Luego de dos años de vigencia de la Ley General del Ambiente (Ley N° 28611) es bueno hacer un balance sobre el impacto que ha tenido en la regulación ambiental en el Perú. Lo primero que debemos resaltar, aunque suene a un hecho menor, es que ha sido una norma ya más duradera que su predecesora, el Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales (Decreto Legislativo N° 613), que luego de su primer año de vigencia sufrió algunas pérdidas importantes (normas sobre EIA, el Sistema Nacional del Ambiente, etc.) que fueron recuperadas por la legislación dictada posteriormente luego casi una década (Ley Marco del SEIA del 2001 y la Ley Marco del SNGA del 2004). Sin embargo, hay cierto aire de familia entre la situación que rodea la aplicación de ambas leyes. En la década de los 90, el Perú se encontraba aplicando un ajuste estructural de su economía, que venía acompañado de una reducción del Estado (reducción de la burocracia y privatizaciones) y de la creación de condiciones mínimas para la atracción de inversiones, en áreas donde el Perú mantenía ventajas, especialmente la minería. En este escenario, el Código fue visto como un obstáculo y las leyes del año 1991 orientadas a la promoción de las inversiones, en especial el Decreto Legislativo N° 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, derogan varios artículos del Código. En términos cuantitativos estos cambios fueron menores, pero con una importancia cualitativa innegable.

16 años después, pareciera que vivieramos una situación similar. Pero ya no nos encontramos frente a una situación de extrema inestabilidad social, ni ante la ausencia de inversiones privadas. Por el contrario, el país muestra cifras de crecimiento económico inéditas. Ahora, la presión viene por la necesidad de mantener el crecimiento, el cual sigue siendo empujado por los sectores minero y energético (el gas y, en menor medida, el petróleo). Y nuevamente, en este escenario, la política ambiental no parece ser prioritaria (ni incluso necesaria). La posición del gobierno nacional es que la minería moderna tiene las características que pueden dar respuesta a los problemas ambientales y sociales, casi sin la necesidad de que el Estado intervenga. El problema es que en muchos lugares con proyectos mineros, el Estado nunca estuvo. Entonces, el gobierno nos pone en el dilema, o minería moderna o minería informal. Si no tienes Estado, tu única oportunidad es aceptar a la empresa, pues, el Estado, seguiré ausente. En este contexto, la aprobación de la Ley General del Ambiente y su permanencia tiene que ser explicada. Creemos que en el año 2005 se abrió una ventana de oportunidad, un conjunto de factores que coincidieron, pero sin que eso significara que hubieran fortalezas consistentes. Por un lado el CONAM asumió la promoción y luego la defensa del proyecto de Ley, incluso en contra de ciertos sectores del Poder Ejecutivo (Producción y Energía y Minas) y de buena parte de los empresarios reunidos en la CONFIEP y la Sociedad Nacional de Industrias. En segundo lugar, un Presidente de la Comisión especializada del Congreso que asumió el costo y las dificultades de empujar un proyecto frente a presiones del Poder Ejecutivo y del sector empresarial, como fue Walter Alejos. Además, el proceso que condujo a la preparación del proyecto de Ley respectivo fue bastante largo y político, incluyendo a los principales actores de la gestión ambiental (empresarios, ONG, universidades, congresistas, ministerios, etc.), que tuvo en su primera parte como promotora a la congresista Fabiola Morales. A esto debemos agregar el papel jugado por los medios de comunicación, tanto a favor como en contra. Por primera vez, diarios de importancia nacional, y los noticieros cubrían un tema que no implicaba un “conflicto” o un “desastre ambiental”, sino una decisión de política ambiental de carácter general y de largo plazo.

Pero las condiciones excepcionales no duraron mucho tiempo, por lo que la aplicación de la Ley General del Ambiente se ha visto detenida por un cambio en la correlación de los actores. Para empezar, el CONAM no ha mostrado acciones concretas orientadas a aplicar la Ley. No ha presionado por la dación del Reglamento de la Ley del Sistema Nacional de Evaluación Ambiental (pendiente desde el 2001), no ha dictado el reglamento de competencias ambientales (solicitado por la Ley Marco del SNGA y por la Ley General del Ambiente, y que está listo desde diciembre de 2006), ni el Reglamento del Régimen Común de Fiscalización y Control Ambiental (también pedido por las leyes anteriores, y listo desde noviembre de 2006). Tampoco se ha podido aprobar la Política Nacional del Ambiente, ni se ha cumplido el cronograma de ECA y LMP (no se ha aprobado ni una sola norma), ni se ha dictado norma alguna en materia de lineamientos (participación ciudadana, cierre de actividades, planes de descontaminación, atención de pasivos, etc.). Es decir, un balance absolutamente negativo. Donde sí se han producido algunos avances ha sido en materia de descentralización, pero más por el propio impulso del proceso general y por la propia iniciativa de los gobiernos regionales, antes que por un liderazgo claro del CONAM al respecto. Y claro, es difícil hablar de fortalecimiento del CONAM con este desempeño. Ahora, todo esto podría ser simplemente un cambio de las prioridades, bajo la idea de que en verdad no se requieren más normas, y que hay que concentrarse en las soluciones prácticas. Esto que suena muy bien, puede ser en realidad pura demagogia. ¿Por qué? Pues implicaría que los actores pueden ser regulados ambientalmente sin una infraestructura institucional de carácter formal mínima, y sin una organización pública ambiental sólida. El problema es que ningún país del mundo ha resuelto sus problemas ambientales de esta manera, menos uno que tiene una gran riqueza en materia de recursos naturales.

Tampoco el Congreso mostró en su primer año claridad sobre la agenda ambiental. Es recién la nueva gestión de la Congresista Gloria Ramos que empieza a plantear una agenda alrededor del tema de la reforma de la Autoridad Ambiental Nacional (el CONAM). El problema, es que deberá impulsar sin el apoyo de alguna dependencia pública ambiental. En el caso del sector empresarial, el margen de maniobra del sector minero ha aumentado frente al gobierno, pero sigue generando conflictos de difícil gestión ante la sociedad. Sólo los medios de comunicación han mantenido una atención que aunque es todavía limitada, sigue en aumento, empujada por temas de gran presencia mediática como el cambio climático global. El resto de unidades ambientales de los ministerios han seguido la inercia del proceso anterior, por lo que están básicamente desarrollando los temas previstos desde el año 2006. Y sus jefes, los Ministros, no parecen muy interesados en empujar la aplicación de la Ley General del Ambiente, ni menos una reforma de la Autoridad Ambiental Nacional.

Entonces, los problemas de aplicación resultan mejor explicados por la correlación de intereses y fuerzas de distintos actores, que por un problema “técnico”, y resultan ser coherentes con las políticas generales del gobierno nacional. ¿Es posible cambiar esta situación? Pues con mucha dificultad, al menos en el corto plazo. Sólo el factor de los Tratados de Libre Comercio, quizás especialmente el que hemos empezado a negociar con la Comunidad Europea, podria ayudar. Ya con el Acuerdo de Promoción Comercial se mostró la importancia que puede tener la agenda ambiental para actores como los congresos (influenciados a su vez por grupos de interés y por los votantes), las entidades financieras internacionales, las organizaciones no gubernamentales con influencia en el ámbito político, etc. Pero para aprovechar la oportunidad tendrían que producirse cambios sustanciales en la política de la Autoridad Ambiental Nacional y en sus prioridades. Mientras tanto, la Ley General del Ambiente seguirá siendo un programa de desarrollo de la regulación ambiental por desarrollar. Es la derogación en los hechos, igual de destructiva.

Ivan Lanegra