GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS: CONCEPTO Y COMPONENTES Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila y Braulio Vargas Becerra
GESTIÓN ORIENTADA A RESULTADOS: CONCEPTO Y COMPONENTES
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila y Braulio Vargas Becerra
SUMARIO:
1. RESULTADOS: EL ESLABÓN PERDIDO
2. GESTIÓN PARA RESULTADOS EN DESARROLLO
2.1. El concepto
2.2. Componentes: El contexto gerencial y social en el interno
2.3. Componentes: El contexto organizacional
1. RESULTADOS: EL ESLABÓN PERDIDO
1.1. Introducción
La Gestión Pública orientada a Resultados (GpRD), conocida también como Gestión para Resultados en Desarrollo se halla entre los temas más importantes de la agenda de Estado en Perú y la gran mayoría de países en el mundo. Es importante advertir que dicho interés es compartido entre el sector gubernamental y el sector privado; pero la diferencia radica en la oportunidad en que dicho interés se ha hecho tangible.
En el caso del ámbito privado, los resultados de gestión han sido la piedra angular de la conformación de organizaciones de tipo empresarial desde la fundación de las Ciencias Administrativas, hace ya más de un siglo aproximadamente. En el caso del ámbito gubernamental, los resultados de gestión han calado de modo progresivo sólo en las dos últimas décadas, pero aún distan de constituir el eje vertebral de las instituciones públicas. Puede decirse que los resultados de gestión son un eslabón perdido en cuanto a la Administración Pública concierne.
Como parte de esta sección inicial, procederemos a introducir al lector en aspectos sutiles, pero de fondo, que contribuyen al mejor entendimiento de la GpRD y, más aún, de criterios sobre cómo aplicarla. No pretendemos duplicar la información sobre GpRD que afortunadamente es abundante en nuestro medio. Por el contrario, nos ocuparemos de aspectos que no están siendo atendidos, pero que son críticos para implementar un modelo de operación de asuntos públicos, desde la administración del Estado, y que se pretende que de paso a cambios deseables en las condiciones de desarrollo de una sociedad; es decir resultados.
En primer lugar, procederemos a revisar brevemente el concepto de la gestión, con el ánimo de contribuir a identificar las causas del eslabón perdido de “los resultados”. En segundo lugar, pondremos atención a los componentes de la GpRD, desde la perspectiva de la literatura existente en Administración Pública, con el ánimo de resaltar los aspectos críticos para efectos de implementación.
Aunque el objetivo del artículo se limita a presentar las dos ideas enunciadas en el párrafo anterior, adelantamos la posibilidad que el lector utilice los argumentos presentados para establecer sí hay o no diferencias en el concepto de gestión entre los ámbitos público y privado; o sí hay sentido práctico en diferenciar el concepto de gestión de la idea de Gestión para Resultados en Desarrollo.
1.2. El diagnóstico
La información oficial y aquella que se desprende de los debates acerca del papel del Estado y/o del desempeño de las instituciones gubernamentales, en torno a la GpRD convergen en dos tipos de argumento:
(a) Es de interés del conjunto de la sociedad contar con un Estado eficiente, que gaste con inteligencia y que tenga capacidad de respuesta ante las demandas sociales y los problemas y desafíos nacionales, sub-nacionales y también globales.
Bajo tal motivación, la escena internacional muestra que en un periodo de dos a tres décadas, los gobiernos de unos pocos países han trabajado con éxito estrategias de reforma y/o modernización de la Administración Pública, que han involucrado a todos los poderes del Estado, así como al sector empresarial y a la sociedad civil. Estos casos, se han producido a nivel global, pero aun son reducidos en número, como ocurre con Corea del Sur y Singapur (en Asia), Australia (en Oceanía), Finlandia y Países Bajos (en Europa), y Canadá y Chile (en América).
Los logros alcanzados por estos países en materias como la mejora de los servicios públicos y las prestaciones sociales, el entorno favorable para el emprendimiento y el desarrollo del sector empresarial, o el clima de certidumbre y estabilidad que infunde en los ciudadanos un sentimiento de confianza en el futuro del país, entre otros, constituyen “buenas experiencias” que en muchos otros países se aspira a replicar; aunque los resultados de dichos intentos aún están por verse.
(b) La efectividad del Estado se piensa que podría aumentar sí, entre otros aspectos, se logra reducir la rigidez en la administración pública, así como superar las limitaciones reducen su utilidad para la dura tarea (del Estado y los actores de la sociedad) de reducir brechas de desarrollo (sociales, económicas, tecnológicas, etc.)
Bajo esta otra motivación, en la gran mayoría de países de la región se ha reparado en la necesidad de revertir la situación altamente condicionada por la disponibilidad de recursos financieros que afecta la acción del Estado y las entidades de administración en el Estado. Los gobiernos de la región, a partir de los años 1990s, han tenido un amplio margen de maniobra a causa que la economía ha crecido a un acelerado ritmo, impulsada por el precio de las materias primas. Como resultado, la mayor recaudación hizo posible el aumento de la inversión pública y el despliegue de programas sociales.
Sin embargo, países que dependen de un número limitado de materias prima, están padeciendo problemas para mantener el nivel de bienestar alcanzado. En los últimos años la demanda de recursos para sustentar el presupuesto público continúa en vertiginoso ascenso, pero la recaudación no aumenta mucho más, porque el volumen de producción de esas materias y/o su precio internacional no crece al mismo ritmo.
A ello se suma que el grado de emprendimiento y el dinamismo empresarial en el país está estancado; lo que tiene el efecto de reducir el potencial socioeconómico nacional. Esta situación ocurre con varios de los países de la región y podría agravarse en menos de una década, sino se revierte el modelo de actuación desde el Estado.
1.3. ¿La gestión o los resultados?
Los eventos descritos en la sección anterior reflejan una señal de alerta acerca de aspectos que parecen ser muy específicos de los países de la región: La efectividad de la acción del Estado -en referencia, principalmente, al ejercicio desde el poder ejecutivo- depende fuertemente de la ”cantidad” de recursos; y en el contexto actual, depende mucho menos de la ”claridad” del destino de esos recursos, así como de la ”capacidad” en el manejo de tales recursos.
Sí acometemos la tarea de sistematizar cómo funciona el Estado en los países de la región, los hallazgos nos mostrarían, entre muchos otros problemas, una arquitectura que no ha evolucionado por varias décadas. Sólo en el caso del poder ejecutivo, que comprende la administración pública, las instituciones tienen a cargo funciones de administración, supervisión y regulación en torno a asuntos públicos, con base en diseños que fueron concebidos hace más de 80 años.
En el siglo XXI, la rigidez del Estado dificulta el proceso político, las decisiones críticas y, principalmente, la implementación de políticas y estrategias que tengan alta correlación con el nivel de bienestar presente y futuro; es decir la efectividad en la gestión pública. Por supuesto, en años recientes también ha habido una mayor toma de conciencia y esfuerzos de reforma y/o modernización.
En Perú, por ejemplo, los últimos gobiernos han procurado aplicar distintas estrategias de reforma, a nivel agregado, a nivel ministerial, a nivel intergubernamental y a nivel intersectorial. La dificultad, no obstante, estriba en que cada gobierno ensaya variantes que no necesariamente son consistentes entre sí; de modo que los avances obtenidos en un frente (en un gobierno) se sacrifican rápidamente, por lograr avances en otro frente (en el siguiente gobierno).
La volatilidad de las estrategias de reforma es, por tanto, un elemento que previene de poder introducir el horizonte de resultados en el corazón de la operación del Estado. Esta dificultad ya ha sido advertida a nivel de entidades que apoyan el desarrollo del sector público en la región. Por ejemplo, el Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (CLAD) publicó en 2010 el documento “Gestión Pública Iberoamericana para el Siglo XXI”. Dicho trabajo llama la atención sobre la situación imperante, catalogada como “una Administración Pública divorciada del contexto vigente”, e invita a los gobiernos a aplicar el modelo de “Nueva Gestión Pública”.
Independientemente de sí la motivación es mejorar el perfil de acción del Estado o sí es superar las limitaciones en la Administración desde el Estado, rescatamos un tercer elemento, válido para ambos casos, que es común a los contados procesos de reforma y modernización que han tenido éxito a la fecha: Los esfuerzos por modernizar el Estado y la Administración Pública dependen en primer orden de lograr ensamblar una estrategia colaborativa; es decir, de un esfuerzo conjunto entre Estado, sociedad y los sectores que sirven de motor de la economía y del avance técnico.
El esfuerzo colectivo es ineludible, en razón que: (i) Potenciar la capacidad del Estado para coordinar los esfuerzos de desarrollo de una sociedad, en un contexto de alta incertidumbre, es un emprendimiento de alta complejidad y de una importancia que trasciende a los países individuales; y (ii) el éxito de dicho emprendimiento depende de reconocer que existe mayor interdependencia entre los distintos sectores de una sociedad, así como entre distintas sociedades.
En esta visión de desarrollo menos doméstica y más plural, resulta más comprensible que la preocupación por introducir la filosofía de resultados en desarrollo sea parte de la agenda de toda reunión cumbre de líderes y jefes de Estado, así como de sus respectivas carteras ministeriales.
En esta lectura supranacional, el Estado no sólo es un actor clave para el desarrollo del país. También es un coordinador de esfuerzos internacionales para enfrentar problemas globales; como por ejemplo, la reducción de brechas de desarrollo (pobreza, conectividad, educación, etc.), la aplicación oportuna de mejores planes de contingencia ante situaciones de alto riesgo al bienestar humano y ambiental (tsunamis, contaminación, seguridad energética, etc.), y el diseño colaborativo de medidas para apoyar el funcionamiento de los motores de competitividad-país.
Como evidencia, los aspectos citados, se hallan todos entre los puntos prioritarios en el dialogo y la búsqueda de consenso y acuerdos en espacios como Naciones Unidas, los Bancos de Desarrollo (de América y Asia, por ejemplo), los bloques regionales, como la Unión Europea, la Cooperación Económica Asia-Pacífico (APEC), la Liga Árabe, Mercosur, CAN, y la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN).
Ante la pregunta ¿resultados o gestión? La respuesta es unánime: Ambos. Ambos son interdependientes, la existencia de uno, implica la necesidad de la existencia del otro.
2. GESTIÓN PARA RESULTADOS EN DESARROLLO
Bajo el razonamiento previo, es evidente que la capacidad de respuesta que se requiere desde el Estado, en la actualidad ya no puede lograrse con los modelos de Administración Pública ensayados en el siglo pasado. La razón de ello es que no estaban pensados para lidiar con un contexto tan complejo, diverso, de cambio veloz e interdependiente, como el que observamos.
Nuevos paradigmas y modelos para operar la administración desde el Estado son el paso lógico siguiente. En ese camino, los resultados equivalen al horizonte objetivo; el entorno de gestión es el vehículo para alcanzar dicho horizonte; y el camino a recorrer es el proceso político-técnico (el proceso de gestión) que sirve, por un lado, para satisfacer las expectativas sociales, y, por otro lado, para colaborar en resolver los desafíos globales, que son comunes a todas las sociedades.
2.1. El concepto
Semánticamente no tiene sentido distinguir el significado o la interpretación de la Gestión para Resultados en Desarrollo (GpRD); porque ello implicaría que su opuesto también existe; y sin embargo, difícilmente se podría entender que exista un modelo de operación denominado “gestión SIN expectativa de resultados” (¿GSR?).
Tal distinción carece de mayor sentido en el ámbito de las Ciencias Administrativas, pero en las disciplinas del conocimiento vinculadas al ámbito del Estado (Políticas Públicas y Administración Pública, principalmente), esta distinción no es semántica; sino más bien hermenéutica. Con ello queremos decir que se trata de explicar las relaciones que existen entre un evento (el logro de determinados resultados en desarrollo) y el contexto en que tal evento ocurre o se espera que ocurra (las condiciones en el entorno, el interno de las organizaciones, el periodo de tiempo, etc.)
En atención al razonamiento anterior, no debería ser sencillo arribar a una definición definitiva de la GPRD, porque no se trata de describir una “entidad” concreta y definida. Por el contrario, se trataría de describir una “condición” que se crea producto de la interacción de un conjunto de otras entidades y condiciones; es decir un “proceso”.
Este proceso eventualmente desencadena eventos que conducen a resultados en cadena. Algunos de ellos son predecibles (resultados esperados); pero la mayoría de ellos son imperceptibles en el corto plazo, en razón que no se han predefinido, previsto, ni hecho seguimiento. Este tipo de resultados inesperados, tienen la facultad de alterar las condiciones mismas que influyen sobre la producción de resultados a futuro; y este hecho no puede ser pasado por alto.
En este punto, el lector habrá seguramente reflexionado que la Administración Pública se torna compleja en la medida que ésta pasa de centrarse en la realización de actividades (paradigma aún vigente) a la producción de mejoras en las condiciones de desarrollo; es decir, los resultados. Pretender definir la GpRD es una tarea compleja; de modo que para efectos prácticos será suficiente tener a mano definiciones simples. Más importante que definir la GpRD será, por tanto, caracterizar los componentes principales a ella asociados, así como su funcionamiento.
En el contexto de los países de la región, ya se han dado pasos para consensuar una definición operativa (de uso práctico) de la GpRD. Posiblemente una de las definiciones de avanzada es la proporcionada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID); que ha propuesto el concepto de Gestión para Resultados en Desarrollo en el Desarrollo (GpRD).
La GPRDD comprende un marco de intervención (para ejecutar reformas) que sigue la lógica del ciclo de administración pública, tomando cinco ejes: (i) Planificación, (ii) presupuestación, (ii) gestión financiera, (iv) gerencia de programas y proyectos, y (v) monitoreo y evaluación.
La definición del BID tiene la ventaja de concebir la GpRD en términos de una cadena de resultados que deben de desembocar en mejoras futuras en las dimensiones de desarrollo de la sociedad (de ahí que abogue por la GpRD); y además presta gran importancia a una sociedad de ámbito nacional necesariamente inserta dentro de un sistema mayor, que denomina la sociedad global.
Esta definición, sin duda, significa un gran avance en cuanto a diagnosticar que el modelo imperante no ofrece ventajas funcionales (los medios para implementar un diseño de administración pública que conduzca a una cadena de resultados). Más aún en sucesivos estudios también patrocinados por el BID y el CLAD, como el referido al “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público“, publicado en 2007, ya se habla de los componentes de la GpRD y de cómo su interacción genera valor, y qué condiciones se requieren para emprender su implementación.
2.2. Componentes: El contexto gerencial y social en el interno
Incluso con el avance actual en el sentido de la apropiada “conceptualización” de la GPRD; todavía quedan elementos inadvertidos que ejercen gran influencia en el sentido de una también apropiada “contextualización“. La gestión, como debemos recordar, no es una entidad, sino una condición que evoluciona en la medida que determinados componentes que tienen un propósito conjunto –superior a ellos mismos– interactúan; es decir es un proceso y una sinergia al mismo tiempo.
Por tanto, el concepto de GpRD estará incompleto si carece del contexto; y ello ocurre primeramente cuando el abordaje de la GpRD ocurre sólo a nivel de la arquitectura institucional, de los procedimientos, e incluso de las personas. Así, en la perspectiva de los conceptos del CLAD y el BID, la postura está limitada al contexto institucional macro; lo que deja el tema en un nivel conceptual que dificulta la aplicación misma del concepto, por un lado, y aparta una dimensión que es sustancial al contexto: los gestores en posición de responsabilidad y toma de decisiones.
La gestión orientada a resultados no se puede resolver mediante los métodos que sirven para configurar la arquitectura institucional, tales como las leyes, normas y procedimientos. La razón es muy sencilla: la obtención de resultado, está sujeta, en primer lugar, a la identificación de los resultados en perspectiva (deseados) y, en segundo lugar, a los escenarios probables en que tales resultados son factibles.
Es decir, el logro de resultados está condicionado a la complejidad del contexto y a la incertidumbre. Estas dos condiciones del contexto no pueden predecirse, ni normarse, ni mucho menos estructurarse de un modo que permita apelar a procedimientos. Por el contrario, su abordaje demanda de un componente en el contexto que permita reducir la incertidumbre, generar confianza en el camino a seguir (las estrategias) y coordinar los esfuerzos y recursos a emplear.
En el mundo de las organizaciones, estas características de tipo contingente e interactivo, según se sabe, sólo se pueden hallar en el capital humano; particularmente en las personas en posición de toma de decisiones, que poseen determinadas habilidades y competencias gerenciales para tal labor; así como en el personal que tiene un espíritu de emprendimiento y gran iniciativa.
Por tanto, sí la GpRD se define sólo a nivel institucional, entonces se deja de lado la dimensión de los gestores públicos, cuyas competencias y sentido de ética influyen de modo determinante en el éxito de la implementación de reformas y, luego de ello, en la reducción de la complejidad y la incertidumbre, así como en la conducción y la mejora de los procesos en el ciclo de gestión.
2.3. Componentes: El contexto organizacional
El empleo de reformas de nivel institucional es necesario. Pero sí es masivo, entonces provocará la erosión de las condiciones necesarias para crear un propicio ambiente organizacional para la transformación de la administración pública hacia un paradigma de resultados, y ello implica que el fracaso sería el prospecto más probable.
Surge la pregunta de sí el contexto organizacional en función de los tomadores de decisión y los emprendedores internos es el único componente que falta para iniciar la transformación. En realidad no, pues el contexto además involucra otros tres aspectos a los que estudios recientes en la región están pasando por alto. Los describiremos brevemente en orden ascendente; desde la mirada micro hasta la macro.
2.3.1. El clima organizacional y el control de la gestión
El primero de ellos es el clima organizacional. Las organizaciones públicas no sólo se ponen en marcha cuando se presenta una demanda social o un problema. Por el contrario, son entidades dinámicas que movilizan un conjunto de recursos y personas para la planificación y puesta en marcha de acciones – algunas de las cuales pueden no necesariamente estar pensadas en lograr un resultado concreto. Este argumento es válido para todo tipo de organización, porque equivale a la definición misma de lo que es una organización.
Pero por clima organizacional, se debe resaltar, se entiende al conjunto de elementos construidos socialmente; es decir por los integrantes de la organización y por aquellos con quienes la organización tiene directa vinculación, como son los ciudadanos. Estos elementos incluyen las creencias, la motivación, el ambiente para el surgimiento de ideas de mejora, la ética, la probidad y honestidad, el respecto, la comunicación, la naturaleza de las relaciones interpersonales entre diferentes niveles de poder y/o influencia (dentro y fuera de la organización), entre otros.
Por otro lado, es discutible que se piense que el énfasis en el control interno pueda ser equivalente al concepto de control gestión y evaluación del desempeño, que sí corresponde al léxico de la gestión estratégica – y que no implica que se deba eliminar el control interno, pues se trata de dos conceptos diferentes, pero complementarios, tal que la adopción del concepto de control de gestión y evaluación del desempeño necesariamente implica una reforma del mecanismo de control interno, así como de los criterios para conducir una acción de auditoria interna.
Sí el equivoco en el correcto empleo del concepto sobre control de gestión se produce, entonces habrá pocas probabilidades de interesar a los miembros de la organización (personal permanente, contratado, service, etc.), para construir de modo cooperativo un clima organizacional propicio para la GpRD. Más aún, difícilmente se podrá lograr que las estrategias de reforma tengan éxito en el objetivo de crear valor público, como se advierte en el estudio “Modelo Abierto de Gestión para Resultados en el Sector Público“, citado en la sección anterior.
2.3.2. El proceso de gestión
En este artículo no será posible abarcar el conjunto de aspectos estratégicos y operacionales que comprende el proceso de gestión, Dicho ejercicio excede el espacio que este artículo debe respetar (harían falta varios volúmenes para tratarlo en detalle), y, además, el objetivo trazado es abordar aspectos vinculados a la GPRD (próximos artículos se ocuparán de modo instrumental en la concepción del proceso de gestión).
En tal sentido, nos limitaremos a abordar elementos que complementan la información ya existente y/o que contribuyen a aclararla. Apuntamos a continuación tres aspectos que esperamos contribuyan a resolver la confusión en torno a definir el proceso de gestión como una condición necesaria para implementar GpRD, y para planificar la transición a un modelo de gestión que se evalúa en función de resultados.
Iniciaremos señalando que el concepto de “proceso de gestión” ya ha sido abordado en los programas de reforma y modernización de la administración pública en algunos países de la región. En el caso de Perú, los primeros avances se dieron en la década de los años 1990s, pero sólo con el inicio del proceso de la descentralización se dio un visible impulso a una nueva concepción de la gestión desde el Estado.
No obstante, el empleo de dicho concepto es más próximo al modelo vigente de gestión jerárquico-funcional (que se pretende superar), que a un modelo de gestión que se mide por resultados (que se pretende introducir); lo que resulta en una paradoja. Para ayudar a resolver la paradoja, por tanto, es necesario establecer las diferencias entre los conceptos de gestión y proceso de gestión.
Por su parte, el proceso de gestión es algo menos complejo y más definido, por lo que es de utilidad práctica acuñar un concepto suficientemente integrador. En ese sentido, el proceso de gestión es el conjunto de pasos sistemáticos (secuenciales o paralelos) que llevan a la entidad impulsora (se trate de organizaciones o individuos) a trazar el camino eficaz para reducir la incertidumbre y la complejidad del contexto.
Asimismo, el proceso de gestión también comprende las decisiones estratégicas y operacionales que conducen a seleccionar la combinación eficiente de factores, recursos, información, relaciones y riesgos, con el propósito de aumentar las probabilidades de éxito en el logro de los resultados en perspectiva.
Figura 1. Gestión y proceso de gestión
Ambos conceptos coexisten, como se aprecia en la figura 1. La gestión es el modelo o marco de referencia para dirigir una organización hacia un horizonte de resultados, cuyo valor agregado es el de influir positivamente sobre las condiciones de desarrollo en determinados aspectos de la realidad (lado izquierdo de la figura), que equivalen a dimensiones. Estas dimensiones son ilimitadas; por ello se requiere una respuesta definitiva desde la organización, sobre cuáles serán aquellas dimensiones priorizadas.
El proceso de gestión, por su parte, tiene un énfasis organizacional (en el interno), pero vinculante (con otros actores), en dos niveles (lado derecho de la figura). Por un lado, el nivel estratégico, en el que se priorizan las dimensiones de desarrollo (como se indicó en el párrafo anterior) sobre las que la organización concentrará sus esfuerzos sistemáticos y las vinculaciones que pueda establecer con los actores del entorno. Por otro lado, el nivel operacional, en el que se define, aplica y controla la forma cómo las decisiones se convierten en acciones y cómo se requiere verificar que dichas acciones provocan el efecto previsto – donde, los efectos agregados contribuyen al logro de uno o más resultados, dentro de uno o más procesos.
Hecha la aclaración, un segundo elemento que sigue es la delimitación del proceso mismo. Este aspecto es uno de los que concentran mayor confusión. Por ejemplo, en los estudios realizados en la región –como los impulsados por el CLAD y el BID–, se alude a los conceptos de “cadena de resultados” y “ciclo de la gestión PDCA” (siglas en inglés de planear, hacer, evaluar y reconducir; cuyo origen se remonta a 1939).
El empleo de tales conceptos no es intercambiable, pues trabajan en dimensiones diferentes de la gestión y son herencia de distintas épocas. El problema es que sí bien son formas de abstraer o simplificar el contexto de gestión (reducir la complejidad), no necesariamente revelan cuáles son los procesos que deben hacerse explícitos (sí ya existen, pero de modo informal) o deben implementarse (sí todavía no existen).
En un contexto de baja complejidad y menor número de dimensiones de desarrollo sobre las cuales intervenir, el ciclo PDCA y la cadena de resultados pueden coincidir con algunos de los procesos críticos para influir sobre las dimensiones de desarrollo. El problema surge cuando dicho “acomodamiento” y/o extrapolación se pretende realizar para un contexto de mayor complejidad, donde las dimensiones de desarrollo necesiten de procesos mejor definidos. En este punto, el lector podrá haber realizado una reflexión en cuanto a la importancia que tiene para la administración pública el manejo de la complejidad; no a través de normas, sino de un nivel superior de capacidades en las instituciones del Estado y de competencias en los gestores.
Figura 2. Dinámicas proceso de gestión
Podemos entender mejor el problema planteado si recurrimos a un ejemplo. En la figura 2 se muestra un grupo de dimensiones de desarrollo (desarrollo económico, desarrollo social, por ejemplo) y de dimensiones de gestión organizacional (gerencia municipal y los sistemas administrativos y de planificación, por ejemplo) que ya son característicos de una administración local.
Se nota que las dimensiones están interrelacionadas lógicamente. No son exclusivas de una función organizativa, sino que atienden el mismo propósito de desarrollo y deben “conversar” entre ellas. Ninguna por sí misma logra el impacto esperado, pero sí contribuye a lograrlo. Bajo dicha conceptualización y contextualización, el proceso de gestión debe descomponerse en procesos específicos (subprocesos) que serán coordinados desde un área particular (gerencia municipal, por ejemplo, pero no necesariamente), caerán bajo responsabilidad de las áreas competentes (gerencias funcionales) y demandarán servicios internos y asignación y programación de recursos (sistemas de información, sistemas administrativos, etc.).
Cada proceso específico necesita tener puntos de encuentro con los demás; de modo que para lograr una gestión efectiva, es ineludible el trabajo cooperativo entre dos o más áreas funcionales (desarrollo social y desarrollo urbano, o desarrollo social y proyectos especiales, entre otras combinaciones posibles). Pero esto no es lo que se observa en la realidad. En las administraciones locales, cada área funcional trabaja un conjunto de actividades aisladas del conjunto de los otros procesos y restringidas a lo que se pueda hacer con un presupuesto que no fue elaborado tomando en cuenta que los procesos también demandan recursos para lograr el efecto sinergético requerido.
Más aún, cada proceso demanda un soporte de tipo informativo, normativo y administrativo; que el aparato administrativo debe proporcionar, de una forma que se ajuste a la naturaleza de cada proceso y, en agregado, del modelo de gestión que la organización haya adoptado. Pero esto tampoco es lo que ocurre en la realidad.
Las limitaciones en la dimensión operativa de la administración son numerosas y por sí misma ameritan dos o más artículos de diagnóstico, análisis y propuesta. Lo que nos compete destacar es que el aparato administrativo requiere también de reformas integrales, pero éstas no se han divisado aún. Es interesante, sin embargo, notar que en las administraciones de municipios rurales se puede hallar algunas características del tipo de administración operativa que atienden a la lógica de gestión de procesos (como la flexibilidad, la consolidación, la concertación con actores, la diversificación del financiamiento y de fuentes de información, etc.). Pero estas “buenas prácticas” no están institucionalizadas, dependen de personas que asumen un papel temporal y, por tanto, se mantienen dentro de lo que se conoce como la dimensión informal.
El último aspecto que hemos priorizado para los propósitos del presente artículo es el referido al diseño operacional de los procesos. Existe gran confusión en torno a este punto, porque se asume que se trata de “mapear” los procesos vigentes, mediante flujogramas y esquemas. Luego, se alienta a pensar cómo simplificar el flujo actual y arribar a una versión sobre la que se pueda aplicar indicadores de control. Este procedimiento también tuvo su origen en el campo de la Administración de Empresas; particularmente en lo que se conoce como la Administración Científica (tiempos y movimientos), y luego fue evolucionando hasta una metodología más refinada y adaptativa (lo que favorece su adecuación para el sector público) denominada BPM (siglas en inglés de Business Process Management).
El problema tiene dos matices. Primero, los cimientos de los actuales esfuerzos de simplificación administrativa, procuran trabajar sobre procesos existentes. Pero ¿cómo podría eso suceder, sí los procesos no existen de forma explicita? Segundo, estas iniciativas no atienden al hecho que los procesos deben interrelacionarse; tal que la mejora de un proceso necesariamente depende de la mejora del conjunto y viceversa (aspecto que no está contemplado en las metodologías que se vienen empleando).
Como reflexión final, reiteramos que este artículo fue elaborado en la expectativa de, por un lado, evitar duplicar la información sobre GPRD al alcance del lector, y, por otro lado, contribuir a alertar sobre aspectos que necesitan un mayor análisis, a fin de prevenir que influyan negativamente en la concepción e implementación de estrategias de reforma en GPRD..