura clásica sobre el avance en la adopción y dominio de estas nuevas tecnologías estableció como una “brecha digital” –ahora considerada sólo la primera de ellas- a la diferencia en el acceso a tales tecnologías por parte de diferentes poblaciones. Sin embargo, cada vez más se ha adoptado un enfoque complementario, bajo el nombre de segunda brecha digital, que se refiere a las diferencias en el uso de las nuevas tecnologías: entre dos poblaciones con iguales oportunidades de acceso, cuál de ellas usa aprovecha mejor tales tecnologías.

A las nuevas generaciones, en tanto “nativos digitales”, se les exige y exigirá el contar con habilidades de manejo de tales tecnologías casi al nivel de “segunda naturaleza”: se supone que dominan tales herramientas. Es imperativo que el Estado peruano establezca políticas que aseguren que su futura población cuente con tales habilidades y sea empleable.

¿En qué condiciones de aprendizaje se encuentran, entonces, nuestros jóvenes respecto de tales tecnologías? Para responder esta pregunta sobre el Perú, pero desde una perspectiva comparada, contamos por lo menos con dos fuentes: las pruebas PISA (que miden el nivel académico de los estudiantes de 15 años de diversos países) correspondientes a los años 2000 y 2009. En ambas pruebas, se preguntó a los estudiantes sobre sus condiciones de de las nuevas tecnologías la información y comunicación (TICs).

Se presentan aquí los resultados que forman parte del documento de proyecto “Aporte del sistema educativo a la reducción de las brechas digitales: una mirada desde las mediciones PISA”, perteneciente a la CEPAL y correspondiente a diciembre del año 2011.

El documento elaborado por la CEPAL analiza el tema respecto de toda América Latina. Los cuadros han sido ordenados de forma tal que permitan mostrar cómo pese a los avances generales en la difusión de las TICs en el Perú, aún queda mucho por hacer, especialmente si se considera que la brecha de acceso a Internet entre los jóvenes de los sectores socioeconómicos más altos y los de los más bajos se ha incrementado.

3. Acceso a TICs en el hogar

Gráfico 1: América latina y el caribe (7 países): porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador e internet en el hogar, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 4 de CEPAL (2011).

El gráfico 1 permite apreciar que, al año 2009, menos del 40% de los estudiantes peruanos con 15 años de edad tenía acceso a un computador en el hogar; y que aquellos con acceso a computador e internet en el hogar eran menos del 25%.

Es evidente que tan restringido acceso privado a computadores e internet tendría que ser suplido, si se quisiera adquirir las mismas capacidades de dominio digital, por otro tipo de oferta. En el Perú, tal rol es adoptado por las cabinas de Internet. Sin embargo, el acceso en este tipo de ambiente carece, casi siempre, de un enfoque y guía orientados hacia el aprendizaje y supervisados por adultos.

Si el acceso privado a computadores e Internet ha de ser suplido de manera que permita la construcción sistemática de capacidades en los jóvenes peruanos, el actor que debe asumir tal función es la escuela.

4. Acceso a computadores en la escuela.

Gráfico 2: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador en centro educativo, 2000 a 2009

Fuente: Tomado de gráfico 7 de CEPAL (2011).

Gráfico 3: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: número de estudiantes por computador en centro educativo, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 9 de CEPAL (2011).

En general, se aprecia un alentador avance en las cifras de acceso a computadores en la escuela en el caso peruano. Tanto el porcentaje de estudiantes, como la densidad por computador mejoraron notablemente entre los años 2000 y 2009.

5. Acceso y uso de internet

Gráfico 4: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: porcentaje de computadores con internet en centro educativo, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 10 de CEPAL (2011).

Gráfico 5: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador con conexión a internet en centro educativo, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 8 de CEPAL (2011).

6. La trampa socioeconómica

Gráfico 6: América latina y el caribe (7 países): porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador e internet en el hogar, según nivel socioeconómico y cultural del estudiante, 2000 a 2009

Fuente: Tomado de gráfico 6 de CEPAL (2011).

El gráfico nº 6 permite apreciar un panorama más detallado de los avances en el acceso a computadores e Internet en América Latina. Así notamos que las pendientes de masificación de ambos accesos para el caso del cuartil más alto y el más bajo en América Latina son más bien similares. Ambos tipos de acceso no superan, en el caso del cuartil socio económico más bajo, el 15% de los jóvenes considerados.

¿Cómo podrán los jóvenes de sectores socioeconómicos más bajos adquirir las capacidades que más del 80% de los jóvenes de sectores socioeconómicos altos practican cotidianamente en sus escuelas si la inversión es tan baja y el avance tan lento?
Gráfico 7: América latina y el caribe (7 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador en centro educativo en cuartiles ESCS superior e inferior, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 11 de CEPAL (2011).

En el caso peruano, el panorama es incluso peor: pese al alentador avance en el acceso a computadores para alumnos pertenecientes al cuartil socioeconómico más bajo (gráfico 7), al año 2009, el acceso de tales sectores es el peor en los países latinoamericanos considerados, lo cual ocurría también en el año 2000. Es decir: si bien ha habido inversión y de hecho se ha avanzado, nuestra posición relativa en la región (y ni qué decir en el mundo) es crítica.

Gráfico 8: América latina y el caribe (7 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a internet en centro educativo en cuartiles ESCS superior e inferior, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 12 de CEPAL (2011).

En el caso del acceso a internet, la situación del alumnado peruano es aun peor: no sólo seguimos teniendo el peor acceso a nivel regional (gráfico 8), sino que la brecha entre sectores socioeconómicos altos y bajos se ha incrementado, pasando de ser de 23 puntos porcentuales, a ser de 47%: nuestros pobres son los pobres con peor acceso a Internet entre los países considerados.

En el caso del acceso a internet, la situación del alumnado peruano es aun peor: no sólo seguimos teniendo el peor acceso a nivel regional (gráfico 8), sino que la brecha entre sectores socioeconómicos altos y bajos se ha incrementado, pasando de ser de 23 puntos porcentuales, a ser de 47%: nuestros pobres son los pobres con peor acceso a Internet entre los países considerados.

7. Reflexión final.
•
Las exigencias de la nueva economía mundial parecen ser bastante claras: ya no basta el dominio de las disciplinas tradicionales como matemáticas y lenguas (en lo cual, por cierto, el Perú ocupó el penúltimo puesto entre 65 países en la última prueba PISA en la que participó), sino que se requerirá cada vez más el uso de las tecnologías de información y comunicación.

• Modalidades de contratación como el outsourcing global, prácticas de circulación como las exportaciones de nicho, y exigencias científicas como la validación internacional de patentes muestran cada vez mejor como las capacidades de dominio digital que acaso hacia fines del siglo XX se consideraron aún un lujo en el Perú son las nuevas bases de aquellos que serán considerados empleables y valiosos o descartados, en la práctica, como parias anacrónicos.

• Es un deber del Estado peruano intervenir con mayor fuerza, convicción y creatividad las actuales condiciones de rezago en la adquisición de capacidades digitales por parte de nuestros jóvenes, con hincapié en aquellos de menores recursos. Evadir esta responsabilidad es condenarlos a aspirar, como mucho, a poseer un conjunto de capacidades más propias de siglos anteriores al XX que al exigido por la sociedad del siglo XXI, especialmente en contextos críticos que resulten de las operaciones virtuales de la economía mundial (para muestra, los flujos virtuales de capital financiero).

• Sin dominio de capacidades de uso digital, nuestros jóvenes serán los nuevos analfabetos, analfabetos digitales. Ser un analfabeto tradicional en el Perú (no saber leer ni escribir) no significa carecer de valor, pero funciona como un estigma social que descarta a la persona, pese a todos los conocimientos que ésta pueda tener. Así, muchos de nuestros compatriotas que no hablan español, son estigmatizados y descartados como ciudadanos hábiles, en un ejemplo clásico de etnocentrismo por parte de la población hispanohablante; una vergüenza decimonónica.
•
De igual forma, los analfabetos digitales y sus defensores podrán clamar en el futuro ante el mundo que el hecho de carecer de dominio digital no implica que se carezca de otros conocimientos y capacidades; pero es muy probable que, en la práctica, aquellos que sí dominen lo digital simplemente los ignoren, como sujetos irrelevantes, individuos que simplemente no llegaron a ser ciudadanos “del mundo”. Evitar la pronta ocurrencia de ello es un deber nacional.

8. Bibliografía

CEPAL (2011) Aporte del sistema educativo a la reducción de las brechas digitales. Una mirada desde las mediciones PISA.
CEPAL (2011) Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe. La región en la década de las economías emergentes.
OECD (2012) Reviews of innovation policies: Peru 2011.

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REFLEXIONES Y APORTES PARA LA COHESIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL DESDE LOA GOBIERNOS SUBNACIONALES
Autora: Isabel Claros Abarca

Sumario:
1. Resumen del evento
2. Mesa 1: Las políticas públicas locales con un enfoque integrado de identidad: iniciativas, aprendizajes y experiencias.
3. Mesa 2: Identidad, identidades, cohesión social y convivencia
4. Mesa 3: El enfoque de la identidad cultural como potencialidad para el desarrollo económico y territorial
5. Conclusiones del Diálogo

1. Resumen del evento
Con el objetivo de impulsar un debate multinivel que vincule proyecto de ciudad, identidades, cohesión social y desarrollo territorial, se llevó a cabo los días 28 y 29 de marzo del 2012 el IV Diálogo Regional “Identidad e identidades: potenciales para la cohesión social y territorial”, Organizado por la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III en colaboración con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y PNUD Bolivia, en instalaciones del Museo de Etnografía y Folklores en La Paz- Bolivia. El diálogo formó parte de las estrategias de URB-AL III, programa de cooperación descentralizada de la Unión Europea, integrado por 20 proyectos con impacto directo en 75 territorios latinoamericanos (más de 500 municipios); cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesión social en las colectividades subnacionales y regionales de América Latina.

Un centenar de personalidades de 10 países de América Latina y Europa – entre ellos autoridades de distintos niveles de gobierno, expertos, miembros de la sociedad civil y representantes de organismos internacionales – participaron durante dos días en el IV Diálogo Regional ; países como: Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Brasil y España, participaron en las 3 mesas de debate en base a sus experiencias y expectativas sobre el tema de cohesión social e identidad, explorando los siguientes ítems:

a.) Las políticas públicas locales con un enfoque integrado de identidad: iniciativas, aprendizajes y experiencias.
b.) Identidad, identidades, cohesión social y convivencia
c.) El enfoque de la identidad cultural como potencialidad para el desarrollo económico y territorial

El IV Diálogo Regional se estructuró sobre la base de las siguientes premisas.

Primero, la identidad territorial y el sentido de pertenencia asociado pueden jugar un rol
clave de cara a la obtención de objetivos colectivos de desarrollo y cohesión social local.
Por lo mismo, su fomento debe ser visto como parte intrínseca de un proyecto político
local en pro de la cohesión social y el desarrollo territorial.

Segundo, la existencia de una identidad territorial es compatible con la de otras
identidades (cultural, étnica y de otra índole) y los sentidos de pertenencia asociados a
ellas. La adopción de la idea de cohesión social como motor de la acción pública y de la
gobernanza democrática, por su parte, requiere la gestión de las diferencias y de los
conflictos que la multiplicidad de identidades pueda generar.

Tercero, las identidades presentes en un territorio pueden convertirse en potenciales
factores de desarrollo económico local y desarrollo territorial. Por lo mismo, estas pueden
convertirse en pilar de una estrategia integral de territorio que sea capaz de aprovechar y
canalizar su potencial.

Cuarto, el ámbito local es el más propicio para la generación de políticas públicas con un
enfoque integrado de identidad, esto es, para la incorporación del valor de la identidad
de manera trasversal e integral en las diferentes políticas que buscan directa o
indirectamente un aumento de la cohesión social.

El diálogo euro-latinoamericano exploró el potencial de la identidad y el sentido de pertenencia para el impulso del desarrollo y la cohesión social de un territorio. Durante el encuentro se analizaron políticas públicas locales con enfoque integrado de identidad y se debatió sobre los retos para alcanzar una convivencia ciudadana adecuada y los potenciales de la identidad cultural para el desarrollo económico y territorial.

Al respecto, los participantes subrayaron que la identidad es un activo fundamental para el desarrollo a través de la valorización del saber y la acumulación cultural propia de los territorios. Asimismo, se coincidió en la necesidad de replantear los modelos vigentes de desarrollo para incluir la identidad como un elemento central, se reconoció que no existen “recetas mágicas” para unos retos tan complejos y se enfatizó que la primera asignatura pendiente en la región es la lucha contra las desigualdades.

“El reto de las administraciones locales es lograr que la identidad deje de ser factor de exclusión y se convierta en factor de inclusión”, indicó Pedro Susz, director de Gobernabilidad del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. “Tenemos que dejar de hablar del pasado para hablar del futuro. Hay que construir el futuro desde la participación pública y la cultura. La cultura tiene un rol integrador, mediador de conflictos e innovador”, declaró Michel Azcueta, director de la Escuela Mayor de Gestión Municipal de Lima (Perú). “Hay que responder a los retos del siglo XXI desde nuestras identidades”, agregó.

Durante los debates, se reconoció que demasiado a menudo se ha enfatizado la identidad como elemento de confrontación y diferenciación, lo que ha dado origen a una gran cantidad de conflictos. Al respecto, Marco Aparicio, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Girona (España), enfatizó que “tenemos que reconocer lo que nos separa como fundamento de lo que no une”.

Por su parte, Norman Wray, concejal del Distrito Metropolitano de Quito, apostó por “reconocer la importancia del elemento identitario para construir normas y leyes a partir de las identidades, lo que significa un proceso construido desde abajo”.

Como parte del evento y durante el acto de bienvenida el alcalde de La Paz, Luis Revilla entregó títulos a cuatro alcaldes que fueron nominados como Huéspedes Ilustres de la ciudad Nuestra Señora de La Paz. Entre ellos, Rufino David Canal – Alcalde Distrital de Ollantaytambo, Perú y Romel Ullilen Alcalde de Barranca – Perú.

El IV Diálogo Regional fue impulsado por la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III, liderada por la Diputación de Barcelona, y cuenta con la colaboración del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, PNUD Bolivia y la Delegación de la Unión Europea (DUE).

2. Mesa 1: Las políticas públicas locales con un enfoque integrado de identidad: iniciativas, aprendizajes y experiencias.
Las preguntas centrales de la primera mesa de debate giraron en torno a:
– ¿Porqué es relevante que las administraciones locales contemplen el tema identitario en el diseño de sus políticas públicas?
– ¿Cuáles son las condiciones de partida de las políticas públicas locales con enfoque integrado de identidad?
– ¿Cuáles son los mayores retos a enfrentar para construir sociedades más cohesionadas en las que la identidad común está puesta en duda?

Dando como resultados : La importancia de comprender la multiplicidad de identidades dentro de un territorio, como reto de coexistencia y transformación, para formar una conciencia política- social que sirva de base y soporte a la cohesión social de dichas multiplicidades . Esto se traduce en la construcción de una ciudadanía intercultural. Las tensiones sociales derivadas de la multiplicidad, como redes corporativas que pugnan en la construcción pública, también constituyen tensiones positivas que pueden tender puentes de empatía, solidaridad o por el contrario, violencia

Como ejemplo: El 27 y 28 de febrero del 2011 se produjo el deslizamiento de tierras más grave en la ciudad de La Paz, que puso a prueba el sistema de valores de la ciudad de la Paz, revelando una voluntad y solidaridad unánime hacia los afectados. Comprobando un sistema de valores solidario y movilizador.

El reto pendiente, no solo de los gobiernos locales, sino de la sociedad en general, es iniciar procesos de cohesión social que puedan ser permanentes; generar modelos propios a través de un sistema de valores (sentir pertenencia, cultura, solidaridad, confianza, legitimidad, asociatividad, tolerancia y construcción de tejido social,) y un sistema normativo que lo acompañe. Los procesos de institucionalización pública, a través de la transparencia, la eficiencia y el adecuado planteamiento de las políticas públicas coadyuvan a la generación de confianza y legitimidad de las instituciones, lo cual redunda en el ejercicio pleno de la ciudadanía de todos los actores locales.

En la exposición de Michel Azcueta de la Escuela Mayor de Gestión Municipal de Lima (Perú); se enfatizó en la importancia que han cobrado en la última década los temas de Cultura e Identidad, ya que ambos son la base y esencia de nuestros modelos de desarrollo; el enfoque identitario llevaría a replantear y discutir la coherencia de los actuales modelos de desarrollo respecto a la visión de cada pueblo y la conformación de la sociedad mundial del siglo XXI. Es así que podemos evaluar la pertinencia de los modelos de desarrollo desde las identidades de cara al siglo XXI.

De otro lado, señaló que el concepto de lo público y de la gestión pública está cambiando, la gestión pública democrática es de doble vía. Es también de la ciudadanía. Se cuestiona si la gestión pública se debe limitar a la normativa administrativa o debe extenderse a la acción ciudadana, para comenzar a entender lo público como ciudadanía. Por citar un ejemplo: la acción de las instituciones y ciudadanos de un territorio (por ejemplo los universitarios) como parte del accionar público ¿es gestión pública, sea este coordinado o no con los gobiernos locales? Cambiar el concepto de lo público como ciudadanía es un paso adelante en la gestión. Si se entiende el fortalecimiento de las identidades, la importancia de los aportes de cada uno en la construcción de cultura y el rol de cada uno de los distintos actores que conforman una comunidad. El aporte de la identidad y la cultura como base de una visión, un modelo y un plan; es que nos da la libertad de escucharnos los unos a los otros y reconocer que la gestión pública real es de doble vía; tanto de las autoridades a la ciudadanía como de la ciudadanía a las autoridades.
“LA IDENTIDAD COMO FUTURO”
La identidad de un pueblo es continua, dinámica y puede cambiar; por ejemplo Bilbao, ciudad industrial transformada por voluntad política en una ciudad de turismo y cultura. El proceso de reconocer la institucionalidad que debe de sostener la construcción de la identidad; la base desde una gestión pública es tener un pueblo organizado; la organización de los actores locales con sus identidades aporta en la construcción de una identidad local, regional, nacional o universal.

La cultura está normalmente asociada al pasado, sin embargo el rol integrador de la cultura viene de su asociación inherente al presente y al futuro. Desde su rol: integrador, mediador de conflictos e innovador; la identidad y la cultura se constituyen como una fuerza movilizadora de hacia el futuro. El reto y obligación desde nuestra comunidad será aportar desde las culturas e identidades de nuestros pueblos a la construcción de una cultura universal muy distinta, solidaria y democrática al siglo XXI.

Gabriela Niño de Guzmán, Presidenta del Concejo Municipal de La Paz (Bolivia) manifestó que la multiplicidad de identidades se relacionan con multiplicidad de los intereses de la población; por este motivo la construcción de la norma debe responder a las representaciones identitarias. La necesidad de la ejecución de la norma debe responder a cohesionar los intereses, vistos como objetivos en común, reconociendo las diferencias y la base en común entre todos los agentes de desarrollo de un territorio. Señaló además que con el fin de construir ciudadanía es preciso facilitar el acceso a la información, solo de esa manera se podrá establecer un dialogo real de las partes involucradas: “Para que los ciudadanos tengan un criterio propio deben contar con acceso a la información”
“SE LEE LO QUE NO SE DICE”
Freddy Heredia, Concejal del Distrito metropolitano de Quito (Ecuador); planteó reflexiones sobre la lectura de las identidades y de los discursos culturales a través de las expresiones no dichas (léanse, modos de consumo, ropa, vivienda, intereses, costumbres) Se lee lo que no se dice, el gestor público debe saber leer estas expresiones identitarias para su labor y la construcción de normas y espacios. ¿Cómo lograr espacios de convivencia y no solo de consumo? Es un reto pendiente, que se puede comprender desde esa lectura de la complejidad. Pensar el espacio para todos los habitantes, diurnos y nocturnos, jóvenes, niños, mujeres, ancianos. ¿Qué nos dicen nuestras ciudades de inclusión social?

3. Mesa 2: Identidad, identidades, cohesión social y convivencia
Las preguntas centrales de la segunda mesa fueron:
– ¿Cuáles son las claves para construir convivencia en sociedades signadas por clivajes identitarios fuertes?
– La construcción de convivencia ciudadana en territorios con mucha diversidad ¿Necesita instrumentos de política pública específicos?
– ¿Cuál es el papel de la ciudadanía en la construcción de ciudades plurales, inclusivas, y con un buen nivel de convivencia?

“RESPONDER QUIENES SOMOS, VINCULA A LAS GENERACIONES”
Tirso Puig Director del proyecto ¿Quiénes somos? , un proyecto sobre identidad trabajado con jóvenes de El Alto, La Paz- Bolivia, llegó a las siguientes conclusiones: La ciudadanía debe tener un rol importante en la construcción de convivencia; para lograr esto se debe escuchar a los jóvenes; el gobierno debe relacionarse con la comunidad desde el colegio, de manera que lo participativo convierta a los ciudadanos en protagonistas de su rol de desarrollo.
Utilizando la memoria y el reconocimiento de pertenecer a una cultura e historia; el proyecto promovió la construcción de espacios de comunión a través de la diferencia. En un proceso de derruir mitos y construir identidades se inicia el proceso de participación social con los jóvenes. El contacto cultural en los nuevos contextos urbanos significa muchas veces reconstruir identidad, recrean nuevas relaciones de pertenencia al territorio y la comunidad; así como relaciones de confianza en la institucionalidad.

Para proyectar incidencia en su espacio, los jóvenes pueden abrir escenarios que los vinculen a sus roles ciudadanos. El reconocimiento de su tradición valida a los jóvenes a tomar la palabra y rol público. Responder quienes somos, vincula a las generaciones.

Una forma de promover esta participación es a través de expresiones artísticas para la expresión social, del ¿quiénes somos? y sobre todo ¿qué queremos hacer?

“TODOS SOMOS GOTAS DE UN MISMO RIO”
Ati Quigua: Líder de la comunidad Arauca (Colombia) manifestó desde su experiencia como joven, mujer e indígena, ¿qué significó trabajar desde sus identidades? Y lo difícil que puede tornarse incluir sus aportes a un sistema que no está preparado para ello. Dentro de sus conclusiones de vida manifestó: “La ideología divide, pero la tierra une; la identidad con el medio; el sol, la tierra, el aire que compartimos, es la identidad que integra cualquier diferencia. Todos somos gotas de un mismo rio. Es fundamental avanzar en un orden de convivencia entre géneros y con la naturaleza. Donde el estado, mercado y gobierno deben alinearse a esa convivencia.”
El reflejo del estado cultural de un pueblo es su trato al medioambiente. Debe haber un equilibrio entre los derechos humanos y los derechos de la naturaleza. En la actualidad en Colombia existen 70 000 desplazados por temas económicos y de energía. Es difícil hablar de inclusión social bajo el parámetro del mercado, un parámetro que se ve fortalecido frente al raquitismo institucional de la agenda política en cultura y medioambiente; por dar un ejemplo, en Colombia 75 000 estudiantes graduados, pero solo el 10% va a universidades; siendo así ¿de qué inclusión social hablamos?; siendo así las formas de participación ¿serán efectivas?; solo cuando los temas de cultura y medioambiente hayan tomado real importancia en la agenda política de los gobernantes, podremos hablar de pasos concretos hacia la convivencia y la cohesión social.

“LAS IDENTIDADES SE RESUELVEN EN EL ESPACIO PÚBLICO”
Daniel Fernández, Jefe de la Unidad de Proyectos Estratégicos, Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (Bolivia); manifestó: En Bolivia, el tema de la pluriculturalidad se está comenzando a desarrollar. La mayoría de representación anima a participar con mayor fuerza en las demandas públicas; la capacidad de movilización de demandas sociales, genera construcción de identidad. Este fenómeno se entiende en la experiencia de El Alto, que se ha convertido en el espacio público por excelencia en Bolivia, para la manifestación de demandas sociales y reafirmación de temas identitarios. El rol de la ciudadanía ha sido clave, pero es preciso agregar a temas de cultura e identidad urbana los temas del espacio público; para dialogar modelos de desarrollo es preciso hablar de espacio público.

En este fenómeno, la compresión del gestor público sobre el uso del espacio es fundamental; el gestor público debe pensar en todos los matices culturales para el uso del espacio. Promover el uso del espacio para el dialogo que es el fortalecimiento de la democracia (plazas de dialogo o plazas de delincuencia, plazas de concurrencia o de paso) ¿Como dialogar ciudadanía sin espacio? Para que la cultura e identidad urbana, contemplen el dialogo y no solo el transito; se precisa la comprensión del espacio público.

4. Mesa 3: El enfoque de la identidad cultural como potencialidad para el desarrollo económico y territorial
– ¿Atendiendo las posibilidades de desarrollo y de proyección de un territorio, que facilita el contar con una convivencia ciudadana aceptable?
– ¿Por qué es el patrimonio cultural un punto de referencia para una estrategia efectiva de desarrollo?
– ¿Cuál es el rol óptimo del gobierno territorial en la promoción y protección de productos, patrimonio y servicios con identidad cultural?
“DESCUBRIR Y PROMOVER EL ESPACIO NOS UNE” ¿Cómo tramitar la diferencia para proponer soluciones comunes?
Los retos de los gobiernos territoriales consistirán en generar espacios de negociación de lo local a lo global, encontrar los aportes de la cultura e identidad local hacia una comunidad global. Identificar el momento del territorio para la construcción de convivencia, significa descubrir y promover el espacio nos une, que aporta al ejercicio de compartir; la noción de espacio público debe ser compartida por las diversas identidades, haciendo de los territorios espacios vivos, donde las diversas identidades se expresen y confluyan hacia el diálogo. Sólo se puede entender la convivencia, desde el respeto; valor fundamental que viene desde el reconocimiento de todos como agentes de desarrollo. Reconocer el valor del individuo y de las comunidades que conforman como agentes activos, participantes y protagonistas del desarrollo y la práctica de la identidad, se debe traducir en políticas públicas que promuevan este reconocimiento.
De otro lado se analizó las limitaciones de lo administrativo frente a lo territorial. la territorialidad, supera los límites artificiales y debemos repensar el territorio; por ejemplo comenzar a utilizar el enfoque de cuencas hidrográficas que une comunidades en torno a la territorial, utilizando para ello la estrategia de alianzas y mancomunidades ; aporte presentado por el Alcalde de Barranca: Romel Ullilen.
“LA CONCEPCIÓN DEL TERRITORIO ES CULTURAL”
Los procesos de auto demarcación del territorio se enriquecen gracias a los aportes culturales de sus habitantes, el uso del territorio conlleva identidad por ser el lugar del patrimonio y del cómo hacer de sus habitantes, sus usos y costumbres, sus respuestas particulares al medio que los rodea e integra.
El plan de desarrollo del estado ¿define la vocación del territorio? Es preciso incluir políticas institucionales que reconozcan las potencialidades y capacidades de los colectivos que administran el territorio

5. Conclusiones del Diálogo
• Los participantes en el IV Diálogo Regional de La Paz concluyeron que la identidad constituye un activo fundamental para el impulso del desarrollo sostenible de las ciudades y no debe verse como factor de exclusión sino de inclusión. El director ejecutivo de la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III, Octavi de la Varga, durante la presentación de las ideas-fuerza del encuentro. “El debate sobre la identidad no puede separarse del debate sobre los modelos de desarrollo (…) y hay que reconocer las capacidades de los territorios”, agregó.

• Cohesión social no es homogenización, sin embargo aprovechar las visiones y modelos, de interpretación, que las identidades pueden aportar a un proyecto colectivo, visión de desarrollo, construcción de ciudadanía y comunidad; constituye un paso significativo hacia la cohesión social; en pos de generar oportunidades que transformen la exclusión en inclusión. El fomento de una sana convivencia proviene del conocimiento y reconocimiento de la riqueza o valor de cada ciudadano; aprovechar los aportes de cada cultura, modelos arquitectónicos, institucionales, etc., para construir ciudad intercultural.
• Construir convivencia ciudadana proviene de la comprensión de que todos somos hombres individuales con los mismos derechos con distintos saberes y con la posibilidad de un mismo futuro.
• Si bien la pluriculturalidad no asegura un escenario sin conflictos, negociar una agenda conflictiva para lograr el desarrollo…es la vía y paciencia es la forma. Abrir los espacios políticos y territoriales al diálogo y la gestión de la pluriculturalidad, Orientar la gestión y dirección de conflictos dentro de un marco del derecho, afirma el crecimiento de una comunidad hacia un desarrollo verdaderamente concertado basado en la cohesión social.
• Como dice Joan Prats”La mejor ciudad es la que reconoce los conflictos y los gestiona”

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SEMANA DEL MUNICIPALISMO IBEROAMERICANO
“Buen Gobierno y Calidad de la Democracia Local. 14 al 18 de Octubre en Almería (España). Dos espacios para compartir: ExpoLocal y X Congreso UIM … Vívelo para que no te lo tengan que contar.
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PLANIFICACIÓN OPERATIVA, CONTROL Y GESTIÓN DE RIESGOS

Autor: Roberto Claros Cohaila
Sumario
1. Introducción
2. Reflexiones y propuestas desde la práctica
3. Conclusiones o reflexiones finales

1. INTRODUCCIÓN:

El establecimiento de objetivos es anterior a la evaluación de riesgos. Así como las políticas y estrategias, son previas a la estructura; en una organización la articulación de los objetivos operativos, tácticos y estratégicos, si bien no son un componente del control interno, constituyen un requisito previo para el buen funcionamiento del mismo.

De otro lado, el buen funcionamiento del sistema de planeamiento y de los controles internos, tienen relación directa con la gestión de riesgos y evidentemente con los cinco pilares de la gestión para resultados en desarrollo.

Los objetivos (relacionados con las operaciones, con la información financiera y con el cumplimiento), pueden ser explícitos o implícitos, generales o particulares. Estableciendo objetivos globales y por actividad, una entidad puede identificar los factores críticos del éxito y determinar los criterios para medir el rendimiento.

2. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Los elementos de la evaluación de riesgos son:
i) Identificación del riesgo:
o Relacionado con los objetivos de la entidad;
o Comprensión
o Incluye riesgos debidos a factores externos e internos, tanto a nivel de la entidad como de sus actividades;
ii) Valoración del riesgo
o Estimación de la importancia del riesgo
o Valoración de la probabilidad de que el riesgo ocurra
o Evaluación de la tolerancia al riesgo de la organización;
iii) Desarrollo de respuestas:
o Cuatro tipos de respuesta al riesgo deben ser considerados: transferencia, tolerancia, tratamiento o eliminación. Entre ellos, el tratamiento del riesgo es el más relevante para esta guía porque un control interno efectivo es el mejor mecanismo para tratar el riesgo.
o Los controles apropiados involucrados pueden ser de detección o de prevención.

Identificación de riesgo
Un acercamiento estratégico a la identificación de riesgo depende de la identificación de los riesgos que amenazan los objetivos clave organizacionales. Los riesgos relevantes a estos objetivos deben ser considerados y evaluados, resultando en una pequeña cantidad de riesgos clave.
La identificación de los riesgos clave no es importante sólo para identificar las áreas más importantes a las que se deben dirigir los esfuerzos de valoración, sino también para asignar responsabilidades para el manejo de dichos riesgos.

El desempeño de una entidad puede estar en riesgo debido a factores internos o externos a nivel tanto de la entidad como de sus actividades. La evaluación de riesgos debe considerar todos los riesgos que puedan darse (incluyendo el riesgo de fraude y corrupción), por ello es importante que la identificación del riesgo sea muy amplia. La identificación del riesgo debe ser un proceso permanente y muchas veces está integrada al proceso de planificación. Es muchas veces útil considerar el riesgo con la perspectiva de una “hoja blanca de papel”, y no siempre relacionarlo con una visión previa. Este tipo de acercamiento facilita la identificación de los cambios en el mapa de riesgo de una organización que resulte de los cambios en el entorno económico y regulatorio, condiciones internas y externas, y de la introducción de objetivos nuevos o modificados.

Es necesario adoptar herramientas apropiadas para la identificación del riesgo. Dos de las herramientas más comúnmente utilizadas son propiciar una revisión de riesgos y una autoevaluación de riesgos.

Valoración del riesgo
Para decidir cómo administrar el riesgo, es necesario no sólo identificar que un cierto tipo de riesgo existe en principio, sino valuar su importancia y valorar la probabilidad de que este riesgo se dé. La metodología para analizar riesgos puede variar, en gran parte porque muchos riesgos son difíciles de cuantificar (ejemplo: riesgos de prestigio), mientras que otros se prestan para un diagnóstico numérico (especialmente riesgos financieros). En el primer caso, una visión mucho más subjetiva es la única posibilidad, y en este caso la valoración del riesgo se acerca más a un arte que a una ciencia. Sin embargo, el uso de criterios de evaluación de riesgos de forma sistemática disminuirá la subjetividad del proceso, ofreciendo un marco que permitirá hacer juicios de forma coherente.

Uno de los propósitos clave de la evaluación del riesgo es informar a la gerencia sobre las áreas de riesgo donde se necesita tomar una acción y sus prioridades relativas. Por tal motivo, usualmente será necesario desarrollar algún marco de categorización para todos los riesgos, por ejemplo, dividirlos entre alto, mediano y bajo. Generalmente es mejor minimizar las categorías, ya que un refinamiento exagerado puede llevar a una separación innecesaria de niveles que en verdad no puedan ser separados con claridad.

A través de tal evaluación, los riesgos pueden tener rangos para establecer prioridades para la gerencia y presentar información para las decisiones gerenciales sobre los riesgos que necesitan mayor atención (por ejemplo aquellos que tengan un mayor potencial de impacto y una probabilidad más alta de ocurrir).

Valoración de la “tolerancia” de riesgo de una organización
Un tema importante al considerar la respuesta al riesgo es la identificación de la “tolerancia de riesgo” de una entidad. La tolerancia de riesgo es la cantidad de riesgos a la que una entidad está preparada a exponerse antes de juzgar que una acción deba ser tomada. Las decisiones sobre las respuestas al riesgo tienen que ser tomadas en forma conjunta con la identificación de la cantidad de riesgos que pueden ser tolerados.

Tanto los riesgos inherentes como los riesgos residuales necesitan ser tomados en consideración para determinar la tolerancia al riesgo. El riesgo inherente es el riesgo en una entidad en que la ausencia de acciones por parte de la dirección pueda conducir a alterar la posibilidad de riesgo o su impacto. El riesgo residual es el riesgo que permanece una vez que la la gerencia responde al riesgo.

La tolerancia de riesgo de una entidad varía de acuerdo a la importancia percibida de los riesgos. Por ejemplo, la tolerancia a la pérdida financiera puede variar de acuerdo al rango de factores, incluyendo el tamaño del presupuesto relevante, la fuente de la posible pérdida, o algunos otros riesgos asociados tales como la publicidad adversa. La identificación de la tolerancia de riesgo es un tema subjetivo, sin embargo es una etapa importante en la formulación de la estrategia global de riesgo.

Desarrollo de las respuestas
El resultado de las acciones arriba mencionadas puede resultar en un mapa de riesgo para la organización. Habiendo desarrollado un mapa de riesgo, la organización puede entonces considerar las respuestas apropiadas.

Las respuestas al riesgo pueden ser divididas en cuatro categorías. En algunos casos, el riesgo puede ser transferido, tolerado o eliminado. De cualquier modo, en la mayor parte de los casos, el riesgo tendrá que ser administrado y la entidad necesitará implantar y mantener un sistema efectivo de control interno para mantener el riesgo en un nivel aceptable.

El propósito del tratamiento no es necesariamente obviar el riesgo, sino mantenerlo bajo control. Los procedimientos que una organización establece para tratar el riesgo se llaman actividades de control. La valoración del riesgo deberá jugar un rol central en la selección apropiada de actividades de control a llevarse a cabo. Una vez más, es importante repetir que no es posible eliminar los riesgos y que el control interno puede solamente dar seguridad razonable de que los objetivos de la organización sean cumplidos. De cualquier modo, las entidades que activamente identifican y manejan los riesgos tienen mejores probabilidades de estar bien preparadas para responder rápidamente cuando las cosas salen mal y responder a cualquier cambio en general.

Al diseñar un sistema de control interno, es importante que las actividades de control establecidas sean proporcionales al riesgo. Aparte del resultado extremo indeseable, normalmente es suficiente diseñar un control que dé una seguridad razonable de poder limitar las pérdidas al riesgo aceptable de la entidad. Cada control tiene un costo asociado y la actividad de control debe ofrecer valor por su costo en relación al riesgo al que se está dirigiendo.

Dado que las condiciones gubernamentales, económicas, industriales, regulatorias y operativas cambian continuamente, el entorno de control de cualquier organización también está en constante cambio, y las prioridades de los objetivos y la consecuente importancia de riesgos deben adaptarse y cambiar. Algo fundamental para la evaluación de riesgos es la existencia de un proceso permanente para identificar el cambio de condiciones y tomar las acciones necesarias. Los perfiles de riesgo y controles relacionados tienen que ser regularmente revisados y reconsiderados para asegurar que el mapa del riesgo sigue siendo válido, que las respuestas al riesgo siguen siendo apropiadamente escogidas y proporcionadas, y que los controles para mitigarlos siguen siendo efectivos en la medida en la que los riesgos cambian con el tiempo.

Los controles generales o de aplicación sobre los sistemas de computación están interrelacionados
La efectividad de los controles generales es un factor significativo al determinar la efectividad de los controles de aplicación. Si los controles generales son débiles, entonces disminuye notoriamente la confiabilidad de los controles asociados con las aplicaciones individuales. Cuando no hay controles generales efectivos, la aplicación de controles puede volverse poco efectiva por exageración, confusión o modificación. Por ejemplo las revisiones diseñadas para evitar que los usuarios ingresen horas de trabajo irrazonablemente grandes a un sistema de procesos de pago de nóminas pueden ser una aplicación efectiva de control.

De cualquier modo, no se puede confiar en este control si los controles generales permiten modificaciones no autorizadas al programa que puedan permitir algunas transacciones excepcionales que salgan de este marco. Mientras los objetivos básicos de control no cambien, los cambios rápidos en la tecnología de la información requieren que los controles evolucionen para seguir siendo efectivos. Cambios como un incremento en la confiabilidad de las redes, computadoras con mayor potencia que ponen responsabilidad del procesamiento de información en las manos del usuario, comercio electrónico y el internet pueden afectar la naturaleza y la implantación de actividades específicas de control.

Información y Comunicación. Así como es necesario que todos los agentes conozcan el papel que les corresponde desempeñar en la organización (funciones y responsabilidades), es imprescindible que cuenten con la información periódica y oportuna que deben manejar para orientar sus acciones en consonancia con los demás, hacia el mejor logro de los objetivos.

La información relevante debe ser captada, procesada y transmitida de tal modo que llegue oportunamente a todos los sectores permitiendo asumir las responsabilidades individuales. La información operacional, financiera y de cumplimiento conforma un sistema para posibilitar la dirección, ejecución y control de las operaciones.

Está conformada no sólo por datos generados internamente sino por aquellos provenientes de actividades y condiciones externas, necesarios para la toma de decisiones.

Los sistemas de información permiten identificar, recoger, procesar y divulgar datos relativos a los hechos o actividades internas y externas, y funcionan muchas veces como herramientas de supervisión a través de rutinas previstas a tal efecto. No obstante resulta importante mantener un esquema de información acorde con las necesidades institucionales que, en un contexto de cambios constantes, evolucionan rápidamente. Por lo tanto deben adaptarse, distinguiendo entre indicadores de alerta y reportes cotidianos en apoyo de las iniciativas y actividades estratégicas, a través de la evolución desde sistemas exclusivamente financieros a otros integrados con las operaciones para un mejor seguimiento y control de las mismas.

Ya que el sistema de información influye sobre la capacidad de la dirección para tomar decisiones de gestión y control, la calidad de aquél resulta de gran trascendencia y se refiere entre otros a los aspectos de contenido, oportunidad, actualidad, exactitud y accesibilidad.

La comunicación es inherente a los sistemas de información. Las personas deben conocer a tiempo las cuestiones relativas a sus responsabilidades de gestión y control. Cada función ha de especificarse con claridad, entendiendo en ello los aspectos relativos a la responsabilidad de los individuos dentro del sistema de control interno.

Asimismo el personal tiene que saber cómo están relacionadas sus actividades con el trabajo de los demás, cuáles son los comportamientos esperados, de qué manera deben comunicar la información relevante que generen.

Los informes deben transferirse adecuadamente a través de una comunicación eficaz. Esto es, en el más amplio sentido, incluyendo una circulación multidireccional de la información: ascendente, descendente y transversal.

La existencia de líneas abiertas de comunicación y una clara voluntad de escuchar por parte de los directivos resultan vitales. Además de una buena comunicación interna, es importante una eficaz comunicación externa que favorezca el flujo de toda la información necesaria, y en ambos casos importa contar con medios eficaces, dentro de los cuales tan importantes como los manuales de políticas, memorias, difusión institucional, canales formales e informales, resulta la actitud que asume la dirección en el trato con sus subordinados. Una entidad con una historia basada en la integridad y una sólida cultura de control no tendrá dificultades de comunicación.

Información
Los sistemas de información generan reportes que contienen información operacional, financiera y no financiera, información relacionada con el cumplimiento y que hace posible que se lleve a cabo y controle una operación. Los sistemas no sólo tienen que ver con formas cualitativas o cuantitativas de datos generados internamente, sino con información sobre hechos externos, actividades y condiciones necesarias para la toma de decisiones y su reporte.

La habilidad de la gerencia para tomar decisiones apropiadas está afectada por la calidad de información, lo que implica que la información sea:
– Apropiada (¿está toda la información necesaria?).
– Oportuna (¿está ahí cuando se la necesita?)
– Actualizada (¿se tiene lo producido más recientemente?)
– Exacta (¿es correcta?)
– Accesible (¿puede ser obtenida fácilmente por las partes relevantes?)

Una planificación adecuada, debe considerar como factores claves de éxito, los controles y la gestión de riesgos. Asimismo, debe considerar, antes que la estructura, la visión y la estrategia de la organización, sus políticas, y después sus categorías operacionales y procedimientos.

Comunicación
La información es la base de la comunicación, la misma que debe cumplir con las expectativas de grupos e individuos, permitiéndoles llevar a cabo sus responsabilidades de forma efectiva. La comunicación efectiva debe darse en todas las direcciones, fluir hacia abajo, a través y hacia arriba en la organización, tocando todos los componentes de la estructura entera.
Además de las comunicaciones internas, la gerencia debe asegurar que existan medios adecuados de comunicarse y obtener información de partes externas, dado que las comunicaciones externas pueden servir como entradas que tengan un alto impacto de significado en la medida en la que la organización logre sus objetivos.

Basándose en las comunicaciones internas y externas recibidas, la gerencia debe dar los pasos necesarios para realizar acciones puntuales de seguimiento.
En cuanto a las evaluaciones puntuales, corresponden las siguientes consideraciones:
• Su alcance y frecuencia están determinados por la naturaleza e importancia de los cambios y riesgos que éstos conllevan, la competencia y experiencia de quienes aplican los controles, y los resultados de la supervisión continuada.
• Son ejecutados por los propios responsables de las áreas de gestión (autoevaluación), los auditores internos (incluidas en el planeamiento o solicitadas especialmente por la dirección), y los auditores externos.
• Constituyen en sí todo un proceso dentro del cual, aunque los enfoques y técnicas varíen, priman una disciplina apropiada y principios insoslayables. La tarea del evaluador es averiguar el funcionamiento real del sistema: que los controles existan y estén formalizados, que se apliquen cotidianamente como una rutina incorporada a los hábitos, y que resulten aptos para los fines perseguidos.
• Responden a una determinada metodología, con técnicas y herramientas para medir la eficacia directamente o a través de la comparación con otros sistemas de control probadamente buenos.
• El nivel de documentación de los controles varía según la dimensión y complejidad de la entidad.

Existen controles informales que, aunque no estén documentados, se aplican correctamente y son eficaces, si bien un nivel adecuado de documentación suele aumentar la eficiencia de la evaluación, y resulta más útil al favorecer la comprensión del sistema por parte de los empleados. La naturaleza y el nivel de la documentación requieren mayor rigor cuando se necesite demostrar la fortaleza del sistema ante terceros.

• Debe confeccionarse un plan de acción que contemple: i) El alcance de la evaluación, ii) Las actividades de supervisión continuadas existentes, iii) La tarea de los auditores internos y externos, iv) Áreas o asuntos de mayor riesgo, v) Programa de evaluaciones, vi) Evaluadores, metodología y herramientas de control, vii) Presentación de conclusiones y documentación de soporte, y viii) Seguimiento para que se adopten las correcciones pertinentes.

Normativamente en el Perú, mediante la Ley Nº28716, de Control Interno de las Entidades del Estado, en su artículo 3º, sobre la base de estos conceptos, establece los componentes de todo sistema de control interno, siendo estos los siguientes:

• El ambiente de control
• Las Actividades de control gerencial
• Las actividades de prevención y monitoreo
• Los sistemas de información y comunicación
• El seguimiento de resultados
• Compromisos de mejoramiento

Fuente y elaboración: Auditool Red de Conocimientos de en Auditoría y Control Interno

3. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
• Los factores limitantes o perturbadores en una gestión pueden ser internos y externos, entre los primeros tenemos: deficiente planificación (diseño) o deficiente gestión (implementación).
• Resulta crucialmente importante analizar el alineamiento estratégico entre visión, políticas, y estrategias institucionales; así como los enfoques, estructura (organización) y la implementación de las acciones estratégicas (gestión o planeamiento en acción).
• De otro lado, el buen funcionamiento del sistema de planeamiento y de los controles internos, tienen relación directa con la gestión de riesgos y evidentemente con la gestión para resultados en desarrollo.
• La identificación de los riesgos clave no es importante sólo para identificar las áreas más importantes a las que se deben dirigir los esfuerzos de valoración, sino también para asignar responsabilidades para el manejo de dichos riesgos.
• Es necesario adoptar herramientas apropiadas para la identificación del riesgo. Dos de las herramientas más comúnmente utilizadas son propiciar una revisión de riesgos y una autoevaluación de riesgos.
• Una planificación adecuada, debe considerar como factores claves de éxito, los controles y la gestión de riesgos. Asimismo, debe considerar, antes que la estructura, la visión y la estrategia de la organización, sus políticas, y después sus categorías operacionales y procedimientos.

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Los Desafíos que la Globalización Plantea a la Política y la Gestión Pública (2)
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Autor: Joan Prats i Català

1.5. Administraciones Públicas: Algunos desafíos de orden general

Los nuevos desafíos proceden fundamentalmente de los procesos en curso de globalización y transición a la sociedad del conocimiento. Estos procesos están generando una complejidad, diversidad y dinamismo sin precedentes. Están generando asimismo una interdependencia desigual que hace emerger la llamada “sociedad del riesgo”. Todo esto modula o altera decisivamente las tareas tradicionales de las Administraciones, exige tareas nuevas y obliga a plantear todas ellas en condiciones nuevas.

Por ejemplo, la provisión de bienes públicos indivisibles (servicios “uti universitatis”) objeto de la tradicional función de policía se plantea de modo completamente diferente. La prevención de la salud, la seguridad interior y exterior –incluido el terrorismo-, las catástrofes naturales, la sostenibilidad ambiental, los accidentes de circulación, laborales, productivos, de transporte, de manipulación genética y un largo etcétera, no puede hacerse sino de modo parcial y subordinado mediante las intervenciones tradicionales de reglamentación, inspección y sanción. Las tareas fundamentales hoy son otras: creación de observatorios, sistemas de información y conocimiento, sistemas de alerta temprana, dispositivos de coordinación de acciones públicas, privadas y civiles, campañas de sensibilización, programas de formación… Incluso intervenciones clásicas como las regulaciones cambian de sentido, pues al darse a nivel supranacional o hasta global, requieren capacidades para influir efectivamente en la regulación –no siempre formal- de los flujos de bienes, servicios, personas, información, capitales, etc. en que la globalización consiste.

Igual sucede con funciones tan señaladas como las de producción de normas, preparación de políticas y programas o de aseguramiento de bienes públicos divisibles o de mérito mediante la prestación de servicios públicos (uti singuli).

Hoy no basta con que la norma –incluida la Ley- sea legítima jurídico-formalmente. Se exige que se halle debidamente instruida –que manifiesta la ratio y no sólo la voluntas a que responde- y que lo haga no sólo mediante una fundamentación suficiente sino además considerando los diversos intereses y valoraciones existentes en la sociedad y dando la posibilidad de deliberación informada a todos ellos sin perjuicio de la decisión final que sólo a las autoridades democráticamente representativas compete. De ahí la importancia creciente que para el estado democrático de derecho va tomando el tema de la “calidad de las normas” medida y valorada no sólo en términos de rigor técnico y de seguridad jurídica, sino también de legitimidad democrática medida a su vez por las posibilidades de información y participación deliberativa efectivamente otorgadas a los diversos grupos de interés concernidos por la norma.

Lo mismo puede decirse de las políticas públicas. Ya no se entienden legítimas si procuran sólo el rigor técnico y la decisión de la autoridad democráticamente representativa. El mundo ha cambiado sustancialmente y la democracia representativa tal como se practicaba en las sociedades industriales ha entrado en crisis. Especialmente en las sociedades más avanzadas los ciudadanos se sienten más libres, mejor informados, más capaces de analizar por sí mismos las políticas públicas de su interés, son menos ideológicos y más independientes políticamente y también más desconfiados hacia la acción unilateral de las instituciones, los políticos y los tecnócratas. Como comúnmente se señala estamos pasando de un modelo de democracia representativa en que los votantes delegaban su poder cada x años a sus representantes electos a una democracia representativa en que el compromiso y el interés directo del ciudadano es casi constante. Por eso en casi todos los países más avanzados se desarrollan esfuerzos sistemáticos de información y participación ciudadana, bien conscientes de que la legitimidad y eficacia de las políticas públicas quedan cuestionadas si su elaboración y puesta en práctica no cuenta con la representación de los grupos de interés –privados o cívicos- directamente concernidos por las mismas.

Algo parecido se registra en relación a las nuevas formas de organización y prestación de los servicios públicos uti singuli (proveedores de lo que los economistas llaman bienes públicos divisibles que incluyen tanto las “utilidades públicas” –agua, luz, gas, comunicaciones, transportes… como los servicios personales decisivos para la formación de capital humano y social como la educación o las prestaciones sanitarias y sociales), tema al que nos referimos después más circunstanciadamente. Baste ahora con señalar que:

(1) La productividad en la prestación de muchos de estos servicios exige la creación de organizaciones empresariales capaces de movilizar importantes recursos financieros, de innovación tecnológica y gerenciales, muchas veces formando parte de conglomerados económicos transnacionales. Este dato plantea una contradicción: por un lado, abona la superioridad de la gestión privada de los servicios; pero, por otro, plantea una clara asimetría entre la empresa prestadora y la administración responsable de la prestación del servicio. Esta contradicción exige innovaciones importantes tanto de régimen jurídico como de construcción de capacidades institucionales en la administración y de involucramiento de los usuarios en la prestación del servicio.

(2) La prestación de los servicios de naturaleza personal (educación, salud, asistencia social, culturales…) ante la diversidad de usuarios a los que se dirige ya no consiente su organización y producción uniforme. En sociedades plurales, desiguales en niveles de cultura y renta, cuando no multiétnicas y pluriculturales, el modelo burocrático de organización y prestación de servicios públicos ya no es “racional”. Se buscan formas alternativas como la organización de mercados planificados o cuasimercados, la construcción de competencia fortaleciendo la demanda a través de bonos o, más recientemente, la construcción de modelos que combinan la jerarquía en el centro con redes de agentes plurales de servicio público capaces de articular el esfuerzo y conocimiento que se halla disperso entre todos ellos. Obviamente todas estas innovaciones plantean la exigencia de nuevas funciones, organización y capacidades en las administraciones públicas tradicionales. En definitiva de un nuevo modelo de administración.

1.6. Fortalecer la capacidad de formular políticas públicas

Aunque las políticas públicas se formulan e implementan crecientemente en base a redes de actores interdependientes, esto no obsta a reconocer que su motor y corazón sigue radicando en los poderes ejecutivos de los distintos niveles de gobierno. Ante las transformaciones tan radicales que la globalización impone, una clave de la gobernabilidad depende de la institucionalización de una capacidad presidencial con un doble propósito: (1) fortalecer la capacidad de previsión y manejo de los conflictos político-sociales con la intención de hacer del conflicto la oportunidad para acelerar el proceso de aprendizaje social de nuevas reglas, valores y capacidades para la acción colectiva, y (2) garantizar la coherencia de la acción del gobierno tanto entre sus distintos componentes como con los actores empresariales y sociales que resulten relevantes en cada caso. Todo ello supone la capacidad de producción y de comunicación de una visión o agenda presidencial creíble, apoyada en la coherencia del comportamiento y en el debido manejo de la imagen, con el fin de movilizar una coalición suficiente de intereses y de opinión.

La búsqueda de un modelo de políticas públicas coherente con lo anterior puede apoyarse en la distinción propuesta por Dror entre (1) las funciones de servicio, ejecución y gestión de los gobiernos y (2) sus funciones de orden superior. Las primeras son cuantitativamente más numerosas, pero las segundas son las más importantes, pues a ellas pertenecen todas las relacionadas con la modificación de las trayectorias colectivas mediante decisiones que, en esencia, constituyen intervenciones en el proceso histórico. Todas las políticas vocadas a dirigir las transformaciones de las sociedades y los gobiernos para su adaptación a las nuevas realidades de la globalización pertenecen claramente a las funciones de orden superior y son responsabilidad, en último término, de la autoridad presidencial.

1.6.1. Políticas de orden superior

Para encontrar el modelo de formulación de políticas públicas de orden superior es necesario trascender las nociones convencionales de “eficiencia” y “eficacia” (no obstante su importancia) y concentrarse en lo que podría llamarse la capacidad de influir sobre el futuro en la dirección deseada. Éste es el principal objetivo de la mejora de las políticas públicas orientadas a las funciones de orden superior del estado. Es el fundamento también del movimiento internacional observable por lograr un gobierno más compacto, que concentre sus esfuerzos en las funciones básicas que sólo los gobiernos pueden hacer y traslade a otras estructuras (agencias independientes, sector privado, administraciones descentralizadas) las tareas de servicio, de ejecución y de gestión.

Un modelo de formulación de políticas que atienda a las funciones de orden superior debería tomar en cuenta los aspectos siguientes:

(a) las políticas deben enmarcarse en una estrategia nacional de convergencia con las naciones más avanzadas, pero deben responder a la vez a una visión realista; para ello es necesario vincular mejor las políticas a largo plazo y las decisiones inmediatas con la finalidad de suscitar credibilidad y movilización de apoyo; esto exige la difícil combinación de un conocimiento muy preciso a la vez de la realidad sobre la que se opera y de los procesos históricos profundos que han producido el auge y decadencia de las naciones;

(b) las políticas deben responder a una priorización de las cuestiones críticas, salvando el riesgo de desviación a lo urgente; a su vez, es necesario introducir “creatividad” en el planteamiento de las opciones políticas, habida cuenta de que las exigencias del presente y del futuro se alejan cada vez más de las pautas y opciones exitosas en el pasado;

(c) la formulación de políticas desde una visión de largo plazo ha de incorporar el dato ineludible de la incertidumbre; ésta hace que todas las decisiones no dejen de ser sino apuestas imprecisas con la historia, por lo que la formulación requiere de gran sutileza con la finalidad de obtener ventajas y de disminuir los riesgos ante los comportamientos inesperados;

(d) la formulación ha de responder a un enfoque de sistemas, a una visión integrada que atienda a la interacción entre las distintas decisiones sectoriales; la cohesión se intenta con equipos de personal con cometido de integración, tales como las oficinas presupuestarias y diversos mecanismos de coordinación; la experiencia demuestra, sin embargo, que la visión integral resulta muy difícil, lo que abunda en la necesidad de adoptar un enfoque amplio de sistemas, a fin de que las decisiones puedan tener en cuenta las interacciones y las repercusiones amplias y de que se puedan agrupar varias decisiones con el propósito de conseguir efectos sinérgicos;

(e) las políticas deben responder a un razonamiento moral y a la afirmación de valores, con la finalidad de incrementar el nivel de compromiso y de cultura cívica;

(f) una formulación de políticas de calidad debe tener cabalmente en cuenta los recursos en sentido amplio, comprensivos tanto de los recursos económicos como de los recursos políticos, morales y cívicos, actuales y de futuro, lo que implica mejorar la capacidad para efectuar cálculos de costos de las políticas y de establecer presupuestos al respecto;

(g) la formulación de políticas, especialmente en los países inmersos en grandes procesos de auto-transformación, debe tomar como objetivo prioritario las instituciones y su evolución, incluidas las estructuras, los procesos, el personal, los sistemas de incentivos, el medio cultural, etc. El derecho reviste, en este sentido, particular interés debido a su doble función de marco constrictivo de las políticas y de principal instrumento de las mismas;

(h) el éxito de la formulación de políticas depende en gran medida de la participación intelectual de la sociedad sobre una base pluralista; esto responde no sólo a una exigencia moral; la participación social es también una necesidad funcional de la formulación de políticas, porque la creatividad es un proceso difuso al que la atmósfera gubernamental no le resulta propicia;

(i) en entornos turbulentos como los actuales, la formulación de políticas debe atender a la gestión de las crisis; éstas abren la oportunidad de poner en práctica lo que en circunstancias normales resultaría imposible; por lo que uno de los objetivos de la formulación de políticas ha de consistir en mejorar la adopción de decisiones relacionadas con las crisis, contando siempre con la inevitable improvisación, pero tratando de detectar las esferas más propensas a la crisis y mejorando la capacidad de las instituciones y el personal encargados de la gestión de las mismas;

(j) un modelo de formulación de políticas debe concluir con el reconocimiento de la necesidad de organizar un aprendizaje constante; para ello es indispensable evaluar sistemáticamente los resultados de las grandes políticas; a estos efectos no siempre valen los indicadores de resultados; cuando se están evaluando políticas complejas de amplio alcance los resultados pueden no ser indicadores fiables de la calidad de las políticas; la evaluación puede avanzar entonces mediante un examen crítico de las hipótesis y los procesos que dieron lugar a las políticas; esto no obsta, sin embargo, a la necesidad de ir desarrollando los marcos institucionales y las capacidades organizativas que hagan viables y confiables la necesaria medición y evaluación de las políticas.

Del modelo que acaba de evocarse se desprenden una serie de recomendaciones claras y específicas. La primera y más importante es la necesidad de avanzar en la profesionalización de la formulación de políticas. El mundo latino –europeo o americano- sigue teniendo un déficit importante de “think-tanks” y de “think and do tanks” cuyos roles institucionales no pueden ser sustituidos por la simple consultoría. La creación de capacidades institucionales requeridas para la formulación de políticas de calidad exige hoy la formación de profesionales a través de programas específicos que deben ser permanentemente renovados. Ello plantea la necesidad de fortalecer y extender también los centros de investigación y formación en políticas públicas, los cuales, desde su independencia, deben cumplir la doble función de producir conocimiento válido para la acción de gobierno y de alimentar el debate, aprendizaje y participación social (además de contribuir a la formación de los profesionales futuros y de los cuadros actuales). Plantea también la necesidad de construir en las Presidencias y en algunos Ministerios unidades de análisis de políticas, a cargo de profesionales que merezcan la confianza de los políticos y conozcan las realidades de la política, pero que actúen desde su responsabilidad exclusivamente técnica. Dichos Centros y Unidades pueden constituirse en redes que colaboran y compiten, contribuyendo con ello al proceso general de aprendizaje social. Obviamente, esto supone la superación de la estructura y funciones de los tradicionales gabinetes, en la línea propuesta por tantas reformas europeas.

1.6.2. Políticas de provisión de servicios

Cuando de la formulación de políticas de orden superior pasamos a considerar las políticas públicas referidas a los servicios públicos prestacionales, el tema clave gira en torno a lo que en inglés se llama “delivery” y que en español podemos llamar provisión. Los arreglos de implementación, la fijación de metas y la determinación de resultados resulta fundamental para este tipo de políticas.

La formulación de políticas de provisión de servicios públicos ha respondido a un modelo simple que comprende las siguientes fases: (1) los políticos identifican un problema y trazan las grandes líneas para su solución; (2) los funcionarios directivos y expertos diseñan una política mediante una correcta combinación de instrumentos: legislación, financiamiento, incentivos, comunicación, nuevas organizaciones y directivas; (3) la implementación se asigna al departamento, agencia, gobierno local u organización privada que corresponde o conviene; (3) las metas se alcanzan.

En realidad, este modelo sólo resulta exitoso cuando el proceso de política es lineal y con pocos intermediarios, cuando las líneas de responsabilidad son simples, cuando las prescripciones son claras para evitar escapes y cuando se establecen premios y castigos para cada nivel de la cadena de implementación. Pero en el mundo de hoy, pocas veces se dan las condiciones para que el modelo funcione y su aplicación conduce a menudo al fracaso y la frustración. Ello se debe a las siguientes razones:

• En primer lugar, los gobiernos sólo tienen un control limitado sobre las personas y las organizaciones de quienes depende la calidad de la prestación. Incluso en las estructuras aparentemente verticales y centralizadas como las burocracias sanitarias, los márgenes de autonomía reconocidos a los colectivos profesionales, a sus sindicatos o a los proveedores son muy grandes. En muchas áreas-clave del gobierno la mejora de los resultados para los ciudadanos depende críticamente del comportamiento de terceros ya sean poderes locales, la policía, el judicial, el tercer sector o los contratistas privados que siempre disponen de un margen de discrecionalidad de hecho frente a los mandatos legislativos o a los incentivos financieros.

• En segundo lugar, pocas políticas se implementan habiendo sido antes plenamente formuladas. El modelo tradicional supone que los formuladores tienen todo el conocimiento necesario para saber qué es lo que funcionará produciendo los mejores resultados. De este modo se tiene la arrogancia de aplicar nacionalmente una política aún no experimentada. Pero la realidad nos hace ser más modestos y reconocer que sin previa experimentación no sabemos cómo funcionará una determinada política y que aún funcionando bien en un lugar esto no es garantía de su éxito a nivel general pues los entornos de implementación pueden ser muy diversos. En estas condiciones la experimentación, la evaluación, la compartición de lecciones aprendidas y una nueva forma de relación entre el centro formulador y los centros implementadores y de éstos entre sí resulta clave para la obtención de resultados.

• En tercer lugar, porque el modelo tradicional está en contradicción con las lecciones aprendidas en ámbitos de gestión como el empresarial o el militar, en los que la mejora de resultados depende a menudo de saber combinar objetivos claros fijados centralmente con la capacidad de los gerentes -que tienen el conocimiento local- para adaptarse a las circunstancias. Se considera inapropiada la pretensión del modelo tradicional de aplicar soluciones centralmente definidas.

• En cuarto lugar porque la calidad de la provisión no depende de un mecanismo lineal sino de diversos elementos sistémicamente integrados que comprenden la regulación, las organizaciones, el financiamiento, los recursos humanos, las tecnologías… Si todos estos elementos no se toman en cuenta en la fase de diseño es bien probable que surjan problemas de implementación.

• En quinto lugar, porque muchas de las prioridades de los gobiernos modernos (especialmente en los campos de la criminalidad, la educación, la salud, el medio ambiente y el bienestar) depende no sólo de la mejora de los servicios sino de que cambien las culturas y los comportamientos.

• Finalmente, por la interdependencia entre políticas públicas. Una sola política, aunque se encuentre bien diseñada e implementada, es poco probable que resulte suficiente frente a los desafíos mayores de los gobiernos como son la lucha contra la exclusión social o por la competitividad. Estos desafíos requieren casi siempre una combinación de políticas y plantean problemas importantes de diseño organizativo e institucional.[1]

Diversos nuevos modelos de formulación de políticas se están actualmente experimentado a la vista de todo lo anterior. El supuesto de que parecen partir es que la calidad de la prestación, la obtención de los mejores resultados, depende de la calidad de la formulación de la política y ésta sólo puede alcanzarse (1) si se toman en cuenta todas las cuestiones prácticas y operacionales implicadas en la implementación, (2) si responde a un conocimiento realista y preciso de la diversidad de entornos sociales en que debe ser aplicada, (3) si el ente formulador tiene capacidad para la mejora continua de la política, y (4) si la política es bien entendida por todos los actores que tienen algún rol en su puesta en práctica.

La viabilización de estos nuevos modelos exige que el centro formulador de la política –principal- disponga de la capacidad para formular juicios válidos sobre si la implementación es positiva o negativa y sobre qué hay que hacer para mejorarla. La fijación realista y sensata de metas que reflejen los resultados de política que se pretenden y que puedan interiorizarse por los operadores de línea es un prerrequisito. Como también lo es el establecimiento, siempre que resulte posible, de mediciones efectivas del desempeño de modo tal que todos los implicados en la calidad de la prestación puedan acceder en tiempo a su conocimiento.

La capacidad crítica del nuevo formulador de políticas es aquella que le permite conocer por qué una meta no está siendo debidamente alcanzada y cuál es la respuesta apropiada a este fallo detectado. Esto implicada capacidades de gestión de conocimiento intra e interorganizativo muy destacadas. Por ejemplo, la no realización de las metas puede deberse a una pobre gestión central, o a una pobre gestión local, o a un pobre diseño de la política, o de sus metas, o a un cambio inesperado del entorno, o a la oposición pública, o a un financiamiento inadecuado, o a incentivos inadecuados, o a estrategias inadecuadas de recursos humanos o de tecnologías, o a marcos regulatorios inadecuados, o a la no compartición de la política por muchos de los actores implicados, o por fallos en la programación… Hacer juicios de este calibre requiere en el centro formulador una capacidad no sólo analítica sino experta, con experiencia preferentemente adquirida en previos trabajos en la línea operativa; requiere el acceso a múltiples fuentes de información y apreciación (incluidos los usuarios, los empleados públicos, las inspecciones, las mediciones…), así como el uso de consultoría externa.

1.7. Las Administraciones ante la Sociedad del Riesgo

La globalización está transformando también la naturaleza de la (in)seguridad y los riesgos personales, familiares y colectivos lo que demanda importantes transformaciones de las funciones y capacidades de las administraciones públicas. Es bien conocida la teorización de la “sociedad del riesgo” realizada por Ulrich Beck[2]. Los riesgos humanos siempre han estado asociados a catástrofes naturales o a comportamientos de los propios humanos (guerras, criminalidad, sujeción a la arbitrariedad de otro, negligencias, enfermedades…). Uno de los fundamentos de la cohesión social y primerísima función del estado ha sido siempre la provisión de servicios de seguridad y de prevención de riesgos. Pero lo característico de las sociedades globales y tecnológicas actuales es la intensificación y multiplicación de los riesgos como consecuencia del curso tomado por el desarrollo humano.

Los riesgos ecológicos, nucleares, energéticos, infraestructurales, químicos, genéticos, demográficos, de guerra, de salud, alimentarios, de transporte, laborales, de ruptura social, y un largo etcétera no tienen parangón con los vividos hasta la década de los 70 del pasado siglo. Son los compañeros de viaje indeseados del modelo de desarrollo seguido; expresan bienes a la vez que males. Tienden, además, a ser transfronterizos y a veces de efectos globales. Inquietan y tienden a alcanzar al conjunto de la población pero su distribución propende a seguir el mapa de las desigualdades sociales. Muchos son difíciles de percibir (demografía, efecto invernadero, vacas locas, desigualdad y pobreza crecientes…) hasta que no se produce el daño, y resultan más difíciles de incorporar a la agenda democrática dados los tiempos electorales. Considerados en conjunto los riesgos hoy registrados no sólo moldean el orden social sino que cuestionan la propia supervivencia humana.

El riesgo siempre ha sido una construcción social como también las instituciones y capacidades de gestión creadas para enfrentarlo. No podemos enfrentar los riesgos de las sociedades globales y del conocimiento con las construcciones y capacidades de la sociedad industrial. Ésta respondió a nivel privado con las instituciones de la responsabilidad por daños y el seguro, y a nivel público con la acción preventiva de las administraciones públicas en varios frentes (sanitario, de seguridad ciudadana, de seguridad social, disuasión militar, de aseguramiento de mínimos de calidad en la industria…) integrantes de la acción reguladora, inspectora y sancionadora características de la tradicional función de policía.

Ante la insuficiencia de las respuestas tradicionales, diversas iniciativas y propuestas se encuentran en marcha para ir construyendo las nuevas capacidades institucionales.

Una primera aborda cómo ir construyendo capacidades para gestionar los riesgos de largo plazo. Éstos, como el cambio climático o el envejecimiento de las sociedades registran en primer lugar márgenes importantes de incertidumbre. Frente a ellos, el conocimiento científico resulta tan imprescindible como limitado. En segundo lugar los políticos son muy renuentes a confrontarlos porque siempre es más fácil prometer certidumbres a los votantes de hoy a costa de los riesgos inciertos de mañana que pedir sacrificios ciertos hoy para evitar inciertos riesgos de mañana. Además, la creciente interdependencia económica hace que las acciones preventivas en un solo país puedan resultar insuficientes. Para superar todos estos obstáculos se recomienda la adopción por los Gobiernos de una serie de medidas, entre ellas:

La provisión periódica a la ciudadanía por los distintos niveles de Gobierno de una revisión de los principales riesgos estructurales –demográfico, geopolítico, Económico, climático, de recursos naturales y de seguridad) que la sociedad está enfrentando a largo plazo.
Mejorar los flujos de información presupuestaria mediante mejores técnicas de contabilidad que permitan conocer los costes de las decisiones políticas con efectos presupuestarios a largo plazo. Estas medidas (por ejemplo, la fijación de la edad de jubilación) pueden combinarse con otras previsiones que introduzcan flexibilidad como en la reciente reforma de las pensiones en Suecia que ha permitido al Gobierno ajustar periódicamente las pensiones en respuesta a cambios en la expectativa de vida o en las tasas de interés.
Incluir consistentemente el análisis del riesgo y de su impacto en la formulación de políticas sectoriales.
Mejorar la coordinación de políticas a nivel internacional[3]

La Comisión Europea, DG XII, ha lanzado un programa sobre la gestión social del riesgo. El programa ha identificado dos paradigmas de gestión del riesgo: el vertical y el de la confianza mutua. El paradigma vertical, jerárquico o burocrático está centrado en el protagonismo de la autoridad pública a la que corresponde tanto la justificación de la actividad peligrosa como la apreciación y gestión del riesgo, tarea que se expresa en regulaciones detalladas orientadas al problema. Aspectos delicados del proceso de decisión tales como la incertidumbre del conocimiento disponible, los conflictos objetivos, las compensaciones o los conflictos residuales tratan por lo general de ignorarse. A los expertos se les pide que provean soluciones óptimas. Cada actor involucrado se entiende que defiende su interés específico y que sólo la autoridad pública defiende el interés general. Pero las regulaciones basadas en este paradigma se encuentran con crecientes problemas de legitimidad. Cada vez se acepta menos que la ciencia sea criterio suficiente para fundamentar las opciones políticas que se hallan tras una decisión reguladora. Cada vez se hace más evidente que las proposiciones científicas no contestables científicamente son siempre limitadas en relación a problemas complejos y que es necesario conocer el pluralismo científico, los márgenes de incertidumbre y los valores e intereses influyentes en las decisiones. Éstas se enfrentan a crecientes dificultades y bloqueos, y ello porque aunque muchas veces elevan los estándares de seguridad no se consigue sin embargo restablecer la confianza pública. Al exagerar el papel de los expertos se acaban ocultando los problemas, se genera desconfianza y se hace más conflictiva la relación entre los diversos actores involucrados.

El paradigma de la confianza mutua se contrapone claramente al anterior y encaja plenamente en el concepto de gobernanza. Se caracteriza por implicar ampliamente a los actores involucrados en la gestión y apreciación del riesgo y en la justificación de las actividades que lo determinan. Las regulaciones de las autoridades públicas se orientan al proceso y se elaboran con amplia participación de los involucrados. La toma de decisiones se descentraliza tanto como se puede. La ciencia ya no se presenta como el único factor determinante de la decisión. El saber experto se hace pluralista y disponible para todos los involucrados. El reconocimiento de las limitaciones e incertidumbre del conocimiento altera la pretensión burocrática de regular centralizada y detalladamente el problema. La autoridad central se limita a fijar los máximos y mínimos niveles de riesgo y abre espacio a las negociaciones para la fijación del nivel final aceptable de riesgo que puede ser diferente en diversos contextos locales. Se reconoce así que la verdadera naturaleza de la regulación del riesgo no es evitarlo –lo que sería una ilusión o hasta delirio- sino permitir la asunción colectiva de riesgos tolerables derivados de actividades beneficiosas que localmente los justifican.

Especial mención merecen las transformaciones que en los sistemas nacionales de seguridad están impulsando desafíos nuevos como son el terrorismo internacional, el crimen organizado, los tráficos ilegales de personas y mercancías, las migraciones masivas forzosas, la corrupción y el lavado de dinero o las amenazas a las redes de computadores…. Los sectores de seguridad de los estados se hallan bajo presión. Los roles y las estructuras de las fuerzas armadas se están transformando bajo el impulso tecnológico y de las nuevas circunstancias políticas. Sus funciones se amplían al mantenimiento de la paz y la prevención de conflictos. Las líneas divisorias entre las tareas militares y no militares de las fuerzas armadas así como las diferencias entre los diversos servicios de seguridad se hacen menos precisas y se observa una mezcla creciente de los roles interno y externo de las fuerzas militares y de seguridad. Todo esto complica su dirección, organización, formación y estructuras. En este contexto se requiere de un control parlamentario y civil mayor que nunca. Como se señala en el informe del Centro de Estudios de la Seguridad de Zurich, los requerimientos de eficacia en la lucha antiterrorista amenazan las libertades civiles, el control democrático, la transparencia y la rendición de cuentas.

En este sentido se avanzan una serie de principios y reglas generales a las que debería conformarse la reforma de los sistemas de seguridad y que incluyen:

La existencia de sólidas bases constitucionales
Respeto por las reglas del derecho interno e internacional
Adhesión a los derechos humanos
Un sistema de justicia fuerte y efectivo
Representación étnica adecuada en las burocracias de seguridad
Control parlamentario del espectro de instituciones del sector seguridad
Transparencia de los presupuestos de seguridad y defensa así como de la provisión de armas y de la administración general de la defensa, seguridad e instituciones de ejecución de la ley
Responsabilidad pública de todas las autoridades involucradas en la gestión del sector seguridad
Profesionalizad de todas las fuerzas de defensa y seguridad
Definición clara de los roles y funciones de dichas fuerzas
Involucramiento de la sociedad civil en el debate público sobre las cuestiones de defensa y seguridad
Libertad de prensa.[4]

1.8. Globalización y Reforma del Estado en América Latina

No ha querido entenderse la observación magistral de Douglas North de que “el futuro está vinculado al pasado por las instituciones informales de cada sociedad”. La informalidad es la característica más sobresaliente para el entendimiento de las sociedades latinoamericanas. Tan importante y vivida como poco investigada.

Ninguna región del mundo ha tenido un pasado colonial tan extenso e intenso como el de América Latina: tres siglos que siguen condicionando el presente y el futuro. De entre las experiencias coloniales sólo en América Latina y el Caribe los descubridores y colonizadores desarticularon o destruyeron los sistemas sociales preexistentes y contruyeron nuevas civilizaciones. La institucionalidad informal de América Latina, su cultura cívica y política profundas, no pueden entenderse sin el legado colonial. A dos siglos ya de independencia todavía no se han podido erradicar ciertos caracteres casi idiosincráticos, que por ello mismo no pueden abolirse por Decreto. A lo largo de tres siglos arraigaron instituciones y pautas culturales que provenían de la parte de Europa preliberal, premoderna, precientífica y preindustrial, de la Europa de la Contrareforma, centralizada, corporativa, mercantilista, escolástica, patrimonial, señorial y guerrera, donde la idea de libertad no deriva del derecho general sino de la obtención de un privilegio jurídico.

El sistema colonial español ha sido caracterizado como “una red gigantesca de privilegios corporativos e individuales que dependían para su sanción y operatividad final de la legitimidad y autoridad del monarca” (Wiarda: 1998). Cuando se desintegró esta red de clientelismo, patrimonialismo y cuerpos corporativos interconectados que había procurado cierta cimentación política y social al Imperio y al vasto y casi vacío territorio de América Latina, los padres fundadores de América Latina y Bolívar al frente de ellos encararon un difícil dilema: por un lado, los ideales ilustrados, la lucha por la independencia, el deseo de libertad, el ejemplo norteamericano, todo los llevaba a adoptar la forma de gobierno republicana; por otro, reconocían realistamente las tendencias anárquicas y desintegradoras de sus pueblos. El compromiso a que se llegó consistió en concentrar el poder en el Ejecutivo, dotado con amplias facultades de emergencia, en detrimento del Legislativo y el Judicial, en restringir la representación a los propietarios, en restablecer privilegios corporativos especialmente a favor del Ejército y de la Iglesia, y en idear nuevos mecanismos de control para mantener a los de abajo en su sitio (Wiarda: 1998).[5]

Costó casi todo el primer siglo de vida independiente para constituir lo que Manuel García Pelayo llamaba “estados inoculados” en tanto que todavía no fundados sobre una nación y una ciudadanía universales y completas articuladas conforme a un sistema de derecho. Tanto a lo largo del período de desarrollo hacia fuera que llega hasta los años 30 como en el de desarrollo hacia dentro que entra en crisis en los 70 y se desmonta en los 80, con independencia de la naturaleza democrática o autoritaria de los gobiernos, lo que caracteriza el orden institucional latinoamericano es la pervivencia del sistema patrimonialista burocrático, clientelar, caudillista y personalista, corporativo, en que la esfera económica y política se confunden y que sólo es capaz de integrar aquella parte de la población estructurada en corporaciones o redes clientelares, condenando al resto a la exclusión y la marginación y, en las condiciones de alta volatilidad económica características de toda la historia de la región, la mayoría de las veces también a la pobreza. A pesar de los intentos, especialmente del período llamado “burocrático-autoritario” por construir una tecnocracia que gozara de autonomía frente a los grandes grupos de interés económico y social, lo cierto es que los principios burocrático-weberianos sólo consiguieron penetrar en algunos enclaves de algunos estados. El conjunto del aparato político-administrativo siguió sometido a la lógica patrimonial tradicional. La acción del estado sufrió de lo que en relación a Brasil Schmitter ha llamado “sobreburocratización estructural” combinado con “infraburocratización de comportamientos”, en otras palabras, el papeleo y el formalismo se hicieron sistémicos con el patrimonialismo, la clientelización y la inseguridad jurídica: los costos de transacción se dispararon obviamente (Schmitter: 1971; Schneider: 1991).[6]

La ola de democratización vivida por América Latina a partir de los 80 y la aplicación casi paralela de las políticas del Consenso Washington, aunque han mejorado sensiblemente los indicadores de libertad política y las capacidades de manejo macroeconómico, no parece que hayan conseguido revertir suficientemente las tendencias patrimonialistas y clientelares profundas de la cultura política. Aunque las políticas formuladas han mejorado, la informalidad institucional ha bloqueado su correcta implementación en muchos casos generándose así la paradójica situación de políticas más o menos correctas que no son capaces de conseguir los resultados propuestos. La debilidad de los estados para formular y sobre todo para implementar políticas públicas de desarrollo tiene hondas raíces institucionales y sociales.

Un factor que debilita extraordinariamente la competitividad internacional de las economías latinoamericanas sigue siendo la inseguridad jurídica general. Es cierto que de ella pueden escapar los grandes inversionistas internacionales con el apoyo en cláusulas de arbitraje internacional y en último extremo del poder de represalia de sus respectivos gobiernos. Pero la inseguridad jurídica impone costes insalvables para la inversión de las medianas empresas extranjeras y para el desarrollo de pequeñas y medianas empresas nacionales bien insertadas en la globalización, que habrían de constituir las nuevas clases medias productivas y la base social de una política nacional de internacionalización.

En esta falta de desarrollo institucional se halla uno de los mayores riesgos de las actuales sociedades latinoamericanas del tiempo de la globalización. Esta falta de seguridad jurídica no afecta determinantemente a los grupos de poder tradicionales que conservan el manejo del proceso político ni constituye un obstáculo insalvable para los grandes inversores internacionales. Todos estos grupos y sus asalariados cualificados en cada país van a quedar estructuralmente conectados al proceso de globalización. Pero al continuar deteriorándose el tejido de clases medias originado durante la fase de desarrollo hacia adentro y al no acabar de surgir en número suficiente nuevas clases medias por el carácter imperfecto e incompleto de los mercados, un porcentaje cada vez mayor de la población puede verse obligado a vivir en la informalidad y los más audaces y menos escrupulosos pueden optar por insertarse en la “globalización informal” representada por todos los tráficos ilícitos. El deterioro ético derivado de la “mercantilización” de casi todos los ámbitos de la vida personal y colectiva no ayuda a frenar este proceso. El desgarramiento nacional y la ingobernabilidad que de todo ello pueden derivarse ya no son meros temores.

El desarrollo institucional no es, pues, un lujo de los países ricos del que pudieran prescindir los países pobres en sus estrategias de desarrollo. Es una condición necesaria para que surjan mercados interna e internacionalmente competitivos, para que sean creíbles los procesos necesarios de integración regional, para que los pobres pueden acceder sin discriminaciones a las actividades productivas, para que se multiplique el tejido de pequeñas y medianas empresas insertadas en la economía global, para que se desarrolle un modelo educativo coherente con una economía productiva, para que se supere la confusión y se restablezca la autonomía y la interdependencia entre las esferas política y económica, para que se amplíe la base fiscal y para que se desarrolle una cultura tributaria coherente con una ciudadanía moderna y solidaria. Todo esto obviamente exige más que el desarrollo institucional. Pero éste aunque no es condición suficiente sí es condición necesaria para la producción de todos los procesos relacionados y con ellos del avance y sostenibilidad de las todavía incipientes y problemáticas democracias latinoamericanas.

Sin desarrollo institucional casi fatalmente volveremos a insertarnos mal en la economía internacional. La internacionalización en curso no elimina la autonomía de los estados a la hora de decidir políticas y estrategias de inserción. La internacionalización por lo demás afecta muy desigualmente a los diversos sectores económicos y no impide sino que plantea la urgencia de construir mercados internos completos y competitivos. Toda esta inmensa y estimulante tarea sólo puede ser realizada por los estados nacionales o, mejor, por gobiernos capaces de construir coaliciones suficientes para impulsar proyectos auténticamente nacionales a la vez que abiertos a la integración y la solidaridad internacional.

Como muestra la experiencia chilena, a mayor cohesión y fortaleza del mercado interior, mayor grado de autonomía en la decisión de las estrategias de internacionalización. De ahí la urgencia con que los chilenos, crecientemente conscientes de las limitaciones de su por lo demás exitoso esfuerzo de desarrollo, están planteando la necesidad de nuevas reformas y fortalecimientos institucionales y en especial de las capacidades reguladoras de los estados, sin duda el signo más distintivo de la clase de estado exigido por el nuevo entorno de desarrollo. Cuando los mercados son muy incompletos e imperfectos y las sociedades muy dualizadas, la globalización puede reforzar la fragmentación y hacer inviable la democracia. Pero esto no será un efecto fatal de la globalización sino de nuestra propia incapacidad de poner en pié proyectos nacionales de desarrollo humano que aúnen la democracia con los mercados competitivos y eficientes y con la cohesión y solidaridad social para la mejor inserción de todo ello en un nuevo orden global.

Los estados más avanzados han enfrentado la globalización no sólo disciplinando y liberalizando sus economías y formulando renovadas políticas públicas sino también fortaleciendo sus instituciones y capacidades de gobierno. En América Latina no ha sido siempre así. El caso más negativo y sobresaliente ha sido Argentina que culminó en la crisis económica y política del 2002. Aquí no sólo se trata de defectos de implementación achacables al sistema político-institucional sino también de reformas y ajustes fiscales pobremente diseñados, acompañadas de políticas macroeconómicas incompetentes y de un estado institucionalmente débil. Todo ello en claro “partenariado” con el Fondo Monetario Internacional.

La crisis argentina llama la atención sobre la necesidad de instituciones y organizaciones estatales fuertes y competentes. Esto significa un régimen político legítimo para los ciudadanos, respeto del Derecho, aparatos administrativos competentes fiscal y administrativamente. Sin estados capaces de garantizar los intereses colectivos y los derechos de ciudadanía no habrán mercados ni cooperaciones internacionales que provean el necesario desarrollo.[7]

[1] Vid. Geoff Mulgan and Andrea Lee, “Better Policy Delivery and Design: A Discussion Paper”, Performance and Innovation Unit, January 2001.

[2] Beck, Ulrich (2002), La Sociedad del Riesgo: Hacia una Nueva Modernidad, Editorial Paidós Ibérica.

[3] Vid. P S Heller, Who will pay? Coping with aging societies, climate change and other long-term fiscal challenges, International Monetary Fund, 2003.

[4]M Spillman, A Hess, A Wenger y K Fink (eds.), Setting the 21st Century Agenda. Proccedings of the 5th International Security Forum, Peter Lang Pub Inc, 2003, p. 180-181.

[5] Wiarda, H.J., “Historical Determinants of the Latin American State”, en Vellinga, M. (compilador), The Changing Role of the State in Latin America, Westview Press, 1998.

[6] Schmitter, Ph.C., Interests Conflict and Political Change in Brazil, Stanford, Stanford University Press, 1971.

Schneider, B.R., Politics within the State: Elite Bureaucrates and Industrial Policy in Authoritarian Brazil, Pittsburg, Pittsburg University Press, 1991.

[7] L.C. Bresser-Pereira, Democracy and Public Management Reform. Building the Republican State, Oxford University Press, 2004, pág. 86-87. Leer más

FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre el Sistema de Planeamiento Estratégico
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Desde el año 2002, estamos avanzando de manera gradual en dos grandes procesos: El Proceso de Modernización del Estado y el Proceso de Descentralización, siempre teniendo como marco los lineamientos del Acuerdo Nacional y las, ahora 32 Políticas de Estado. Dentro de estas, en particular, cabe recordar las relacionadas, de manera directa, con el SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO; y con tal propósito las transcribimos a continuación:

En los procesos de Modernización del Estado y de Descentralización, ha sido la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas, quienes han venido impartiendo los lineamientos y directivas a seguir; e inclusive después de que por Ley N° 28522 del 2005, y posteriormente con el DL 1088 del 2008, se crea y ratifica el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); el MEF continua impartiendo diversas directivas través de los Sistemas de Presupuesto e Inversión Pública, que regulan, orientan o desorientan a las entidades del Estado, lo referente a la elaboración de Planes de Desarrollo Concertado, y su “actualización dentro de los procesos de Presupuesto Participativo”, la elaboración de los Planes Estratégicos Institucionales; los Planes Sectoriales Multianuales, los Programas Multianual de Inversión Pública y los Planes Operativos Institucionales. Consecuentemente, es el MEF y no el CEPLAN, quien en la práctica está orientando la elaboración de planes, la ejecución de los programas y proyectos que se pueden o no desarrollar y hasta los procesos de Rendición de Cuentas y Audiencias Públicas que los Gobiernos Subnacionales deben realizar.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
El marco normativo reciente del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAM es el Decreto Legislativo N° 1088 de junio del 2008; el mismo que en su artículo 5, dispone que el CEPLAN, es el organismo técnico especializado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que ejerce la función de órgano rector, orientador y de coordinación del Sistema de Planeamiento Estratégico.
En la SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA del mismo Decreto Legislativo N° 1088, señalaba las Prioridades de la etapa inicial de funcionamiento del CEPLAN.
En el parido de tres años el CEPLAN debería haber priorizado:
1. La consolidación institucional del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAN.
2. La revisión de la legislación relacionada con: a) el planeamiento estratégico; b) la definición y ejecución de políticas de Estado; y c) el alineamiento de los instrumentos financieros públicos con los planes y objetivos nacionales, sectoriales y subnacionales; con la finalidad de promover las reformas necesarias para garantizar su coherencia e integralidad.
3. El estudio y la evaluación de las variantes formales y metodológicas del planeamiento estratégico utilizadas en los diferentes organismos públicos en los tres niveles de gobiernos, con la finalidad de propender a su coordinación y unificación con base en una matriz única, sin perjuicio de aquellas características que, por la diferencia de funciones y la especialización, requieren de formas y métodos de planificación especiales.
4. La definición de las metodologías y técnicas prospectivas básicas aplicables al planeamiento estratégico para el desarrollo nacional y la mejora de la competitividad del país, así como su difusión a través de programas de capacitación y talleres especializados.
5. El apoyo a los procesos de descentralización, inclusión social y mejoramiento de las condiciones ambientales del país.

De otro lado, cabe significar que durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico Institucional del CEPLAN 2009- 2011, se desarrollaron talleres para el diagnóstico, con el método FODA, el mismo que por su relevancia se transcribe a continuación:

Un breve análisis del cuadro anterior nos revela la precaria situación en la que viene desempeñando sus funciones el CEPLAN, en cuanto a recursos financieros e infraestructura, pero lo que nos releva de todo comentario adicional, es lo señalado en el diagnostico de su PEI, e identificado como AMENZAS:
• Resistencia de los responsables del manejo de los instrumentos financieros públicos para asignar los recursos al cumplimiento de las metas de los planes.
• Débil apoyo político para consolidar la implementación institucional del CEPLAN.

Sin embargo, muy a pesar de las limitaciones e indiferencia con las que viene trabajando el órgano rector del Sistema de Planeamiento Estratégico, cabe significar como un gran logro del equipo técnico del CEPLAN, el haber concluido el proceso de elaboración del Proyecto del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y luego iniciar un proceso de consulta, tal vez limitado y con una metodología y tiempos no adecuados, en opinión de muchos; pero igual, se logró proponer y gestionar que mediante Decreto Supremo N° 054-2011-PCM del 22.06.2011, se apruebe el PLAN BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, el mismo que define seis (06) ejes estratégicos, proponiendo para cada uno de ellos, los objetivos, lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos. Es de significar que el PLAN BICENTENARIO, cuenta con la aprobación del Foro del Acuerdo Nacional realizado el 18.03.2011.
De otro lado, para repasar los diversos niveles de planeamiento, su temporalidad y necesidad de articulación, se adjunta el siguiente gráfico adaptado del que presenta el MEF, en los instructivos o directivas, pero sin señalar fechas, alcances y lo que comprende; la gestión operativa y el PMIP – Plan Multianual de Inversión Pública, que algunos piensan que sustituye a la propuesta de programas y proyectos a incluirse en un PDI; así tenemos:

3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Un pilar de la Gestión para Resultados en Desarrollo, es el fortalecimiento del Sistema de Planeamiento Estratégico; situación que esta aun pendiente en nuestro país, como lo está el diseño e implementación del quinto pilar referido a un Sistema de Seguimiento, Evaluación y Monitoreo; consecuentemente observamos que no sólo no favorece el fortalecimiento del sistema de planeamiento, sino interfiere y desordena los intentos de planificación e intentos de ordenamiento interno, al menos en los gobiernos subnacionales, más aún en los procesos de los gobiernos locales; así podemos citar solo algunos ejemplos:
a. Los sistemas administrativos de presupuesto, tesorería y contabilidad están comprendidos dentro del ámbito del MEF, de igual modo el SIAF y el SNIP, ente otras dependencias que orientan la gestión gubernamental en aspectos de planeamiento operativo y estratégico como el POI – Plan Operativo Institucional y los PEI- Planes Estratégicos Institucionales, los PESEM – Planes Sectoriales Multianuales y los PMIP – Planes Multianuales de Inversión Pública; sin embargo, estos no están en armonía, ni diseñados para compatibilizar con el horizonte de otros planes territoriales, institucionales y temáticos, como los PDC – Planes de Desarrollo Concertado, PAT – Planes de Acondicionamiento Territorial; PDI – Planes de Desarrollo Institucional y otros como los PG – Planes de Gobierno; PDEL – Planes de Desarrollo Económico Local o los PIO – Planes de Igualdad de Oportunidades, sólo por citar algunos. Todo esto, muy a pesar de lo señala el artículo 71 de la propia ley del Sistema de Presupuesto, que está en el ámbito del MEF, cuyo texto transcribimos en el cuadro siguiente: (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411)
b. Emitiendo directivas e instructivos para el presupuesto participativo, que inicialmente orientaban a la atomización del gasto y a distraer a los agentes participantes y funcionarios municipales en una priorización de corto plazo;
c. Desde el 2010 improvisando un Plan de “Modernización de la Gestión Municipal” y Plan de Incentivos, que lo único que logra es romper el cronograma de gastos de fin de año y extremar la expectativa de los funcionarios por las transferencias. Esto en vez de apoyar procesos de fortalecimiento institucional con criterios técnicos como lo planteaba el Decreto Legislativo 1026 del 21.06.08 “Régimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar PROCESOS DE MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL INTEGRAL”;
d. Rigidez en los criterios para la identificación y aprobación de Proyectos de Inversión Pública, en actividades económicas o promoción de las mismas, donde no llega la empresa privada.
e. Se demanda Programas Multianual de Inversión Pública (con un horizonte temporal de tres años, se pide articular el Plan de Desarrollo Concertado de más de 10 años con el Plan de Desarrollo Institucional de 04 años y se exigen procesos de presupuesto participativo anual, que demanda distraer la gestión por más de 06 meses, sin contar aún los procesos de Rendición de Cuentas que hay que reportar en el aplicativo del MEF y todos esto, mientras que en paralelo los funcionarios deben estar pensando en el diseño, gestión y reporte del Programa de Incentivos, también del MEF.

El artículo 2, del D.S. N° 054-2011-PCM que aprueba el PLAN BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, dispone sobre el ajuste de los Planes Estratégicos, lo siguiente: “Las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, ajustarán sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021”; sin embargo, por la poca difusión del Plan y la falta de directivas o pautas para ajustar los planes; los PESEM a nivel Sectorial; así como los PDC y PEI o PDI, a nivel de los Gobiernos Subnacionales, al Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, aún está en la agenda como tarea pendiente

Tomando como ejemplo la propia VISIÓN Y MISIÓN del CEPLAN 2009 – 2011, que se refiere a continuación; podemos observar lo que ocurre de manera generalizada con los planes a nivel de los diversos Organismos del Estado; nos esmeramos en la elaboración del diagnóstico, el análisis estratégico, las ideas fuerza para la visión y misión institucional, hasta trabajarnos en la identificación de los valores, para seguir con el desarrollo de la propuesta en función de los ejes y objetivos estratégicos por dimensión de desarrollo, acompañamos un listado de programas y proyectos, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, para los próximos 04 años, alineados a la visión; pero resulta que el MEF a través de las OPI, que están dentro del SNIP solicita el envío de un PMIP- Programa Multianual de Inversión Pública para los próximos 03 y de otro lado orienta recursos para Programas de Modernización y Programa de Incentivos, que no estaban considerados en los Planes de los Gobiernos Locales. Algo similar ocurre, en ocasiones de manera tardía, como la eventual oferta de algunas ONGs que recursos y buscan a los GR y los GL para cogestionar, a través de contrapartidas institucionales, programas y proyectos, que en muchas circunstancias, ni están en los planes, ni en las prioridades de dichos niveles de gobierno: lo que origina seguir con la política de parches del POI y del PIA, lo que origina una congestión de trámites en manos del equipo presupuesto público y de otros sistemas administrativos, lo que finalmente evidencia que estamos ante una gestión municipal, más que proactiva, solo reactiva, tradicional, burocrática y definitivamente poco eficaz.

4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
• No existe una cultura de planeamiento internalizada en los gestores públicos, ni en la propia sociedad civil. La improvisación entre los diversos niveles de gobierno se da en cascada, cuando desde los diversos Sectores y ONGs se sale a ofrecer a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, productos o servicios aún no validados; lo que distrae la agenda de los gestores subnacionales. Esto sucede inclusive con la puesta en marcha de diversos procesos como el presupuesto participativo, que inicialmente levantó la expectativa por encima de la realidad y desvió la atención de los agentes participantes en la priorización de proyectitos intrascendentes y el corto plazo; de igual modo los Programas Estratégicos y el Presupuesto por Resultados, que desde el año 2007, aún no logran conducirnos a una Gestión para Resultados en Desarrollo, la misma que inicialmente estaba prevista en el cronograma del MEF para el 2011.
• No existe coherencia en la propuesta para la implementación del enfoque de Gestión para Resultados, que demanda fortalecer el Sistema de Planeamiento, cuando el órgano rector del SINAPLAN, no cuenta con los recursos ni apoyo político para su funcionamiento, como lo revela el diagnóstico del PEI – Plan Estratégico Institucional del CEPLAN – 2009-2011.
• Se viene incumpliendo el artículo 71 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411. No existiendo propuestas metodológicas del MEF – Ministerio de Economía y Finanzas; del CEPLAN – Centro de Planeamiento Estratégico; ni de la Secretaria de Gestión Pública de la PCM – Presidencia del Consejo de Ministros.
• Entre los aspectos principales para orientar los procesos de planeamiento, está en la agenda pendiente, la reflexión y propuesta procesos metodológicos diferenciados para diversos escenarios o realidades, no es lo mismo iniciar un proceso de planeamiento local en una municipalidad citadina y de alta complejidad, que en una municipalidad rural de muy baja complejidad. Así como para el Programa de Modernización y el Programa de Incentivos, se habla de Municipalidades de Ciudades Principales de tipo A y tipo B, y de Municipalidades con mas y con menos de 500 viviendas; corresponde que se den orientaciones concretas, especialmente para las 1585 municipalidades que constituyen el 86 % y que están comprendidas en el rubro de RESTO DE MUNICIPALIDADES en el DS. 003-2010 del MEF.
• De igual modo, el tema de identificación de herramientas diferenciadas para el diagnóstico, simples pero útiles; así como orientar sobre la articulación de Objetivos Estratégicos Nacionales, Regionales y Locales, a nivel de planes territoriales; lo mismo se debe hacer con la articulación de los Objetivos Tácticos a nivel de los PEI o PDI según sea el caso, y de cómo estos deben orientar los Objetivos Operativos. Consecuentemente, de nada valdrá que el MEF pueda incentivar a la “modernización de las municipalidades” orientadas a incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales, y mejorar la ejecución de proyectos de inversión (fierro y cemento), sino logra comprender los procesos de la gestión local y que sus prioridades pasan por el fortalecimiento de capacidades y promover el desarrollo económico para incrementar las finanzas locales, más que las finanzas municipales.
• Otro tema similar pendiente, es en cuanto al menú básico de indicadores, su enfoque, utilidad para la gestión de competencias y funciones propias de un gobierno local, y no sólo para evaluar y monitorear los Programas Estratégicos. En consecuencia, es fundamental que se gaste no sólo en cursos, y seminarios, sino en asistencia técnica, y pasantías, con profesionales que no provengan solo de la academia y sean expertos en marcos conceptuales aplicables organizaciones de alta complejidad y un grado de madurez organizacional, que en más del 86% de municipalidades, no van encontrar; y es probable que tengan dificultades en acertar el diagnóstico y en la propuesta. Deben convocarse a equipos multidisciplinarios con cierto perfil, académico práctico y que evidencien haber conducido procesos internos de los propios gobiernos locales, con el propósito de orientar la elaboración de indicadores específicos a nivel de las áreas funcionales como Limpieza Pública, Seguridad Ciudadana, Desarrollo Social, Salud, Educación, Transporte, Desarrollo Económico etc.
• Además de la falta de orientaciones y asistencia técnica para efectuar el alineamiento de los planes territoriales e institucionales de los diversos niveles de gobierno; son pocas las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, que han ajustado sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021, conforme lo establece en la base legal de su aprobación – Decreto Supremo N° 054-2011-PCM.
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