Hoy se cumplen 5 años de la dación de la Ley General del Ambiente. A diferencia de lo ocurrido con la creación del Ministerio del Ambiente, esta norma fue impulsada principalmente por actores internos en un proceso que se extendió por más de 3 años. Los actores claves fueron, por un lado, miembros de una burocracia técnica y con un grado importante de independencia perteneciente al ya desaparecido Consejo Nacional del Ambiente, sosteniendo sus puntos de vista incluso frente a otros sectores del Poder Ejecutivo. De otro, el Congreso de la República, a partir de las figuras de Fabiola Morales y Walter Alejos, provenientes, además, de distintos lugares del espectro político. Morales Castillo lideró el proceso de elaboración del proyecto. Por su parte Walter Alejos tuvo un papel destacado en la defensa de la norma antes de su aprobación.

Otro elemento significativo es que esta Ley fue resultado de un importante debate, en primer lugar técnico aunque bastante inclusivo (estuvieron presentes además de los actores estatales, ONGs ambientales, gremios empresariales, académicos, etc.), luego político (en el Congreso) y finalmente público y mediático (oposición de los gremios empresariales a algunas normas del proyecto). Es por ello que la norma resultante reflejó los consensos existentes en materia de la política ambiental, con sus aspectos positivos y negativos. Es importante recordar que la norma fue finalmente promulgada por el Congreso, y no por el Poder Ejecutivo, que había observado la autógrafa de la Ley.
Quizá sorprenda que durante estos 5 años este dispositivo sólo haya visto cambios en 5 de sus 159 artículos, cuatro de ellos hechos por el Decreto Legislativo Nº 1055 en 2008 y otro por la Ley Nº 29263. Además, la Ley Nº 29050 ha realizado un cambio implícito de otro artículo. Lo más relevante es que todas estas modificaciones pueden entenderse como mejoras, al menos formales, o simple precisiones. Esto contrasta claramente con el antecesor de la Ley General del Ambiente, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales. Esta norma, aprobada por el Decreto Legislativo Nº 613, vio 25 de sus 148 artículos derogados un año después de su entrada en vigencia. Otros 7 artículos fueron modificados y 1 artículo “precisado” por otro Decreto Legislativo. Muchas de esas disposiciones tocaban aspectos centrales de la norma, que fueron reemplazados muchos años después. Por ejemplo, el Sistema Nacional del Ambiente recién sería “recuperado” en el año 2004 con la Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental. También puede compararse el caso de la Ley General del Ambiente con otro Decreto Legislativo, el 1013, por el cual se creó el Ministerio del Ambiente. Este decreto vio modificados 6 de sus artículos antes del año de su promulgación.

Estas diferencias me conducen a afirmar que, más allá de sus bondades o defectos, resulta particularmente interesante analizar los procesos políticos y de gestión pública que acompañan las normas ambientales. En el caso de la Ley General del Ambiente, es necesario analizar la relación entre el proceso que condujo a su aprobación con lo ocurrido luego de su entrada en vigencia. Como hemos visto, aunque la norma prácticamente no ha sufrido variación, si es en cambio evidente que no se ha logrado acompañarla de una institucionalidad ambiental fuerte y de políticas públicas efectivas.

Adicionalmente, no se ha conseguido convertir los lineamientos de política ambiental de la Ley General del Ambiente en objetivos de política precisos que puedan ser objeto de monitoreo y rendición de cuentas; ni tampoco se han aprovechado ni desarrollado todos los instrumentos de gestión ambiental ahí contenidos. Una explicación, que planteo como hipótesis, es que no se han extendido los mecanismos de consenso y liderazgo presentes en su elaboración a la etapa de aplicación. Esto se refuerza si tomamos en cuenta que entre el año 2006 y el 2008 se ha vivido otra etapa bastante favorable para la política ambiental, con factores externos que, por ejemplo, contribuyeron a la creación del Ministerio del Ambiente. Todo es tema de una investigación que esperamos poder concluir en no mucho tiempo.

Ivan Lanegra