Mes: abril 2012

POLÍTICAS LOCALES DE FOMENTO DE LA PEQUEÑA EMPRESA
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
1. PEQUEÑA EMPRESA, COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO ECONÓMICO
En enero de 2003 el Gobierno Peruano emprendió un proceso de descentralización y de transferencia de competencias a los gobiernos subnacionales, con el propósito de impulsar el desarrollo y, a través del crecimiento económico, la generación de empleo y el aprovechamiento de las potencialidades territoriales en el país, incluyendo el espíritu de emprendimiento de los ciudadanos y ciudadanas. Este propósito es de alta complejidad, debido a que los buenos resultados en un periodo no necesariamente garantizan buenos resultados en el siguiente. Por ello, el desafío de cualquier programa o estrategia gubernamental es buscar que los beneficios que se obtengan sean sostenidos; es decir, hallar la fórmula de la competitividad a nivel de la sociedad.
Bajo el marco descrito, se requieren intervenciones en niveles territoriales amplios (a nivel nacional y de departamentos, por ejemplo), pero también a nivel mucho más localizado (en espacios provinciales e interdistritales), desde donde se puedan generar dinámicas recurrentes de emprendimiento e inversión, que cimenten las bases para el despegue de las actividades económicas y sociales que creen bienestar a nivel de empresas, familias e instituciones públicas; es decir un grado de competitividad.
Una de las intervenciones más exitosas en el panorama de países que logran reducir la pobreza, aumentar el bienestar, elevar la calidad de vida de las familias y consolidar un Estado democrático y eficaz, es el fomento de la pequeña empresa. Esto se debe a que la pequeña empresa es un eslabón primordial en la mayoría de relaciones o dinámicas de la sociedad. Esta afirmación es válida en la actualidad, tanto o más que como lo ha sido a lo largo de la historia humana; pues en ésta se registra que el emprendimiento de actividades económicas por parte de las personas ha ocurrido en todos los regímenes de gobierno y en todas las culturas y religiones; principalmente con la motivación de la supervivencia y de la mejora de condiciones de vida.
Para que el empuje de los emprendedores y la influencia de la actividad económica pequeña (pero numerosa, flexible e innovadora) sirvan a los propósitos de la competitividad y el bienestar de una sociedad, es necesario que el actor que representa los intereses colectivos (en este caso los gobiernos central, regionales y locales) disponga de un instrumento para estimular aquellos tipos de emprendimiento local y regional que, por un lado, pongan en marcha el motor del desarrollo económico a nivel territorial, y que, por otro lado, tengan mejores perspectivas de crecimiento en el tiempo (lo que se explica por la necesidad de “mantener” o dar sostenibilidad a las dinámicas que provocan bienestar en la sociedad). Ambos criterios apuntan a la pequeña empresa que crece, crea empleo, adopta o desarrolla innovaciones, tiene una existencia formal en el mercado y participa de un gran número de interrelaciones en el espacio territorial (con la mediana y gran empresa, con el gobierno local, con la población, con los comerciantes y proveedores, con las instituciones públicas, con la juventud, con el espacio ambiental, etc.).
No obstante de los innegables beneficios y oportunidades que supone estimular el desarrollo de la pequeña empresa, en los países de América Latina, el sector gubernamental (especialmente en lo local), no cuenta con instrumentos de política.
Más aún, en las instancias gubernamentales que sí disponen, por ejemplo, de planes de desarrollo económico local, se evidencia que los objetivos son muy vagos, no se hallan articulados a los objetivos de desarrollo local, incluyen acciones que no apuntan al desarrollo de la pequeña empresa (a lo más, incluyen acciones mínimas para acompañar las actividades de la microempresa), tienen grandes limitaciones para la implementación de intervenciones (gestión) y operan en aislamiento de los otros agentes económicos que son relevantes para trabajar en una agenda de desarrollo económico territorial y de competitividad. Este diagnóstico, en el caso Peruano, se apoya en un conjunto de estudios realizados en los últimos años, por universidades, agencias de cooperación (como la cooperación Suiza en su reciente estudio sobre la Gestión Municipal en municipios rurales en el Perú), y el gobierno central (a través de programas apoyados por el BID), entre otros.
Bajo el marco introductorio descrito, en este artículo, el análisis y la propuesta se centran en el fomento de la pequeña empresa, así como en el impulso al desarrollo de nuevos emprendimientos locales, a través de partir con políticas explícitas de fomento. Siendo así, cabe preguntar a los receptores de competencias y prerrogativas en materia de desarrollo económico (las municipalidades, principalmente, sí acaso ¿son las pequeñas empresas consideradas dentro de los programas y proyectos de desarrollo emprendidos por los gobiernos locales? ¿Se han contemplado inversiones públicas que complementen las inversiones de los actores económicos locales?
En el desarrollo del contenido del artículo se abordan tres puntos. El primero se refiere a profundizar algo más la importancia que tiene para el desarrollo socioeconómico y la competitividad el apoyo al desarrollo de la pequeña empresa. El segundo punto advierte sobre la necesidad de considerar que las políticas para la pequeña empresa no son estándar, sino que dependen de la etapa de desarrollo en que se encuentren, así como del estado de sus capacidades de gestión empresarial. Sin considerar este contexto, incluso las políticas correctas pueden tener resultados adversos. En tercer lugar, finalmente, se propone un conjunto de tipos de políticas que pueden ser empleadas por las municipalidades en sus intentos por estimular el surgimiento de emprendimientos locales, así como el desarrollo y crecimiento de la pequeña empresa.
2. PEQUEÑAS EMPRESAS Y EMPRENDIMIENTOS: MOTOR DE DESARROLLO
La literatura sobre el estrato de las pequeñas empresas refiere a éstas como piezas clave para la prosperidad local y regional en virtud de contribuciones tales como (a) creación de empleo; (b) crecimiento económico, particularmente si las pequeñas empresas coadyuvan a la mayor participación en el comercio internacional de empresas locales (medianas y grandes) o si ellas mismas inician operaciones de exportación; y (c) competitividad local asociada a las innovaciones que dinamizan los mercados de oferta y demanda de factores de producción y conocimiento, y que pasan a formar parte de la propiedad intelectual del país (Becker, 2004) .
Estrechamente ligado al campo de la pequeña empresa, el emprendimiento también viene recibiendo gran atención desde el mundo académico, el sector público e incluso el sector empresarial, en virtud que la creación de nuevas empresas contribuye al desarrollo económico. Su capacidad de transformar ideas singulares en oportunidades económicas hace de los emprendimientos un medio efectivo para revitalizar el mercado local, regional, y, eventualmente, global –como lo demuestra el éxito de Apple y Microsoft, en los años 90s, y de Google y Facebook, en años recientes.
Gallo (1996) define al emprendedor como aquel capaz de innovar y aprovechar cualquier oportunidad para producir cambios que conduzcan a nuevos productos, nuevos procesos y nuevos mercados. Ello implica que ser emprendedor es mucho más que iniciar una nueva empresa, y que implica crear ventanas de oportunidad. Desde esta perspectiva, el individuo que inicia una empresa no necesariamente es un emprendedor, si el emprendimiento no va asociado a algún tipo de innovación.
Para el caso concreto de economías en vías de desarrollo, un estudio de la División del Banco Interamericano de Desarrollo para la Pequeña y Mediana Empresa (2002) analizó la relación entre el nivel de actividad emprendedora y aspectos como: (a) El crecimiento económico, (b) el incremento en la productividad, y (c) rejuvenecimiento de las redes sociales y productivas locales en las últimas dos décadas. En cuanto al tercer aspecto, el ingreso de nuevas firmas a nuevos mercados o a nuevos sectores de actividad ayuda a identificar cuáles son las industrias en fase de decline –lo que contribuye a mantener una eficiente asignación de recursos en actividades económicas más sensibles a la innovación y a ganancias en productividad.
En materia social, los nuevos emprendimientos en actividades de producción, como las confecciones, de información, como el desarrollo de software a medida, y los servicios, como la distribución tercerizada e almuerzos o el microcrédito, se han convertido en una fuente principal de nuevas oportunidades de trabajo para un creciente número de jóvenes, así como una fuente de oportunidad de negocios como subcontratistas de otras empresas, instituciones públicas y personas naturales.
Evidentemente, el impacto socioeconómico que provocan estos emprendimientos puede aumentar, en la medida que las unidades económicas que lo causan (las microempresas o los trabajos individuales) aumenten de tamaño y tengan una actividad económico-comercial más diversificada y diseminada en el mercado. Sin embargo, mucha de esta energía potencial se halla desconocida para las entidades gubernamentales, porque no se dispone de información.
3. FUNDAMENTOS PARA POLÍTICAS DE FOMENTO A LA PEQUEÑA EMPRESA
¿Por qué dos sociedades cuya economía depende en alto grado de la existencia del dinamismo de su estrato de pequeñas empresas (cerca del 90% de las unidades económicas, como valor más frecuente a nivel mundial) muestran un desempeño económico tan disímil en su nivel macro y micro?
Además del tamaño y la diversidad de relaciones que las pequeñas empresas y los emprendimientos entablan con su entorno, otras dos variables relevantes parecen ser, por un lado, la localización y el grado de concentración que tienen las pequeñas unidades económicas (clusterización), tal como lo refiere la teoría económica y de competitividad. Estas dos variables, sin embargo, resultan evidentes cuando el objeto de análisis es el espacio local. Por tanto, es de interés explorar que otras variables son relevantes para orientar el diseño de políticas de desarrollo económico local que sean eficaces para fomentar el desarrollo de la pequeña empresa. Al respecto, Reinert (1996) ha propuesto que se trata de “diferencias en la calidad de las actividades económicas”; es decir: “en la medida que la actividad económica se vuelva más sofisticada e intensiva en conocimiento, sus oportunidades para crecer y participar de modo más significativo en la economía nacional, en los mercados y en sus respectivos sectores o industrias son mucho más numerosas y de mayor escala en cuanto al valor económico.” Se ser así, su impacto en la economía local y en el bienestar de la sociedad también deberá ser mayor.
Pero en países en vías de desarrollo y/o en países cuyas economías se consideran “emergentes” (los ejemplos frecuentes se hallan en Asia y América Latina), la calidad de la actividad económica aún depende fuertemente de ser arrastrada por el grado de inversión que efectúan el Estado y las empresas medianas y grandes, así como del mayor consumo interno. Ello significa que tan pronto como algunos de los motores de crecimiento económico “nacional” se detienen o disminuyen su ritmo de expansión (como ocurre en las recesiones o en contextos de inflación, por ejemplo), la calidad de las actividades económicas en la economía en su conjunto también se detiene y podría, incluso, caer. En este nivel macro, las instancias gubernamentales “locales” poco podrían hacer para reactivar el dinamismo económico que influye sobre las unidades económicas y los emprendimientos locales.
Por tanto, surge la pregunta: ¿Qué tipo de variables locales o endógenas influyen en la calidad de la actividad económica?
En una perspectiva de menor dependencia de factores externos al espacio local y de mayor accesibilidad para los decisores de política pública local, se hallan los modelos de emprendedurismo y de competitividad a nivel de la pequeña empresa. Estos factores ya han sido abordados por la literatura especializada en el desarrollo de la pequeña empresa, en el desarrollo económico provocado por la innovación generada por los emprendedores, y, recientemente en estrategias de tipo “sistémico” que tienen el objeto de movilizar los motores de la economía –entre ellos la pequeña empresa.
Evidentemente, para que los aportes de los estudios y la literatura científica puedan ser aplicados en la gestión concreta es necesario definir los fundamentos o criterios principales para que dicha aplicación sea funcional. Tal definición puede partir de otros estudios más aplicados (como los casos o los diagnósticos), de la opinión de expertos, y de la revisión de experiencias (nacionales o foráneas) en un periodo de tiempo suficientemente extenso como para aprender algo de utilidad para hacer gestión orientada al desarrollo económico local. En el caso peruano y latinoamericano, se dispone de acceso a tales tipos de información; lo que permite identificar cuatro fundamentos o principales lineamientos para pensar en políticas de fomento de la pequeña empresa al nivel de la gestión concreta:
3.1. El propósito
El desarrollo de la pequeña empresa no es el objetivo o meta última del rol promotor del gobierno local. Es más bien un medio o instrumento que tiene vital importancia para el desarrollo local desde una perspectiva económica y social. Por consiguiente, la gestión en desarrollo económico local atiende el desafío de hallar y aplicar los mecanismos para aprovechar el desarrollo de la pequeña empresa como el motor que ponga en marcha la economía local.
En términos de gestión municipal, este fundamento sugiere que las política, las estrategias y los proyectos que un gobierno local ponga en marcha pueden ser efectivos si logran hacer de la pequeña empresa una fuente para acelerar la evolución de la economía local y para crear un entorno atractivo para el surgimiento de pequeños emprendimientos (microempresas) que tengan potencial de crecimiento; es decir, que no obedezcan a la lógica de trabajar para sobrevivir.
3.2. La masa crítica
Sin información del estado del emprendedurismo en un espacio local o nacional, es muy difícil, sino imposible, determinar cuál es el potencial de emprendimientos con potencial de dinamizar y potenciar la economía local. En países pobres el emprendimiento es muy alto, pero ello se debe a que las personas buscan sobrevivir; y para ello tratan de identificar cualquier oportunidad de generar ingresos y se aseguran de desarrollar una mínima especialización que les permita aprovecharla, antes que otra persona lo haga. Es un mecanismo intuitivo de supervivencia que en el caso de las personas es bastante sofisticado.
En términos de la gestión municipal el fenómeno descrito es relevante en tanto la medida de eficacia de una gestión también incluye “haber alcanzado la masa crítica de emprendedores y pequeñas empresas” con potencial de dinamizar la economía local, por un lado, y de disparar una ola de emprendimientos creativos. Para el largo quedará una segunda pregunta: ¿En qué medida es posible alcanzar un grado más evolucionado en el conjunto de la economía local o regional? Esta pregunta no la vamos a abordar por el momento, pero sí podemos sugerir que eventualmente es necesario innovar el tipo de actividades económicas; y esto y ano depende de una economía local, sino de economías que se recrean en espacios territoriales mayores, definidos en función de sistemas de innovación (regional o nacional).
En el caso Peruano, los clusters de pequeñas y microempresas de Villa El Salvador, en Lima, y El Porvenir, en La Libertad, corresponden a la primera realidad, pero aún no han dado el salto hacia una economía de mayor innovación. En ambos casos existe un gran número de empresas, pero sólo algunas de ellas siguen la ruta creativa de innovación y desarrollo de mercados que es permite orientar su crecimiento hacia el status de la mediana empresa (con potencial exportador, por ejemplo). El resto de empresas quedan inmovilizadas en la trampa del éxito económico de corto plazo y ello las convierte en altamente vulnerables ante los factores externos (de los que en principio se trataba de reducir la dependencia). En tal situación, el impacto de las intervenciones públicas locales es nulo y ya no produce ningún valor agregado de cara a los objetivos de desarrollo local. En tal sentido, el gran desafío no es contar con “empresarios innovadores”, sino más bien contar con muchos de ellos, en sucesivas olas de emprendimiento – lo que nos lleva al siguiente fundamento.
3.3. El crecimiento y la competitividad en función del liderazgo del emprendedor
En el nivel de la pequeña empresa, el éxito económico y/o empresarial no recae aún en la propia empresa (sobre todo en países en vías de desarrollo, cuyos estándares para medir lo que se entiende por pequeña empresa son relativamente menos exigentes). El éxito es más bien un reflejo de las cualidades del emprendedor; tanto las que posee de modo innato, como las que va desarrollando en la medida que las condiciones del mercado y/o del entorno lo exigen.
En la medida que las cualidades innatas del emprendedor conducen a mejores oportunidades de negocio, la capitalización y la inversión en el crecimiento de la empresa provocan su crecimiento y la necesidad de desarrollar nuevas competencias empresariales para afrontar los retos del crecimiento. En un segundo momento, las nuevas oportunidades ya no sólo se provechan, sino que además se buscan y se provocan, y es en ese instante en que el emprendedor permite que la empresa descanse sobre sus propios méritos para permitirle a él o ella, desarrollar competencias para la estrategia y la negociación. El ciclo continúa y en el trayecto pueden ocurrir grandes transformaciones, las que reflejan el nivel de competitividad que la pequeña empresa alcance, así como el momento en el que ya ha trascendido al status de mediana empresa.
En términos de la gestión sobre la base de políticas la competitividad por si misma no puede ser fomentada, pues sólo depende del desempeño de la empresa; pero puede ser estimulada a través de mecanismos muy específicos que operen a nivel de proyectos o programas de desarrollo empresarial (que, por el momento, quedan fuera del alcance de este artículo, que se centra en lineamientos de política). En términos de política pública, sin embargo, sí es posible crear un entorno favorable para explotar el potencial de los emprendedores, de modo que éstos se hallen en mejor situación para provocar el desarrollo de sus propias empresas –en términos muy simples ello equivale a “ayudar en aprender a pescar” en lugar de “dar pescado”.
Queda la pregunta: ¿Cuáles son entonces los mecanismos de los que las políticas pueden sacar provecho? Para responder a ello, se ha recurrido a dos fuentes. La primera corresponde estudios conducidos por Audet y d’Amoise (1998) para identificar cualidades de pequeñas empresa que crecen sin apoyo del sector gubernamental. Con similar propósito, la segunda fuente se centra en estudios más profundo, pero menos amplio para el contexto peruano, iniciados por Roca y Vargas (2002) . De ambos estudios se desprenden características, útiles para el diseño de políticas de fomento a la pequeña empresa, vía los emprendedores.
3.4. El ciclo de vida de la pequeña empresa
Las pequeñas empresas también siguen un ciclo (el proceso emprendedor). Pueden iniciar pequeñas, pero también pueden ser el estado evolutivo de un emprendimiento individual (como la microempresa) que logró superar las barreras y restricciones de tamaño. Eventualmente, la pequeña empresa crece hasta enfrentar las barreras y restricciones asociadas a la transición hacia la mediana empresa, o a la competencia dispar con firmas que poseen una mayor curva de aprendizaje. En unos casos la transición ocurrirá en el mediano plazo, mientras que en otros casos las firmas podrían permanecer pequeñas e incluso morir.
Para efectos del diseño de políticas de fomento es necesario identificar en qué etapa del ciclo de vida se hallan las empresas. Sin esta información, incluso las mejores políticas podrían desencadenar en programas o proyectos que no tendrán ningún efecto. Por el contrario, si se identifica el ciclo de vida, es posible seleccionar y programar estrategias que resulten efectivas en el momento más conveniente, diferenciando la pequeña empresa de la microempresa (pero trabajando con ambas); lo que tiene el efecto de acelerar el ciclo de vida (lo que en el fondo resulta deseable).
La literatura en materia de nuevas empresas destaca tres fases del ciclo de vida: (a) inicio, donde ocurre la motivación de llevar a la práctica un emprendimiento; (b) arranque o “start-up”, donde se pone en marcha la empresa y se procura obtener financiación y recursos; y (c) desarrollo temprano, donde se aprecia el desarrollo de las diversas manifestaciones de la gestión empresarial. Sin embargo, esta perspectiva es insuficiente para países en vías de desarrollo, donde existen otras motivaciones para emprender (como ocurre al iniciar la actividad y mantenerla incluso en momentos en que se trabaja a pérdida, porque es el medio de subsistencia del emprendedor).
Por ello, resulta más apropiado plantear tres fases algo distintas: (a) arranque o start-up, (b) sobrevivencia, que se entiende como “continuar operaciones” luego de haber superado los tres años de vida; y (c) estabilidad, en cuyo caso las empresas adquieren un perfil más definido, pudiendo algunas ser “innovadoras” y otras “seguidoras”.
4. MARCO DE REFERENCIA PARA EL DISEÑO DE POLÍTICAS
Luego de haber revisado cuatro fundamentos para orientar el desarrollo de políticas públicas de fomento a la pequeña empresa, tomando en cuenta el propósito de la política, la masa crítica necesaria para aplicar políticas, el potencial emprendedor “real” y el ciclo de vida, en esta última sección se introduce un marco general, que combina los cuatro fundamentos para plantear modelos genéricos de política.

Tabla 2. Marco de políticas públicas locales para el fomento a la pequeña empresa

Estadio de la empresa Microempresa Pequeña empresa
Potencial emprendedor / innovador Start-Up > 3 years Seguidor Innovador
Principales desafíos a superar o metas a alcanzar Alta mortandad, acceso al crédito homogeneidad del producto, liquidez, precios bajos, tecnología básica, bajas barreras de entrada, baja productividad Guerra de precios, control de calidad, liquidez, tecnología, capacidad gerencial, poder de negociación, costo de capital, capacidad instalada, producto homogéneo Rendimientos decrecientes, guerra de precios, sustitución de productos, ventas volátiles crédito al cliente, crédito del proveedor, nuevos mercados Rendimientos crecientes, producción diversificada, nuevos mercados Premium, subcontratación, barreras de entrada, cambio tecnológico, mentalidad exportadora.
Factor de éxito (estabilidad en gestión)
– Diversificación y liquidez
– División del trabajo

– Gestión del capital humano
– Compra consolidada y pago puntual
– Innovación de productos y procesos
– Alianzas estratégicas con los clientes

Factor de éxito (potencial endógeno)
– Liderazgo interno y participación en redes de cooperación
– Creación de barreras de entrada y salida a través de la diferenciación y la calidad

– Especialización y curva de aprendizaje
– Flexibilidad en la producción y articulación hacia atrás
– Satisfacción del cliente, lealtad y participación de mercado Lineamientos de política
– Compras estatales
– Énfasis en la producción

– Entrenamiento
– Datos de proveedores
– Transferencia tecnología
– Información de mercados

– Formación emprendedora. Fortalecimiento de gremios
– Desarrollo de línea de productos similares
– Un producto diferenciado
– Capacitación técnica
– Programa de entrenamiento multi-tarea para operarios
– Información del mercado. Cartera inicial de clientes Lineamientos de política
– Compras estatales altas
– Control de calidad en el producto y el proceso
– Condiciones de trabajo
– Cartera de proveedores
– Transferencia tecnológica
– Ferias de exhibición

– Campañas promocionales. Liderazgo. Mejor tecnología
– Desarrollo de línea de productos diversificados
– Evitar guerra de precios
– Control costos, presupuestos
– Clusterización, redes de colaboración. Tecnificación
– Cartera inicial de clientes cautivos. Expansión de planta Lineamientos de política
– Nuevos productos
– Énfasis en la gerencia y la calidad del servicio
– Condiciones de trabajo
– Garantías solidarias
– Servicios de valor agregado
– Pequeños clientes

– Campaña promocional, visibilidad, liderazgo
– Mercados usuales y nuevos nichos
– Mayores costos de cambio de procesos
– Planeación de la producción
– Canales de mercadeo. Bolsa de proveedores
– Publicidad boca a boca. Retención del cliente Lineamientos de política
– Participación en ferias
– Énfasis en la visión a futuro. Gerencia estratégica
– Premios, bonos, incentivos
– Crédito del proveedor
– Garantías, valor agregado
– Clientes corporativos.
– Redes

– Nuevos procesos.
– Compromiso social
– Productos al día con las nuevas tendencias. Nichos
– Versioning. Negociación
– Tecnología, aprendizaje
– Subcontrata. Manufactura celular. Plantas satélite.
– Pedidos a medida. Deleite del cliente.
– Internacionalización
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Planeamiento, Rendición de Cuentas y Mejoramiento Continuo
Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila

Sumario

1. Introducción
2. ¿Tiene relación el Planeamiento con la Rendición de Cuentas?
3. El control social en la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión municipal
4. Tratamiento diferencial en la rendición de cuentas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
5. Recomendaciones para realizar una asamblea pública de rendición de cuentas
6. Planeamiento, rendición de cuentas y mejoramiento continuo

1. Introducción
En los últimos años, el enfoque político, social y económico del país, en el manejo de la cosa pública, ha sufrido sustanciales y significativos cambios, al imprimírsele una orientación tendiente al mejoramiento de los niveles de eficiencia y eficacia de la gestión gubernamental y la construcción de un Estado democrático, descentralizado, participativo y transparente, todo ello traducido en la expedición de importantes disposiciones referidas a los procesos de descentralización y modernización del Estado. Es así que se promulgan las leyes orgánicas, que señalan sus competencias y funciones: la Ley del Presupuesto Participativo, la creación e implementación progresiva del CEPLAN y el Sistema de Planeamiento Estratégico, la puesta en marcha del SNIP, el SIAF y el enfoque del Presupuesto por Resultados. De igual modo, se actualizan las normas del Sistema Nacional de Control, se enfatiza el tema de la transparencia en la gestión y el acceso a la información pública y, complementariamente, dado que el presente mes de mayo, debe elaborarse y presentarse el INFORME DE RENDICIÓN DE CUENTAS, debe tenerse presente la directiva Nº 04-2007-CG/GDES , “Rendición de Cuenta de los Titulares”, aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 332-2007-CG de fecha 10.OCT. 2007.
Bajo este contexto, y dada la actual coyuntura que demandan los vecinos y ciudadanos respecto a sus Gobiernos Locales y Regionales, el presente ensayo comprende tres aspectos:
1. La rendición de cuentas y el control social en los Gobiernos Subnacionales y
2. La rendición de cuentas de los gobiernos subnacionales ante el Sistema Nacional de Control.
3. Sobre el Planeamiento: Logros y Retos

En esta primera parte del ensayo, se da respuesta a la pregunta: ¿Qué comprende y qué nos obliga a rendir cuentas?, el tratamiento diferencial entre los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales, así como recomendaciones para realizar una asamblea pública de rendición de cuentas sobre la base legal que regulan el control social y el control gubernamental relacionado con el tema de la rendición de cuentas. Cabe significar el apoyo que vienen brindando diferentes instituciones públicas y privadas, entre estas últimas las ONGs y los propios medios de comunicación, para el éxito de estos eventos de interés local y regional, inclusive desde mucho antes que estas prácticas tengan el carácter obligatorio, como ocurría en las 77 municipalidades de la Región San Martín desde el año 1996 con el soporte técnico de AMRESAM y el PGMD de ESAN.

Finalmente, la transparencia como estrategia y la rendición de cuentas como buena práctica de gobierno y de gestión, tienen que ver con la disminución de la percepción ciudadana sobre el tema de la corrupción, el mismo que por su importancia y ser un tema recurrente en la agenda pública, e interés ciudadano, será materia de un artículo a presentarse en los próximos números de Actualidad Gubernamental.

2. ¿Tiene relación el Planeamiento con la Rendición de Cuentas?
En teoría la rendición de cuentas, debe tener relación con el sistema de planeamiento, sin embargo como toda la administración pública esta a lo que pautea el Ministerio de Economía y Finanzas a través de los diversos Sistemas Administrativos que maneja, como son los Sistemas de Presupuesto, Tesorería, Contabilidad, SNIP, SIAF etc.; la rendición de cuentas que más se conoce institucionalmente y a nivel de la propia población, es la Rendición de Cuentas, como parte del proceso del Presupuesto Participativo y que por su enfoque y alcance, está ligada al Sistema de Presupuesto Público; sin embargo hay otra rendición de cuentas que está regulada por el Sistema Nacional de Control. En este caso, la rendición de cuentas es un proceso integral que comprende la presentación de información que evidencie no sólo los logros sino también las limitaciones que se presentan en toda gestión; es decir ¿qué se hizo y cómo?, del mismo modo ¿qué no se hizo y por qué, o pudiendo mejorarse, por qué no se hizo?
Desde el punto de vista técnico normativo y para los fines propios de Control, la Directiva Nº 04-2007-CG/GDES , “Rendición de Cuenta de los Titulares”, aprobada mediante Resolución de Contraloría Nº 332-2007-CG de fecha 10.OCT. 2007, de la Rendición de Cuentas, se define como:

En términos históricos, la rendición de cuentas tiene su origen en el mandato señalado en la Constitución Política del Perú, al fijar en el primer párrafo del artículo 31º que, los ciudadanos tienen derecho a participar en los asuntos públicos mediante diversos mecanismos, entre ellos, la demanda de rendición de cuentas.

Más allá de un mandato legal de la obligación que tienen las entidades de presentar anualmente la rendición de cuentas, se estima que ésta debe prepararse y exponerse de manera adecuada y oportuna, en razón a las respuestas de la siguiente interrogante: ¿POR QUÉ HACER RENDICIÓN DE CUENTAS?.
Porque:
• Constituye un puente de acercamiento y fortalecimiento de las relaciones de las autoridades con los vecinos y ciudadanos de una circunscripción territorial.
• Permite el ejercicio de la democracia y fortalece la gobernabilidad.
• Reafirma la confianza y, por ende, la legitimidad política y la gobernabilidad.
• Contribuye a respetar el derecho de los ciudadanos y ciudadanas que nos eligieron, a estar bien informados sobre la marcha de la gestión.
• Promueve el mejoramiento del nivel y capacitación de los funcionarios y trabajadores municipales y la aplicación de los principios y valores éticos como servidores públicos.
• Incentiva a la población a contribuir y, consecuentemente, mejorar la calidad de los servicios.
• Nos permite informar a la población la utilización de su contribución.
• Es un mecanismo que coadyuva a disminuir los actos de corrupción.

3. El control social en la rendición de cuentas y la participación ciudadana en la vigilancia de la gestión municipal

El control social es un espacio de participación a través del cual los ciudadanos, en forma organizada o individual, intervienen en la vigilancia y control de la gestión pública nacional, regional o local, respecto a los planes, programas y proyectos, la prestación de los servicios públicos locales y en la conducta de los funcionarios públicos; consecuentemente, toda participación orientada a la revisión de las acciones del Estado, a partir de la Sociedad Civil, debe considerarse como el ejercicio del control o vigilancia social.
Es de resaltar que la Ley de Bases de la Descentralización, destaca los objetivos de la participación ciudadana desde los siguientes niveles:
• A nivel político, la participación y fiscalización de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos de cada región y localidad.
• A nivel social, la participación ciudadana en todas sus formas de organización y control social.
• A nivel ambiental, coordinación y concertación interinstitucional y participación ciudadana en todos los niveles del Sistema Nacional de Gestión Ambiental.

El ejercicio del control social demanda de derechos y obligaciones de los actores intervinientes, las autoridades locales y la ciudadanía organizada, en los aspectos siguientes:
• En primer término, una alta y sostenible voluntad política de la autoridad local que permita poner en marcha un proceso, donde la participación ciudadana, la transparencia, información sobre las acciones realizadas, el establecimiento de canales de diálogo y la apertura de espacios de coordinación, constituyan la base de una nuevo enfoque de gestión social.
• Es así que deberá constituirse, mediante ordenanza, el instrumento legal que norme la participación y vigilancia ciudadana, y el rol de la ciudadanía como protagonista de un proceso tendiente a mejorar la gestión de un Gobierno Local eficiente y transparente.
• El fortalecimiento de las capacidades de los actores locales en el conocimiento y ejecución de la vigilancia social, para cuyo efecto, el Gobierno Local debería organizar programas de capacitación a cargo de especialistas en la materia.
• El establecimiento de mecanismos de difusión de las actividades institucionales y de la información establecida por Ley.
La participación ciudadana es un elemento clave, que coadyuva a la sostenibilidad y legitimidad en la implementación y aplicación de las acciones y políticas públicas, otorgándoles a los ciudadanos un espacio y actuación compartida de la gestión pública. Para ello, resultará necesario que el Gobierno Local promueva la participación ciudadana en la formulación y aprobación de sus planes de desarrollo y presupuesto de manera concertada, la apertura y acceso amplio e irrestricto (salvo aspectos específicos establecidos por Ley) a la información pública e institucionalizar los mecanismos de consulta, concertación y rendición de cuentas.
Al respecto, estudios realizados han evidenciado, de manera inicial, que la aceptación por parte de los Gobiernos Locales de una participación activa de la sociedad civil no es algo fácil de lograr, pues existen ciertas evasivas y rechazos en el entendido de que la participación dificulta los procesos, haciéndolos más lentos y costosos hasta la pugna de espacios de poder . Sin embargo, un estudio del Banco Mundial ha demostrado que la efectividad de los proyectos aumenta considerablemente cuando existe una participación efectiva de los interesados en la toma de decisiones y el gerenciamiento
En lo que respecta al estudio efectuado por el Banco Mundial, la experiencia en diferentes municipalidades concluyen en lo mismo, al evidenciarse que cuando el vecino y las organizaciones sociales locales participan en la identificación, definición y ejecución de proyectos y obras, el nivel de satisfacción se comparte en los niveles de Gobierno Local y Ciudadanía; más aún, cada vez es creciente la participación de esta última no sólo con el apoyo de la mano de obra mediante trabajo comunitario, sino también con el mantenimiento, cuidado y conservación de una obra en la participaron y la sienten suya, al que habría que agregarse el ahorro a la municipalidad, por los conceptos enunciados. Corresponde entonces, a los niveles de Gobierno Local o Regional, hacer uso de su capacidad de convocatoria, convencimiento y liderazgo, para poner en marcha y aplicar un nuevo estilo de gerenciamiento participativo.
En relación al control social, podemos entrar al análisis a través del grado de cumplimiento y eficacia de los siguientes procesos e instancias:
• El Presupuesto Participativo.
• Los Comités de Vigilancia.
• El derecho a tener acceso a la información

4. Tratamiento diferencial en la rendición de cuentas de los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales
La rendición de cuentas se ofrece en dos niveles: ante las autoridades competentes y también a la ciudadanía. Tratándose de una disposición de carácter general, su aplicación comprende entre otras instituciones, a los organismos representativos del Poder Ejecutivo que bajo cualquier denominación formen parte del mismo, las unidades administrativas del Poder Legislativo, Poder Judicial y Ministerio Público, los Organismos Autónomos crea- dos por la Constitución Política del Estado, los Organismos reguladores de los servicios públicos y las universidades estatales.
Sobre el particular se ha podido apreciar que, no obstante, todas ellas administran recursos públicos y se rigen bajo la normatividad de los sistemas administrativos gubernamentales, sin embargo, sobre ninguna de ellas existen disposiciones puntuales de rendición de cuentas ante la ciudadanía, como sí está contemplado respecto a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, conforme se apreciará a continuación:
Gobiernos Regionales:
• La gestión regional desarrollará y hará uso de instancias y estrategias concretas de participación ciudadana en las fases de formulación, seguimiento, fiscalización y evaluación de la gestión de gobierno y de la ejecución de los planes, presupuestos y proyectos regionales.
• Los planes, presupuestos, objetivos, metas y resultados de los Gobiernos Regionales deben ser difundidos a la población.
• La Administración Pública Regional está orientada bajo un sistema moderno de gestión y sometida a una evaluación de desempeño; en tal sentido, a sus programas de acción deben incorporarse mecanismos concretos para la rendición de cuentas a la ciudadanía sobre los avances, logros, dificultades y perspectivas de su gestión, siendo una de ellas, las Audiencias Públicas.
• Los Gobiernos Regionales organizan su gestión en torno a los planes y proyectos de desarrollo regional concertados, al cumplimiento de objetivos y metas explícitos y de público conocimiento.
• La función de los Gobiernos Regionales, Conforme a la Ley Nº 27867 – Ley Orgánica de Gobiernos Regionales.
• La obligación de los Gobiernos Regionales de realizar como mínimo dos audiencias públicas regionales al año, en las que dará cuenta de los logros y avances alcanzados durante el período.

Gobiernos Locales:
La rendición de cuentas por parte de las municipalidades está contenida en su propia Ley Orgánica, las mismas que se exponen a continuación:
• El Sistema de Planificación tiene como principios la participación ciudadana a través de sus vecinos y organizaciones vecinales, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficiencia, eficacia, equidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiariedad, consistencia con las políticas nacionales, especialización de las funciones, competitividad e integración (Artículo IX del Título Preliminar).
• Los Planes de Desarrollo Municipal Concertado deben responder, fundamental- mente, a los principios de participación, transparencia, gestión moderna y rendición de cuentas, inclusión, eficacia, eficiencia, equidad, sostenibilidad, imparcialidad y neutralidad, subsidiaridad, consistencia de las políticas locales, especialización de las funciones, competitividad e integración (Artículo 97º).
• Los vecinos ejercen los siguientes derechos de control: revocatoria de autoridades municipales y la demanda de rendición de cuentas (Artículo 121º).
• Los Gobiernos Locales están sujetos a las normas de transparencia y sostenibilidad

5. Planeamiento, rendición de cuentas y mejoramiento continuo
Más allá del marco normativo que regulan los procesos de rendición de cuentas, ante el sistema de presupuesto público y dentro del presupuesto participativo a la comunidad, tenemos de otro lado, y en fechas distintas que lo Contraloría General, demanda sobre la presentación de un Informe de Rendición de Cuentas para todas las instituciones públicas, de manera regular al 31 de mayo de cada año, por la gestión del año vencido. Sin embargo observamos que algunos formatos son de poca utilidad práctica para el mejoramiento continuo y no tienen relación directa, o al menos no se ha explicitado que la rendición de cuentas se focalice y reporte, en función de RESULTADOS, sino de actividades, programas o proyectos.

Consecuentemente, muchos nos preguntamos, ¿para qué sirve una “Rendición de Cuentas” formal, si en la práctica no tiene relación directa con el Sistema de Planeamiento Institucional y no sirve como insumo para el mejoramiento continuo?

Al respecto, es oportuno señalar que existen diversas metodologías y herramientas para la articulación de los planes institucionales y hacer un balance de la gestión. A continuación se proponen dos formatos que nos permiten tener los insumos para la evaluación, la memoria de gestión, la cuenta municipal y los formatos para la elaboración del Informe de Rendición de Cuentas.
Para el desarrollo del citado “Balance” que permita hacer una valoración del desempeño de la gestión, en función de los planes institucionales, se propone como herramienta el siguiente formato:
Formato para Evaluación de la Gestión
PRINCIPALES LOGROS Factores claves de éxito
1. 1.
2. 2.
3. 3.
LO QUE QUEDA PENDIENTE Factores limitantes o perturbadores
1. 1.
2. 2.
3. 3.

Los procedimientos para trabajar con dicho formato son:
• Identificar los 05 o 10 LOGROS MAS RELEVANTES DE LA GESTIÓN, que se procederá a anotarlos en el lado superior izquierdo del formato
• Luego se procederá a asociar o relacionarse, cada logro, con factores claves de éxito, a fin de encontrar políticas y estrategias que permitan su réplica o sostenibilidad o proceder a su sistematización, lo que habrá de aportar a la casuística de experiencias exitosas.
• En el otro extremo, se identificarán los 05 ó 10 RETOS PENDIENTES, lo que se dejó de hacer.
• Con relación a lo que queda pendiente, se procederá a identificar los factores limitantes o perturbadores para su cumplimiento, es decir por qué se dejó de hacer, de los cuales se obtienen las lecciones aprendidas y eventualmente los caminos o experiencias que no deben repetirse. Esta práctica constituye lo que en la teoría de sistemas se conoce como el Feedback, como proceso de retroalimentación. También esto servirá como insumo para identificar políticas y estrategias para neutralizar esos factores limitantes y perturbadores de la gestión.

Si bien el resultado de la información obtenida con este formato se utilizará como insumo ó punto de partida para el balance de la gestión, puede servir para la retroalimentación, o como buena práctica de gerencia y buen gobierno, así como para poder identificar políticas y estrategias para institucionalizar los factores claves de éxito y de igual modo políticas y estrategias para neutralizar los factores limitantes o perturbadores. De esa forma se estaría cumpliendo no sólo con una formalidad, sino teniendo información procesada a utilizarse como estrategia en procesos de mejoramiento continuo.
De otro lado, toda información procesada sobre la gestión, sea la memoria anual, los formatos de la ejecución y evaluación presupuestal, los mismos estados financieros, los reportes de logros y retos, los informes de las áreas de apoyo o sistemas administrativos y de las áreas misionales o funcionales, presentados para la elaboración de reporte en las audiencias de Rendición de Cuentas, dentro del proceso del presupuesto participativo, que regula la Dirección Nacional de Presupuesto Público del MEF, así como el Informe de Rendición de Cuentas a presentarse a fines del presente mes de mayo ante la Contraloría General de la República; deben servir para la retroalimentación y mejora continua institucional.
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El rol del Estado en la superación del analfabetismo digital en el Perú: ¿Cómo evitar hoy la exclusión de mañana?

Autor: Soc. Hugo Claros Haro

Sumario:
1. Presentación.
2. Las brechas del analfabetismo digital.
3. Acceso a TICs en el hogar.
4. Acceso a computadores.
5. Acceso y uso de Internet.
6. La trampa socioeconómica.
7. Reflexión final.
8. Bibliografía.

1. Presentación

La exclusión social no es una condición natural e indescifrable. Lo que se hace en el presente forja muchas de las fortalezas y debilidades con que se cuenta a futuro. Por ello es crucial que las políticas públicas tengan una visión estratégica que vaya más allá de la coyuntura actual de sus marcos legales. Un mundo veloz y cambiante requiere inteligencia estratégica para identificar los riesgos presentes y futuros, y desplegar políticas públicas preventivas, incluso presionando por la adecuación de las reglas. De nada sirven marcos legales muy elaborados cuando llegan tan tarde que encuentran los problemas excesivamente “maduros” por culpa de una escasa visión estratégica de gobierno en las etapas previas.

Un área en la que se advierte tal necesidad de visión estratégica es el de la conexión entre educación y trabajo: el desempleado del mañana es el mal educado y orientado de hoy. El analfabetismo digital será en el futuro uno de los principales obstáculos para la creación de bienestar de manera sostenible en muchos sectores de la economía. Es deber del Estado prever, prepararse y adecuarse ante ello; reinventar sus reglas de juego antes de que sea muy tarde.

2. Las brechas del analfabetismo digital

Los efectos cotidianos de las nuevas tecnologías de información (internet y otras) surgidas hace menos de un cuarto de siglo son notorios: la escala, velocidad, y frecuencia de los flujos de información se han incrementado a tal grado que muchas habilidades se dan por supuestas cuando se imaginan las nuevas generaciones. Entre tales habilidades se destaca el uso de herramientas informáticas y, por supuesto, el dominio de plataformas como la Internet.

Por lo anterior, ha cambiado la definición de quién es considerada una persona “capaz” y quién no: los diversos grados de dominio de la tecnología existente crean brechas competitivas entre las diversas personas que se integran a los mercados laborales. Las personas que no dominan las nuevas tecnologías de información quedan relegados a circuitos laborales de ingresos proporcionalmente menores; y los países cuya población no domina tales herramientas, ven un importantísimo sector de su economía, el de servicios avanzados, estancado y precario.

La literatura clásica sobre el avance en la adopción y dominio de estas nuevas tecnologías estableció como una “brecha digital” –ahora considerada sólo la primera de ellas- a la diferencia en el acceso a tales tecnologías por parte de diferentes poblaciones. Sin embargo, cada vez más se ha adoptado un enfoque complementario, bajo el nombre de segunda brecha digital, que se refiere a las diferencias en el uso de las nuevas tecnologías: entre dos poblaciones con iguales oportunidades de acceso, cuál de ellas usa aprovecha mejor tales tecnologías.

A las nuevas generaciones, en tanto “nativos digitales”, se les exige y exigirá el contar con habilidades de manejo de tales tecnologías casi al nivel de “segunda naturaleza”: se supone que dominan tales herramientas. Es imperativo que el Estado peruano establezca políticas que aseguren que su futura población cuente con tales habilidades y sea empleable.

¿En qué condiciones de aprendizaje se encuentran, entonces, nuestros jóvenes respecto de tales tecnologías? Para responder esta pregunta sobre el Perú, pero desde una perspectiva comparada, contamos por lo menos con dos fuentes: las pruebas PISA (que miden el nivel académico de los estudiantes de 15 años de diversos países) correspondientes a los años 2000 y 2009. En ambas pruebas, se preguntó a los estudiantes sobre sus condiciones de de las nuevas tecnologías la información y comunicación (TICs).

Se presentan aquí los resultados que forman parte del documento de proyecto “Aporte del sistema educativo a la reducción de las brechas digitales: una mirada desde las mediciones PISA”, perteneciente a la CEPAL y correspondiente a diciembre del año 2011.

El documento elaborado por la CEPAL analiza el tema respecto de toda América Latina. Los cuadros han sido ordenados de forma tal que permitan mostrar cómo pese a los avances generales en la difusión de las TICs en el Perú, aún queda mucho por hacer, especialmente si se considera que la brecha de acceso a Internet entre los jóvenes de los sectores socioeconómicos más altos y los de los más bajos se ha incrementado.

3. Acceso a TICs en el hogar

Gráfico 1: América latina y el caribe (7 países): porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador e internet en el hogar, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 4 de CEPAL (2011).

El gráfico 1 permite apreciar que, al año 2009, menos del 40% de los estudiantes peruanos con 15 años de edad tenía acceso a un computador en el hogar; y que aquellos con acceso a computador e internet en el hogar eran menos del 25%.

Es evidente que tan restringido acceso privado a computadores e internet tendría que ser suplido, si se quisiera adquirir las mismas capacidades de dominio digital, por otro tipo de oferta. En el Perú, tal rol es adoptado por las cabinas de Internet. Sin embargo, el acceso en este tipo de ambiente carece, casi siempre, de un enfoque y guía orientados hacia el aprendizaje y supervisados por adultos.

Si el acceso privado a computadores e Internet ha de ser suplido de manera que permita la construcción sistemática de capacidades en los jóvenes peruanos, el actor que debe asumir tal función es la escuela.

4. Acceso a computadores en la escuela.

Gráfico 2: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador en centro educativo, 2000 a 2009

Fuente: Tomado de gráfico 7 de CEPAL (2011).

Gráfico 3: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: número de estudiantes por computador en centro educativo, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 9 de CEPAL (2011).

En general, se aprecia un alentador avance en las cifras de acceso a computadores en la escuela en el caso peruano. Tanto el porcentaje de estudiantes, como la densidad por computador mejoraron notablemente entre los años 2000 y 2009.

5. Acceso y uso de internet

Gráfico 4: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: porcentaje de computadores con internet en centro educativo, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 10 de CEPAL (2011).

Gráfico 5: América latina y el caribe (9 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador con conexión a internet en centro educativo, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 8 de CEPAL (2011).

6. La trampa socioeconómica

Gráfico 6: América latina y el caribe (7 países): porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador e internet en el hogar, según nivel socioeconómico y cultural del estudiante, 2000 a 2009

Fuente: Tomado de gráfico 6 de CEPAL (2011).

El gráfico nº 6 permite apreciar un panorama más detallado de los avances en el acceso a computadores e Internet en América Latina. Así notamos que las pendientes de masificación de ambos accesos para el caso del cuartil más alto y el más bajo en América Latina son más bien similares. Ambos tipos de acceso no superan, en el caso del cuartil socio económico más bajo, el 15% de los jóvenes considerados.

¿Cómo podrán los jóvenes de sectores socioeconómicos más bajos adquirir las capacidades que más del 80% de los jóvenes de sectores socioeconómicos altos practican cotidianamente en sus escuelas si la inversión es tan baja y el avance tan lento?
Gráfico 7: América latina y el caribe (7 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a computador en centro educativo en cuartiles ESCS superior e inferior, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 11 de CEPAL (2011).

En el caso peruano, el panorama es incluso peor: pese al alentador avance en el acceso a computadores para alumnos pertenecientes al cuartil socioeconómico más bajo (gráfico 7), al año 2009, el acceso de tales sectores es el peor en los países latinoamericanos considerados, lo cual ocurría también en el año 2000. Es decir: si bien ha habido inversión y de hecho se ha avanzado, nuestra posición relativa en la región (y ni qué decir en el mundo) es crítica.

Gráfico 8: América latina y el caribe (7 países) y promedio OCDE: porcentaje de estudiantes de 15 años con acceso a internet en centro educativo en cuartiles ESCS superior e inferior, 2000 a 2009.

Fuente: Tomado de gráfico 12 de CEPAL (2011).

En el caso del acceso a internet, la situación del alumnado peruano es aun peor: no sólo seguimos teniendo el peor acceso a nivel regional (gráfico 8), sino que la brecha entre sectores socioeconómicos altos y bajos se ha incrementado, pasando de ser de 23 puntos porcentuales, a ser de 47%: nuestros pobres son los pobres con peor acceso a Internet entre los países considerados.

En el caso del acceso a internet, la situación del alumnado peruano es aun peor: no sólo seguimos teniendo el peor acceso a nivel regional (gráfico 8), sino que la brecha entre sectores socioeconómicos altos y bajos se ha incrementado, pasando de ser de 23 puntos porcentuales, a ser de 47%: nuestros pobres son los pobres con peor acceso a Internet entre los países considerados.

7. Reflexión final.
•
Las exigencias de la nueva economía mundial parecen ser bastante claras: ya no basta el dominio de las disciplinas tradicionales como matemáticas y lenguas (en lo cual, por cierto, el Perú ocupó el penúltimo puesto entre 65 países en la última prueba PISA en la que participó), sino que se requerirá cada vez más el uso de las tecnologías de información y comunicación.

• Modalidades de contratación como el outsourcing global, prácticas de circulación como las exportaciones de nicho, y exigencias científicas como la validación internacional de patentes muestran cada vez mejor como las capacidades de dominio digital que acaso hacia fines del siglo XX se consideraron aún un lujo en el Perú son las nuevas bases de aquellos que serán considerados empleables y valiosos o descartados, en la práctica, como parias anacrónicos.

• Es un deber del Estado peruano intervenir con mayor fuerza, convicción y creatividad las actuales condiciones de rezago en la adquisición de capacidades digitales por parte de nuestros jóvenes, con hincapié en aquellos de menores recursos. Evadir esta responsabilidad es condenarlos a aspirar, como mucho, a poseer un conjunto de capacidades más propias de siglos anteriores al XX que al exigido por la sociedad del siglo XXI, especialmente en contextos críticos que resulten de las operaciones virtuales de la economía mundial (para muestra, los flujos virtuales de capital financiero).

• Sin dominio de capacidades de uso digital, nuestros jóvenes serán los nuevos analfabetos, analfabetos digitales. Ser un analfabeto tradicional en el Perú (no saber leer ni escribir) no significa carecer de valor, pero funciona como un estigma social que descarta a la persona, pese a todos los conocimientos que ésta pueda tener. Así, muchos de nuestros compatriotas que no hablan español, son estigmatizados y descartados como ciudadanos hábiles, en un ejemplo clásico de etnocentrismo por parte de la población hispanohablante; una vergüenza decimonónica.
•
De igual forma, los analfabetos digitales y sus defensores podrán clamar en el futuro ante el mundo que el hecho de carecer de dominio digital no implica que se carezca de otros conocimientos y capacidades; pero es muy probable que, en la práctica, aquellos que sí dominen lo digital simplemente los ignoren, como sujetos irrelevantes, individuos que simplemente no llegaron a ser ciudadanos “del mundo”. Evitar la pronta ocurrencia de ello es un deber nacional.

8. Bibliografía

CEPAL (2011) Aporte del sistema educativo a la reducción de las brechas digitales. Una mirada desde las mediciones PISA.
CEPAL (2011) Panorama de la inserción internacional de América Latina y el Caribe. La región en la década de las economías emergentes.
OECD (2012) Reviews of innovation policies: Peru 2011.

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REFLEXIONES Y APORTES PARA LA COHESIÓN SOCIAL Y TERRITORIAL DESDE LOA GOBIERNOS SUBNACIONALES
Autora: Isabel Claros Abarca

Sumario:
1. Resumen del evento
2. Mesa 1: Las políticas públicas locales con un enfoque integrado de identidad: iniciativas, aprendizajes y experiencias.
3. Mesa 2: Identidad, identidades, cohesión social y convivencia
4. Mesa 3: El enfoque de la identidad cultural como potencialidad para el desarrollo económico y territorial
5. Conclusiones del Diálogo

1. Resumen del evento
Con el objetivo de impulsar un debate multinivel que vincule proyecto de ciudad, identidades, cohesión social y desarrollo territorial, se llevó a cabo los días 28 y 29 de marzo del 2012 el IV Diálogo Regional “Identidad e identidades: potenciales para la cohesión social y territorial”, Organizado por la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III en colaboración con el Gobierno Autónomo Municipal de La Paz y PNUD Bolivia, en instalaciones del Museo de Etnografía y Folklores en La Paz- Bolivia. El diálogo formó parte de las estrategias de URB-AL III, programa de cooperación descentralizada de la Unión Europea, integrado por 20 proyectos con impacto directo en 75 territorios latinoamericanos (más de 500 municipios); cuyo objetivo es contribuir a incrementar el grado de cohesión social en las colectividades subnacionales y regionales de América Latina.

Un centenar de personalidades de 10 países de América Latina y Europa – entre ellos autoridades de distintos niveles de gobierno, expertos, miembros de la sociedad civil y representantes de organismos internacionales – participaron durante dos días en el IV Diálogo Regional ; países como: Bolivia, Perú, Colombia, Ecuador, Brasil y España, participaron en las 3 mesas de debate en base a sus experiencias y expectativas sobre el tema de cohesión social e identidad, explorando los siguientes ítems:

a.) Las políticas públicas locales con un enfoque integrado de identidad: iniciativas, aprendizajes y experiencias.
b.) Identidad, identidades, cohesión social y convivencia
c.) El enfoque de la identidad cultural como potencialidad para el desarrollo económico y territorial

El IV Diálogo Regional se estructuró sobre la base de las siguientes premisas.

Primero, la identidad territorial y el sentido de pertenencia asociado pueden jugar un rol
clave de cara a la obtención de objetivos colectivos de desarrollo y cohesión social local.
Por lo mismo, su fomento debe ser visto como parte intrínseca de un proyecto político
local en pro de la cohesión social y el desarrollo territorial.

Segundo, la existencia de una identidad territorial es compatible con la de otras
identidades (cultural, étnica y de otra índole) y los sentidos de pertenencia asociados a
ellas. La adopción de la idea de cohesión social como motor de la acción pública y de la
gobernanza democrática, por su parte, requiere la gestión de las diferencias y de los
conflictos que la multiplicidad de identidades pueda generar.

Tercero, las identidades presentes en un territorio pueden convertirse en potenciales
factores de desarrollo económico local y desarrollo territorial. Por lo mismo, estas pueden
convertirse en pilar de una estrategia integral de territorio que sea capaz de aprovechar y
canalizar su potencial.

Cuarto, el ámbito local es el más propicio para la generación de políticas públicas con un
enfoque integrado de identidad, esto es, para la incorporación del valor de la identidad
de manera trasversal e integral en las diferentes políticas que buscan directa o
indirectamente un aumento de la cohesión social.

El diálogo euro-latinoamericano exploró el potencial de la identidad y el sentido de pertenencia para el impulso del desarrollo y la cohesión social de un territorio. Durante el encuentro se analizaron políticas públicas locales con enfoque integrado de identidad y se debatió sobre los retos para alcanzar una convivencia ciudadana adecuada y los potenciales de la identidad cultural para el desarrollo económico y territorial.

Al respecto, los participantes subrayaron que la identidad es un activo fundamental para el desarrollo a través de la valorización del saber y la acumulación cultural propia de los territorios. Asimismo, se coincidió en la necesidad de replantear los modelos vigentes de desarrollo para incluir la identidad como un elemento central, se reconoció que no existen “recetas mágicas” para unos retos tan complejos y se enfatizó que la primera asignatura pendiente en la región es la lucha contra las desigualdades.

“El reto de las administraciones locales es lograr que la identidad deje de ser factor de exclusión y se convierta en factor de inclusión”, indicó Pedro Susz, director de Gobernabilidad del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz. “Tenemos que dejar de hablar del pasado para hablar del futuro. Hay que construir el futuro desde la participación pública y la cultura. La cultura tiene un rol integrador, mediador de conflictos e innovador”, declaró Michel Azcueta, director de la Escuela Mayor de Gestión Municipal de Lima (Perú). “Hay que responder a los retos del siglo XXI desde nuestras identidades”, agregó.

Durante los debates, se reconoció que demasiado a menudo se ha enfatizado la identidad como elemento de confrontación y diferenciación, lo que ha dado origen a una gran cantidad de conflictos. Al respecto, Marco Aparicio, catedrático de Derecho Constitucional de la Universitat de Girona (España), enfatizó que “tenemos que reconocer lo que nos separa como fundamento de lo que no une”.

Por su parte, Norman Wray, concejal del Distrito Metropolitano de Quito, apostó por “reconocer la importancia del elemento identitario para construir normas y leyes a partir de las identidades, lo que significa un proceso construido desde abajo”.

Como parte del evento y durante el acto de bienvenida el alcalde de La Paz, Luis Revilla entregó títulos a cuatro alcaldes que fueron nominados como Huéspedes Ilustres de la ciudad Nuestra Señora de La Paz. Entre ellos, Rufino David Canal – Alcalde Distrital de Ollantaytambo, Perú y Romel Ullilen Alcalde de Barranca – Perú.

El IV Diálogo Regional fue impulsado por la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III, liderada por la Diputación de Barcelona, y cuenta con la colaboración del Gobierno Autónomo Municipal de La Paz, PNUD Bolivia y la Delegación de la Unión Europea (DUE).

2. Mesa 1: Las políticas públicas locales con un enfoque integrado de identidad: iniciativas, aprendizajes y experiencias.
Las preguntas centrales de la primera mesa de debate giraron en torno a:
– ¿Porqué es relevante que las administraciones locales contemplen el tema identitario en el diseño de sus políticas públicas?
– ¿Cuáles son las condiciones de partida de las políticas públicas locales con enfoque integrado de identidad?
– ¿Cuáles son los mayores retos a enfrentar para construir sociedades más cohesionadas en las que la identidad común está puesta en duda?

Dando como resultados : La importancia de comprender la multiplicidad de identidades dentro de un territorio, como reto de coexistencia y transformación, para formar una conciencia política- social que sirva de base y soporte a la cohesión social de dichas multiplicidades . Esto se traduce en la construcción de una ciudadanía intercultural. Las tensiones sociales derivadas de la multiplicidad, como redes corporativas que pugnan en la construcción pública, también constituyen tensiones positivas que pueden tender puentes de empatía, solidaridad o por el contrario, violencia

Como ejemplo: El 27 y 28 de febrero del 2011 se produjo el deslizamiento de tierras más grave en la ciudad de La Paz, que puso a prueba el sistema de valores de la ciudad de la Paz, revelando una voluntad y solidaridad unánime hacia los afectados. Comprobando un sistema de valores solidario y movilizador.

El reto pendiente, no solo de los gobiernos locales, sino de la sociedad en general, es iniciar procesos de cohesión social que puedan ser permanentes; generar modelos propios a través de un sistema de valores (sentir pertenencia, cultura, solidaridad, confianza, legitimidad, asociatividad, tolerancia y construcción de tejido social,) y un sistema normativo que lo acompañe. Los procesos de institucionalización pública, a través de la transparencia, la eficiencia y el adecuado planteamiento de las políticas públicas coadyuvan a la generación de confianza y legitimidad de las instituciones, lo cual redunda en el ejercicio pleno de la ciudadanía de todos los actores locales.

En la exposición de Michel Azcueta de la Escuela Mayor de Gestión Municipal de Lima (Perú); se enfatizó en la importancia que han cobrado en la última década los temas de Cultura e Identidad, ya que ambos son la base y esencia de nuestros modelos de desarrollo; el enfoque identitario llevaría a replantear y discutir la coherencia de los actuales modelos de desarrollo respecto a la visión de cada pueblo y la conformación de la sociedad mundial del siglo XXI. Es así que podemos evaluar la pertinencia de los modelos de desarrollo desde las identidades de cara al siglo XXI.

De otro lado, señaló que el concepto de lo público y de la gestión pública está cambiando, la gestión pública democrática es de doble vía. Es también de la ciudadanía. Se cuestiona si la gestión pública se debe limitar a la normativa administrativa o debe extenderse a la acción ciudadana, para comenzar a entender lo público como ciudadanía. Por citar un ejemplo: la acción de las instituciones y ciudadanos de un territorio (por ejemplo los universitarios) como parte del accionar público ¿es gestión pública, sea este coordinado o no con los gobiernos locales? Cambiar el concepto de lo público como ciudadanía es un paso adelante en la gestión. Si se entiende el fortalecimiento de las identidades, la importancia de los aportes de cada uno en la construcción de cultura y el rol de cada uno de los distintos actores que conforman una comunidad. El aporte de la identidad y la cultura como base de una visión, un modelo y un plan; es que nos da la libertad de escucharnos los unos a los otros y reconocer que la gestión pública real es de doble vía; tanto de las autoridades a la ciudadanía como de la ciudadanía a las autoridades.
“LA IDENTIDAD COMO FUTURO”
La identidad de un pueblo es continua, dinámica y puede cambiar; por ejemplo Bilbao, ciudad industrial transformada por voluntad política en una ciudad de turismo y cultura. El proceso de reconocer la institucionalidad que debe de sostener la construcción de la identidad; la base desde una gestión pública es tener un pueblo organizado; la organización de los actores locales con sus identidades aporta en la construcción de una identidad local, regional, nacional o universal.

La cultura está normalmente asociada al pasado, sin embargo el rol integrador de la cultura viene de su asociación inherente al presente y al futuro. Desde su rol: integrador, mediador de conflictos e innovador; la identidad y la cultura se constituyen como una fuerza movilizadora de hacia el futuro. El reto y obligación desde nuestra comunidad será aportar desde las culturas e identidades de nuestros pueblos a la construcción de una cultura universal muy distinta, solidaria y democrática al siglo XXI.

Gabriela Niño de Guzmán, Presidenta del Concejo Municipal de La Paz (Bolivia) manifestó que la multiplicidad de identidades se relacionan con multiplicidad de los intereses de la población; por este motivo la construcción de la norma debe responder a las representaciones identitarias. La necesidad de la ejecución de la norma debe responder a cohesionar los intereses, vistos como objetivos en común, reconociendo las diferencias y la base en común entre todos los agentes de desarrollo de un territorio. Señaló además que con el fin de construir ciudadanía es preciso facilitar el acceso a la información, solo de esa manera se podrá establecer un dialogo real de las partes involucradas: “Para que los ciudadanos tengan un criterio propio deben contar con acceso a la información”
“SE LEE LO QUE NO SE DICE”
Freddy Heredia, Concejal del Distrito metropolitano de Quito (Ecuador); planteó reflexiones sobre la lectura de las identidades y de los discursos culturales a través de las expresiones no dichas (léanse, modos de consumo, ropa, vivienda, intereses, costumbres) Se lee lo que no se dice, el gestor público debe saber leer estas expresiones identitarias para su labor y la construcción de normas y espacios. ¿Cómo lograr espacios de convivencia y no solo de consumo? Es un reto pendiente, que se puede comprender desde esa lectura de la complejidad. Pensar el espacio para todos los habitantes, diurnos y nocturnos, jóvenes, niños, mujeres, ancianos. ¿Qué nos dicen nuestras ciudades de inclusión social?

3. Mesa 2: Identidad, identidades, cohesión social y convivencia
Las preguntas centrales de la segunda mesa fueron:
– ¿Cuáles son las claves para construir convivencia en sociedades signadas por clivajes identitarios fuertes?
– La construcción de convivencia ciudadana en territorios con mucha diversidad ¿Necesita instrumentos de política pública específicos?
– ¿Cuál es el papel de la ciudadanía en la construcción de ciudades plurales, inclusivas, y con un buen nivel de convivencia?

“RESPONDER QUIENES SOMOS, VINCULA A LAS GENERACIONES”
Tirso Puig Director del proyecto ¿Quiénes somos? , un proyecto sobre identidad trabajado con jóvenes de El Alto, La Paz- Bolivia, llegó a las siguientes conclusiones: La ciudadanía debe tener un rol importante en la construcción de convivencia; para lograr esto se debe escuchar a los jóvenes; el gobierno debe relacionarse con la comunidad desde el colegio, de manera que lo participativo convierta a los ciudadanos en protagonistas de su rol de desarrollo.
Utilizando la memoria y el reconocimiento de pertenecer a una cultura e historia; el proyecto promovió la construcción de espacios de comunión a través de la diferencia. En un proceso de derruir mitos y construir identidades se inicia el proceso de participación social con los jóvenes. El contacto cultural en los nuevos contextos urbanos significa muchas veces reconstruir identidad, recrean nuevas relaciones de pertenencia al territorio y la comunidad; así como relaciones de confianza en la institucionalidad.

Para proyectar incidencia en su espacio, los jóvenes pueden abrir escenarios que los vinculen a sus roles ciudadanos. El reconocimiento de su tradición valida a los jóvenes a tomar la palabra y rol público. Responder quienes somos, vincula a las generaciones.

Una forma de promover esta participación es a través de expresiones artísticas para la expresión social, del ¿quiénes somos? y sobre todo ¿qué queremos hacer?

“TODOS SOMOS GOTAS DE UN MISMO RIO”
Ati Quigua: Líder de la comunidad Arauca (Colombia) manifestó desde su experiencia como joven, mujer e indígena, ¿qué significó trabajar desde sus identidades? Y lo difícil que puede tornarse incluir sus aportes a un sistema que no está preparado para ello. Dentro de sus conclusiones de vida manifestó: “La ideología divide, pero la tierra une; la identidad con el medio; el sol, la tierra, el aire que compartimos, es la identidad que integra cualquier diferencia. Todos somos gotas de un mismo rio. Es fundamental avanzar en un orden de convivencia entre géneros y con la naturaleza. Donde el estado, mercado y gobierno deben alinearse a esa convivencia.”
El reflejo del estado cultural de un pueblo es su trato al medioambiente. Debe haber un equilibrio entre los derechos humanos y los derechos de la naturaleza. En la actualidad en Colombia existen 70 000 desplazados por temas económicos y de energía. Es difícil hablar de inclusión social bajo el parámetro del mercado, un parámetro que se ve fortalecido frente al raquitismo institucional de la agenda política en cultura y medioambiente; por dar un ejemplo, en Colombia 75 000 estudiantes graduados, pero solo el 10% va a universidades; siendo así ¿de qué inclusión social hablamos?; siendo así las formas de participación ¿serán efectivas?; solo cuando los temas de cultura y medioambiente hayan tomado real importancia en la agenda política de los gobernantes, podremos hablar de pasos concretos hacia la convivencia y la cohesión social.

“LAS IDENTIDADES SE RESUELVEN EN EL ESPACIO PÚBLICO”
Daniel Fernández, Jefe de la Unidad de Proyectos Estratégicos, Gobierno Autónomo Municipal de El Alto (Bolivia); manifestó: En Bolivia, el tema de la pluriculturalidad se está comenzando a desarrollar. La mayoría de representación anima a participar con mayor fuerza en las demandas públicas; la capacidad de movilización de demandas sociales, genera construcción de identidad. Este fenómeno se entiende en la experiencia de El Alto, que se ha convertido en el espacio público por excelencia en Bolivia, para la manifestación de demandas sociales y reafirmación de temas identitarios. El rol de la ciudadanía ha sido clave, pero es preciso agregar a temas de cultura e identidad urbana los temas del espacio público; para dialogar modelos de desarrollo es preciso hablar de espacio público.

En este fenómeno, la compresión del gestor público sobre el uso del espacio es fundamental; el gestor público debe pensar en todos los matices culturales para el uso del espacio. Promover el uso del espacio para el dialogo que es el fortalecimiento de la democracia (plazas de dialogo o plazas de delincuencia, plazas de concurrencia o de paso) ¿Como dialogar ciudadanía sin espacio? Para que la cultura e identidad urbana, contemplen el dialogo y no solo el transito; se precisa la comprensión del espacio público.

4. Mesa 3: El enfoque de la identidad cultural como potencialidad para el desarrollo económico y territorial
– ¿Atendiendo las posibilidades de desarrollo y de proyección de un territorio, que facilita el contar con una convivencia ciudadana aceptable?
– ¿Por qué es el patrimonio cultural un punto de referencia para una estrategia efectiva de desarrollo?
– ¿Cuál es el rol óptimo del gobierno territorial en la promoción y protección de productos, patrimonio y servicios con identidad cultural?
“DESCUBRIR Y PROMOVER EL ESPACIO NOS UNE” ¿Cómo tramitar la diferencia para proponer soluciones comunes?
Los retos de los gobiernos territoriales consistirán en generar espacios de negociación de lo local a lo global, encontrar los aportes de la cultura e identidad local hacia una comunidad global. Identificar el momento del territorio para la construcción de convivencia, significa descubrir y promover el espacio nos une, que aporta al ejercicio de compartir; la noción de espacio público debe ser compartida por las diversas identidades, haciendo de los territorios espacios vivos, donde las diversas identidades se expresen y confluyan hacia el diálogo. Sólo se puede entender la convivencia, desde el respeto; valor fundamental que viene desde el reconocimiento de todos como agentes de desarrollo. Reconocer el valor del individuo y de las comunidades que conforman como agentes activos, participantes y protagonistas del desarrollo y la práctica de la identidad, se debe traducir en políticas públicas que promuevan este reconocimiento.
De otro lado se analizó las limitaciones de lo administrativo frente a lo territorial. la territorialidad, supera los límites artificiales y debemos repensar el territorio; por ejemplo comenzar a utilizar el enfoque de cuencas hidrográficas que une comunidades en torno a la territorial, utilizando para ello la estrategia de alianzas y mancomunidades ; aporte presentado por el Alcalde de Barranca: Romel Ullilen.
“LA CONCEPCIÓN DEL TERRITORIO ES CULTURAL”
Los procesos de auto demarcación del territorio se enriquecen gracias a los aportes culturales de sus habitantes, el uso del territorio conlleva identidad por ser el lugar del patrimonio y del cómo hacer de sus habitantes, sus usos y costumbres, sus respuestas particulares al medio que los rodea e integra.
El plan de desarrollo del estado ¿define la vocación del territorio? Es preciso incluir políticas institucionales que reconozcan las potencialidades y capacidades de los colectivos que administran el territorio

5. Conclusiones del Diálogo
• Los participantes en el IV Diálogo Regional de La Paz concluyeron que la identidad constituye un activo fundamental para el impulso del desarrollo sostenible de las ciudades y no debe verse como factor de exclusión sino de inclusión. El director ejecutivo de la Oficina de Coordinación y Orientación (OCO) del Programa URB-AL III, Octavi de la Varga, durante la presentación de las ideas-fuerza del encuentro. “El debate sobre la identidad no puede separarse del debate sobre los modelos de desarrollo (…) y hay que reconocer las capacidades de los territorios”, agregó.

• Cohesión social no es homogenización, sin embargo aprovechar las visiones y modelos, de interpretación, que las identidades pueden aportar a un proyecto colectivo, visión de desarrollo, construcción de ciudadanía y comunidad; constituye un paso significativo hacia la cohesión social; en pos de generar oportunidades que transformen la exclusión en inclusión. El fomento de una sana convivencia proviene del conocimiento y reconocimiento de la riqueza o valor de cada ciudadano; aprovechar los aportes de cada cultura, modelos arquitectónicos, institucionales, etc., para construir ciudad intercultural.
• Construir convivencia ciudadana proviene de la comprensión de que todos somos hombres individuales con los mismos derechos con distintos saberes y con la posibilidad de un mismo futuro.
• Si bien la pluriculturalidad no asegura un escenario sin conflictos, negociar una agenda conflictiva para lograr el desarrollo…es la vía y paciencia es la forma. Abrir los espacios políticos y territoriales al diálogo y la gestión de la pluriculturalidad, Orientar la gestión y dirección de conflictos dentro de un marco del derecho, afirma el crecimiento de una comunidad hacia un desarrollo verdaderamente concertado basado en la cohesión social.
• Como dice Joan Prats”La mejor ciudad es la que reconoce los conflictos y los gestiona”

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SEMANA DEL MUNICIPALISMO IBEROAMERICANO
“Buen Gobierno y Calidad de la Democracia Local. 14 al 18 de Octubre en Almería (España). Dos espacios para compartir: ExpoLocal y X Congreso UIM … Vívelo para que no te lo tengan que contar.
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