LA GERENCIA PÚBLICA MODERNA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA Y EL PARADIGMA DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
SUMARIO:
1. INTRODUCCIÓN
2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
3. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA

1. INTRODUCCIÓN
1.1. La gerencia pública moderna como parte de la agenda pendiente
En la actualidad es difícil, si no imposible, hallar un gobierno en el que no se discuta o se propugne la importancia de emprender reformas en el funcionamiento del Estado y en la marcha de la administración pública. Las razones para ello son muy variadas, pero podemos agruparlas en, al menos, tres grandes grupos de motivaciones:
(a) Motivación por enfrentar e intentar resolver problemas sociales de gran escala; es decir que afectan a una porción significativa de la población y que se manifiestan a través de un menor desarrollo humano, como ocurre con la salud, educación, vivienda, transporte y otros servicios públicos, dotación de servicios básicos, y electricidad, entre otros. En este caso, los propósitos son generales y se extienden hacia el largo plazo.
(b) Motivación por desarrollar capacidades para acometer políticas, programas y proyectos que tienen la perspectiva de influir positivamente sobre las condiciones vida y de desarrollo en diversas dimensiones, como la economía, la educación, el mercado de trabajo, así como sobre la capacidad de respuesta ante requerimientos específicos de diversos grupos dentro de la sociedad. En este caso, los propósitos son concretos y forman parte de la agenda de gobierno y de la labor del Estado en el mediano plazo.
(c) Motivación por mejorar la posición del país en el contexto regional e internacional, en función de determinados ejes estratégicos para el progreso del país, la sociedad y la economía en el largo plazo. En este caso, los propósitos son más específicos, pero de una mayor complejidad y de un mayor periodo de maduración, que puede tomar décadas, como ocurre con el desarrollo de altos niveles de competitividad en el sector exportador, en el desempeño educativo vinculado al desarrollo de ciencia y tecnología, la mejora drástica en la esperanza de vida del habitante promedio, la erradicación de los vectores de riesgo en el caso de enfermedades pandémicas, entre otros.
El común denominador de las motivaciones descritas es la necesidad de una mejora en la capacidad del Estado para replantear su misión en la sociedad y para elevar la efectividad y la productividad de su actuación, dado que existe una misión social. Por tanto, las estrategias de reforma y/o mejora en el gobierno, en las instituciones del Estado y en la marcha de la administración pública no constituyen objetivos por sí mismos. Más bien, constituyen una propiedad intrínseca del concepto de Estado y de sus distintas manifestaciones, como ocurre con las políticas públicas, los procesos de gestión, la gerencia pública, la ética en el ejercicio de la función pública, entre otros componentes que, para fines de análisis, se hallan incluidos dentro del campo de la Administración Pública.
1.2. Las interrogantes del tema de agenda
Al igual que la confianza, otras propiedades inherentes a una sociedad podrían estar ausentes en el concepto del Estado, su misión y su actuación. De ser este el caso, el marco de referencia desde el propio Estado naturalmente sería muy distinto al que pueda tener el conjunto de actores dela sociedad. Sería un marco de referencia más reducido, rígido y sujeto a paradigmas que no resisten la prueba del tiempo.
Es razonable por tanto preguntar sí la brecha entre las percepciones desde el propio Estado y aquellas que tienen los actores de la sociedad tiene relación con un paradigma suficiente sobre la misión del Estado y, específicamente, sobre su actuación en el campo de la administración pública y de la gerencia en el sector público. Una segunda pregunta alude a indagar cuál es ese paradigma o marco de referencia que parece prevalecer en la región y en el Perú en particular.
Siguiendo el razonamiento descrito, este artículo atiende a un doble objetivo. Por un lado, busca alertar sobre la posibilidad que las motivaciones por mejorar el desempeño del Estado y apuntalar la capacidad de conducir una gerencia pública moderna tengan como marco de referencia una lectura de la Administración Pública que no se ajusta a su progresión histórica.
Por otro lado, indaga sobre las bases de un marco de referencia aplicado que integre la dimensión gerencial a las dimensiones (operacional y político-administrativa) existentes en las organizaciones gubernamentales, y que además se ajuste a la evolución reciente en el estudio de la Administración Pública y que presente, potencialmente, puntos de común acuerdo con el tan publicitado paradigma de la “Nueva Gestión Pública.”
2. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA CIENCIA ADMINISTRATIVA
2.1. Integración: La propiedad fundamental en la administración pública
Cuando se habla de caminar hacia un nuevo paradigma de gerencia pública o hacia una gerencia pública moderna, la idea que frecuentemente se obtiene es lograr instituciones gubernamentales eficaces, decisivas, visionarias y con capacidad de responder a las necesidades y oportunidades que tienen que ver con los asuntos de interés público.
Esta figura resulta sobredimensionada, puesto que la particularidad de la gerencia es la capacidad organizativa interna de una institución para lograr determinados objetivos o resultados en el entorno. Esta capacidad es atribuible a la organización. En primer lugar, reside en equipos de personas que son especializados en conducir determinados procesos o porciones de procesos, y compuestos por gestores en posición de toma de decisiones y por personas con habilidades especializadas que dan al equipo un valor particular que lo hace diferente de otros equipos.
En segundo lugar la capacidad gerencial descansa sobre un diseño organizativo que es eficiente y que se mantiene estable por el tiempo suficiente para cumplir un determinado objetivo o completar un ciclo del proceso de gestión.
Esta aclaración es pertinente por la siguiente razón. Todas las organizaciones poseen (o al menos deberían) una dimensión operacional compuesta por procesos (implícitos o explícitos) y procedimientos, sistemas administrativos, un grado de planificación, niveles jerárquicos y mecanismos de control interno. Pero no todas las organizaciones poseen además una dimensión gerencial, compuesta por lineamientos estratégicos para ajustar sus acciones a las condiciones del entorno o nuevos desafío, ni capacidad gerencial.
En síntesis, un marco de referencia válido para modernizar la gestión pública debe, en primer lugar, integrar la dimensión gerencial, la dimensión operacional y sus sistemas de planificación (políticas) y de soporte administrativo. Sin dicha integración la organización es disfuncional; es decir que posee determinados niveles de recursos y de capacidad organizativa, pero no cuenta con propósitos definidos sobre los cuales trabajar.
Pero un marco de referencia moderno que pueda integrar la dimensión gerencial, operacional y político-administrativa necesita además poder operar como un conjunto unificado o integrado, tanto en el día a día, como en el mediano y largo plazo. La única forma que se conoce para realizar tal grado de integración y de dinamismo es a través de evaluar la calidad de una gestión a través de medidas de evaluación de desempeño, que se aplican, en principio, en la organización en su conjunto, y de allí se van detallando hasta llegar al desempeño de áreas, procesos y personas.
Sin embargo, en el campo de la gestión pública, son pocos los casos en los que las organizaciones disponen de protocolos y mecanismos para evaluar su desempeño y permitir ser evaluados por otros actores, en función de metas, objetivos y propósitos, como por ejemplo: la elección de la mejor decisión de inversión social, el programa de eslabonamiento productivo más eficiente, la estrategia de mayor impacto en un proyecto social, el grado de satisfacción de los usuarios de un servicio, el autosostenimiento financiero de un servicio público, el aumento de la recaudación tributaria, el uso estratégico de la información para decidir una nueva política, el logro de ahorros debido a la mayor eficiencia en un proceso.
Los ejemplos anteriores son todos característicos de la dimensión de resultados que es una propiedad de toda organización que, por un lado, logre integrar las dimensiones gerencial, operacional y político-administrativa de forma efectiva, y que por otro lado, consiga poner a prueba esa arquitectura organizativa mediante mecanismos para medir y evaluar el desempeño de la organización y de sus partes.
Es decir, la dimensión de la gestión orientada a producir resultados equivale a la relación entre las capacidades institucionales existentes y los resultados que son posibles de alcanzar en función de los propósitos institucionales y las capacidades institucionales y competencias gerenciales requeridas para realizar dichos propósitos.
Por tanto, retomamos la cuestión de identificar cómo surgen estos principios primarios que determinan la validez de un marco de referencia aplicable al campo de la gestión pública. Para ello será necesario efectuar una revisión de la evolución de la ciencia administrativa en el campo público, conocida bajo la denominación de Administración Pública –que no debe confundirse con las actividades administrativas o con el acto de realizar administración pública– y que se aborda en detalle en las siguientes secciones.
Asimismo, es razonable mostrar curiosidad acerca de cuál es el tipo de organización que predomina en el ámbito gubernamental en los países de la región. La respuesta es elusiva porque los países de la región se hallan en distintas fases en el desarrollo o madurez en la actuación del Estado a través de sus instituciones de gobierno. Más aún, algunos países parecen estar experimentando un retroceso.
En el caso del Perú, a raíz del proceso de la Descentralización se dio un paso adelante en la dirección de construir un marco de referencia conformado por leyes y sistemas que pueden acomodar eficazmente la dimensión gerencial; sobre todo en el nivel de los gobiernos subnacionales (locales y regionales). Asimismo, casi una década antes se emprendieron las primeras reformas en el nivel central de gobierno y de administración pública tendientes a aproximar al Estado a un conjunto amplio de propósitos, como: la inversión productiva y en servicios, los programas sociales y de lucha contra la pobreza, conectividad, el fomento exportador, la modernización del mercado financiero y de telecomunicaciones, la ampliación de la frontera agrícola, la diversificación de la oferta agroindustrial, titulación de tierras, etc.
No obstante, los pasos conducentes a un Estado moderno y a un modelo de gestión pública moderno, de corte gerencial y orientado a lograr resultados han quedado truncos en los últimos años. Más aún, en la actualidad aún no se divisan señales que sugieran una reactivación de las estrategias de reforma y modernización.
2.2. El concepto de paradigma
Al hablar de paradigmas no nos referimos a un modelo de cómo funcionan las cosas o de cómo deberían funcionar. Un paradigma tiene una jerarquía más alta; es decir, un paradigma sólo puede surgir en aquellas materias de mayor relevancia.
Un paradigma nos refiere a un conjunto de conocimientos de primera importancia que se interrelacionan entre sí para explicar por qué algo funciona de cierta manera, bajo qué condiciones y con qué posibles resultados (en función de la variación en las condiciones). Este conjunto de conocimientos goza de amplia aceptación por quienes son entendidos en la materia respectiva. Un paradigma, además, se mantiene vigente hasta el momento en que el estado del arte se modifica drásticamente y surge un nuevo paradigma que remplaza de modo progresivo al anterior.
Hecha la aclaración, se debe recalcar que el campo de la administración pública es suficientemente importante como para haber experimentado sucesivos paradigmas; lo que implica que su estado del arte ha evolucionado y continúan cambiando, hasta el punto que en la actualidad se habla del surgimiento del paradigma de la “Nueva Gestión Pública.”
Esta evolución debe tomarse en cuenta, porque existe el riesgo de adoptar un conjunto de conocimientos que es incompatible con el paradigma que se pretende internalizar o adoptar –porque tales conocimientos podrían pertenecer a un paradigma anterior que ha perdido vigencia. Un riesgo incluso mayor es adoptar un paradigma sin entender por qué puede funcionar, en qué contexto o bajo qué condiciones.
2.3. Los paradigmas en la Administración Pública
La Administración Pública es la denominación formal que se le reconoce a la disciplina o campo de conocimiento que se ocupa de la formación y funcionamiento de las organizaciones que son más representativas en los asuntos públicos; lo que equivale de algún modo a definir que estudia como operan las organizaciones gubernamentales. En términos menos científicos (más aplicados) se le conoce también como gestión pública. Para guardar coherencia, en este artículo nos referimos a la Administración Pública.
El surgimiento de la Administración Pública es reciente, como bien lo relata Woodrow Wilson en su obra “The Study of Administration.” Surge hacia finales del siglo XIX, al desprenderse del campo que le dio origen: las Ciencias Políticas. Las fuerzas que le imprimieron este espíritu independentista se hallan en los entonces nuevos fenómenos de la conformación de países, la reinvención del concepto de Estado y la multiplicación de regímenes políticos basados en la nueva democracia –que adopta la denominación del régimen de gobierno griego, pero que difiere de él en formas sustanciales, como por ejemplo la interpretación que se brinda al principio de “igualdad del ciudadano ante la ley.”
Pese a haber iniciado un camino propio, la Administración Pública no se ha desligado de otras disciplinas que también son de primera importancia en el campo de lo público, como ocurre con el campo de las políticas públicas. Ciertamente, una separación total no sería factible dada la complejidad y trascendencia de los asuntos públicos y la variedad en que se manifiesta la actuación del Estado frente a tales asuntos públicos.
En su obra, publicada en 1975, “Public Administration and Public Affairs” Nicholas Henry planteó la necesidad de analizar los paradigmas de la Administración Pública en términos de políticas públicas (dimensión política, que es el componente heredado de las Ciencias Políticas) que deben ser definidas con un propósito específico en torno a asuntos de interés público. Asimismo, incluyó el análisis de los paradigmas también en cuanto a la aplicación de políticas, la gestión de los procesos para operativizar políticas y el soporte organizativo (dimensión administrativa, que es el componente que adopta de las Ciencias Administrativas).
Stephen Bailey va un paso más allá, y en 1968 proporciona el sustento para conducir un análisis más rico de los paradigmas de la Administración Pública, a través de integrar el desempeño de los gestores en las posiciones de responsabilidad, el comportamiento de las personas en forma individual y colectiva, y el empleo de tecnologías de gestión que coadyuven a las personas y a la organización a lograr sus metas y a adaptarse mejor a las condiciones del entorno y las posibilidades en el interno. Este aporte, posiblemente, constituye el momento histórico en que la dimensión gerencial y la ética pasan a ser componentes obligados del paradigma contemporáneo conocido como “la nueva gestión pública.”
En la medida que las dimensiones de la gerencia, la política y la administración han sido identificados como ejes básicos (podrían no ser los únicos, pero son los esenciales) de un marco de referencia válido para la Administración Pública, los paradigmas han ido surgiendo. El primero es identificado como la “dicotomía política-administración”, que prevaleció entre los años 1990 y 1926. Sobre él, en 1900 Frank Goodnow centra la discusión de la Administración Pública en torno a diferenciar dos principales funciones de un gobierno. Por un lado, la elaboración de políticas públicas en función de aquellos aspectos o materias que son priorizados a nivel de Estado. Por otro lado, la aplicación de las políticas en función de una labor burocrática y un diseño organizativo estable (lo que posiblemente reforzó la idea de la rigidez del aparato público).
Es decir, la dimensión política no se hallaba integrada a la dimensión administrativa, y a ambas se les brindó un campo de acción distinto, en la idea que la no interferencia de competencias favorecería la eficiencia y la eficacia; tal como lo sostuvo Leonard White en su obra “Introduction to the Study of Public Administration.”
Esta disociación, sin embargo, probó ser perjudicial porque los nuevos avances en materia de desarrollo organizacional no tenían forma de ser asimilados por organizaciones que se apoyaban en preceptos rígidos de administrar en función de procedimientos. Lo opuesto ocurrió en con las organizaciones empresariales (particularmente las empresas manufactureras), que sí adoptaron con entusiasmo los desarrollos de la Ciencia Administrativa, así como de la entonces emergente disciplina de Administración de Negocios.
La evolución de paradigmas en cualquier campo del conocimiento no ocurre de modo súbito, sino más bien progresivo. Ello significa que hasta que se produce la aceptación del nuevo paradigma, éste y el paradigma aún vigente conviven y comparten algunos principios o características. Pero, en la medida que la aceptación del nuevo paradigma gana impulso, el conjunto de sus principios termina por substituir a aquellos que corresponden al paradigma que queda atrás.
¿En qué momento el nuevo paradigma inicia el recorrido que lo aleja de su predecesor? Ello ocurre cuando el paradigma que es emergente ofrece un conjunto integrado de conocimientos que logra validarse a través de la experimentación; es decir, a través de demostrar su aplicabilidad en el mundo real.
En el caso de la Administración Pública, ese momento empezó en 1927, con la difusión de la obra “Principios de Administración Pública” en la que W. F. Willoughby propone un conjunto de principios que se pensaba podrían aplicarse a todo tipo de organización. Este paradigma dio a la administración su mayor impulso e integró aportes que ya aplicaban las empresas manufactureras y de negocios, como ocurrió con los desarrollos de Henry Fayol, en 1930, Mooney y Reiley, en 1939, y los siete emblemáticos principios administrativos, propuestos por Gulick y Urwick en 1937: Planeamiento, organización, elección, dirección, coordinación, rendición y presupuestación.
A partir de 1940 la Administración Pública experimenta un avance acelerado, pero temporal, que la aproxima tanto a la Administración Científica, como a las Ciencias Políticas, a causa de la Segunda Guerra Mundial. Surgen dos vertientes que coexisten por una década. Por un lado, surge la vertiente técnico-administrativa de la dirección de personal y la presupuestación, entre otros, que se sustentó en la obra de Fritz von Morstein-Marx “Elementos de la Administración Pública”, publicada en 1946.
Por otro lado, se halla la vertiente gerencial del proceso de toma de decisiones y el diseño organizativo, cuyo fin era maximizar ya sea el control (varios niveles jerárquicos) o la comunicación fluida (número mínimo de niveles jerárquicos) para asegurar la eficaz implementación de las decisiones. Esta corriente se valió de la obra de Herbert Simon “Administration Behavior: A Study of Decision-Making Processes,” publicada en 1947.
El tercer paradigma surge en el contexto de la Guerra Fría y la formación de bloques políticos, en un periodo (1950 a 1970) en que se redefine el papel del Estado en torno a la seguridad nacional y otros aspectos dentro de la esfera de las Ciencias Políticas. En este periodo, además, predominan las políticas públicas, pero en desmedro de la ciencia aplicada al campo público; lo que marcó el punto de disociación de la Administración Pública en un campo orientado a la gestión y otro campo orientado a la política. En el medio quedaron los aspectos de la dimensión operacional o técnico-administrativa, cuya evolución se detuvo; lo que motivó que hacia finales de la década de los años 1970s diversos países estudiaran reformas para integrar la Administración Pública, las que se denominan estrategias de reforma y/o modernización de la administración del Estado.
3. LA GERENCIA PÚBLICA EN EL MARCO DE LA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA
3.1. Marco de referencia para las estrategias de reforma y modernización
La envergadura y naturaleza de los desafíos y agenda de gobierno a nivel del Estado han adquirido una mayor complejidad a partir de los eventos globales de fines de la Guerra Fría, como la globalización, los avances tecnológicos y científicos, entre otros. Los gobiernos de países desarrollados y en vías de desarrollo, en su mayoría, se hallan trabajando en dimensionar e implementar estrategias de reforma del Estado o de administración del Estado, aunque lo hacen a ritmo distinto, con diversos marcos de referencia y tecnologías de gestión.
Empero, en todos los casos la integración de las dimensiones político-administrativa, técnico-operacional y gerencial debe producirse, para obtener como producto entidades públicas que, por un lado, puedan implementar políticas públicas, y por otro lado, puedan responder con eficacia y oportunidad a las demandas sociales y muchos otros eventos del entorno que se reproducen con gran rapidez.
El nuevo marco de referencia aún no se ha completado. Ello se demuestra por el hecho que persiste la disociación entre política y administración, producida hacia fines de los años 1970s. La vertiente de la Administración Pública influenciada por las Ciencias Administrativas y el Management no ha producido las tecnologías de gestión y los modelos de desarrollo de organizaciones que sean explícitamente funcionales en los asuntos de interés público. Por otro lado, la Administración Pública influenciada por las Ciencias Políticas y la administración burocrática (uno de los paradigmas de inicios del siglo XX) tampoco ha logrado crear un modelo de gestión funcional para implementar políticas y decisiones que produzcan resultados positivos en los asuntos de interés público.
Sin embargo el marco de referencia de la Administración Pública moderna debe integrar la dimensión gerencial, que es el campo donde mayores avances se han producido, con otros tres campos que giran en torno al logro de resultados y a los asuntos de interés público: las relaciones Estado- Sociedad, el desarrollo, implementación y evaluación de políticas públicas, y las tecnologías y los procesos de gestión para implementar políticas y servicios, así como acometer el desarrollo institucional.
3.2. La “Nueva Gestión Pública”
El avance hacia un paradigma moderno se halla en progreso en un gran número de países, y además ha conducido a la redefinición del concepto de “lo público” y, en función de ello, del papel del Estado y los varios actores de la sociedad, incluyendo a las empresas. En el gobierno central, por ejemplo, el papel de las agencias reguladoras y los centros de planeamiento estratégico y de ciencia y tecnología apunta a dinamizar el conjunto de la economía y a estabilizar los niveles de bienestar. Asimismo, los gobiernos subnacionales pueden contribuir al desarrollo de motores de desarrollo socioeconómico en función de realidades territoriales muy concretas, y además aprovechar con prontitud las oportunidades que se presenten en el contexto nacional e internacional.
Evidentemente, un paradigma de esta naturaleza no sólo requiere de reformas sobre lo que ya existe, sino también de introducir el ejercicio de la función pública dentro de la agenda de reformas; es decir, el desempeño efectivo (gerencia) y probo (ética pública) de los gestores y el personal que participa de los procesos y la operacionalización de las políticas y las decisiones. En ese contexto, Frank Marini da el primer paso al plantear la noción de una “nueva gestión pública” en “The New Public Administration.” En dicha obra, publicada en 1971, el concepto aún es germinal, pero apunta a un papel más decisivo del Estado, y a la vez concertador y ético, en materias emergentes como la seguridad humana, el urbanismo y el ambiente, entre otros.
A pesar que en un gran número de países se ha prestado atención a este paradigma emergente, en pocos países se ha tenido éxito en avanzar en la adopción y adecuación de tecnologías de gestión y de modelos de competencias gerenciales que contribuyan al éxito en la implementación de políticas públicas. Tampoco se ha avanzado de modo importante en transformar y/o modernizar las instituciones del Estado y explicitar los procesos que den inicio a la tan publicitada “cadena de resultados”, bajo un enfoque gerencial. Y este problema, es más pronunciado en el caso de países en vías de desarrollo, como es el caso del Perú.
En el presente, las expectativas de que la “Nueva Gestión Pública” pueda consolidarse como el paradigma contemporáneo de la Administración Pública están por probarse. Pero existen buenas razones para pensar que ello puede suceder. En primer lugar, es el que ofrece disolver la dicotomía entre política y administración, a través de la integración de las dimensiones gerencial, político-administrativa y técnico-operacional. En segundo lugar, se ha adelantado en el tiempo al inducir una agenda pública más rica, que puede alojar cómodamente asuntos de interés público nacionales, pero influenciados también por eventos globales y por propósitos delicados que comprometen el esfuerzo conjunto de varios países, como es el caso de la lucha contra la pobreza, la seguridad energética, el cambio climático, la protección de especies en peligro de extinción, pandemias, etc.
Sin embargo, el principal desafío para países que no han transitado la evolución de la Administración Pública es lograr equilibrar los componentes de la nueva gestión pública. Es decir, desarrollar un apropiado modelo de competencias gerenciales, transformar las organizaciones públicas desde su actual configuración jerárquico-funcional a una estructura orientada a operar procesos (en la noción de la cadena de resultados), instalar sistemas de control de la calidad de las estrategias y políticas, así como sistemas de medición y evaluación del desempeño, y probar mecanismos para que las instituciones gubernamentales sean más ágiles y empoderadas para vincularse con los actores del entorno.
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PLANEAMIENTO DE MEJORA CONTINUA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra

1. INTRODUCCIÓN
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

1. INTRODUCCIÓN
En sintonía con el artículo previo desarrollado como Tema II, sobre Economía Política de los servicios públicos, el presente artículo retoma el concepto de servicios públicos como instrumentos de doble propósito. Por un lado, como factores que agregan versatilidad a la capacidad del Estado para satisfacer necesidades sociales diversas y cambiantes, en el corto y el mediano plazo. Por otro lado, como instrumentos de política pública que brindan estabilidad al Estado para, en conjunto con otros actores de la escena nacional, reducir brechas sociales y superar aquellos factores que restringen el desarrollo humano en una sociedad.
Por tanto, en este artículo se prescinde de destacar los desafíos y las limitaciones que día a día se detectan en las administraciones locales, en virtud que tales limitaciones implican que la institución municipal aún no ha dado pasos iniciales (como la voluntad política y la capacitación, por poner sólo un par de ejemplo) para encarar con seriedad la formalización de procesos de producción y mejora de servicios públicos locales.
Lo anterior no quiere decir que prestar atención a las limitaciones de las capacidades de gestión y las carencias de recursos no sea importante. Por el contrario, estos asuntos son de primera importancia, pero en buena medida forman parte del círculo vicioso que se repite una y otra vez con motivo de no proceder a planificar, modernizar e integrar las perspectivas que dan soporte a los procesos de gestión de servicios públicos.
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
Dentro del ámbito competencial para los servicios públicos locales se reconoce que los gobiernos sub-nacionales se hallan dando los pasos iniciales correctos para revisar y estudiar los problemas sociales y las posibilidades económicas de sus comunidades, como etapa previa para entender la problemática local y sus tendencias, y, con base en ello, pasar a elaborar programas novedosos para aplicar una gestión orientada a resultados en la provisión de servicios, en la colaboración con el sector privado (como por ejemplo cediendo a agentes privados una parte de las acciones de la cadena de servicios), y ampliando el espectro de aplicación de sus competencias mediante la creación de nuevos servicios o la reforma de los servicios existentes.
Al respecto, se debe reconocer que las municipalidades del país han obtenido logros, pero en términos muy generales. Ello significa que los avances logrados no se registran por igual en la cartera de servicios a cargo de la municipalidad, pues algunos servicios han aportado valor agregado a los vecinos, pero otros en lo absoluto. De modo que en el balance global hay necesidad de destacar que el desempeño municipal es muy variado no sólo entre municipalidades, sino también entre tipos de servicio dentro de una misma municipalidad.
Figura 1.- Avances en servicios dirigidos a la colectividad

Para efectos ilustrativos, la figura 1 muestra servicios críticos que las municipalidades brindan a la comunidad, en los que se registran iniciativas interesantes, pero los resultados aún no se visibilizan claramente. En tal sentido, es prematuro hablar que existe un cambio decisivo en la realidad local y aún quedan dudas sobre sí los avances pueden sostenerse en el tiempo.
Como ejemplo, en salud y educación las municipalidades de ámbito rural en diversas partes del país se hallan desarrollando programas en alianza con los sectores (MINSA y MINEDU, por ejemplo), con las ONG con los propios vecinos y algunas empresas. Los esfuerzos se invierten en programas de mejora en Salud y Educación que incluyen no sólo infraestructura para el soporte de servicios (figura 2), pero también centros de capacitación de la población local joven, que se espera sean quienes asuman el desafío de la atención en salud en su localidad.
Figura 2.- Avances en servicios de infraestructura

Sin embargo, este tipo de esfuerzos colaborativos depende fuertemente del financiamiento y los recursos de las entidades cooperantes, por lo que resulta incierto sí las mejoras en metas sociales (disminución de la desnutrición crónica, por ejemplo) podrán sostenerse, una vez que el apoyo de entidades no gubernamentales termine.
De la figura 1 se aprecia que las municipalidades de ámbito urbano también han hecho esfuerzos por capacitar a los emprendedores locales que operan en mercados y camales, a efectos que refuercen la sanidad y mejoren la calidad. Sin embargo, estas iniciativas no han tenido éxito en materia de lograr la formalización de las unidades económicas que operan, en buena medida porque las municipalidades no han tomado en cuenta la necesidad de establecer un proceso ordenado que comprenda los siguientes eslabones: sensibilización, empadronamiento, otorgamiento de licencias y seguimiento.
En seguridad ciudadana, además, las administraciones locales en municipios urbanos han estado muy activas en procurar mejorar el clima de seguridad, mediante serenazgo y la colaboración con la comisaría del distrito. No obstante, los índices de criminalidad reportados siguen en aumento y se estima que los delitos no reportados son incluso mayores, debido a la falta de credibilidad de los vecinos en la capacidad resolutiva y la efectividad real de la municipalidad y la policía nacional.
Finalmente, discutiremos sobre los servicios bajo demanda (figura 3). Estos son distintos a los servicios que se brindan en general. Aparentemente son más sencillos porque se brindan cuando el usuario los solicita, y esto facilita el diseño de sus respectivos procesos y el mantenimiento de estadísticas de evolución de la demanda. Pero la aparente simplicidad encierra dificultades ocultas. Una de ellas es que el exacto momento en que los servicios van a ser solicitados es desconocido. Luego, el proveedor del servicio (la municipalidad) debe contar con procesos y/o procedimientos estandarizados para concretar la prestación, así como con el debido soporte logístico e informático. En función de esta “capacidad”, el proveedor puede comunicar al usuario la fecha estimada para la producción del servicio. En función a los eventos de un determinado periodo, el proveedor también puede evaluar el rendimiento del servicio y las alternativas de mejora que sería conveniente acometer.
Figura 3.- Avances en servicios bajo demanda

En el caso de registros civiles, la situación es relativamente mejor y se ha mantenido. En el caso Peruano, la aplicación de tecnologías de información y comunicaciones ha permitido enlazar a las municipalidades con organismos descentralizados tales como RENIEC y SUNARP, para redistribuir el proceso de procesamiento, emisión y entrega de documentos como partidas de nacimiento y actas de matrimonio.
La experiencia ganada ha puesto en evidencia que las municipalidades también pueden emprender sus propios programas de informatización del proceso de expedición de documentos como partidas de defunción, constancias de mudanza, e incluso emisión personalizada (por predio) de estados de cuenta por concepto de baja policía. Los beneficios se pueden contabilizar en términos de reducción de tiempos de espera, pero no necesariamente en términos de generación de ahorros para el vecino. Asimismo, la replica de este tipo de buenas experiencias parece haberse detenido en los últimos cinco años, y los casos más sonados corresponden a ámbitos urbanos.
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
Luego de describir de modo breve el ámbito operacional de los servicios públicos locales y los avances recientes que permiten avizorar buenas perspectivas para potenciar los servicios públicos como instrumento de política publica y desarrollo, en esta sección retomamos la idea que estas buenas perspectivas solo son factibles si es que se configuran adecuados procesos de producción de servicios.
En tal sentido en esta sección presentamos un diseño general de un proceso de producción de servicios, conocido también como proceso de SERVUCCION. Este tipo de proceso, como se muestra en la figura 4, es de tipo compuesto, dado que en el contexto de los servicios, las fases de producción y de consumo no se pueden disociar; es decir, son indivisibles. Luego, describiremos brevemente los principales elementos a considerar para garantizar el debido soporte a la fase de producción de un servicio; por medio de lo que se conoce como el “plan de provisión del servicio”.
Finalmente, en virtud de la combinación de ambos pasos (análisis del proceso de servicios y plan de provisión) resultará una visión clara de los servicios, que facilitaran la identificación de oportunidades de mejora. En ese sentido, el articulo finaliza con la presentación de una secuencia de pasos para efectuar la mejora de servicio públicos; y donde las mejoras operan fundamentalmente al nivel de procesos, de modo que se cumple la regla: “Mejores procesos producen mejores servicios.” Lo opuesto también se cumple: “Mejores servicios no pueden surgir de procesos deficientes.”
3.1. El proceso de SERVUCCIÓN
La servucción equivale al concepto de la producción aplicada a los servicios y alude al proceso por el cual se genera un servicio. Este concepto surge por la necesidad de establecer un contexto propio en el que enmarcar la actividad de los servicios y no confundirlos con actividades. De ese modo, la servucción o producción de servicios comprende un conjunto de elementos físicos y humanos que se organizan de modo sistemático y en función de determinados parámetros y objetivos que proporcionan la información necesaria para desarrollar y brindar el servicio adecuado, en el momento adecuado y ante las necesidades apropiadas.
Figura 4.- Proceso de producción de servicios

Se debe notar, sin embargo, que el proceso de producción de los servicios es más complejo de lo que el usuario o consumidor puede observar, tal como se muestra en la figura 4. Esto es incluso más relevante para el caso de los servicios públicos, y por tal motivo, a continuación describiremos algunos de los principales aspectos que se deben tomar en cuenta para aplicar con propiedad el concepto de la servucción.
La segunda evaluación es de tipo costo-efectividad e implica una valoración que el usuario sobre el valor percibido que le aporte el servicio en comparación con el esfuerzo que el usuario efectúa para acceder al servicio. Esta comparación suele incluir un marco de referencia monetario (costo), pero también aspectos intangibles, como por ejemplo, si el servicio no se halla desactualizado o no es fácilmente sustituible por otro tipo de servicio o elemento satisfactor.
Las informaciones combinadas permitirían estimar sí un servicio subsidiado realmente resuelve una necesidad y es apreciado por los usuarios y/o beneficiarios. Esto es pertinente dado que la mayor parte de servicios públicos locales ofrecidos por las municipalidades operan a un costo que no refleja la realidad. En algunos casos hay un sobrecosto ocasionado por la insuficiente capacidad técnica para tarifar, como ocurre con los arbitrios que cobran las municipalidades por concepto de parques y jardines. En otros casos, los servicios están subvaluados, como ocurre con el servicio de limpieza pública o con el otorgamiento permisos de construcción.
3.2. El plan de provisión de servicios
En términos sintéticos un plan de provisión debe partir con la descripción exhaustiva del servicio (objetivos, público meta, metas de atención, etc.); luego de lo se deben considerar lo siguientes aspectos:
• Determinación del número de unidades de servicio que se va a producir, y donde los diagnósticos, las estimaciones de evolución de la demanda y la estimación de grados de satisfacción, entre otras informaciones, son de gran utilidad.
• El plan de inversiones, que incluye la inversión en local, maquinaria, equipos, herramientas, vehículos, instalaciones y mobiliarios, entre otros.
• El plan de gastos, que comprende los gastos operacionales en materiales, energía y otros suministros, depreciación, salarios y prestaciones sociales de ley para los trabajadores, gastos de mantenimiento, servicios de terceros, movilidad, etc.
• Análisis de gestión de almacenes, donde se incluye el estudio de la relación calidad-costo y otros indicadores de tipo costo-eficiencia y costo-efectividad; tiempos y stocks de inventario; condiciones de aprovisionamiento convenidas con los proveedores, etc.
• Indicadores asociados al flujo de la producción del servicio (mapa del proceso), donde además de las secuencias de actividades, tareas y recursos a emplear, también se incluyen las estimaciones de tiempos, los puntos en los que se controlaran los indicadores de resultados y de proceso, y los tipos de capacidades probadas que debe poseer el personal involucrado en la prestación del servicio.
• Estimaciones globales de tiempos y movimientos, programación del servicio, estimación de tiempos muertos y holguras, etc.
• Descripción de competencias y funciones que debe poseer el personal involucrado en la producción y, sobretodo, prestación de servicios.
• Proyecciones y escenarios a futuro, incluyendo estimaciones de indicadores de costo, satisfacción y contribución a las políticas públicas locales, entre otros.
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
La mejora de servicios es una forma abreviada de hacer referencia a la mejora continua o la mejora radical (rediseño) de los procesos que dan origen a los servicios. La mejora es una labor de gestión, por lo que difícilmente puede acometerse con el simple hecho de emitir disposiciones o expandir la regulación existente.
4.1. El ciclo de mejora de los servicios públicos
Una vez detectada la necesidad de acometer una mejora, corresponde, por tanto, fijar los objetivos concretos que guiarán la planificación y ejecución de la mejora. Estos pueden comprender, por ejemplo:
• ALINEAR las metas de atención con los lineamientos estratégicos sectoriales o con los Objetivos del Milenio
• MEJORAR la calidad del servicio
• REDUCIR los costos de prestación del servicio
• AUMENTAR la cobertura
• ACORTAR brechas sociales
• MEJORAR la atención al usuario y/o REDUCIR las quejas
• REDUCIR el monto del subsidio del gasto operacional
• INCREMENTAR los ingresos de la entidad prestadora
• ADELANTARSE al cambio en las tendencias sociales
• ARMONIZAR el servicio con servicios equivalentes provistos por el sector privado.
Si bien la fijación de objetivos concretos es una pieza fundamental para configurar una estrategia a seguir, conocida como “Plan de Mejora de los Servicios Púbicos”, hemos de alertar que esta estrategia (el plan) forma parte de un contexto dinámico mas amplio, que debe ser de dominio de las municipalidades y, específicamente, de la Gerencia de Servicios Públicos (y a la vez puede verse como un mecanismo para medir capacidades de gestión a nivel institucionales). Bajo un contexto institucional, la mejora de servicios comprende además:
• Observación de las políticas sectoriales
• Contrastar las políticas sectoriales con la realidad local y los objetivos de desarrollo
• Análisis de satisfacción o quejas por público y tipo de servicio (diagnóstico interno)
• Análisis de la demanda del servicio -histórica y proyectada- (diagnóstico externo)
• Análisis del proceso (mapa del proceso), del flujo de producción (Plan de Provisión) e indicadores de rendimiento (diagnóstico interno) y de financiamiento
• Definición de los factores críticos de éxito en el proceso de producción, prestación y evaluación del rendimiento del servicio
• Decisión del tipo de mejora (radical o incremental), estimación de la financiación requerida y medida del clima organizacional
• Elaboración del PLAN DE MEJORA y fijación de metas asociadas a los objetivos de rendimiento del servicio (perspectiva interna y del usuario), a los FCE y al grado de alineación o cambio organizacional…mecanismo de seguimiento
• Plan financiero (flujos de caja económicos y financieros) y montos presupuestales para el plan operativo (base multianual)
• Estrategia de gestión del cambio y asignación de roles en la evaluación del cambio
4.2. El plan de mejora
Es una herramienta que sistematiza los pasos para la mejora de un servicio en un tiempo determinado y que señala los actores que tienen responsabilidad en la mejora. Debido a su carácter de plan, en él se determina la estrategia y las acciones a realizar para llevar adelante una mejora de tipo incremental o de tipo radical (rediseño o reingeniería). El plan de mejora es, asimismo, de carácter operativo, porque se concentra en la mejora de un proceso o problema concreto. Pero el contexto que le da origen (de acuerdo a los puntos mostrados en la subsección previa) es eminentemente de carácter estratégico; y ese es un argumento de gran peso para sostener que los servicios públicos no pueden ser confundidos con actividades (nivel operacional), sino que deben aludir al logro de objetivos y metas de alta jerarquía (nivel estratégico).
En los párrafos finales del presente articulo, se presentan finalmente una secuencia de pasos sugeridos para llevar adelante una mejora de servicios, en función de un plan ordenado, sistemático y formal.
• Definir el servicio público a trabajar: Es decir, definir qué es lo que se pretende mejorar, considerando aspectos sociales, geográficos, competenciales, etc.
• Elaborar un diagnóstico rápido. Comprende levantar información sobre cómo funciona el servicio público elegido respecto al problema identificado y cuál es la calidad percibida por los usuarios y por quienes prestan el servicio.
El diagnostico permite identificar los problemas saltantes y priorizar aquellos que es posible atender. El diagnóstico sólo es un medio valido para planificar una mejora y evaluar sus alcances y resultados en la medida que proporcione información oportuna, relevante, veraz y crítica. Para ello, los gestores necesitaran acudir no solamente a fuentes secundarias de información, sino también a fuentes primarias (trabajo de campo). Como fuentes secundarias, se incluye los estudios y las estadísticas recientes realizados por otras instituciones, documentos de gestión de nivel provincial, regional y sectorial, como: PER, PCD, Plan Regional de Infancia (nivel regional); PEN, PPE (MEF), PEI (MINEDU), los Perfiles Educativos Regionales del UMC (MINEDU), la Evaluación Censal de Estudiantes (nivel nacional); entre otros. En cuanto a la información primaria, destacan los planes de desarrollo social, de desarrollo económico, el catastro, y el PDLC, entre otros.
• Identificar y priorizar los problemas más urgentes: Después del diagnóstico se debe poder identificar y formular los problemas existentes acerca de un servicio público en una región elegida. A ello seguirá, por tanto, la priorización de problemas a superar o la ele3ccion de aspectos a ampliar, tomando en cuenta las perspectivas de los actores locales, y no sólo la perspectiva de la municipalidad.
• Elaborar un flujograma del proceso de la organización y prestación actual del servicio: Esto ayuda a identificar no sólo que parte del proceso actual está causando cuellos de botella, sino también oportunidades para introducir mejoras que permitirán brindar un nivel más alto de prestación del servicio.
• Identificar los nudos críticos del proceso: Después de haber elaborado un flujograma, se identifica las etapas del proceso en las cuales existen problemas. Estos nudos críticos se convierten en áreas de mejora especificas y constituyen los factores críticos que impiden la adecuada prestación del servicio.
• Finalmente, se deciden las acciones a llevar a cabo y se analiza la capacidad institucional y la logística necesarios para hacer viable el esfuerzo de mejora.
Tomando en cuenta los pasos señalados, finalmente se redacta el plan de mejora, se discute y se perfecciona. En el cuerpo del plan deben resaltar los siguientes aspectos: (1) los involucrados, (2) los tiempos, (3) los cambios esperados, (4) la estrategia, (5) la comunicación con los usuarios internos y con los usuarios externos o beneficiarios, (6) acciones a seguir, (7) los aliados, (8) los recursos necesarios, (9) las acciones de contingencia, y (10) los supuestos (de modo similar al empleo del marco lógico).
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PLANEAMIENTO DE MEJORA CONTINUA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra

1. INTRODUCCIÓN
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

1. INTRODUCCIÓN
En sintonía con el artículo previo desarrollado como Tema II, sobre Economía Política de los servicios públicos, el presente artículo retoma el concepto de servicios públicos como instrumentos de doble propósito. Por un lado, como factores que agregan versatilidad a la capacidad del Estado para satisfacer necesidades sociales diversas y cambiantes, en el corto y el mediano plazo. Por otro lado, como instrumentos de política pública que brindan estabilidad al Estado para, en conjunto con otros actores de la escena nacional, reducir brechas sociales y superar aquellos factores que restringen el desarrollo humano en una sociedad.
Por tanto, en este artículo se prescinde de destacar los desafíos y las limitaciones que día a día se detectan en las administraciones locales, en virtud que tales limitaciones implican que la institución municipal aún no ha dado pasos iniciales (como la voluntad política y la capacitación, por poner sólo un par de ejemplo) para encarar con seriedad la formalización de procesos de producción y mejora de servicios públicos locales.
Lo anterior no quiere decir que prestar atención a las limitaciones de las capacidades de gestión y las carencias de recursos no sea importante. Por el contrario, estos asuntos son de primera importancia, pero en buena medida forman parte del círculo vicioso que se repite una y otra vez con motivo de no proceder a planificar, modernizar e integrar las perspectivas que dan soporte a los procesos de gestión de servicios públicos.
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
Dentro del ámbito competencial para los servicios públicos locales se reconoce que los gobiernos sub-nacionales se hallan dando los pasos iniciales correctos para revisar y estudiar los problemas sociales y las posibilidades económicas de sus comunidades, como etapa previa para entender la problemática local y sus tendencias, y, con base en ello, pasar a elaborar programas novedosos para aplicar una gestión orientada a resultados en la provisión de servicios, en la colaboración con el sector privado (como por ejemplo cediendo a agentes privados una parte de las acciones de la cadena de servicios), y ampliando el espectro de aplicación de sus competencias mediante la creación de nuevos servicios o la reforma de los servicios existentes.
Al respecto, se debe reconocer que las municipalidades del país han obtenido logros, pero en términos muy generales. Ello significa que los avances logrados no se registran por igual en la cartera de servicios a cargo de la municipalidad, pues algunos servicios han aportado valor agregado a los vecinos, pero otros en lo absoluto. De modo que en el balance global hay necesidad de destacar que el desempeño municipal es muy variado no sólo entre municipalidades, sino también entre tipos de servicio dentro de una misma municipalidad.
Figura 1.- Avances en servicios dirigidos a la colectividad

Para efectos ilustrativos, la figura 1 muestra servicios críticos que las municipalidades brindan a la comunidad, en los que se registran iniciativas interesantes, pero los resultados aún no se visibilizan claramente. En tal sentido, es prematuro hablar que existe un cambio decisivo en la realidad local y aún quedan dudas sobre sí los avances pueden sostenerse en el tiempo.
Como ejemplo, en salud y educación las municipalidades de ámbito rural en diversas partes del país se hallan desarrollando programas en alianza con los sectores (MINSA y MINEDU, por ejemplo), con las ONG con los propios vecinos y algunas empresas. Los esfuerzos se invierten en programas de mejora en Salud y Educación que incluyen no sólo infraestructura para el soporte de servicios (figura 2), pero también centros de capacitación de la población local joven, que se espera sean quienes asuman el desafío de la atención en salud en su localidad.
Figura 2.- Avances en servicios de infraestructura

Sin embargo, este tipo de esfuerzos colaborativos depende fuertemente del financiamiento y los recursos de las entidades cooperantes, por lo que resulta incierto sí las mejoras en metas sociales (disminución de la desnutrición crónica, por ejemplo) podrán sostenerse, una vez que el apoyo de entidades no gubernamentales termine.
De la figura 1 se aprecia que las municipalidades de ámbito urbano también han hecho esfuerzos por capacitar a los emprendedores locales que operan en mercados y camales, a efectos que refuercen la sanidad y mejoren la calidad. Sin embargo, estas iniciativas no han tenido éxito en materia de lograr la formalización de las unidades económicas que operan, en buena medida porque las municipalidades no han tomado en cuenta la necesidad de establecer un proceso ordenado que comprenda los siguientes eslabones: sensibilización, empadronamiento, otorgamiento de licencias y seguimiento.
En seguridad ciudadana, además, las administraciones locales en municipios urbanos han estado muy activas en procurar mejorar el clima de seguridad, mediante serenazgo y la colaboración con la comisaría del distrito. No obstante, los índices de criminalidad reportados siguen en aumento y se estima que los delitos no reportados son incluso mayores, debido a la falta de credibilidad de los vecinos en la capacidad resolutiva y la efectividad real de la municipalidad y la policía nacional.
Finalmente, discutiremos sobre los servicios bajo demanda (figura 3). Estos son distintos a los servicios que se brindan en general. Aparentemente son más sencillos porque se brindan cuando el usuario los solicita, y esto facilita el diseño de sus respectivos procesos y el mantenimiento de estadísticas de evolución de la demanda. Pero la aparente simplicidad encierra dificultades ocultas. Una de ellas es que el exacto momento en que los servicios van a ser solicitados es desconocido. Luego, el proveedor del servicio (la municipalidad) debe contar con procesos y/o procedimientos estandarizados para concretar la prestación, así como con el debido soporte logístico e informático. En función de esta “capacidad”, el proveedor puede comunicar al usuario la fecha estimada para la producción del servicio. En función a los eventos de un determinado periodo, el proveedor también puede evaluar el rendimiento del servicio y las alternativas de mejora que sería conveniente acometer.
Figura 3.- Avances en servicios bajo demanda

En el caso de registros civiles, la situación es relativamente mejor y se ha mantenido. En el caso Peruano, la aplicación de tecnologías de información y comunicaciones ha permitido enlazar a las municipalidades con organismos descentralizados tales como RENIEC y SUNARP, para redistribuir el proceso de procesamiento, emisión y entrega de documentos como partidas de nacimiento y actas de matrimonio.
La experiencia ganada ha puesto en evidencia que las municipalidades también pueden emprender sus propios programas de informatización del proceso de expedición de documentos como partidas de defunción, constancias de mudanza, e incluso emisión personalizada (por predio) de estados de cuenta por concepto de baja policía. Los beneficios se pueden contabilizar en términos de reducción de tiempos de espera, pero no necesariamente en términos de generación de ahorros para el vecino. Asimismo, la replica de este tipo de buenas experiencias parece haberse detenido en los últimos cinco años, y los casos más sonados corresponden a ámbitos urbanos.
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
Luego de describir de modo breve el ámbito operacional de los servicios públicos locales y los avances recientes que permiten avizorar buenas perspectivas para potenciar los servicios públicos como instrumento de política publica y desarrollo, en esta sección retomamos la idea que estas buenas perspectivas solo son factibles si es que se configuran adecuados procesos de producción de servicios.
En tal sentido en esta sección presentamos un diseño general de un proceso de producción de servicios, conocido también como proceso de SERVUCCION. Este tipo de proceso, como se muestra en la figura 4, es de tipo compuesto, dado que en el contexto de los servicios, las fases de producción y de consumo no se pueden disociar; es decir, son indivisibles. Luego, describiremos brevemente los principales elementos a considerar para garantizar el debido soporte a la fase de producción de un servicio; por medio de lo que se conoce como el “plan de provisión del servicio”.
Finalmente, en virtud de la combinación de ambos pasos (análisis del proceso de servicios y plan de provisión) resultará una visión clara de los servicios, que facilitaran la identificación de oportunidades de mejora. En ese sentido, el articulo finaliza con la presentación de una secuencia de pasos para efectuar la mejora de servicio públicos; y donde las mejoras operan fundamentalmente al nivel de procesos, de modo que se cumple la regla: “Mejores procesos producen mejores servicios.” Lo opuesto también se cumple: “Mejores servicios no pueden surgir de procesos deficientes.”
3.1. El proceso de SERVUCCIÓN
La servucción equivale al concepto de la producción aplicada a los servicios y alude al proceso por el cual se genera un servicio. Este concepto surge por la necesidad de establecer un contexto propio en el que enmarcar la actividad de los servicios y no confundirlos con actividades. De ese modo, la servucción o producción de servicios comprende un conjunto de elementos físicos y humanos que se organizan de modo sistemático y en función de determinados parámetros y objetivos que proporcionan la información necesaria para desarrollar y brindar el servicio adecuado, en el momento adecuado y ante las necesidades apropiadas.
Figura 4.- Proceso de producción de servicios

Se debe notar, sin embargo, que el proceso de producción de los servicios es más complejo de lo que el usuario o consumidor puede observar, tal como se muestra en la figura 4. Esto es incluso más relevante para el caso de los servicios públicos, y por tal motivo, a continuación describiremos algunos de los principales aspectos que se deben tomar en cuenta para aplicar con propiedad el concepto de la servucción.
La segunda evaluación es de tipo costo-efectividad e implica una valoración que el usuario sobre el valor percibido que le aporte el servicio en comparación con el esfuerzo que el usuario efectúa para acceder al servicio. Esta comparación suele incluir un marco de referencia monetario (costo), pero también aspectos intangibles, como por ejemplo, si el servicio no se halla desactualizado o no es fácilmente sustituible por otro tipo de servicio o elemento satisfactor.
Las informaciones combinadas permitirían estimar sí un servicio subsidiado realmente resuelve una necesidad y es apreciado por los usuarios y/o beneficiarios. Esto es pertinente dado que la mayor parte de servicios públicos locales ofrecidos por las municipalidades operan a un costo que no refleja la realidad. En algunos casos hay un sobrecosto ocasionado por la insuficiente capacidad técnica para tarifar, como ocurre con los arbitrios que cobran las municipalidades por concepto de parques y jardines. En otros casos, los servicios están subvaluados, como ocurre con el servicio de limpieza pública o con el otorgamiento permisos de construcción.
3.2. El plan de provisión de servicios
En términos sintéticos un plan de provisión debe partir con la descripción exhaustiva del servicio (objetivos, público meta, metas de atención, etc.); luego de lo se deben considerar lo siguientes aspectos:
• Determinación del número de unidades de servicio que se va a producir, y donde los diagnósticos, las estimaciones de evolución de la demanda y la estimación de grados de satisfacción, entre otras informaciones, son de gran utilidad.
• El plan de inversiones, que incluye la inversión en local, maquinaria, equipos, herramientas, vehículos, instalaciones y mobiliarios, entre otros.
• El plan de gastos, que comprende los gastos operacionales en materiales, energía y otros suministros, depreciación, salarios y prestaciones sociales de ley para los trabajadores, gastos de mantenimiento, servicios de terceros, movilidad, etc.
• Análisis de gestión de almacenes, donde se incluye el estudio de la relación calidad-costo y otros indicadores de tipo costo-eficiencia y costo-efectividad; tiempos y stocks de inventario; condiciones de aprovisionamiento convenidas con los proveedores, etc.
• Indicadores asociados al flujo de la producción del servicio (mapa del proceso), donde además de las secuencias de actividades, tareas y recursos a emplear, también se incluyen las estimaciones de tiempos, los puntos en los que se controlaran los indicadores de resultados y de proceso, y los tipos de capacidades probadas que debe poseer el personal involucrado en la prestación del servicio.
• Estimaciones globales de tiempos y movimientos, programación del servicio, estimación de tiempos muertos y holguras, etc.
• Descripción de competencias y funciones que debe poseer el personal involucrado en la producción y, sobretodo, prestación de servicios.
• Proyecciones y escenarios a futuro, incluyendo estimaciones de indicadores de costo, satisfacción y contribución a las políticas públicas locales, entre otros.
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
La mejora de servicios es una forma abreviada de hacer referencia a la mejora continua o la mejora radical (rediseño) de los procesos que dan origen a los servicios. La mejora es una labor de gestión, por lo que difícilmente puede acometerse con el simple hecho de emitir disposiciones o expandir la regulación existente.
4.1. El ciclo de mejora de los servicios públicos
Una vez detectada la necesidad de acometer una mejora, corresponde, por tanto, fijar los objetivos concretos que guiarán la planificación y ejecución de la mejora. Estos pueden comprender, por ejemplo:
• ALINEAR las metas de atención con los lineamientos estratégicos sectoriales o con los Objetivos del Milenio
• MEJORAR la calidad del servicio
• REDUCIR los costos de prestación del servicio
• AUMENTAR la cobertura
• ACORTAR brechas sociales
• MEJORAR la atención al usuario y/o REDUCIR las quejas
• REDUCIR el monto del subsidio del gasto operacional
• INCREMENTAR los ingresos de la entidad prestadora
• ADELANTARSE al cambio en las tendencias sociales
• ARMONIZAR el servicio con servicios equivalentes provistos por el sector privado.
Si bien la fijación de objetivos concretos es una pieza fundamental para configurar una estrategia a seguir, conocida como “Plan de Mejora de los Servicios Púbicos”, hemos de alertar que esta estrategia (el plan) forma parte de un contexto dinámico mas amplio, que debe ser de dominio de las municipalidades y, específicamente, de la Gerencia de Servicios Públicos (y a la vez puede verse como un mecanismo para medir capacidades de gestión a nivel institucionales). Bajo un contexto institucional, la mejora de servicios comprende además:
• Observación de las políticas sectoriales
• Contrastar las políticas sectoriales con la realidad local y los objetivos de desarrollo
• Análisis de satisfacción o quejas por público y tipo de servicio (diagnóstico interno)
• Análisis de la demanda del servicio -histórica y proyectada- (diagnóstico externo)
• Análisis del proceso (mapa del proceso), del flujo de producción (Plan de Provisión) e indicadores de rendimiento (diagnóstico interno) y de financiamiento
• Definición de los factores críticos de éxito en el proceso de producción, prestación y evaluación del rendimiento del servicio
• Decisión del tipo de mejora (radical o incremental), estimación de la financiación requerida y medida del clima organizacional
• Elaboración del PLAN DE MEJORA y fijación de metas asociadas a los objetivos de rendimiento del servicio (perspectiva interna y del usuario), a los FCE y al grado de alineación o cambio organizacional…mecanismo de seguimiento
• Plan financiero (flujos de caja económicos y financieros) y montos presupuestales para el plan operativo (base multianual)
• Estrategia de gestión del cambio y asignación de roles en la evaluación del cambio
4.2. El plan de mejora
Es una herramienta que sistematiza los pasos para la mejora de un servicio en un tiempo determinado y que señala los actores que tienen responsabilidad en la mejora. Debido a su carácter de plan, en él se determina la estrategia y las acciones a realizar para llevar adelante una mejora de tipo incremental o de tipo radical (rediseño o reingeniería). El plan de mejora es, asimismo, de carácter operativo, porque se concentra en la mejora de un proceso o problema concreto. Pero el contexto que le da origen (de acuerdo a los puntos mostrados en la subsección previa) es eminentemente de carácter estratégico; y ese es un argumento de gran peso para sostener que los servicios públicos no pueden ser confundidos con actividades (nivel operacional), sino que deben aludir al logro de objetivos y metas de alta jerarquía (nivel estratégico).
En los párrafos finales del presente articulo, se presentan finalmente una secuencia de pasos sugeridos para llevar adelante una mejora de servicios, en función de un plan ordenado, sistemático y formal.
• Definir el servicio público a trabajar: Es decir, definir qué es lo que se pretende mejorar, considerando aspectos sociales, geográficos, competenciales, etc.
• Elaborar un diagnóstico rápido. Comprende levantar información sobre cómo funciona el servicio público elegido respecto al problema identificado y cuál es la calidad percibida por los usuarios y por quienes prestan el servicio.
El diagnostico permite identificar los problemas saltantes y priorizar aquellos que es posible atender. El diagnóstico sólo es un medio valido para planificar una mejora y evaluar sus alcances y resultados en la medida que proporcione información oportuna, relevante, veraz y crítica. Para ello, los gestores necesitaran acudir no solamente a fuentes secundarias de información, sino también a fuentes primarias (trabajo de campo). Como fuentes secundarias, se incluye los estudios y las estadísticas recientes realizados por otras instituciones, documentos de gestión de nivel provincial, regional y sectorial, como: PER, PCD, Plan Regional de Infancia (nivel regional); PEN, PPE (MEF), PEI (MINEDU), los Perfiles Educativos Regionales del UMC (MINEDU), la Evaluación Censal de Estudiantes (nivel nacional); entre otros. En cuanto a la información primaria, destacan los planes de desarrollo social, de desarrollo económico, el catastro, y el PDLC, entre otros.
• Identificar y priorizar los problemas más urgentes: Después del diagnóstico se debe poder identificar y formular los problemas existentes acerca de un servicio público en una región elegida. A ello seguirá, por tanto, la priorización de problemas a superar o la ele3ccion de aspectos a ampliar, tomando en cuenta las perspectivas de los actores locales, y no sólo la perspectiva de la municipalidad.
• Elaborar un flujograma del proceso de la organización y prestación actual del servicio: Esto ayuda a identificar no sólo que parte del proceso actual está causando cuellos de botella, sino también oportunidades para introducir mejoras que permitirán brindar un nivel más alto de prestación del servicio.
• Identificar los nudos críticos del proceso: Después de haber elaborado un flujograma, se identifica las etapas del proceso en las cuales existen problemas. Estos nudos críticos se convierten en áreas de mejora especificas y constituyen los factores críticos que impiden la adecuada prestación del servicio.
• Finalmente, se deciden las acciones a llevar a cabo y se analiza la capacidad institucional y la logística necesarios para hacer viable el esfuerzo de mejora.
Tomando en cuenta los pasos señalados, finalmente se redacta el plan de mejora, se discute y se perfecciona. En el cuerpo del plan deben resaltar los siguientes aspectos: (1) los involucrados, (2) los tiempos, (3) los cambios esperados, (4) la estrategia, (5) la comunicación con los usuarios internos y con los usuarios externos o beneficiarios, (6) acciones a seguir, (7) los aliados, (8) los recursos necesarios, (9) las acciones de contingencia, y (10) los supuestos (de modo similar al empleo del marco lógico).
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REFLEXIONES PARA EL DISEÑO DE POLITICAS PÚBLICAS SOBRE GOBIERNO ELECTRÓNICO Y SERVICIOS A LA CIUDAD

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra

Sumario:
1. Introducción y justificación
2. Gobierno electrónico
3. Evolución en la adopción de gobierno electrónico

1. INTRODUCCIÓN Y JUSTIFICACIÓN
Este artículo discute la relevancia de diseñar políticas y estrategias de gobierno electrónico a nivel local, sobre la base de dos criterios. Por un lado, la eficacia de brindar una solución gerencial ante los requerimientos de una ciudad. Y por otro lado, la auto-suficiencia organizativa y económico-financiera de la solución de gobierno electrónico, que permita dar sostenibilidad a los programas de gobierno electrónico y a la estrategia de implementación y operación.
A partir de los dos criterios referidos, se discute que el empleo de gobierno electrónico en el ámbito de actuación de municipalidades sólo puede generar un valor a la sociedad siempre que la solución aplicada (modelo de intervención) proporcione servicios duraderos a la ciudad, por un lado, y que, por otro lado, la retribución por dichos servicios cubra un alto porcentaje del costo operacional de desarrollar, implementar y operar la solución. Es decir, las soluciones de gobierno electrónico tienen un alto potencial de impactar la calidad de la gerencia municipal si la estrategia de gobierno electrónico y el diseño de la solución tecnológica producen sinergias con otros procesos que las municipalidades conducen para administrar la ciudad.
El artículo comprende tres secciones. La primera abarca la presente introducción. La segunda aborda los principales conceptos y perspectivas para entender el gobierno electrónico y los aportes que se pueden esperar de su aplicación en municipalidades
Como conclusión de esta sección introductoria, es importante destacar que el abordaje del concepto de gobierno electrónico es de extrema relevancia, sobre todo en el caso de países que avanzan por la ruta del desarrollo y cuyas ciudades experimentan un crecimiento acelerado de desarrollo y dinámicas urbanas. En primer lugar, las ventajas del gobierno electrónico (por ejemplo, eficiencia, ahorro, mejor información y nuevos servicios) se derivan de un concepto más amplio: el aprovechamiento estratégico de las tecnologías de información y comunicaciones (TIC).
El aprovechamiento de las TIC es influenciado por la experiencia y el entendimiento que los promotores locales del desarrollo (alcaldes, gestores municipales, personas notables de la comunidad, etc.) posean; lo que resulta en un requerimiento al que no se le ha dado la merecida importancia en el caso del Perú y de la mayoría de países de la región. Además, es influenciado por el contexto local y nacional y las necesidades sociales y económicas actuales y de mediano plazo.
En segundo lugar, es necesario distinguir entre el empleo de aplicaciones y equipos informáticos, así como de la conectividad a la red Internet, y el aprovechamiento estratégico de las TIC. Se trata de dos eventos totalmente distintos. Es cierto que el aprovechamiento de las TIC requiere de un soporte en informática y en conectividad, pero se trata de condiciones básicas que también son válidas para la modernización del sistema de contabilidad, las operaciones de logística o el manejo de archivos, etc. El aprovechamiento estratégico significa un aumento de capacidades institucionales para la gestión y para conducir procesos de intervención en función del contexto y de los objetivos de desarrollo; es decir, alineamiento.
El alineamiento estratégico de las TIC y la gestión no solamente contribuye a una mayor y mejor capacidad de respuesta ante las necesidades, los problemas y las oportunidades que se presenten en el entorno, sino que también implican una mejora en el diseño de la organización y en su desarrollo. Parte de ello incluye la identificación de alternativas para garantizar el financiamiento del modelo de gobierno electrónico y de las soluciones empleadas, tanto con recursos propios, como con nuevos recursos recaudados por contraprestación de nuevos servicios a la ciudad, que son valorados por los agentes sociales y, sobretodo, por las empresas de la localidad.
Finalmente, la discusión inicial constituye una síntesis de los aportes a la discusión sobre el valor del gobierno electrónico en el contexto de un país que avanza rápido en varios de los canales que componen la ruta del desarrollo. En los últimos años, el gobierno Peruano no ha tenido éxito en la aplicación del gobierno electrónico, lo que ha significado muchas oportunidades perdidas. En ese sentido, este artículo pretende invitar a retomar la discusión sobre cómo aprovechar el potencial del gobierno electrónico y cómo garantizar que éste forma parte indivisible de los esfuerzos de desarrollo y de los pasos para lograr una descentralización efectiva en el país.
2. GOBIERNO ELECTRÓNICO
En esta sección se aborda los principales conceptos y perspectivas para entender el gobierno electrónico y los beneficios que aporta, dentro del contexto del aprovechamiento estratégico de las tecnologías de información y telecomunicaciones (TIC). Asimismo, se describe el contexto en el que la implementación de soluciones de gobierno electrónico genera un aporte sustancial en la mejora de los procesos de organizaciones gubernamentales que derivan en servicios a la sociedad.
2.1. El gobierno electrónico
La definición del gobierno electrónico es evolutiva. Por un lado, se enriquece en la medida que los gobiernos y las sociedades identifican las maneras cómo el empleo de las alternativas tecnológicas y los medios para aprovechar mejor la información contribuyen a elevar la capacidad de respuesta de las entidades gubernamentales ante los desafíos en la sociedad. Por otro lado, se profundiza en la medida que el gobernó electrónico se constituye en un medio para lograr la reforma del Estado.
En cuanto a la fuente de información para realizar las mediaciones, evidentemente, los indicadores de operación (como los referidos a las metas de mejora esperadas y a los objetivos de desarrollo que se desea impulsar) y los de conformidad (como los referidos a procedimientos y la normativa municipal), ya señalados, se complementan con indicadores de satisfacción percibida por parte de los beneficiario (como los vecinos, las pequeñas empresas, las asociaciones civiles que usan información que produce la municipalidad, las entidades educativas, entre otros).

Figura 1.- Contexto institucional para el empleo de gobierno electrónico (GE)

En resumen, el gobierno electrónico no se limita al empleo de tecnología, sino que se extiende hacia una forma más potente de conducir una gestión y de reformar la organización para aplicar el nuevo modelo de gestión. Este panorama, que se muestra en la figura 1, es necesario de identificar para efectos de iniciar toda discusión referida a la pertinencia de aplicar soluciones de gobierno electrónico, y, por tanto, de darse a la tarea de desarrollar las estrategias y los proyectos de gobierno electrónico (GE), así como los mecanismos para el control del desempeño de la solución de GE y de la organización que ha adoptado una estrategia de GE.
2.2. Beneficios
Evidentemente, las decisiones en torno a adoptar soluciones de GE parten no solamente de tener una estrategia clara, un contexto legal apropiado y capacidades. Se requiere también expectativas claras de los beneficios que se espera lograr. Estos beneficios dependen fundamentalmente del nivel de madurez que se aspire alcanzar y de las capacidades y tecnologías que se tendrá previsto poner en valor.
En general, los beneficios que frecuentemente se asocian a los proyectos de GE son:
• Aumento en la cantidad y calidad de la información que sirve para la toma de decisiones y para el monitoreo de las acciones de la organización.
• Posibilidad de brindar servicios que consisten en transacciones por medios electrónicos con rapidez, eficiencia, ahorro en costes y facilidad.
• Acceso a nuevos canales de transparencia y a un contexto en el que el ciudadano puede interactuar con la organización (municipalidad) en función a asuntos específicos y generales (como por ejemplo, la notificación de un accidente).
• Mayor eficacia en las operaciones y los procesos internos de la gestión.

3. EVOLUCIÓN EN LA ADOPCIÓN DE GOBIERNO ELECTRÓNICO
3.1. Modelo de fases del gobierno electrónico
En esta sección se aborda el esquema general de fases del GE, que básicamente muestra los diferentes niveles de servicio y grado de los beneficios que es posible alcanzar con un modelo más o menos evolucionado de GE. De este modo será más claro al lector identificar las causas por las que varias entidades gubernamentales, sobre todo en el gobierno central y algunas municipalidades, han mejorado el nivel y la cobertura de servicios que ofrecen a los ciudadanos. Asimismo, se aborda una perspectiva algo distinta; que consiste en mostrar la madurez en la adopción de GE en función de tres ejes en los que las estrategias de GE pueden impactar al conjunto de procesos de una entidad gubernamental –en términos de procesos, servicios e iniciativas democráticas.
El GE, también denominado e-government, apunta fundamentalmente a la mejora de procesos que caen dentro de la competencia del Estado –desarrollo, crecimiento, bienestar, eficiencia colectiva de una sociedad, etc.– y su evolución suele contemplar el análisis de contribuciones resultantes de las buenas prácticas y los proyectos de GE; los que luego forman parte de lo que se conoce como “el libro blanco.”
Lo que asemeja a las distintas buenas prácticas es que todas ellas presentan tres tipo de aportes: (a) cómo los gobiernos trabajan, gestionan la información, gestionan sus procesos internos y sirven a la comunidad de ciudadanos y de negocios; (b) cómo los ciudadanos, las empresas y los propios gobiernos y entidades no gubernamentales acceden a información y servicios públicos por medios electrónicos; y (c) cómo es posible impulsar nuevos mecanismos para impactar en la realidad, en dimensiones como la economía local, la educación, la salud, la gobernabilidad, etc.
Incluso en fases tempranas de la evolución del GE es posible obtener beneficios, en las tres categorías de aportes mencionados. Estos beneficios aumentan conforme la institución gubernamental avanza a fases superiores; hasta alcanzar lo que se conoce como transformación y participación democrática, como se ve en la figura 2.
Figura 2.- Fases del gobierno electrónico

Es útil mantenerse alerta sobre la progresión de fases evolutivas. Estas proveen versiones corregidas y aumentadas de los proyectos y estrategias de e-government. Mediante la distinción de fases, los impulsores del e-government pueden ubicar mejor su estrategia o programa dentro de una trayectoria lineal de evolución; pero también pueden definir conjuntos de metas y resultados que deberían alcanzarse a efecto de explotar todas las posibilidades de aplicación de las TIC. Este segundo enfoque ya no será lineal, y permitirá saltos importantes en la implementación de e-government, en función a las necesidades especificas de una sociedad.
En el contexto de Perú y la mayoría de países en la región, las municipalidades, pero principalmente las entidades de gobierno central están trabajando en esta fase. Sin embargo, existe una distancia muy grande entre lo que pueden lograr las entidades del gobierno central, en términos de que estas últimas se hallan trabajando a un nivel en el que existe una “Transformación” de los procesos y de la estructura organizacional – lo que implica que en el nivel de gobierno central, las condiciones para evolucionar a la cuarta fase “de Transformación” son mejores que para el caso de municipalidades.
Para comprender la diferencia entre las fases de Transacción y de Transformación, es necesario revisar algunos ejemplos. En el nivel del gobierno municipal, diversas municipalidades de ámbito urbano utilizan soluciones tales como:

• Pago electrónico de impuestos y tasas por servicios municipales, mediante el uso de tarjetas de crédito, tarjetas de débito o cuenta de ahorro o corriente –en este tipo de operaciones la seguridad electrónica es un factor crítico (key driver).
• Trámites de solicitud de servicios tales como la emisión de partidas de nacimiento y defunción, o consultas relativas a los valores impositivos que correspondan a un predio específico –en este tipo de operaciones, la confiabilidad de las bases de datos es un factor crítico (key driver).
• Monitoreo de unidades de serenazgo y del tráfico en horas punta, en tiempo real –en este tipo de operaciones, el soporte técnico es un factor crítico (key driver).
• Votación electrónica; que implica un mayor nivel de complejidad que el referido a la manifestación de apoyo (voto) de los ciudadanos acerca de un proyecto que se somete a discusión del público –la seguridad contra irrupciones no autorizadas durante el voto es el factor crítico (key driver).

Por otro lado, en el nivel de gobierno central, los avances más notorios se hallan en:

• RENIEC, con su proyecto del DNI electrónico, que ha reducido los tiempos de espera para la emisión y entrega de DNI.
• SUNAT, con los portales tributarios que han permitido mejorar la capacidad de recaudación y control de la SUNAT.
• Ministerio de Economía y Finanzas, con el portal de transparencia, las utilidades de compras estatales, el registro de proyectos y las aplicaciones del SIAF.
• SUNARP, con el portal de registros públicos y los servicios de consultas on-line.

La diferencia salta a la vista. En el caso de las municipalidades predominan las transacciones, pero éstas no implican una reforma sustantiva de los procesos internos, y no llegan a impactar en la reforma de la organización y el modelo de gestión. Por el contrario, en el caso de las entidades de gobierno central, el aprovechamiento estratégico de GE y las soluciones empleadas hacen necesarias las transformaciones de los procesos, del modelo de gestión, de la cultura organizacional y de normas.
Finalmente, en el campo de las iniciativas democráticas, aún no se puede identificar experiencias de tal tipo en la región; aunque sí es posible adelantar que un factor crítico de éxito es lograr desarrollar los mecanismos que faciliten el involucramiento de los ciudadanos, de los usuarios y de otras entidades vinculadas a los organismos gubernamentales, a efectos de contar con las capacidades colectivas necesarias ara impulsar iniciativas democráticas y sociales, como es el caso de proyectos de e-Salud, e-Educación, e-Seguridad, eficiencia energética, tráfico inteligente, etc.
Estas iniciativas, entre otras, se caracterizan porque tienen un impacto amplio en el clima de convivencia y las dinámicas sociales y económicas dentro de un espacio local, regional y nacional. En tal sentido, su aporte no se limita a brindar soluciones, sino que se extiende a influir de modo integral y a largo plazo sobre la sociedad.

3.2. Modelo de ejes de intervención en gobierno electrónico
Este marco de referencia, presenta tres ejes en los que se necesita intervenir para lograr una evolución armónica de la adopción de gobierno electrónico. Este camino tiene la ventaja de incluir acciones que comprometen a la organización a reformar sus procesos; lo que, en definitiva, sirva para avanzar de modo más confiable hacia fases superiores de gobierno electrónico. Los ejes, de “Servicios”, “Procesos” y “Democracia”, no son excluyentes, sino que se refuerzan mutuamente. De ahí que su potencial de impactar en la capacidad tecnológica, gerencial e institucional es mayor.
Figura 3.- Dimensiones del modelo de intervención de gobierno electrónico

En primer lugar, se halla la dimensión o eje de los “Servicios” (e-Servicios). Bajo este concepto, los servicios (en línea) no son meramente “trámites”, pues puede incluir participación, quejas y, en general, todo acto en el que el Estado tiene una relación con los ciudadanos.
Los servicios públicos pueden ser de diverso tipo. Se trata de conducir transacciones “estructuradas” en-línea, como la renovación de licencias, registro de vehículos, base de datos de empleo, verificación de licencias de operación o ejercicio de la actividad profesional, etc. La idea central es que el ciudadano no tenga que ir a diferentes lugares para obtener el servicio. Esta dimensión implica un amplio conjunto de factores críticos para el éxito de la estrategia de GE y de las soluciones a adoptar. Entre estas figuran, por ejemplo, los propuestos por el programa de GE de la Unión Europea:

• Eficacia: procedimientos estandarizados en las oficinas públicas, simplificación de trámites e impresos y utilización al máximo de las TIC.
• Transparencia: criterios claros y públicos que faciliten un servicio automático.
• Información y contacto on-line entre administración y administrados: posibilidad de seguir la tramitación; especialmente en situaciones de desprotección: Sanidad (listas de espera), Justicia, Asistencia Social.
• Tiempo real: Resolución en el mismo momento en que se solicite un servicio.
• Paso de los servicios estandarizados a los servicios diferenciados, sin perder los beneficios de la producción y distribución a gran escala.
• Autoservicio: gestiones por Internet, correo, teléfono.
• Asesoría y tutoría al ciudadano en las oficinas públicas.
• Integración de datos: no pedir al ciudadano documentos y datos que las oficinas públicas poseen en registros centrales.
• Privacidad: prohibir difusión de datos, salvo en casos legalmente autorizados.

En la dimensión o eje de los procesos, el énfasis se halla en la innovación y en el rediseño de los procesos; lo que normalmente va acompañado de mejoras en el diseño organizacional y en la cultura organizacional. Por tal motivo, la perspectiva que involucra servicios, procesos e iniciativas democráticas tiene una potencia superior y permite lograr en el mediano plazo un gran grado de madurez en la adopción de GE –lo que implica acceder a mayores beneficios a un menor costo. En esta dimensión también se presentan diversos factores críticos, los que incluyen:

• Racionalizar y simplificar la organización, lo que implica formas de organización moderna y ejecutiva, dirección por objetivos, enfoque de proyectos, etc. asimismo, incluye la normalización de procesos y procedimientos.
• Simplificación administrativa y ejecución a distancia: (a) reducción de los trámites, (b) simplificación de procedimientos, (c) eliminación de documentos y trámites, (d) normalización de procedimientos, (e) mejora de la atención al ciudadano, (f) ventanilla única y (g) intercambio de información con otras administraciones.
• Innovación de procesos: es decir, añadir valor a la forma de trabajar de las personas en su puesto de trabajo y a la forma en que los distintos puestos se relacionan entre sí, para brindar soporte óptimo a los servicios internos y externos.
• Modificación, simplificación y garantía de los procedimientos: Los procedimientos administrativos on-line deben continuar garantizando la ley y el derecho a los que está sometida la función pública.
• Normalización y/o estandarización de métodos de trabajo: Debe establecerse un marco organizativo capaz de dar soporte a la administración electrónica (el uso de TIC no determina necesariamente una mejora de procesos o una mayor facilidad para la extensión de servicios electrónicos).
• Mejora de mecanismos de control de procesos y de e-servicios: Que proporcionen métodos de análisis y obtención de indicadores para la mejora continua.
• Integración tecnología-organización: las potencialidades tecnológicas deben ser incorporadas al trabajo cotidiano.
• Protagonismo de todos (cultura basada en proyectos): Los impactos se lograrán sólo si todos y cada uno de los que toman parte en el proceso son invitados (liderazgo) a participar activamente en la implementación de e-servicios.

Finalmente, en la dimensión o eje de las iniciativas democráticas, el gobierno tiende a percibirse como un espacio donde los ciudadanos se reúnen “en igualdad de condiciones” para debatir sobre decisiones que dan forma a la sociedad. En este sentido, GE implica usar las TIC para facilitar la participación en el debate, la vigilancia y las decisiones. Esta lectura requiere de transparencia (acceso de información sobre el gobierno, las reglas de juego en el país, y sobre cómo se toman las decisiones), así como de apertura de líneas de comunicación entre los miembros de la sociedad.
La evolución hacia iniciativas democráticas que incrementan la estabilidad social, económica e institucional es un paso más firme hacia beneficios mayores derivados del aprovechamiento estratégico de las TIC, que incluyen, por ejemplo:

• Educación: Introducir Internet en el sistema educativo y adaptar la enseñanza a la era digital. Acceso a redes de investigación e intercambio de conocimiento.
• Salud “On Line”: Uso de redes y tecnologías inteligentes para la atención y el control de la salud (ejemplo: soporte digital para el proceso completo, desde que el médico prescribe un medicamento hasta que el paciente toma la pastilla correcta, en la dosis adecuada en el momento debido).
• Economía local: Marcos legales para ampliar el uso de la contratación pública electrónica. Estimular infraestructura y tarifas adecuadas para garantizar el acceso a Internet. Estimular enfoques innovadores para el acceso de las PYME a fondos para capital de riesgo (ejemplo: desarrollo de contenidos).
• Transporte inteligente: Más seguro y eficaz gracias al uso de tecnologías digitales.

Algunas muestras de los avances en e-democracia se pueden apreciar en portales de varios de los países desarrollados y en algunos países de la región, como:

– Gobierno de Estados Unidos, www.firstgov.gov
– Gobierno de México, www.gob.mx
– Gobierno de Argentina, www.info.gov.ar
– Governo Eletrônico do Brasil, www.governoeletronico.gov.br
– Gobierno de Australia, www.australia.gov.au
– Gobierno de Singapur, www.gov.sg
– Gobierno de Canadá, www.canada.gc.ca
– Agencia de Conectividad, Colombia, www.agenda.gov.co

En conclusión, los tres ejes contribuyen a mejores prestaciones de servicios y a fomentar una cultura democrática y de solidaridad y prosperidad. En tal sentido el GE transforma la experiencia de los ciudadanos y las empresas con el gobierno, quienes se sentirán más comprometidos con los procesos políticos.
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GESTIÓN Y GERENCIA DE SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES: ECONOMÍA POLÍTICA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
Sumario:
1. DESAFÍOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
2. CONTINGENCIAS PARA UN “MODELO” DE SERVICIOS PÚBLICOS
3. INTEGRACIÓN DE PERSPECTIVAS

1. DESAFÍOS DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
Además de servir como medio institucionalizado para conectar a vecinos, sociedad civil organizada y gobiernos, en torno a asuntos de interés público, las municipalidades han sido tradicionalmente asociada a “actividades” de “prestación” de servicios públicos, tanto de tipo directo (registros civiles o limpieza pública, por ejemplo) como indirecto (inversiones que facilitan la movilidad de personas, como vías y puentes).
El factor sustancial en la imagen de “prestación” es el despliegue de “actividades” necesarias para entregar un servicio, que están supeditadas a un diseño prexistente que es externo a las municipalidades. Ese diseño previo se asume que responde a un “proceso” técnico, que se calibra por medio de un marco regulatorio, y en función a objetivos políticos y sociales. Esta secuencia se cumple al pie de la letra en lo que conocemos como el modelo centralizado de administración del Estado, que ha sido aplicado de modo sistemático en la mayoría de países en los últimos dos siglos, pero que se halla en fase de transición desde hace por lo menos medio siglo.
En el modelo centralizado de administración, el “proceso” de producción, gerencia y evaluación de servicios públicos locales no se ubica en el nivel local de gobierno (o de gestión, según se trate del modelo de administración de Estado), sino más bien en el nivel central. Siendo así, la porción del proceso de gestión de servicios públicos que cae en el ámbito de competencia de las administraciones locales corresponde a las actividades de prestación, así como a la producción de la información que permite estimar la demanda, la cobertura y, posiblemente, la satisfacción.
Sin embargo, en los últimos 50 a 60 años, el modelo de administración centralizada y/o federalizada ha demostrado necesitar reformas que, cuando menos, permitan surgen ante la necesidad de superar las limitaciones del modelo centralizado de administración (Reforma), con el propósito de trasladar el centro de comando de los servicios públicos al contexto de las administración pública local (Descentralización), o por ambos motivos a la vez (Reforma y Descentralización).
Aunque es difícil precisar en qué momento el modelo de administración del Estado se reforma o se desconcentra en lo concerniente a los servicios públicos locales, es posible que las razones de fondo no sean aquellas de las que más se valen quienes promueven el cambio. Por ejemplo, se señala que la necesidad de descentralizar o, por lo menos, de conferir mayor control en la gestión de competencias y servicios se halla en función de “estar más cerca al vecino”. Sí ese fuera el caso, no haría falta descentralizar, pues bastaría con modernizar y enlazar sistemas de presupuestación, administrativos y de control entre la administración central y las administraciones locales, como se observa en la actualidad con el sistema SIAF.
En otras palabras, la cercanía al vecino puede justificarse desde el punto de vista de ser una consecuencia deseable de administrar en función a atender necesidades reales de los ciudadanos a través de un proceso centralizado caracterizado por una buena planificación y control, por un lado, y de una buena ejecución de actividades desconcentradas (en el punto de contacto con el beneficiario o usuario), por el otro lado. Por tanto, las causas para reformar o descentralizar el Estado en procura de desarrollar servicios que de modo sostenido resuelvan necesidades reales deben buscarse en un nivel superior de abstracción; es decir en la dimensión del proceso de producción de los servicios.
En este artículo se discute que la necesidad de reformar el modelo centralizado del Estado es condición necesaria para desarrollar y desplegar servicios de calidad. La causa se encuentra en el hecho que el volumen y las características de la demanda por servicios públicos locales ha aumentado en cantidad y complejidad, de modo que resulta ineficiente mantener el proceso de producción y gestión de los servicios públicos en niveles alejados de la dimensión local.
El desafío real se halla, por tanto, en conseguir que las administraciones locales se encarguen de la mayor parte del proceso de producción, gestión y evaluación de los servicios públicos locales –donde las actividades de la prestación de servicios explican sólo una porción de la cadena del proceso. Sin embargo, este esfuerzo puede resultar una utopía sí las administraciones locales no desarrollan capacidades institucionales de gestión en una dimensión gerencial que sirva para comandar procesos de producción y gestión de servicios, combinando criterios técnicos, políticos, normativos y, principalmente, sociales.
Del mismo modo, es necesario advertir que la diversidad de realidades locales y de características de las municipalidades en el Perú puede desalentar el esfuerzo por aplicar, cuando menos, una estrategia para empoderar a las administraciones locales en el desarrollo de procesos integrados de producción y gestión de servicios públicos. Municipalidades muy pequeñas, por ejemplo, tendrían grandes dificultades para hacer algo más que conducir actividades de prestación de servicios, por la falta de recursos humanos capacitados o por insuficiente presupuesto.
Paradójicamente, la dificultad mayor podría no provenir de las administraciones locales en municipios pequeños o de ámbito rural, sino mas bien de administraciones locales en municipios urbanos de intensa actividad socioeconómica y con alta densidad demográfica, como es el caso de San Juan de Lurigancho y San Martin de Porres, en Lima, de El Porvenir, en La Libertad, de Sullana, en Piura, entre muchos otros.
El problema común en las municipalidades de estos espacios locales es que enfrentan una demanda abrumadora por servicios muy diversos y costosos. Las municipalidades que operan en ámbitos locales complejos representan el cuello de botella para al menos proponer una estrategia nacional de reforma y descentralización de los procesos de producción y gestión de servicios públicos locales, debido a que es muy difícil que logren desarrollar capacidades de gestión a la velocidad necesaria para atender oportunamente las necesidades y demandas sociales.
2. CONTINGENCIAS PARA UN “MODELO” DE SERVICIOS PÚBLICOS
En la sección anterior dejamos de lado destacar la necesidad de mejorar la prestación de servicios públicos locales, en términos de calidad, cobertura, eficiencia, eficacia y oportunidad. Ese propósito se justifica por si solo, porque constituya uno de los fundamentales motivos para la existencia y permanencia del Estado.
El énfasis más bien estuvo puesto en reflexionar sobre la relación que existe entre un modelo de administración del Estado más o menos centralizado y la producción de servicios públicos; tomando en cuenta la investigación de las necesidades actuales y futuras de la sociedad, así como el procesamiento de dicha información y su uso en el diseño y aplicación de procesos de producción, gestión y evaluación de servicios.
La reflexión obtenida nos condujo a identificar paradojas; es decir, situaciones que se observan en el entorno, y que contradicen la lógica o los propósitos asociados a dicha situación. La paradoja que conviene resaltar en este artículo es la siguiente:
La posibilidad de obtener servicios de calidad y buen rendimiento de modo sostenido depende de la capacidad de tomar control del proceso por el que se generan y conducen los servicios; y donde la actividad de prestación del servicio constituye solamente el contexto especifico (o punto de contacto) entre la instancia que atiende demandas o necesidades sociales y los usuarios o beneficiarios. Este propósito se halla explicito e implícito en el conjunto de leyes y normas alusivas a la reforma del Estado y la descentralización iniciados en el Perú entre los anos 2002 y 2003.
Finalmente, la parte medular de la cadena de producción-gestión de servicios públicos locales, desde una perspectiva que integra objetivos políticos y sociales, parámetros normativos, criterios técnicos (de nivel gerencial y operativo) y demandas sociales, no es posible de identificar, y algunas de sus partes también se hallan fragmentadas entre las instancias del nivel central de administración del Estado y los niveles locales.
En conclusión, los procesos de producción, gestión y evaluación de servicios públicos locales no parecen existir. En su lugar existen porciones fragmentadas e incompletas de la cadena del proceso de servicios. Pero ¿qué implicaciones se derivan de esta fragmentación? Las implicancias son varias y complejas, pero podemos resumirlas de la siguiente forma:
Bajo un modelo de administración del Estado que procure superar las limitaciones de la administración centralizada, y, además, potenciar la administración descentralizada, la formalización de procesos de servicios públicos es un paso obligado para ganar efectividad en la atención de objetivos de desarrollo que harían factible alcanzar la finalidad del Estado, como consta en el Artículo 1° de la Constitución Política del Perú.
Siendo así, la ausencia de procesos también impide el fortalecimiento de capacidades de gestión en servicios públicos, y limita el espectro de capacidades institucionales al simple acto de llevar a cabo tareas asociadas a la prestación, pero no la mejora de los servicios. Paradójicamente, en la experiencia de descentralización y modernización del Estado en el Perú, la configuración de procesos es el gran ausente.
Una segunda limitación que se refuerza en virtud de la anterior es el desconocimiento de la naturaleza dinámica y compuesta de la producción de servicios en general; que los distingue de la producción de bienes físicos, así como de la actividad comercial, por lo menos de dos fundamentales maneras. Por otro lado otro aspecto que influye en el desarrollo de procesos de servicios, específicamente “públicos”, es su dependencia total de las políticas públicas.
En tal sentido, esta segunda sección aporta una lectura de los aspectos contingentes a los procesos de servicios públicos, a modo que el público lector, interesado en la agenda urgente de modernización de los servicios públicos desde las administraciones locales, tenga a mano un material que aporte en menos o mayor medida a un mejor entendimiento de los desafíos pendientes y de las posibilidades a la mano, sí es que se recuperan lecciones aprendidas y se corrige el rumbo futuro siguiendo una visión integral de lo que comprenden los servicios.
Asimismo, esta sección añade los elementos necesarios para pasar, en la siguiente sección, a revisar las contingencias a considerar para trabajar en la formulación y gestión de procesos de producción, prestación y evaluación de servicios públicos. Con ello, este artículo sirve de introducción a un segundo artículo que abordará la mejora de los servicios públicos, desde una perspectiva de procesos de producción de servicios (secuela aplicada del presente artículo).
2.1. Características de los servicios públicos
Existe pleno consenso que los servicios son resultado (productos) de procesos que involucran directamente a los usuarios en distintas fases o etapas de la cadena del proceso; y donde el eslabón más visible es el momento de la prestación del servicio (entrega del producto). Este eslabón de la cadena coincide con el momento en que culmina la producción del servicio y al mismo tiempo este es brindado y transfiere su valor agregado intangible al usuario o beneficiario.
En ese sentido, la connotación de servicios ha estado originalmente supeditada a procesos posibles de ser monitoreados y mejorados en su integridad, pero no al simple conjunto de actividades y tareas ordenadas según una secuencia predefinida y bajo parámetros o procedimientos rígidos. En el caso específico de los servicios públicos, la fase de la prestación de los servicios ha recibido mayor atención; posiblemente porque es el punto de contacto con usuarios y/o beneficiarios en el momento que se visibiliza la atención a las necesidades, las demandas sociales y las oportunidades para elevar el nivel de vida de los ciudadanos.
Los servicios públicos, por tanto, requieren, en primer lugar, apreciarse desde la perspectiva de procesos de producción de servicios. En segundo lugar, es necesario redimensionarlos en función de lograr propósitos de desarrollo o bienestar; de lo que luego se desprenden características particulares que permiten distinguir las sutiles diferencias entre los servicios públicos y los servicios en general, como se muestra en la figura 1, donde se incluyen las características propuestas por Alan Nankervis en su reciente obra “Managing Services”, publicada en 2005.
Figura 1.- Propiedades de los servicios y cualidades de los servicios públicos

De las características revisadas, resalta que los servicios públicos superan por mucho la noción de ser solamente actividades de prestación de un valor intangible. Se trata más bien de productos que resultan de procesos complejos y sujetos a múltiples momentos, en los que se miden factores críticos para el éxito del valor agregado que se espera proporcionar al usuario o beneficiario.
Pero, fundamentalmente, los servicios deben poder ser evaluados dinámicamente, en términos de la disminución (o el aumento) de la brecha entre “expectativas” (el beneficio esperado) y “percepciones” (el valor percibido), y tomando en cuenta la evolución de la demanda, entre otros aspectos que hacen de la gestión de servicios públicos un campo de acción muy difícil y al mismo tiempo apasionante para el ejercicio de la labor gerencial y el ejercicio gubernamental.
2.2. Socio-política de los servicios públicos
En la sección primera de este artículo, se adelantó que los servicios públicos añaden una dimensión de vital importancia al campo de los servicios: Bienestar.
No se trata del bienestar de un individuo o de una familia de clientes o usuarios en términos de satisfacer una necesidad objetiva. Se trata más bien del bienestar de una comunidad en términos de atender necesidades compartidas; donde la insatisfacción de un grupo de la población pone en riesgo el impacto futuro del servicio en el conjunto de toda la población.
En otras palabras, existe una relación de interdependencia entre la satisfacción de todos los individuos de la sociedad a los que el servicio atiende. El éxito mayor del servicio será evaluado en términos de disminuir la brecha total entre las expectativas y las percepciones de los beneficiarios. Las brechas que persistan permitirán identificar no solamente la medida en que el proceso de servicios tiene un pobre desempeño en determinados puntos de la cadena del proceso, sino también la debilidad en integrar el proceso de servicios públicos a los objetivos de desarrollo. Para ambos casos, el proceso de servicio parte de una visión estratégica que, para el caso de los gobiernos locales, corresponde a la dimensión de las políticas públicas y la planificación.
Esta relación íntima e interdependiente entre lo social y lo político, que muestra la imposibilidad de disociar el término sociopolítico, se puede apreciar mejor en la secuencia de razonamiento siguiente:

Las cadenas referidas incluyen eslabones que van desde la fijación de las políticas públicas (específicamente, sociales), pasando por procesos de diseño y producción de servicios, hasta la prestación y el mecanismos de evaluación del rendimiento de los servicios desde la perspectiva de los beneficiarios (nivel operativo), así como de los propios objetivos sociales y las brechas por cubrir (nivel estratégico).
En suma, la relación entre servicios, demandas sociales y política pública debe considerarse en todo esfuerzo por modernizar la gerencia de los procesos de servicios públicos y por mejorar el rendimiento de los servicios que derivan de esos procesos.
2.3. Tecnocracia de los servicios públicos
En el caso peruano al igual que en la gran mayoría de países en desarrollo, el Estado implementa políticas sociales como uno de los ejes fundamentales del papel del Estado y de la gestión gubernamental. Según las cifras del Banco Mundial, el gasto público en política social ha avanzado desde un 15% hasta 25% del Producto Bruto Interno, en solo los últimos 50 años. Este aumento no sólo refleja una mayor decisión y capacidad del Estado para atender demandas sociales, sino que las demandas sociales también han aumentado en volumen y en variedad.
Empero, y según se trate del país, buena parte del mayor gasto público no obedece necesariamente a un Estado con más capacidad y medios para conducir y aplicar política social. Si ello fuese así, el ritmo de crecimiento del gasto social en el último medio siglo presentaría un comportamiento proporcional e inverso a la disminución de las brechas sociales. Pero eso no es lo que se observa. La explicación puede ser muy diversa, pero a la fecha existe evidencia que apunta a tres fuentes de aumento del gasto público que no tienen relación con mayor capacidad de gestión y conducción de política pública: (a) aumento del tamaño del Estado, (b) la arquitectura gubernamental que sigue al modelo de administración del Estado, y (c) la descentralización.
En primer lugar, el aumento del tamaño del Estado en distintos momentos y hacia finales de los años 90’s, ha tenido como mayor protagonista a la administración pública que reside en el nivel del gobierno central. Entre 1960 y 1989, el modelo de administración centralizada en el gobierno central permitió que éste interviniera en todas las esferas de la actividad socioeconómica del país; y lo mismo ocurrió en un gran número de países. Los organismos no gubernamentales y las empresas, por su parte, sólo jugaron un papel secundario, sin mayor presencia en los indicadores nacionales de desempeño económico y social (incluyendo ingresos por impuestos).
Paradójicamente, en numerosos países (principalmente en América del Sur y Europa del Este), a partir de los años 90’s el abultado tamaño del Estado buscó sustituirse por un modelo de Estado promotor. La transición ha sido vertiginosa y ha tenido énfasis en la dimensión económica, bajo el supuesto del efecto “chorreo” (spill-over) sobre otras dimensiones de la realidad. En el balance, la clave de los mejores resultados no ha sido abrir la economía y hacer el aparato estatal más ligero; sino, más bien, lograr un Estado versátil y bien conectado con otros tipos de actores de la escena nacional y global. Es decir, no se trata de “músculos”, sino de “inteligencia” y “velocidad”.
En segundo lugar, el tamaño del Estado ha sufrido una reconfiguración en lo social. Hacia finales de los años 90’s el cima de apertura y la conformación de alianzas regionales han facilitado el diálogo y acuerdos interregionales en torno a problemas y riesgos globales, como la pobreza, las pandemias, la seguridad alimentaria, y los desastres naturales. En ninguna época previa se registraron acuerdos multilaterales, sin que para ello premiasen los intereses de bloques de países confrontados por sus respectivas ideologías. Sin embargo, en las últimas dos décadas ese ha sido el caso con los problemas agudos que limitan el desarrollo humano, y que son amenazas reales ´sin importar si se trata de países desarrollados, en vías de desarrollo o del “tercer mundo” (aunque este términos suena para muchos impropio).
El ejemplo más notable en cuanto a procurar esfuerzos globales por mejorar el status de vida de miles de millones de personas, es conocido como “Objetivos del Milenio”. Bajo este concepto, la política pública se apoya sustancialmente en los servicios sociales; principalmente en Educación y Salud, y toda la gama de servicios que giran en torno a ambos ejes. En suma, los recursos destinados a este fin han aumentado considerablemente, como lo revelan los datos de Naciones Unidas, en que para el año 2000, el gasto público en Educación y Salud supero el 6%, en el promedio global.
De la mano ha ido el aumento del tamaño del Estado, gracias al mayor financiamiento destinado a instalar la arquitectura institucional y otorgar recursos corrientes para conducir programas y servicios sociales. Sin embargo, en la última década, se han observado dos grandes problemas que aquejan tanto a países desarrollados, como Estados Unidos, como a países en desarrollo, como Perú.
Primero, aún se desconoce cuál es el modelo de Educación y Salud que puede operar de modo sostenido y mantenerse al alcance de la mayoría de la población. En algunos países el subsidio del Estado ha funcionado, pero sólo por una décadas, bajo el concepto del “Estado de bienestar”; pero ahora el sostenimiento de los sistemas sociales se teme sea insostenible por más tiempo, a causa del enorme forrado fiscal al que conduce.
En otros países el sistema privado con subsidio y facilidades tributarias también ha funcionado por corto tiempo, pero eventualmente el acceso a la salud y a buena educación se ha encarecido y sólo es accesible para quienes pueden costearla. En otros países, aún es pronto para saber qué es lo que puede ocurrir, porque no ha habido el suficiente tiempo como para apreciar las tendencias que comprometen variables sociales, fiscales, de demanda, de costos, etc.
Segundo, un problema de operatividad atenta contra la posibilidad de aplicar política social. Este se origina en el diseño lineal de la gestión gubernamental, que es común a la administración del Estado en los modelos centralizado y descentralizado. Dado que la realidad y las dinámicas sociales son muy complejas y su atención escapa a las variables de “control” (que priman en un modelo centralizado) y “financiamiento” (más visible en un modelo descentralizado), la labor de planificación de acciones que parten y terminan con la misma institución impulsora no funciona. En el caso peruano el ejemplo más claro se observa en la descentralización. En el intento de los años 80’s, los CETAR contaban con recursos y mecanismos de control desde el gobierno central, pero ninguna de sus acciones tuvo resultados en términos de cerrar brechas sociales.
Del mismo modo, en el actual contexto descentralista, los gobiernos regionales y locales tampoco pueden exhibir resultados derivados de sus propios programas y proyectos sociales; pese a que el proceso de la descentralización ha significado que el Estado peruano requiere recaudar y transferir una mayor cantidad de recursos para la operatividad y el ejercicio gubernamental y administrativo a los nuevos gobiernos regionales y locales que, en conjunto con el aparato central, hacen un Estado más grande, pero distribuido en todo el país y no solo en la capital nacional y las principales capitales departamentales –el periodo de descentralización iniciado en 2003, además corresponde al tercer momento expansionista del Estado en el caso de Perú.
Sin embargo, en Salud se pueden identificar numerosos casos en que las brechas en Salud se pueden reducir drásticamente y rápidamente, sí es que el Estado opera a tres niveles (Ministerios que aportan experiencia y recursos, Gobiernos Regionales que aportan alcance y alianzas, y Gobiernos Locales que conectan las intervenciones con los beneficiarios y otros actores locales clave), en un esquema de red con otras entidades de la sociedad civil, el empresariado y los propios beneficiarios.
Un reciente estudio publicado en 2011 y patrocinado por el programa Apoder de la cooperación Suiza, por ejemplo, buscó estimar la calidad de la gestión municipal en municipios rurales a nivel nacional. Como parte de los hallazgos, el estudio reporta que incluso sí los logros en general (los resultados) se hallan muy por debajo de las expectativas de los beneficiarios y de los propios gestores municipales, los servicios sociales en Educación y Salud han mejorado y han permitido revertir las tendencias negativas de las últimas dos décadas.
Es tan potente este nuevo esquema, que los beneficios derivados de los procesos de servicios públicos y la prestación misma incluso alcanzan a otras dimensiones del desarrollo, como es la economía familiar y local; tal como también lo indican los recientes reportes de los programas mineros de solidaridad con el pueblo y de las agencias de cooperación técnica.
3. INTEGRACIÓN DE PERSPECTIVAS
En la década de los 70’s la planeación desde el gobierno central en la promoción del desarrollo económico y la atención de servicios públicos fue esencial. En la década de 80’s este paradigma demostró no ser suficiente para cerrar las brechas de desarrollo que, por el contrario, han aumentado en los últimos veinte años, y sólo han empezado a reducirse en años recientes. No obstante, la reciente descentralización tampoco parece funcionar por mérito propio, sino en virtud a que el Estado logre adoptar un modelo de gestión versátil, a diferentes niveles y con múltiples conexiones y redes.
Por otro lado, más recursos y financiamiento tampoco han probado ser suficientes para reducir brechas de desarrollo humano; que es la dimensión donde operan los servicios públicos en general y, específicamente, los servicios sociales. Asimismo, más iniciativas de reforma y de fortalecimiento de capacidades institucionales han probado tener un efecto positivo, pero sólo temporalmente, porque las capacidades quedan en posesión de los gestores que, por una u otra razón, hallan poco probable permanecer en una institución pública y, sobre todo, en una municipalidad.
Se sostiene, por el contrario, que los servicios públicos son el medio por excelencia por el que un Estado descentralizado pueden operativizar políticas públicas y sociales de mayor jerarquía; es decir, políticas para procurar cerrar brechas de desarrollo humano y, además, alentar una mejora en sus indicadores (que pueden o no coincidir con los Objetivos del Milenio). Más aún, estas mejoras pueden ocurrir al unísono; es decir, en el contexto nacional, sí es que logran operar en función de procesos de producción de servicios que tienen un anclaje local y en red; es decir, si hay un trabajo en red que involucra complementariedades de recursos y capacidades entre las municipalidades y otro tipo de entidades no gubernamentales.
Los resultados combinados no solamente parecen aportar sinergias y versatilidad para enfrentar los desafíos sociales; es decir, “velocidad”, “músculo” e “inteligencia”; sino que también obligan a incorporar la evaluación del desempeño de los procesos de servicios, como insumo para lograr cerrar brechas de desarrollo no sólo desde la perspectiva de satisfacer expectativas de los usuarios y beneficiarios, sino también desde una perspectiva de desarrollo humano de la comunidad y el país.
A la luz de los argumentos previos y destacando las positivas experiencias registradas en el Perú, se resalta que mayores logros son posibles en el campo de la gestión de servicios públicos locales. Estas mejoras pueden ocurrir sí, primero, se actualiza el concepto de servicios públicos; de ser tomados por actividades de prestación, a ser considerados instrumentos para adelantar una sociedad en dimensiones del desarrollo humano e impedir la subsistencia de brechas sociales pronunciadas en el largo plazo. En segundo lugar, se requieren planificar y diseñar en función de la integración de las perspectivas políticas, sociales, institucionales y técnicas (figura 2). Satisfechas ambas condiciones, será posible configurar procesos formales de producción de servicios, que estén, además, bajo la coordinación de las municipalidades en buena parte de los eslabones de la cadena de procesos.
Figura 2.- Integración del concepto de servicios públicos

Como comentario final, se recalca que los servicios públicos permanecen encasillados en el concepto de la administración lineal de actividades de prestación en reacción a un problema o una necesidad. Además el concepto de procesos de servicios no se ha instalado aún en el consciente colectivo del gobierno central, los gobiernos subnacionales y otras entidades que cooperan en intentos de mejorar la gestión pública en el país. Las porciones de proceso que existen, están fragmentadas y obedecen a un diseño poco inteligente.
Ambas limitaciones no sólo perjudican la posibilidad de realizar una labor gerencial apropiada de servicios. Además los deja a la merced de la intuición y otros vicios que ocurren en el mundo del ejercicio de política. Más preocupante aún, la visión estanca de los servicios tiene el efecto de divorciarlos de las políticas sociales y, en general, de la política pública nacional e internacional. Siendo así los problemas que han sido abordados en este artículo (y otros varios más que no han sido tocados) van a retroalimentar un círculo vicioso que, en el mejor de los casos, no permite al Estado seguir de cerca las dinámicas sociales, y con ello, las brechas de desarrollo humano solamente pueden aumentar.
Si, por el contrario, se superan al menos los problemas descritos en este artículo, las oportunidades de configurar procesos integrados de formulación, producción y evaluación de servicios públicos en un esquema de redes, ofrecen la posibilidad de aplicar una gerencia moderna de servicios que incluya acciones de mejora y rediseño de los mismos en atención a la realidad en el entorno – aspectos que se incluyen en un siguiente artículo sobre “mejora de procesos de servicios públicos locales”.
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GERENCIA PÚBLICA: HOJA DE RUTA HACIA EL PARADIGMA DE RESULTADOS

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
Sumario:
1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA

1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
En el artículo, publicado en esta revista, “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública”, los autores presentaron, en líneas generales, el argumento siguiente:
En el actual contexto nacional-regional-global, las reformas en la administración gubernamental y en los objetivos estratégicos del Estado no sólo son necesarias, pero también posibles de alcanzar en la medida que las instituciones gubernamentales y su organización (que incluye a las personas) integren las dimensiones político-gerencial, de procesos, operacionales (que incluye los sistemas administrativos) y de articulación con los actores sociales y económicos.
La reflexión que uno puede extraer del citado artículo es que existe una agenda que depende de diseñar un conjunto de reformas acordes al contexto externo en el que actúan las organizaciones, pero también en el contexto interno. Ambos contextos (el externo y el interno) deben abordarse de modo conjunto. Las reformas propuestas necesitan prestar atención a un conjunto de dimensiones de actuación del Estado que en la actualidad no sólo son más numerosas, sino también de mayor complejidad y más intensivas en la cantidad de recursos económicos, legales, técnicos y humanos.
La pregunta que emerge es ¿cómo lograr dicha integración?
Una posibilidad, como señalan los autores del citado artículo, es guiarse por un marco de referencia suficientemente amplio como para incluir los mecanismos que den soporte a un proceso amplio de integración político-gerencial-operacional.
Además, dicho debe ser suficientemente robusto para asegurar que a las reformas que apuntan a impactar en el externo (el entorno de desarrollo) le corresponden reformas internas (en la institución) que se distribuyan entre los ejes de organización: diseño de políticas, definición de procesos para implementar políticas, sistemas de información para la toma de decisiones, evaluación de las políticas y los procesos, factor humano, soporte administrativo, y mecanismos de articulación con los actores, entre otros.
Efectivamente, los denominados “paradigmas” de la administración pública poseen ambas características de integralidad y robustez. Pero el problema actual es que los paradigmas en el campo de la administración pública tienen tres enormes limitaciones, que han impedido su evolución al ritmo de los acontecimientos de interés público:
En primer lugar, la dinámica de las sociedades actuales es de una complejidad muy superior a la que los paradigmas conocidos en administración pública podrían hacer frente. Por ejemplo, las políticas educativas hasta hace unos años estaban definidas en la esfera nacional; pero en la actualidad se ha empezado a reflexionar sobre cómo lograr que la educación escolar también se desenvuelva en función de las realidades locales y regionales, así como de las tendencias globales. Inquietud semejante también se aplica a la totalidad de dimensiones del desarrollo; es decir, de aquellas en las que la sociedad tiene una participación y es receptora de sus efectos, como es el caso de: vivienda, salud, trabajo, transporte, saneamiento, alimentación, energía, etc.
Por ejemplo, el primer y fundamental instrumento de gestión que atiende la dimensión político-estratégica y a la vez operacional es el plan estratégico (empleando un término genérico, que ha ido siendo remplazado por el de plan de desarrollo concertado). Pero incluso sí se ha avanzado en hacerlo participativo, dicha participación no es suficiente como para obtener una mayor garantía que su aplicación es factible y que los objetivos de desarrollo son posibles.
El éxito del plan, en todo caso, está limitado por las capacidades de la institución del Estado (en el nivel central, regional o local) y por los recursos con que puede contar. Sí estas capacidades y recursos no son suficientes, la única alternativa razonables y preferible a tener que postergar los esfuerzos de desarrollo es involucrar a la sociedad y, en consecuencia, a los distintos tipos de actores que actúan en ella; vale decir, los propios ciudadanos, los grupos organizados, las empresas, los emprendedores, las agrupaciones religiosas y artístico-culturales, las entidades del sistema financiero, las ONGs, las cooperaciones, los distintos tipos de pequeños proveedores en actividades manufactureras básicas, el sector educación, etc.
En síntesis, cada tipo de actor posee recursos y capacidades que pueden incorporarse en los esfuerzos de desarrollo; capacidades y recursos que son necesarios para contar con un verdadero plan del conjunto de la sociedad, para asegurar su propia prosperidad. Este principio básico, parece haber desaparecido de la agenda política.
En tercer lugar, el Estado ahora debe prestar profunda atención a un mayor número de dimensiones que tienen influencia sobre la realidad local, nacional y global. Más aún, la forma de enfrentar dichas dimensiones y sus desafíos no es aislada. Por el contrario, no existen dudas con respecto a la interdependencia de las dimensiones que componen el desarrollo, en virtud que el grado de desarrollo es un estado de bienestar sobre el que todos los actores de una sociedad tienen una lectura compartida, así como visiones y/o perspectivas a futuro también compartidas.

2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los tres desafíos descritos, presentan limitaciones insalvables para una sociedad sí es que ésta sólo descansa en los esfuerzos del Estado, y, más aún, sí dichos esfuerzos descansan en marcos de referencia que no atienden la necesidad de lograr un Estado que, por un lado, este muy bien sintonizado y conectado con la realidad y con los actores (nacionales y globales), y que, por otro lado, tenga suficiente capacidad para comprometer los esfuerzos y recursos del conjunto de la sociedad, que son necesarios para aplicar las políticas que sirven para conducir los esfuerzos de desarrollo.
En las últimas dos décadas, el paradigma de la Nueva Gestión Pública ha ganado notoriedad como un marco de referencia deseable en los esfuerzos de modernizar al Estado en un número cada vez mayor de países. Una ventaja que ofrece es la atención a los problemas de diversidad de dimensiones del desarrollo donde el papel del Estado necesita multiplicarse, así como a la importancia que otorga a las relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado.
Sin embargo, en el abordaje de la complejidad y de la interdependencia del trabajo articulado (entorno-interno) con las dimensiones del desarrollo, la Nueva Gestión Pública aún no ofrece avances y desarrollo concretos que proporcionen la guía útil para su implementación tanto en las organizaciones del Estado, como en los procesos participativos que son promocionados por el Estado.
En razón de su todavía inconclusa concepción y parcial desarrollo, la adopción de la Nueva Gestión Pública como paradigma dominante del nuevo milenio aún se halla postergada. En tal sentido, difícilmente podría brindar un marco de referencia válido para emprender las estrategias de reforma y modernización del Estado pendientes. Muchos menos permitiría visualizar aún qué tipos de iniciativas instrumentales son factibles de instituir en el nivel de la gerencia y de la gestión operacional – en el nivel de las políticas públicas, por el contrario, la Nueva Gestión Pública ofrece una mirada holística y de corte estratégico, lo que constituye su mayor fortaleza.
Es importante insertar una aclaración. Nuestro argumento, por un lado, no contradice los buenos augurios que sobre la Nueva Gestión Pública expresan los autores del artículo “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública.” Por el contrario, los afirman.
Por otro lado, no obstante, invitamos a dar un paso adelante y plantear la pregunta ineludible: ¿Sí además de la necesidad de contar con un marco de referencia para emprender estrategias que articulen mejor las dimensiones político-gerencial, gerencial-operacional, e institucional-social, es necesario un elemento que sirva de guía general para empezar a identificar necesidades de reforma y posicionarlas en el contexto de reformas internas que sean el correlato de expectativas en el entorno?
En este artículo, por tanto, alertamos que la Nueva Gestión Pública como potencial paradigma aún no es funcional; vale decir, que tiene un nivel de avance parcial que orienta muy poco en cuanto a definir qué y cómo se reforma en el contexto de instituciones del Estado y de sus posibilidades de vinculación con los actores. Esta dificultad, sin embargo, no parece haber detenido los intentos de los gobiernos en los países de la región; pero los avances logrados son muy modestos y se hallan en el nivel de las “experiencias” o “buenas prácticas”. De modo complementario, también adelantamos que sí las estrategias de reforma llegan hasta el nivel de necesitar una transformación en el modo cómo operan las organizaciones gubernamentales, entonces sólo serán factibles sí contribuyen a transformar el proceso de gestión.
Sobre este particular punto, la gestión inicia y discurre dentro de organizaciones. La gestión necesariamente es aplicada; es decir, que tiene un propósito de operacionalizar determinadas estrategias para obtener un determinado conjunto de resultados. No es, por tanto, posible referirse a la gestión, sí primero no se tienen definidos los resultados esperados, analizadas las estrategias que se piensa sirven para alcanzarlos (preferentemente que emerjan de determinados lineamientos o políticas de primera importancia), y evaluados los instrumentos que miden la efectividad de las estrategias con las que se pone en marcha el proceso de gestión.
En suma, existen limitaciones en contar con un marco de referencia suficientemente robusto para emprender estrategias de reforma que aumenten el impacto del papel del Estado sobre el desarrollo. Destaca, por ejemplo, la falta de fórmulas para articular la dimensión de la gerencia con el trabajo mecánico que caracteriza a la administración pública; de forma que se ponga en marcha el proceso de gestión (que es el flujo por el que los resultados se obtienen.) Ante ello, una opción es no intentar nada arriesgado (lo menos aconsejable); otra es no conformarse con el modesto aporte de experiencias y buenas prácticas de otras pocas instituciones (lo más frecuente); o insistir a ciegas en pretender normar y regular el universo de actuación del Estado (que es imposible).
Una opción más coherente, sin embargo, es emplear mecanismos intermedios que paso a paso contribuyan a conectar mejor las dimensiones del desarrollo (entorno) con las dimensiones de la gestión (interno). Para recorrer este camino que no tiene recetas predefinidas ni mapas únicos, el político y el gestor prudentes necesitarán, por tanto, una “hoja de ruta”, que constituye el aporte central de la sección siguiente.
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA
El marco de referencia que se presenta en esta sección tiene fines ilustrativos. No se pretende que sea utilizado para identificar reformas en la administración del Estado. Por el contrario, se describe de modo muy sintético para ilustrar cómo proponer la estructura de una hoja de ruta, que se apoye en un marco de referencia robusto en el que la actuación del Estado en las esferas política, gerencial y de gestión se combinan para inferir opciones de desarrollo, definir decisiones de desarrollo y emprender esfuerzos concretos en los que Estado y Sociedad tengan responsabilidad compartida.
No se pretende describir los principios que se atribuyen al concepto de desarrollo, pero sí se advierta que más importante que el concepto es la selección de las dimensiones que resultarán relevantes para el desarrollo de una sociedad en particular. En tal sentido, el aporte de este artículo no puede dejar de ser modesto sí se toma en cuenta que el abordaje teórico del desarrollo tiene un principio, pero no conoce un final. Por ello, nuestra intención es brindar un aporte pragmático y al alcance de quienes están en responsabilidad de influir en la toma de decisiones de desarrollo desde el Estado.
La administración pública, las ciencias políticas, la economía, entre otras disciplinas de las ciencias sociales, tienen como punto de encuentro al Desarrollo. No abordan el desarrollo directamente, puesto que éste depende de múltiples dimensiones de la realidad que no es posible de abstraer con sólo unas pocas perspectivas que pueden emerger de las disciplinas del conocimiento. En su lugar, proponen un conjunto de teorías y métodos para trabajar sobre tópicos que, en su turno, sí ejercen influencia directa sobre el concepto que se haya adoptado sobre desarrollo.
De modo objetivo, el desarrollo es un concepto inalcanzable. Sólo puede definirse en función de un contexto en el que se construye un concepto inicial que luego es contrastado con un estado deseado (concepto final); es decir, una situación mejor. Por tanto, es una visión, pero no una realidad objetiva que exista independientemente de la sociedad que se interesa por definir ¿qué es desarrollo? en un momento dado. Es decir, el desarrollo es un convencionalismo sobre el que la sociedad necesita ponerse de común acuerdo. Como algo objetivo, no puede alcanzarse, más sólo aproximarse.
Las entidades del ámbito del Estado deben lidiar con el elusivo concepto de desarrollo. Ellas son el primer frente de batalla para superar los desafíos y barreras que separan la porción de realidad percibida, del marco de referencia deseable (desarrollo) que es abstracto y subjetivo, pero que siempre es mejor que la realidad actual percibida. Esta lectura está limitada por los medios de percepción y medición disponibles. Pero su valor estriba en que constituye el punto de partida del ciclo en que el Estado decide sobre: ¿Cómo asumir un papel conductor y/o promotor de emprendimientos integrales para aproximarse al desarrollo? y ¿cómo construir vinculaciones con los actores de la sociedad para mejor conducir y/o fomentar tales emprendimientos?
El argumento anterior podría parecer del dominio del campo de la planificación. La respuesta es ambivalente. Sí, en el sentido que la planificación cuenta con algunos métodos para tratar de abstraer la porción de realidad que “se asume” como relevante para efectos de decisiones de desarrollo; fundamentalmente el “diagnóstico”. No, en tanto que el diagnóstico es sólo una pequeña parte del ciclo por el que una sociedad intenta aproximarse al desarrollo.
En consecuencia, sí la planificación explica sólo parte del ciclo (y todas las entidades del Estado poseen un sistema de planificación, que es funcional en mayor o menor grado), debe existir una dimensión integradora del conjunto de elementos del ciclo de desarrollo. En esta dimensión mayor también deben visualizarse los roles que las organizaciones gubernamentales necesitan desempeñar para poner en actividad cada uno de los elementos del ciclo de desarrollo, en forma conjunta con los actores de la sociedad. Es decir, una dimensión en la que se definan cómo operan la administración pública (el proceso de gestión), la aplicación de las políticas públicas (ejercicio político-gerencial) y el manejo gubernamental (la doctrina política).
En la figura 1 se puede presenta un esquema resumido de este ciclo, definido como la doble interrelación de los componentes del marco de referencia del desarrollo y los esfuerzos de desarrollo que se espera sean puestos en marcha. La identificación de esta doble interrelación es crítica, porque de su lectura se desprenden las características y el modo de operar de los tres niveles del marco de referencia que denominamos “ciclo de desarrollo”, cuya puesta en marcha constituye la “hoja de ruta”.
La distinción de la doble interrelación es fundamental, porque en el funcionamiento del Estado, los componentes del ciclo pueden haber sido previstos. Pero sí la interrelación entre dichos componentes no se produce, entonces, son pocas las posibilidades de que el Estado desempeñe un papel determinando para las aspiraciones de prosperidad de una sociedad.
El primer tipo de interrelación, denominado “político-gerencial”, vincula dos niveles de la realidad percibida: El nivel de los asuntos de interés público, del que parte el concepto de desarrollo, y de los que se seleccionará o priorizará algunas dimensiones o ejes específicos (con ayuda del diagnóstico). Por otro lado, el nivel de las políticas públicas, que son compromisos específicos a los que una institución gubernamental se adhiere, que guían la forma cómo Estado y Sociedad combinan capacidades y recursos para emprender esfuerzos de desarrollo, con responsabilidad compartida.
En virtud de la caracterización de esta primera interrelación, el lector posiblemente se haya formado la opinión que en los países de la región esta primera interrelación es, en el mejor de los casos, extremadamente modesta (en algunos podría no existir).
Figura 1. Hoja de Ruta Política-Gerencia-Gestión

El segundo tipo de interrelación, denominado “gerencial-administrativo”, en realidad hace alusión explícita a la conducción orientada a producir resultados, que eleva el ejercicio de la administración pública a un nivel superior. De tal evento surge el concepto de “proceso de gestión”, que (por definición) existe sólo en la perspectiva de haber definido “resultados” que permitan a la organización y a la sociedad hallarse un paso más cerca del concepto de desarrollo adoptado.
Es decir, toda gestión implica un trabajo de administración, pero no necesariamente una orientación hacia resultados de impacto. Por ende, toda labor gerencial pone en marcha un proceso de gestión. En este punto, el lector también habrá deducido que en la mayoría de países
La segunda interrelación articula el nivel de las políticas públicas con el nivel de operacionalización de dichas políticas en lo que se conoce como el proceso de gestión. Esta vez, sin embargo, las políticas que sirven de punto de partida son compromisos específicos a los que una institución gubernamental compromete sus recursos y capacidades, y que además guían la forma cómo el Estado fortalece su organización para dar un mejor soporte a los emprendimientos de la Sociedad.
En esta relación el nivel de políticas públicas se traduce en términos de esfuerzos concretos (inversiones, programas y proyectos) que necesitan conducirse (gerencia) sobre la base de una organización interna (administración) y un manejo eficaz y eficiente de recursos y capacidades (proceso de gestión) en el nivel operacional. Y en razón que dichos esfuerzos han sido llevados a la práctica (causa), su influencia en cuanto a producir cambios sobre la realidad percibida (efecto) pueden y necesitan ser identificados y contrastados con respecto al concepto de desarrollo (evaluación de desempeño a nivel de la organización que opera el proceso de gestión.)
El ciclo, por tanto, existe y se sostiene en la medida que el marco de referencia para aproximarse al concepto de desarrollo deseable, refleja suficientemente los aspectos selectos de la realidad que la sociedad está de acuerdo en que definen mejor el futuro en perspectiva. Cada iteración del ciclo necesita, además, de una hoja de ruta que guíe sobre la naturaleza de la relación entre los componentes del marco de referencia, por cada uno de los tres niveles que lo conforman.
Luego de haber sustentado la necesidad de una hoja de ruta para hacer funcional el empleo de un marco de referencia que combine política, gerencia y gestión, en esta última parte se describen aspectos distintitos en cada nivel del marco de referencia.
El primer nivel, de dimensiones del desarrollo y políticas públicas para el desarrollo, incluye los propósitos que ponen de manifiesto el papel del Estado y que, por tal razón, trascienden a las organizaciones gubernamentales. Esta lectura holística del desarrollo interpone una dificultad insalvable. La realidad es más compleja de lo que cualquier esfuerzo inteligible es capaz de abarcar, porque depende de un número ilimitado de factores entrelazados e incontrolables. Este problema no puede ser resuelto, pero el diálogo permanente Estado-Sociedad sirve para identificar todas aquellas manifestaciones y tendencias de primera importancia para prosperar.
El argumento precedente pone de manifiesto que la labor política no tiene que ver con quién ejerce el poder y toma decisiones, sino más bien con un contrato entre Estado y Sociedad que tiene que ver con decisiones sobre qué es posible y deseable priorizar y cómo se puede abordar de modo que sirva a un mejor propósito. Esta porción superior del primer nivel se halla fuera de las organizaciones del Estado; se halla en la arena de lo público, y de allí la vital importancia que dichos asuntos se difundan, se evalúen desde distintas posiciones, se debatan con los actores y se evalúen escenarios – el factor participativo es la característica principal de este nivel.
Una vez que la participación haya conducido a sopesar las decisiones críticas, aunque un poco abstractas, y explorar sus alternativas, es papel del Estado asumir un compromiso conjunto con la sociedad para cada una de las dimensiones priorizadas de desarrollo. Este ejercicio es de alto grado de dificultad y de allí que se requieran ciertas habilidades tanto en las personas como en los puestos de decisión (la dimensión gerencial). En esta porción inferior del primer nivel, además, se requiere de generar la información que permita tomar decisiones para adoptar las alternativas más convenientes de actuación sobre las dimensiones de desarrollo.
El diagnóstico es una herramienta importante para tal objetivo, pero también para mantener la vinculación con los otros aspectos de la realidad en el entorno. Es oportuno advertir que sí el diagnostico se limita a explorar datos de la problemática local, entonces el aporte a las decisiones de desarrollo habrá sido mínimo (como puede hallarse en el caso de la elaboración de planes de desarrollo).
Pero sí el diagnóstico además permite evaluar dinámicamente (en el tiempo) la causa de los problemas, el origen de las oportunidades, los riesgos que son incontrolables, las tendencias en las dimensiones del desarrollo y la influencia de lo que ocurre en otras regiones o países, entonces el diagnóstico se convierte en un instrumento estratégico para elaborar políticas públicas y para calibrar el tipo de organización que se necesita para ponerlas en práctica en asocio con los actores de la sociedad.
El segundo nivel, de políticas institucionales y de definición de estrategias, en su turno se ocupa de adaptar la organización, sus normas, capacidades, factor humano, recursos y mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental (interno) para efectos de generar y definir estrategias consistentes con las políticas de desarrollo y con la dinámica local (entorno) que han sido analizadas y evaluadas en el nivel anterior.
A diferencia de los ejercicios de planificación, la capacidad gerencial – característica distintiva de este segundo nivel – no se ocupa tanto de construir una visión que encabece un plan, de la redacción de objetivos, sino más bien de definir los lineamientos que permitan poner en marcha la organización (definir el proceso de gestión) y emplear la visión y los objetivos como elemento de medición y potenciación del desempeño de la organización y su capital humano (definir el modelo de evaluación del desempeño). Esta perspectiva es exclusiva de la dimensión de la gerencia y es la que le otorga su naturaleza estratégica; en el sentido que estratégico es aquello de primera importancia
Finalmente, el segundo nivel es de tipo operacional. Debido a que cierra el ciclo de gestión para el desarrollo, desde la perspectiva de la propia organización es el componente más importante porque le corresponde implementar y operar esfuerzos concretos (planes, programas y proyectos), sustentados en recursos concretos (nivel de organización, personal, financiación, tecnologías, procesos y normas, etc.) y con el debido soporte en el interno (sistemas administrativos) y el entorno (sistema de participación). En este nivel recae el funcionamiento del sistema de evaluación del desempeño, cuya primaria información es recolectar los datos sobre el tipo de efectos que el accionar del Estado tiene sobre la realidad y las condiciones de desarrollo.
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GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS: CONCEPTO Y COMPONENTES

Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila y Braulio Vargas Becerra
SUMARIO:
1. RESULTADOS: EL ESLABÓN PERDIDO

2. GESTIÓN PARA RESULTADOS EN DESARROLLO
2.1. El concepto
2.2. Componentes: El contexto gerencial y social en el interno
2.3. Componentes: El contexto organizacional

1. RESULTADOS: EL ESLABÓN PERDIDO
1.1. Introducción
La Gestión Pública orientada a Resultados (GpRD), conocida también como Gestión para Resultados en Desarrollo se halla entre los temas más importantes de la agenda de Estado en Perú y la gran mayoría de países en el mundo. Es importante advertir que dicho interés es compartido entre el sector gubernamental y el sector privado; pero la diferencia radica en la oportunidad en que dicho interés se ha hecho tangible.
En el caso del ámbito privado, los resultados de gestión han sido la piedra angular de la conformación de organizaciones de tipo empresarial desde la fundación de las Ciencias Administrativas, hace ya más de un siglo aproximadamente. En el caso del ámbito gubernamental, los resultados de gestión han calado de modo progresivo sólo en las dos últimas décadas, pero aún distan de constituir el eje vertebral de las instituciones públicas. Puede decirse que los resultados de gestión son un eslabón perdido en cuanto a la Administración Pública concierne.
Como parte de esta sección inicial, procederemos a introducir al lector en aspectos sutiles, pero de fondo, que contribuyen al mejor entendimiento de la GpRD y, más aún, de criterios sobre cómo aplicarla. No pretendemos duplicar la información sobre GpRD que afortunadamente es abundante en nuestro medio. Por el contrario, nos ocuparemos de aspectos que no están siendo atendidos, pero que son críticos para implementar un modelo de operación de asuntos públicos, desde la administración del Estado, y que se pretende que de paso a cambios deseables en las condiciones de desarrollo de una sociedad; es decir resultados.
En primer lugar, procederemos a revisar brevemente el concepto de la gestión, con el ánimo de contribuir a identificar las causas del eslabón perdido de “los resultados”. En segundo lugar, pondremos atención a los componentes de la GpRD, desde la perspectiva de la literatura existente en Administración Pública, con el ánimo de resaltar los aspectos críticos para efectos de implementación.
Aunque el objetivo del artículo se limita a presentar las dos ideas enunciadas en el párrafo anterior, adelantamos la posibilidad que el lector utilice los argumentos presentados para establecer sí hay o no diferencias en el concepto de gestión entre los ámbitos público y privado; o sí hay sentido práctico en diferenciar el concepto de gestión de la idea de Gestión para Resultados en Desarrollo.
1.2. El diagnóstico
La información oficial y aquella que se desprende de los debates acerca del papel del Estado y/o del desempeño de las instituciones gubernamentales, en torno a la GpRD convergen en dos tipos de argumento:
(a) Es de interés del conjunto de la sociedad contar con un Estado eficiente, que gaste con inteligencia y que tenga capacidad de respuesta ante las demandas sociales y los problemas y desafíos nacionales, sub-nacionales y también globales.
Bajo tal motivación, la escena internacional muestra que en un periodo de dos a tres décadas, los gobiernos de unos pocos países han trabajado con éxito estrategias de reforma y/o modernización de la Administración Pública, que han involucrado a todos los poderes del Estado, así como al sector empresarial y a la sociedad civil. Estos casos, se han producido a nivel global, pero aun son reducidos en número, como ocurre con Corea del Sur y Singapur (en Asia), Australia (en Oceanía), Finlandia y Países Bajos (en Europa), y Canadá y Chile (en América).
Los logros alcanzados por estos países en materias como la mejora de los servicios públicos y las prestaciones sociales, el entorno favorable para el emprendimiento y el desarrollo del sector empresarial, o el clima de certidumbre y estabilidad que infunde en los ciudadanos un sentimiento de confianza en el futuro del país, entre otros, constituyen “buenas experiencias” que en muchos otros países se aspira a replicar; aunque los resultados de dichos intentos aún están por verse.
(b) La efectividad del Estado se piensa que podría aumentar sí, entre otros aspectos, se logra reducir la rigidez en la administración pública, así como superar las limitaciones reducen su utilidad para la dura tarea (del Estado y los actores de la sociedad) de reducir brechas de desarrollo (sociales, económicas, tecnológicas, etc.)
Bajo esta otra motivación, en la gran mayoría de países de la región se ha reparado en la necesidad de revertir la situación altamente condicionada por la disponibilidad de recursos financieros que afecta la acción del Estado y las entidades de administración en el Estado. Los gobiernos de la región, a partir de los años 1990s, han tenido un amplio margen de maniobra a causa que la economía ha crecido a un acelerado ritmo, impulsada por el precio de las materias primas. Como resultado, la mayor recaudación hizo posible el aumento de la inversión pública y el despliegue de programas sociales.
Sin embargo, países que dependen de un número limitado de materias prima, están padeciendo problemas para mantener el nivel de bienestar alcanzado. En los últimos años la demanda de recursos para sustentar el presupuesto público continúa en vertiginoso ascenso, pero la recaudación no aumenta mucho más, porque el volumen de producción de esas materias y/o su precio internacional no crece al mismo ritmo.
A ello se suma que el grado de emprendimiento y el dinamismo empresarial en el país está estancado; lo que tiene el efecto de reducir el potencial socioeconómico nacional. Esta situación ocurre con varios de los países de la región y podría agravarse en menos de una década, sino se revierte el modelo de actuación desde el Estado.
1.3. ¿La gestión o los resultados?
Los eventos descritos en la sección anterior reflejan una señal de alerta acerca de aspectos que parecen ser muy específicos de los países de la región: La efectividad de la acción del Estado -en referencia, principalmente, al ejercicio desde el poder ejecutivo- depende fuertemente de la ”cantidad” de recursos; y en el contexto actual, depende mucho menos de la ”claridad” del destino de esos recursos, así como de la ”capacidad” en el manejo de tales recursos.
Sí acometemos la tarea de sistematizar cómo funciona el Estado en los países de la región, los hallazgos nos mostrarían, entre muchos otros problemas, una arquitectura que no ha evolucionado por varias décadas. Sólo en el caso del poder ejecutivo, que comprende la administración pública, las instituciones tienen a cargo funciones de administración, supervisión y regulación en torno a asuntos públicos, con base en diseños que fueron concebidos hace más de 80 años.
En el siglo XXI, la rigidez del Estado dificulta el proceso político, las decisiones críticas y, principalmente, la implementación de políticas y estrategias que tengan alta correlación con el nivel de bienestar presente y futuro; es decir la efectividad en la gestión pública. Por supuesto, en años recientes también ha habido una mayor toma de conciencia y esfuerzos de reforma y/o modernización.
En Perú, por ejemplo, los últimos gobiernos han procurado aplicar distintas estrategias de reforma, a nivel agregado, a nivel ministerial, a nivel intergubernamental y a nivel intersectorial. La dificultad, no obstante, estriba en que cada gobierno ensaya variantes que no necesariamente son consistentes entre sí; de modo que los avances obtenidos en un frente (en un gobierno) se sacrifican rápidamente, por lograr avances en otro frente (en el siguiente gobierno).
La volatilidad de las estrategias de reforma es, por tanto, un elemento que previene de poder introducir el horizonte de resultados en el corazón de la operación del Estado. Esta dificultad ya ha sido advertida a nivel de entidades que apoyan el desarrollo del sector público en la región. Por ejemplo, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) publicó en 2010 el documento “Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”. Dicho trabajo llama la atención sobre la situación imperante, catalogada como “una Administración Pública divorciada del contexto vigente”, e invita a los gobiernos a aplicar el modelo de “Nueva Gestión Pública”.
Independientemente de sí la motivación es mejorar el perfil de acción del Estado o sí es superar las limitaciones en la Administración desde el Estado, rescatamos un tercer elemento, válido para ambos casos, que es común a los contados procesos de reforma y modernización que han tenido éxito a la fecha: Los esfuerzos por modernizar el Estado y la Administración Pública dependen en primer orden de lograr ensamblar una estrategia colaborativa; es decir, de un esfuerzo conjunto entre Estado, sociedad y los sectores que sirven de motor de la economía y del avance técnico.
El esfuerzo colectivo es ineludible, en razón que: (i) Potenciar la capacidad del Estado para coordinar los esfuerzos de desarrollo de una sociedad, en un contexto de alta incertidumbre, es un emprendimiento de alta complejidad y de una importancia que trasciende a los países individuales; y (ii) el éxito de dicho emprendimiento depende de reconocer que existe mayor interdependencia entre los distintos sectores de una sociedad, así como entre distintas sociedades.
En esta visión de desarrollo menos doméstica y más plural, resulta más comprensible que la preocupación por introducir la filosofía de resultados en desarrollo sea parte de la agenda de toda reunión cumbre de líderes y jefes de Estado, así como de sus respectivas carteras ministeriales.
En esta lectura supranacional, el Estado no sólo es un actor clave para el desarrollo del país. También es un coordinador de esfuerzos internacionales para enfrentar problemas globales; como por ejemplo, la reducción de brechas de desarrollo (pobreza, conectividad, educación, etc.), la aplicación oportuna de mejores planes de contingencia ante situaciones de alto riesgo al bienestar humano y ambiental (tsunamis, contaminación, seguridad energética, etc.), y el diseño colaborativo de medidas para apoyar el funcionamiento de los motores de competitividad-país.
Como evidencia, los aspectos citados, se hallan todos entre los puntos prioritarios en el dialogo y la búsqueda de consenso y acuerdos en espacios como Naciones Unidas, los Bancos de Desarrollo (de América y Asia, por ejemplo), los bloques regionales, como la Unión Europea, la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), la Liga Árabe, Mercosur, CAN, y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).
Ante la pregunta ¿resultados o gestión? La respuesta es unánime: Ambos. Ambos son interdependientes, la existencia de uno, implica la necesidad de la existencia del otro.
2. GESTIÓN PARA RESULTADOS EN DESARROLLO
Bajo el razonamiento previo, es evidente que la capacidad de respuesta que se requiere desde el Estado, en la actualidad ya no puede lograrse con los modelos de Administración Pública ensayados en el siglo pasado. La razón de ello es que no estaban pensados para lidiar con un contexto tan complejo, diverso, de cambio veloz e interdependiente, como el que observamos.
Nuevos paradigmas y modelos para operar la administración desde el Estado son el paso lógico siguiente. En ese camino, los resultados equivalen al horizonte objetivo; el entorno de gestión es el vehículo para alcanzar dicho horizonte; y el camino a recorrer es el proceso político-técnico (el proceso de gestión) que sirve, por un lado, para satisfacer las expectativas sociales, y, por otro lado, para colaborar en resolver los desafíos globales, que son comunes a todas las sociedades.
2.1. El concepto
Semánticamente no tiene sentido distinguir el significado o la interpretación de la Gestión para Resultados en Desarrollo (GpRD); porque ello implicaría que su opuesto también existe; y sin embargo, difícilmente se podría entender que exista un modelo de operación denominado “gestión SIN expectativa de resultados” (¿GSR?).
Tal distinción carece de mayor sentido en el ámbito de las Ciencias Administrativas, pero en las disciplinas del conocimiento vinculadas al ámbito del Estado (Políticas Públicas y Administración Pública, principalmente), esta distinción no es semántica; sino más bien hermenéutica. Con ello queremos decir que se trata de explicar las relaciones que existen entre un evento (el logro de determinados resultados en desarrollo) y el contexto en que tal evento ocurre o se espera que ocurra (las condiciones en el entorno, el interno de las organizaciones, el periodo de tiempo, etc.)
En atención al razonamiento anterior, no debería ser sencillo arribar a una definición definitiva de la GPRD, porque no se trata de describir una “entidad” concreta y definida. Por el contrario, se trataría de describir una “condición” que se crea producto de la interacción de un conjunto de otras entidades y condiciones; es decir un “proceso”.
Este proceso eventualmente desencadena eventos que conducen a resultados en cadena. Algunos de ellos son predecibles (resultados esperados); pero la mayoría de ellos son imperceptibles en el corto plazo, en razón que no se han predefinido, previsto, ni hecho seguimiento. Este tipo de resultados inesperados, tienen la facultad de alterar las condiciones mismas que influyen sobre la producción de resultados a futuro; y este hecho no puede ser pasado por alto.
En este punto, el lector habrá seguramente reflexionado que la Administración Pública se torna compleja en la medida que ésta pasa de centrarse en la realización de actividades (paradigma aún vigente) a la producción de mejoras en las condiciones de desarrollo; es decir, los resultados. Pretender definir la GpRD es una tarea compleja; de modo que para efectos prácticos será suficiente tener a mano definiciones simples. Más importante que definir la GpRD será, por tanto, caracterizar los componentes principales a ella asociados, así como su funcionamiento.
En el contexto de los países de la región, ya se han dado pasos para consensuar una definición operativa (de uso práctico) de la GpRD. Posiblemente una de las definiciones de avanzada es la proporcionada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); que ha propuesto el concepto de Gestión para Resultados en Desarrollo en el Desarrollo (GpRD).
La GPRDD comprende un marco de intervención (para ejecutar reformas) que sigue la lógica del ciclo de administración pública, tomando cinco ejes: (i) Planificación, (ii) presupuestación, (ii) gestión financiera, (iv) gerencia de programas y proyectos, y (v) monitoreo y evaluación.
La definición del BID tiene la ventaja de concebir la GpRD en términos de una cadena de resultados que deben de desembocar en mejoras futuras en las dimensiones de desarrollo de la sociedad (de ahí que abogue por la GpRD); y además presta gran importancia a una sociedad de ámbito nacional necesariamente inserta dentro de un sistema mayor, que denomina la sociedad global.
Esta definición, sin duda, significa un gran avance en cuanto a diagnosticar que el modelo imperante no ofrece ventajas funcionales (los medios para implementar un diseño de administración pública que conduzca a una cadena de resultados). Más aún en sucesivos estudios también patrocinados por el BID y el CLAD, como el referido al “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público“, publicado en 2007, ya se habla de los componentes de la GpRD y de cómo su interacción genera valor, y qué condiciones se requieren para emprender su implementación.
2.2. Componentes: El contexto gerencial y social en el interno
Incluso con el avance actual en el sentido de la apropiada “conceptualización” de la GPRD; todavía quedan elementos inadvertidos que ejercen gran influencia en el sentido de una también apropiada “contextualización“. La gestión, como debemos recordar, no es una entidad, sino una condición que evoluciona en la medida que determinados componentes que tienen un propósito conjunto –superior a ellos mismos– interactúan; es decir es un proceso y una sinergia al mismo tiempo.
Por tanto, el concepto de GpRD estará incompleto si carece del contexto; y ello ocurre primeramente cuando el abordaje de la GpRD ocurre sólo a nivel de la arquitectura institucional, de los procedimientos, e incluso de las personas. Así, en la perspectiva de los conceptos del CLAD y el BID, la postura está limitada al contexto institucional macro; lo que deja el tema en un nivel conceptual que dificulta la aplicación misma del concepto, por un lado, y aparta una dimensión que es sustancial al contexto: los gestores en posición de responsabilidad y toma de decisiones.
La gestión orientada a resultados no se puede resolver mediante los métodos que sirven para configurar la arquitectura institucional, tales como las leyes, normas y procedimientos. La razón es muy sencilla: la obtención de resultado, está sujeta, en primer lugar, a la identificación de los resultados en perspectiva (deseados) y, en segundo lugar, a los escenarios probables en que tales resultados son factibles.
Es decir, el logro de resultados está condicionado a la complejidad del contexto y a la incertidumbre. Estas dos condiciones del contexto no pueden predecirse, ni normarse, ni mucho menos estructurarse de un modo que permita apelar a procedimientos. Por el contrario, su abordaje demanda de un componente en el contexto que permita reducir la incertidumbre, generar confianza en el camino a seguir (las estrategias) y coordinar los esfuerzos y recursos a emplear.
En el mundo de las organizaciones, estas características de tipo contingente e interactivo, según se sabe, sólo se pueden hallar en el capital humano; particularmente en las personas en posición de toma de decisiones, que poseen determinadas habilidades y competencias gerenciales para tal labor; así como en el personal que tiene un espíritu de emprendimiento y gran iniciativa.
Por tanto, sí la GpRD se define sólo a nivel institucional, entonces se deja de lado la dimensión de los gestores públicos, cuyas competencias y sentido de ética influyen de modo determinante en el éxito de la implementación de reformas y, luego de ello, en la reducción de la complejidad y la incertidumbre, así como en la conducción y la mejora de los procesos en el ciclo de gestión.
2.3. Componentes: El contexto organizacional
El empleo de reformas de nivel institucional es necesario. Pero sí es masivo, entonces provocará la erosión de las condiciones necesarias para crear un propicio ambiente organizacional para la transformación de la administración pública hacia un paradigma de resultados, y ello implica que el fracaso sería el prospecto más probable.
Surge la pregunta de sí el contexto organizacional en función de los tomadores de decisión y los emprendedores internos es el único componente que falta para iniciar la transformación. En realidad no, pues el contexto además involucra otros tres aspectos a los que estudios recientes en la región están pasando por alto. Los describiremos brevemente en orden ascendente; desde la mirada micro hasta la macro.
2.3.1. El clima organizacional y el control de la gestión
El primero de ellos es el clima organizacional. Las organizaciones públicas no sólo se ponen en marcha cuando se presenta una demanda social o un problema. Por el contrario, son entidades dinámicas que movilizan un conjunto de recursos y personas para la planificación y puesta en marcha de acciones – algunas de las cuales pueden no necesariamente estar pensadas en lograr un resultado concreto. Este argumento es válido para todo tipo de organización, porque equivale a la definición misma de lo que es una organización.
Pero por clima organizacional, se debe resaltar, se entiende al conjunto de elementos construidos socialmente; es decir por los integrantes de la organización y por aquellos con quienes la organización tiene directa vinculación, como son los ciudadanos. Estos elementos incluyen las creencias, la motivación, el ambiente para el surgimiento de ideas de mejora, la ética, la probidad y honestidad, el respecto, la comunicación, la naturaleza de las relaciones interpersonales entre diferentes niveles de poder y/o influencia (dentro y fuera de la organización), entre otros.
Por otro lado, es discutible que se piense que el énfasis en el control interno pueda ser equivalente al concepto de control gestión y evaluación del desempeño, que sí corresponde al léxico de la gestión estratégica – y que no implica que se deba eliminar el control interno, pues se trata de dos conceptos diferentes, pero complementarios, tal que la adopción del concepto de control de gestión y evaluación del desempeño necesariamente implica una reforma del mecanismo de control interno, así como de los criterios para conducir una acción de auditoria interna.
Sí el equivoco en el correcto empleo del concepto sobre control de gestión se produce, entonces habrá pocas probabilidades de interesar a los miembros de la organización (personal permanente, contratado, service, etc.), para construir de modo cooperativo un clima organizacional propicio para la GpRD. Más aún, difícilmente se podrá lograr que las estrategias de reforma tengan éxito en el objetivo de crear valor público, como se advierte en el estudio “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público“, citado en la sección anterior.
2.3.2. El proceso de gestión
En este artículo no será posible abarcar el conjunto de aspectos estratégicos y operacionales que comprende el proceso de gestión, Dicho ejercicio excede el espacio que este artículo debe respetar (harían falta varios volúmenes para tratarlo en detalle), y, además, el objetivo trazado es abordar aspectos vinculados a la GPRD (próximos artículos se ocuparán de modo instrumental en la concepción del proceso de gestión).
En tal sentido, nos limitaremos a abordar elementos que complementan la información ya existente y/o que contribuyen a aclararla. Apuntamos a continuación tres aspectos que esperamos contribuyan a resolver la confusión en torno a definir el proceso de gestión como una condición necesaria para implementar GpRD, y para planificar la transición a un modelo de gestión que se evalúa en función de resultados.
Iniciaremos señalando que el concepto de “proceso de gestión” ya ha sido abordado en los programas de reforma y modernización de la administración pública en algunos países de la región. En el caso de Perú, los primeros avances se dieron en la década de los años 1990s, pero sólo con el inicio del proceso de la descentralización se dio un visible impulso a una nueva concepción de la gestión desde el Estado.
No obstante, el empleo de dicho concepto es más próximo al modelo vigente de gestión jerárquico-funcional (que se pretende superar), que a un modelo de gestión que se mide por resultados (que se pretende introducir); lo que resulta en una paradoja. Para ayudar a resolver la paradoja, por tanto, es necesario establecer las diferencias entre los conceptos de gestión y proceso de gestión.
Por su parte, el proceso de gestión es algo menos complejo y más definido, por lo que es de utilidad práctica acuñar un concepto suficientemente integrador. En ese sentido, el proceso de gestión es el conjunto de pasos sistemáticos (secuenciales o paralelos) que llevan a la entidad impulsora (se trate de organizaciones o individuos) a trazar el camino eficaz para reducir la incertidumbre y la complejidad del contexto.
Asimismo, el proceso de gestión también comprende las decisiones estratégicas y operacionales que conducen a seleccionar la combinación eficiente de factores, recursos, información, relaciones y riesgos, con el propósito de aumentar las probabilidades de éxito en el logro de los resultados en perspectiva.
Figura 1. Gestión y proceso de gestión

Ambos conceptos coexisten, como se aprecia en la figura 1. La gestión es el modelo o marco de referencia para dirigir una organización hacia un horizonte de resultados, cuyo valor agregado es el de influir positivamente sobre las condiciones de desarrollo en determinados aspectos de la realidad (lado izquierdo de la figura), que equivalen a dimensiones. Estas dimensiones son ilimitadas; por ello se requiere una respuesta definitiva desde la organización, sobre cuáles serán aquellas dimensiones priorizadas.
El proceso de gestión, por su parte, tiene un énfasis organizacional (en el interno), pero vinculante (con otros actores), en dos niveles (lado derecho de la figura). Por un lado, el nivel estratégico, en el que se priorizan las dimensiones de desarrollo (como se indicó en el párrafo anterior) sobre las que la organización concentrará sus esfuerzos sistemáticos y las vinculaciones que pueda establecer con los actores del entorno. Por otro lado, el nivel operacional, en el que se define, aplica y controla la forma cómo las decisiones se convierten en acciones y cómo se requiere verificar que dichas acciones provocan el efecto previsto – donde, los efectos agregados contribuyen al logro de uno o más resultados, dentro de uno o más procesos.
Hecha la aclaración, un segundo elemento que sigue es la delimitación del proceso mismo. Este aspecto es uno de los que concentran mayor confusión. Por ejemplo, en los estudios realizados en la región –como los impulsados por el CLAD y el BID–, se alude a los conceptos de “cadena de resultados” y “ciclo de la gestión PDCA” (siglas en inglés de planear, hacer, evaluar y reconducir; cuyo origen se remonta a 1939).
El empleo de tales conceptos no es intercambiable, pues trabajan en dimensiones diferentes de la gestión y son herencia de distintas épocas. El problema es que sí bien son formas de abstraer o simplificar el contexto de gestión (reducir la complejidad), no necesariamente revelan cuáles son los procesos que deben hacerse explícitos (sí ya existen, pero de modo informal) o deben implementarse (sí todavía no existen).
En un contexto de baja complejidad y menor número de dimensiones de desarrollo sobre las cuales intervenir, el ciclo PDCA y la cadena de resultados pueden coincidir con algunos de los procesos críticos para influir sobre las dimensiones de desarrollo. El problema surge cuando dicho “acomodamiento” y/o extrapolación se pretende realizar para un contexto de mayor complejidad, donde las dimensiones de desarrollo necesiten de procesos mejor definidos. En este punto, el lector podrá haber realizado una reflexión en cuanto a la importancia que tiene para la administración pública el manejo de la complejidad; no a través de normas, sino de un nivel superior de capacidades en las instituciones del Estado y de competencias en los gestores.
Figura 2. Dinámicas proceso de gestión

Podemos entender mejor el problema planteado si recurrimos a un ejemplo. En la figura 2 se muestra un grupo de dimensiones de desarrollo (desarrollo económico, desarrollo social, por ejemplo) y de dimensiones de gestión organizacional (gerencia municipal y los sistemas administrativos y de planificación, por ejemplo) que ya son característicos de una administración local.
Se nota que las dimensiones están interrelacionadas lógicamente. No son exclusivas de una función organizativa, sino que atienden el mismo propósito de desarrollo y deben “conversar” entre ellas. Ninguna por sí misma logra el impacto esperado, pero sí contribuye a lograrlo. Bajo dicha conceptualización y contextualización, el proceso de gestión debe descomponerse en procesos específicos (subprocesos) que serán coordinados desde un área particular (gerencia municipal, por ejemplo, pero no necesariamente), caerán bajo responsabilidad de las áreas competentes (gerencias funcionales) y demandarán servicios internos y asignación y programación de recursos (sistemas de información, sistemas administrativos, etc.).
Cada proceso específico necesita tener puntos de encuentro con los demás; de modo que para lograr una gestión efectiva, es ineludible el trabajo cooperativo entre dos o más áreas funcionales (desarrollo social y desarrollo urbano, o desarrollo social y proyectos especiales, entre otras combinaciones posibles). Pero esto no es lo que se observa en la realidad. En las administraciones locales, cada área funcional trabaja un conjunto de actividades aisladas del conjunto de los otros procesos y restringidas a lo que se pueda hacer con un presupuesto que no fue elaborado tomando en cuenta que los procesos también demandan recursos para lograr el efecto sinergético requerido.
Más aún, cada proceso demanda un soporte de tipo informativo, normativo y administrativo; que el aparato administrativo debe proporcionar, de una forma que se ajuste a la naturaleza de cada proceso y, en agregado, del modelo de gestión que la organización haya adoptado. Pero esto tampoco es lo que ocurre en la realidad.
Las limitaciones en la dimensión operativa de la administración son numerosas y por sí misma ameritan dos o más artículos de diagnóstico, análisis y propuesta. Lo que nos compete destacar es que el aparato administrativo requiere también de reformas integrales, pero éstas no se han divisado aún. Es interesante, sin embargo, notar que en las administraciones de municipios rurales se puede hallar algunas características del tipo de administración operativa que atienden a la lógica de gestión de procesos (como la flexibilidad, la consolidación, la concertación con actores, la diversificación del financiamiento y de fuentes de información, etc.). Pero estas “buenas prácticas” no están institucionalizadas, dependen de personas que asumen un papel temporal y, por tanto, se mantienen dentro de lo que se conoce como la dimensión informal.
El último aspecto que hemos priorizado para los propósitos del presente artículo es el referido al diseño operacional de los procesos. Existe gran confusión en torno a este punto, porque se asume que se trata de “mapear” los procesos vigentes, mediante flujogramas y esquemas. Luego, se alienta a pensar cómo simplificar el flujo actual y arribar a una versión sobre la que se pueda aplicar indicadores de control. Este procedimiento también tuvo su origen en el campo de la Administración de Empresas; particularmente en lo que se conoce como la Administración Científica (tiempos y movimientos), y luego fue evolucionando hasta una metodología más refinada y adaptativa (lo que favorece su adecuación para el sector público) denominada BPM (siglas en inglés de Business Process Management).
El problema tiene dos matices. Primero, los cimientos de los actuales esfuerzos de simplificación administrativa, procuran trabajar sobre procesos existentes. Pero ¿cómo podría eso suceder, sí los procesos no existen de forma explicita? Segundo, estas iniciativas no atienden al hecho que los procesos deben interrelacionarse; tal que la mejora de un proceso necesariamente depende de la mejora del conjunto y viceversa (aspecto que no está contemplado en las metodologías que se vienen empleando).
Como reflexión final, reiteramos que este artículo fue elaborado en la expectativa de, por un lado, evitar duplicar la información sobre GPRD al alcance del lector, y, por otro lado, contribuir a alertar sobre aspectos que necesitan un mayor análisis, a fin de prevenir que influyan negativamente en la concepción e implementación de estrategias de reforma en GPRD..
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