Mes: septiembre 2011

Gestión de Riesgos
Autora: Isabel Claros Abarca
1. Introducción
La última década ha sido testigo del impacto de la naturaleza en localidades de todo el mundo, estimulando a una reflexión colectiva y replanteamiento de los enfoques del desarrollo, el riesgo de desastres y la administración local. Dos formas de acercarnos al análisis de causas y efectos de la administración del riesgo local son:
• el grado de vulnerabilidad de nuestras sociedades frente al impacto de desastres naturales y
• el grado de responsabilidad social y ciudadana en la mitigación.
¿Ejercemos una gestión estratégica del territorio y de la economía local? ¿O permitimos que todo pase?; son dos preguntas a considerar por los gestores locales.
2. El proceso de Planificación como parte de la Gestión del Riesgo
La explosión demográfica de áreas urbanas no planificadas conlleva a espacios ineficientes, hostiles y crecientemente riesgosos. Muchos distritos del país, adolecen de este mal; que como parte de procesos económicos y sociales, crecen desordenadamente, colapsan o se rehabilitan; la mayoría de estos espacios cuenta con “planes de desarrollo local”; documentos de gestión obligatorios, que deberían constituirse en espacios sociales para la reflexión y construcción de escenarios y estrategias locales; en diversos distritos y provincias, al momento de construir la Visión de Desarrollo Local, encontramos coincidencias entre las aspiraciones locales y las características de CIUDADES SOSTENIBLES , que sean:
• Gobernables
• Competitivas
– Atractivas cultural y físicamente
– Eficientes en su funcionamiento
y desarrollo sin afectar el medio
ambiente, ni la heredad histórico
cultural
• Seguras
– Ordenadas
– Saludables
Existe una voluntad política expresa en las visiones de desarrollo. Estas coincidencias demuestran, que existe una “Visión Pública” que procura seguridad; no solo física, sino económica y productiva. Dicha visión suele opacarse durante los propios procesos de planeamiento; en algunos casos; entre programas y proyectos secundarios, como una planilla de pendientes de la ciudad sin mayor relación con la visión integral; en otros, son las estrategias, de carácter exclusivo o atemporal, que difieren del objetivo. Los procesos de planificación de los gobiernos locales en el Perú han sido, por diversos frentes, objeto de informalidad o demagogia; menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el país se hace latente; la carestía de representatividad institucional en los procesos de planificación, debilita las propuestas de planeamiento. La influencia del interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales. La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.
3. Vulnerabilidad local, factor a considerar en la gestión para el desarrollo nacional
El Perú es un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003) , el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos climáticos; siendo evidencia de ello las pérdidas económicas y el incremento de damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década
Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. La vulnerabilidad suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos; como las poblaciones que habitan zonas altamente riesgosas y con una infraestructura social y productiva frágil e insegura.

La vulnerabilidad, vista desde la óptica de la administración local, está asociada a entre otros temas a:
• La incipiente incorporación del enfoque de riesgos en la gestión nacional, regional y local para el desarrollo; sumado a la informalidad en la gestión del territorio que redundan en un inapropiado uso del suelo.
• El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones de adaptación concretas.
• La alta dependencia a sectores primarios sensibles al cambio climático, tales como el agrícola y el pesquero
• El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo.

Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos hídricos para consumo humano y generación energética, (retroceso glaciar); la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera (aumento de la temperatura del mar); la pérdida de biodiversidad, y efectos sobre la salud humana.
Si bien el conocimiento o difusión de los datos estadísticos referentes a desastres no suelen manejarse de manera coloquial; existe un conocimiento general de los efectos sociales y económicos de los desastres en cada comunidad. La difusión del conocimiento sobre la gestión del riesgo, disminuye considerablemente el nivel de vulnerabilidad de una localidad; en la medida que la prepara para ejecutar acciones prioritarias y de manera organizada, que den frente a los eventos climáticos más sentidos en la economía local; el manejo de estos conocimientos por parte de las instituciones y el gobierno local, implicaría su uso en los procesos de planificación, ejecución de obras y fiscalización. Sin embargo, en muchos casos esta hipótesis no suele aplicarse.
La mitigación de desastres naturales en cada localidad, sea por mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención; equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad; apreciando que lo matemáticamente equivalente no lo es en términos psicológicos. Sin embargo para darnos una idea del gasto: los daños estimados totales para el Niño 1997-1998 causó daños estimados en US$ 3,500 millones; equivalente al 6.2% del PBI anual del 98. A nivel global, se estima que el impacto del cambio climático asciende a pérdidas de hasta 20% del PBI mundial.
En el Perú el impacto del cambio climático se sentirá a través del:
• •Retroceso glaciar: disminución del 22% de la superficie glaciar en los últimos 22 a 35 años.
• • Agudización del período de estiaje y disminución de la disponibilidad de agua (para consumo humano, uso agrícola, industrial y generación eléctrica).
• • Aumento del riesgo de desastres naturales como huaycos, deslizamientos, etc. e inundaciones en zonas costeras por la elevación del nivel del mar.
• • Aumento de la frecuencia e intensidad del Fenómenos del Niño.
• • Disminución de la disponibilidad de fitoplancton en el mar; menor productividad pesquera primaria y disponibilidad de recursos pesqueros.
• • Sabanización de bosques tropicales como consecuencia de la disminución del agua en los suelos.
• • Pérdida de biodiversidad y extinción de especies.

Se ha avanzado mucho sobre el tema en la última década: INDECI como rector del SINADECI ha liderado en la incorporación del enfoque de riesgos en diversos escenarios; existe información detallada por departamento en el Estudio de Ciudades Sostenibles y la elaboración de planes operativos. Por otro lado, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años en el : Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales; se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo; entre otros documentos; sumado a esto se debe resaltar el aporte e iniciativas de ONGs y otros colectivos sociales, que apoyan en el fortalecimiento de capacidades locales, como es el caso de ITDG – Soluciones Prácticas y PREDES especialistas en prevención de desastres.
Sin embargo, las acciones de reducción de riesgo de desastres desarrolladas en el cotidiano se perciben aun como iniciales. Dicha percepción puede basarse en el desconocimiento público de lo avanzado; y esto puede deberse entre otros, a factores sociales o de comunicación
El factor socio-cultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región, pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible. Un aspecto que incide en la escasa participación de la sociedad civil en acciones de respuesta a emergencias o a la gestión preventiva de riesgos, es el débil apoyo institucional.
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Las estrategias de comunicación masiva de la información, no están presentes en los procesos de elaboración y/o reformulación de los documentos de gestión local: planes de desarrollo local, planes operativos o presupuestos participativos.
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos por superar.
De otro lado debemos resaltar los logros: el Perú, gracias a la recomendación de la Red Global de Sociedad Civil para la Reducción de Riesgos, ha sido elegido entre los únicos 5 países a nivel mundial, como país piloto para desarrollar una metodología universal para reducir el riesgo de desastres naturales. Es así como Armenia, Indonesia, Mozambique, Nepal y Perú, cuentan con un modelo de metodología de trabajo para desarrollar políticas públicas conjuntamente con la sociedad civil, y priorizar acciones para reducir el riesgo frente a un desastre natural, estableciendo estrategias que atiendan a las diversas comunidades del interior de una nación.
Además, se deben reconocer los avances logrados en el contexto del sistema educativo, que cuenta con un conjunto de lineamientos de gestión del riesgo aprobados.
Es estratégico para el país, fortalecer la educación con enfoques de gestión del territorio, participación e inclusión. Es preciso educar profesionales de diversas áreas con dichos enfoques, que respondan, no sólo en la emergencia, sino en el mantenimiento y construcción de una comunidad que pueda hacer frente a los cambios por venir. Menos vulnerable equivale a más sustentable.
4. El Rol de los Gobiernos Locales en la Gestión del Riesgo
En este marco, es preciso detenernos en el rol de los Gobiernos Locales en la gestión del riesgo; ser líderes y gestores de la “administración estratégica” de su comuna y territorio, que proyecte acción en la toma de decisiones y sus contingencias. El concepto de gestión se refiere a “la capacidad de administrar y hacer funcionar coherentemente las partes de un todo”. Una comuna, una provincia o una región, cada una representa un nivel y un todo en sí diferente. “Conducir ese todo a un fin dentro de un tiempo determinado” es gestión estratégica.
Para esto es necesario establecer tres puntos de partida: primero: la conducción, requiere de un director del proceso, responsable, con capacidad de liderazgo, capaz de trabajar en equipo y éste, a su vez, capaz de supervisar técnicamente las actividades programadas; segundo, respeto y cumplimiento de los plazos estipulados y tercero, definición del fin o gran objetivo de ese todo, y al que deben apuntar los objetivos particulares de cada uno de los componentes del sistema, aún cuando haya una interacción recíproca entre estos también.
El ordenamiento y gestión del territorio; usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para la participación; son roles que el gobierno local debe asumir plenamente, como responsables de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando dichos procesos.
5. Articulación de los Gobiernos Niveles de Gobierno y el Sistema de Defensa Civil
A Nivel Nacional, el Sistema Nacional de Defensa Civil – SINADECI – actúa en concordancia con la Política y Planes de la Defensa Nacional. Los sectores participan en las acciones de Defensa Civil dentro del marco de la Ley del SINADECI y del PLAN NACIONAL DE PREVENCIÓN Y ATENCIÓN DE DESASTRES – PNAD del cual derivan sus propios Planes Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres.
En coordinación con los sectores, universidades, instituciones científicas y tecnológicas entre otros integrantes SINADECI se formuló el PNPAD. Aprobado el 15 de enero de 2004. Actualmente, se están desarrollando los Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres. (Art. 8 del Decreto Ley 19338). Según el Plan, los Sectores deben ejecutar obras de prevención, obras por peligro de desastre inminente, acciones y obras de emergencia y rehabilitación, así como obras y acciones en la etapa de reconstrucción, de acuerdo al ámbito de su competencia.
Se consideran obras de prevención a las obras que cada sector realiza dentro del ámbito de su competencia, ante la presencia de un fenómeno natural repetitivo o potencialmente dañino. Su ejecución se realiza en períodos de normalidad y con financiamiento de sus respectivos presupuestos.
En orden de comprender la articulación del SINADECI y la instancias de gobierno presentamos: las instancias Nacionales del Sector Público, las oficinas de INDECI y el Sistema Regional de Defensa Civil, conformados respectivamente por:
La Comisión Multisectorial de Prevención y Atención de Desastres, creada en el 2002, encargada de coordinar, evaluar, priorizar y supervisar las medidas de prevención de daños, atención y rehabilitación en las zonas del país que se encuentren en peligro inminente o afectados por desastres de gran magnitud. Dicha Comisión se encuentra integrada por los ministros de todos los Sectores y es liderada por la Presidencia del Concejo de Ministros, apoyada en INDECI como Secretaría Técnica.
Direcciones Regionales de Defensa Civil
Apoyan, asesoran y propician la coordinación e interrelación de los Comités y Oficinas de Defensa Civil en su jurisdicción. En la actualidad son 6 las sedes principales de INDECI y pueden agrupar hasta 5 sedes regionales cada una :
• DRI- Norte, con sede en Piura,
• DRI- Costa Centro, en Lima,
• DRI- Sierra Centro, en Junín
• DRI- Sur, en Arequipa,
• DRI- Sur Oriente, en Cusco y
• DRI- Nor Oriente en Tarapoto.
Administran los recursos del INDECI destinados a la atención de las emergencias y supervisan y autorizan el empleo de los recursos en custodia por las autoridades del SINADECI, dentro de su respectiva área geográfica.
Los Comités de Defensa Civil
Los Comités de Defensa Civil se organizan internamente en Comisiones y se clasifican en Comités de Defensa Civil Regionales (Departamental), Provinciales y Distritales. También pueden constituirse Comités en los Caseríos o Anexos, donde exista Agente Municipal y en los Centros Poblados Menores donde exista autoridad municipal. La autoridad máxima de cada comité reside en el alcalde o gobernador local. Gráfico 7:
En el gráfico podemos identificar las funciones de los actores que intervienen en cada etapa de la gestión del riesgo.
Dentro del momento de la Prevención podemos identificar algunas acciones fundamentales, en las cuales las municipalidades pueden apoyar; como son:
• Facilitar, proporcionar y actualizar la data sobre su territorio y sus organizaciones; esto sirve de gran ayuda en los análisis de vulnerabilidad, identificación de peligros y cálculos de riesgo. Un ejemplo de esto ha sido la colaboración de los municipios costeros con data catastral para la elaboración de los planes de seguridad y mapas de inundación, en caso de tsunamis
• Fortalecer y empoderar a los comités de defensa civil y su articulación con otras instancias, en los procesos de planeamiento local y el diseño y vigilancia de proyectos de carácter económico y social; además de promover la formación de redes institucionales para el monitoreo preventivo y la atención en caso de emergencias.
• Atraer y convocar a las organizaciones y medios de comunicación para la difusión, preparación y educación sobre gestión de riesgos.
• Dentro de la Prevención específica, le corresponde velar por el respeto de la zonificación y usos del suelo, la observancia y fiscalización de los proyectos en su jurisdicción, el diseño y gestión oportuna de obras o proyectos de prevención.
• Asegurar la capacidad de producción, tener especial atención y vigilancia sobre la infraestructura, fuentes de energía, suministro o servicios que brinda y consume la localidad.
• Para el momento de la atención:
• Asumir el rol de coordinación y organización con los sectores y las organizaciones sociales, para la asistencia del desastre.
• Convocar técnicos y especialistas en asistencia o reconstrucción.
En la práctica, para el terremoto de Arequipa, del 23 de junio de 2001, se administró la ayuda humanitaria a través de los CDC regionales, provinciales, distritales y locales. Las deficiencias de nuestro Sistema de Defensa Civil que pudiesen haberse notado en los últimos 2 grandes sismos (2001 y 2007), se derivan en buena parte de vicios culturales previos al desastre de diferentes actores locales, (demagogia, desinformación, hurtos, saqueos, corrupción), que ensombrecen la labor de reconstrucción, investigación y voluntariado de tantísimas personas; especialistas, pobladores, ciudadanos de a pie; brigadistas. Existe pues un sistema en funcionamiento, y es responsabilidad de todos asumir el rol que corresponde y ser parte activa de él.
6. Reflexión Final:
El reciente sismo de Japón, nos demuestra que la fragilidad humana puede ser la misma, pero la capacidad organizativa y los valores culturales juegan un papel importantísimo para la reconstrucción frente a la desgracia. En una país tan rico y frágil, como el Perú, es de justicia compartir los deberes en la tarea que significa la Defensa Civil; es necesario asumir los roles que correspondan y tomarnos en serio la construcción de espacios sustentables.
Es así, que se debe abandonar el enfoque de manejo de emergencias o manejo de desastres, para centrar la mirada en la gestión integral del riesgo y en la necesidad de la prevención de los mismos con una visión que incluye enfoques del territorio, la cultura y la institucionalidad, desde el nivel local hasta la complejidad nacional.
“La gestión del riesgo se basa en un modelo sostenible de desarrollo. Los desastres son la suma de: riesgo y vulnerabilidad de la población. (Económica, social y territorial). En orden de prevenir los desastres, es necesario disminuir la vulnerabilidad por todos los frentes, a través de acciones coordinadas y articuladas desde la gestión local. “La gestión estratégica del desarrollo”, incluida la gestión del riesgo de desastre, supone comprender la acción pública como un Proceso de Intervención Sistémica, es decir, la ejecución de acciones y proyectos que afectan y son afectados por muchas situaciones y agentes de manera simultánea” y recíproca.
“Una estrategia expresa la necesidad de conducción social hacia objetivos que se desprenden de una política de desarrollo, debidamente articulada. Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos explícitos o implícitos de lo que debe cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad. La mejor forma de obtener un beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es : incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).

La diversa realidad peruana, que abarca aspectos desde lo social, ecológico, climático, cultural y más; exige políticas públicas de para la intervención sistémica desde las regiones, que permitan y apunten a la implementación de estrategias específicas desde y para las localidades. El desafío de los nuevos gestores será articular coherentemente este enfoque de gestión de riesgos con carácter sistémico en la acción pública y en función de la Visión de Desarrollo de su localidad.
Esta característica propone una serie de retos que el gobierno debiera asumir, tales como el:
• Fortalecimiento de la institucionalidad
• Fortalecimiento de capacidades para la gestión ambiental urbana.
• Respeto de la zonificación y usos del suelo, considerando los mapas de riesgo y las tendencias climáticas.
• Fortalecimiento de los procesos de planificación local , promoviendo la representatividad e insertando el enfoque de riesgos en los programas y proyectos
• Promoción de tecnologías apropiadas para la construcción
• Fundamentos para ampliar el financiamiento para la vivienda de interés social
• Normar, coordinar, orientar y supervisar el planeamiento y la ejecución de la Defensa Civil.
• Participar en la formulación y difusión de la doctrina de Seguridad y Defensa Nacional en lo concerniente a Defensa Civil.
• Propiciar la coordinación entre los componentes del SINADECI local y regional
• Promover la educación y capacitación de la población en gestión de riesgos.

La decisión de los Gestores Locales, de asumir el rol que les corresponde en la administración por el desarrollo de su localidad y la gestión del riesgo local, es fundamental para lograr un país sustentable, rico y seguro. Es sentar las bases de una comuna más satisfecha y un país más gobernable.
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Políticas Públicas Locales y Derechos Humanos: Enfoques del desarrollo local.

Autora: Isabel Claros Abarca
Sumario:
1. Abstract
2. Introducción: Derechos Humanos y Desarrollo Local
3. Aciertos y omisiones de las Políticas Públicas en DDHH
4. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en Latinoamérica.
5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
6. Indicadores de desarrollo – Propuesta para el monitoreo de la gobernabilidad y la calidad de vida.
7. Conclusiones

1. Abstract
¿Existe relación entre gestión para el desarrollo, gestión de políticas públicas desde el gobierno local y Derechos Humanos (DD.HH.)? El presente artículo busca aportar en el debate, explorando la importancia de las políticas públicas en la gestión local con enfoque de Derechos Humanos. Inicialmente, se definirán los DD.HH., las políticas públicas y su incidencia en el desarrollo. Se abordará, además, el rol de las políticas públicas locales como ejes de desarrollo y las medidas a considerar para asociarlo al cumplimiento de los derechos y la consecuente consolidación de la democracia municipal.

2. Introducción: Derechos Humanos y Desarrollo Local
“Las comunidades exigen, no democracia retórica, sino democracia en efectivo, democracia in cash, que no es otra que aquella que permite orientar los recursos públicos para resolver las necesidades colectivas y procurar el bienestar y la felicidad.“ (Jurgen Habermas)

El desarrollo integral municipal es entendido como el proceso de construcción de capacidades y derechos ciudadanos para que las personas tengan niveles adecuados en su calidad de vida (dimensión cultural del “Vivir bien”), es decir que ejerzan plenamente sus derechos humanos; e implica una reflexión inclusiva, planificación y priorización de acciones, estrategias para satisfacer derechos de manera sostenible. Las comunidades pueden tener capacidad y creatividad, a través de sus recursos culturales y tradiciones, para resolver sobre sus ámbitos locales; pero cuando se trata de incorporar esas decisiones de manera orgánica a la nación con el fin de potenciar el uso y goce de los recursos -“in cash”; de defender la soberanía y de proteger la identidad cultural, se exige un salto de calidad que convierte al actor local; (comunero, padre de familia, estudiante, profesional) no en un líder social, sino en un líder político; cuyo principal compromiso debe ser: utilizar los escenarios políticos de dirección del Estado para transformar las situaciones de injusticia y exclusión en el ejercicio de la democracia y los derechos humanos. La mejor manera de materializar estas aspiraciones, es velar por su cumplimiento desde la gestión y el monitoreo de metas relacionadas a los derechos humanos. Los principales valores éticos sobre los que se sustenta la democracia son los derechos humanos , no sólo como noción jurídico- política, sino como los principios esenciales de la vida social. Los derechos humanos se constituyen en reivindicaciones individuales y colectivas presentes en todas las sociedades contemporáneas, son universales y están profundamente relacionados con la democracia, pues a un mayor nivel de protección y satisfacción de los derechos humanos, igualmente será mayor el nivel de democracia y de legitimidad de los sistemas políticos. Adicionalmente, los DD.HH se constituyen en la razón de ser de las instituciones públicas que deberán asegurar su defensa, protección y promoción.

Si bien el desarrollo local es entendido como una meta, es también el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores – la ciudadanía y sus instituciones. Las políticas desarrolladas e implementadas a nivel local conciernen a las administraciones públicas y las personas que toman estas decisiones políticas (autoridades, funcionarios, especialistas o la ciudadanía); según el nivel de participación e interés propios de cada localidad en estas materias. Una ventaja de los gobiernos locales es: trabajar cerca de sus ciudadanos, ser asequibles a ellos y por tanto ser partícipes y promotores del compromiso y gestión compartida de las políticas locales. El éxito en dicha tarea permite que el impacto de las políticas nacionales – normalmente sentidas como imposiciones – incidan adecuadamente en las políticas culturales locales e influyan positivamente en el desarrollo local.

La municipalidad como unidad jurídico-administrativa esencial del Estado es la primera instancia para la defensa, protección y promoción de los derechos humanos. Un municipio que gestiona desde la consecución de los DD.HH. tiene los siguientes objetivos:
• la realización de las tres generaciones de los derechos humanos;
• la promoción de la prosperidad general, en términos de aumentar la riqueza colectiva, desarrollar las potencialidades humanas y mejorar la situación económica, considerando su diversidad, cultura y potencialidades; y,
• el aprovechamiento de los recursos disponibles en la localidad de cara al bien común.
En consecuencia, es el municipio quien debe proveer los bienes de uso público, el equipamiento colectivo, la provisión de medios e instrumentos que promuevan el desarrollo de las actividades económicas, profesionales y laborales. Asimismo, debe diseñar estrategias que tiendan a la equidad real sobre la asignación de los recursos públicos y la adopción de medidas a favor los grupos sociales marginados o excluidos. En ese sentido, los gobernantes locales deben utilizar las ventajas comparativas y competitivas de los municipios. El fomento de la solidaridad y de la búsqueda del bien común debe ser la regla de oro para el mejor aprovechamiento de los recursos locales. Algunos ejemplos “efectivos” de entender el enfoque de los derechos humanos en la gestión local, son: (i) cuando desde las alcaldías se emprenden acciones para prevenir los conflictos violentos, reducir la accidentalidad o asumir una sexualidad responsable, el alcalde está protegiendo el derecho a la vida; (ii) cuando recibe de manera abierta y propositiva las críticas a su gestión, permite la libre expresión; (iii) cuando trata como iguales a todas las personas de su comunidad sin importar el género, la orientación sexual, la etnia, la condición económica, la edad o la filiación política, está garantizando el derecho a la igualdad y a la no discriminación; (iv) de igual forma, cuando el gobierno municipal hace uso adecuado de los recursos que le trasfiere la nación, está promoviendo los derechos a la educación y la salud y la vigencia del estado social de derecho; y, (v) cuando brinda espacios de esparcimiento y ofrece condiciones para la recreación, está garantizando los derechos al deporte, el aprovechamiento del tiempo libre y a la cultura. A continuación un cuadro que explica las diferencias entre los enfoques tradicionales -basados en necesidades – y el enfoque de DD.HH.
Cuadro 1

Sin embargo, el municipio no es el único responsable de los derechos humanos, es más, su plena vigencia desborda el ámbito de competencia de los gobiernos locales. Aspectos como la seguridad humana, la política económica y el diseño del modelo desarrollo, la función de justicia y la protección de las libertades públicas deben encontrar en el marco legal e institucional nacional, los principales protagonistas. Es equivocado pensar que una descentralización de la política pública de defensa, protección y promoción de los derechos humanos, descargue de sus responsabilidades primigenias a las autoridades nacionales transfiriendo a los ámbitos locales de gobierno y a la misma comunidad, responsabilidades que las desbordan. Por tanto, es conveniente una sana coordinación y articulación entre las autoridades nacionales, regionales y locales de cara a garantizar los derechos humanos.

La búsqueda de mecanismos que permitan alcanzar el bienestar social es un tema que incentiva el debate y la reflexión de políticos, académicos, técnicos y activistas. Si bien la desigualdad y la exclusión se encuentran presentes como una realidad tangible en nuestras sociedades, al menos existe cierto grado de acuerdo en torno a que únicamente pueden ser superadas mediante políticas públicas integrales e inclusivas que transfieran poder a las comunidades y fomenten la participación ciudadana, entendida como la intervención en la toma de decisiones (Rodríguez y Lerner, 2007).
En el ámbito internacional, a pesar de las diferencias en torno a las concepciones de Estado, mercado y sociedad implícitos en cada paradigma existe consenso en torno a la necesidad de dejar atrás los modelos burocráticos y asistencialistas de organización de las políticas públicas que excluían la participación.

3. Aciertos y omisiones de las Políticas Públicas en DDHH

Las Políticas Públicas reflejan la visión del mundo que anima al Estado en un momento determinado. Reflejan el proyecto político que se desarrolla desde el Estado. A fin de homogenizar términos tomaré como guía el siguiente postulado: “Se considera política pública, toda acción y omisión del Estado en relación con un tema de interés o movilización social”. « No se afirman que el no actuar sea una política pública, sino que la decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública» Así encontramos: Políticas Sociales, Económicas, Políticas de Seguridad, etc. “Se expresan en: leyes, asignación presupuestaria, definición y ejecución de planes, programas y proyectos de todo tipo, etc.”

“En las sociedades latinoamericanas, la política pública y social no ha llegado aún a institucionalizarse como un mecanismo de promoción de los derechos humanos y constituye un reto con miras al 2015” Las políticas públicas sociales se han concebido habitualmente como una función accesoria del Estado- en este caso, el gobierno local – enfocada en asistir. Sin embargo, la situación social de nuestros países obliga a comprender que estas políticas requieren trascender su función de distribución de bienes y servicios públicos, y convertirse en un mecanismo que permita «habilitar a las personas para hacer efectiva la potenciación de su calidad de vida como un derecho de cada ciudadano; más acorde con el enfoque de Desarrollo Humano y Desarrollo de Capacidades» (Lacruz, 2006:112). En el siguiente cuadro, podemos apreciar algunas capacidades locales por fortalecer o superar.

Cuadro 2

De otro lado, las políticas públicas, ya sean por acción u omisión, se convierten en violatorias de derechos por:
• Proyecto estatal negador de derechos – regimenes dictatoriales o exclusivos.
• Ausencia, deficiencia o corrupción del desarrollo normativo.
• Omisión de voluntad política
• Asignación presupuestaria inadecuada – postergación de programas especiales.
• Desidia o negligencia institucional y social – relacionadas al modo de vida, costumbres discriminatorias.
• Informalidad en los procesos de planificación, gestión y monitoreo

4. Avances y limitaciones en el ejercicio de los Derechos Humanos en Latinoamérica.
El concepto de DD.HH. en la región estuvo inicialmente orientado hacia la imposición de límites y obligaciones (libertades negativas) a los Estados a favor de evitar la reedición de las violaciones sistemáticas ocurridas en las décadas de los 70`s y los 80`s. Más recientemente, el desarrollo del derecho interamericano y universal, propendió a reconocer no sólo lo que el Estado debe abstenerse de realizar, sino también aquello que está obligado a hacer (libertades positivas) en aras de permitir la plena realización de los derechos (Abramovich, 2006). Sin embargo, las brechas sociales que marcan la desigualdad y la exclusión han impedido el ejercicio pleno de los DD.HH. por el conjunto de la población, y en especial, por los sectores menos favorecidos.

En su mayor parte las políticas públicas no han logrado incluir el lenguaje y la lógica de los derechos. “La evidencia parece mostrar que la baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no permite el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los DD.HH. “

Frente al panorama social en Latinoamérica, se hace imperativo avanzar en la elaboración de políticas basadas en la obligación del Estado de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques – cuya rigidez no permite contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Con el término «elaboración de políticas» se abarcan todas las fases del ciclo de la política pública y no sólo la formulación. El enfoque de los DD.HH. debe estar presente no sólo en la fase de diseño, sino también en la gestión, el monitoreo y la evaluación. Por tanto, un conjunto de políticas públicas que tengan como objetivo alcanzar el bienestar social bajo la perspectiva de los derechos, debe orientarse en el ámbito operacional, por criterios de universalidad, integralidad y progresividad que fortalezcan la equidad, la no discriminación, la participación y el empoderamiento.

Cuadros 3 y 4
Políticas públicas, actores involucrados y beneficiarios por enfoque:

Dos herramientas útiles en la gestión de políticas públicas son: (i) el fortalecimiento institucional e instrucción y promoción de la (ii) Participación Social en los procesos de diseño, gestión y monitoreo de las políticas públicas.

5. Lineamientos de la gestión municipal con enfoque de DDHH
Son características de los Gobiernos Locales que gestionan con enfoque de derechos humanos:
• Gobierno local: garantes de los DD.HH. en su jurisdicción territorial.
• La visión de los derechos humanos se establece desde una mirada intercultural.
• La gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan, política y estrategia de desarrollo municipal.

Además, una gestión municipal con enfoque de derechos humanos, debe alcanzar tres resultados:
1. Establecer el fin y los objetivos, basado en la mejora de la calidad de vida de sus habitantes.
2. Formular cartas orgánicas, planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción y defensa de DD.HH…
3. Formular indicadores de seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.

El ciclo de las políticas públicas con enfoque de Derechos Humanos y los estilos de gobierno.
ASISTENCIALISMO CORRESPONSABILIDAD
Inicio Reclamo: un problema entra en la agenda estatal a partir de que la gente señala la violación a un derecho.
Demandante – demandado
Planificación local estratégica: Identificar las limitantes y necesidades que impiden o dificultan el desarrollo local.
Construcción social

Diagnóstico: Qué derechos se vulneran, causas e implicaciones.
Disociación Sociedad/ Estado
Para la focalización del esfuerzo. Identificación de actores y potencialidades, alianzas.
Asociación Sociedad y Estado
Diseño: Diseño de soluciones a partir de a) la necesidad, el diagnóstico b) las obligaciones estatales Diseño de soluciones a partir de c) procesos de negociación y diálogo
Gestión y monitoreo: A partir de roles y compromisos adquiridos.
Gestión por función A partir de alianzas y roles establecidos, Gestión compartida
en la ejecución, monitoreo y evaluación en base a un sistema de información actualizado.
Claros Abarca, Isabel – 2011

El éxito de la gestión de las políticas públicas locales depende considerablemente en la calidad y sistemas de información, para la gestión del desarrollo. Entendiendo por sistema de información: un conjunto de personas, datos y procedimientos que funcionan en conjunto para apoyar la toma de decisiones.

6… Indicadores de desarrollo – Propuesta para el monitoreo de la gobernabilidad y la calidad de vida.
La médula de un sistema de información son los indicadores. Ellos permiten definir qué datos se deben buscar y qué criterios se deben utilizar para su procesamiento y almacenamiento adecuados. En el caso de los sistemas que apoyan las políticas de derechos, esa médula es un conjunto de indicadores de las obligaciones estatales en materia de derechos humanos. La mayoría de los indicadores socioeconómicos no miden la discriminación, porque generalizan y hacen promedios. Ejemplo: El desempleo está alrededor del 10%, pero ¿cuál es el porcentaje de indígenas desempleados o de personas que viven con alguna discapacidad?; Sabemos cuantos casos de malaria, pero no a qué grupo humano afecta. Los indicadores de derechos apuntan a visibilizar la discriminación. Los tipos de indicadores varían según:
• la naturaleza de lo que miden: Cuantitativos y Cualitativos.
• su uso para la evaluación de la fases de las políticas públicas: Insumo, Proceso y Resultado
• el tipo de obligación estatal que se intenta medir: Respetar, Proteger y Cumplir.
• el poder público monitoreado: Ejecutivo, Legislativo, Judicial o Ciudadano

Un reporte de un sistema de información que entrega información procesada con lógica de derecho, permite incidir sobre las políticas: ejercer poder. Fundamentar la gestión sobre la base de indicadores locales, significa un avance cualitativo en los gobiernos locales; independiente del estilo gerencial o político a aplicar; ya que responderá a realidades concretas y permitirá el monitoreo de los avances locales en temas de desarrollo; convirtiéndose en una manera de medir el nivel de logro de las metas trazadas y promover su consecución en gestiones futuras.

Población indigente por departamento al 2002 y Evolución de las tasas de mortalidad infantil según nivel educativo de la madre
Fuente: CEPAL (2005), Objetivos de Desarrollo del Milenio: Una mirada desde América Latina y el Caribe.

Si bien existen diversas metodologías para la construcción de políticas públicas e indicadores locales;
Existen instancias globales como referencia a adecuar, ejemplo: Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).

A nivel nacional el INEI ha presentado recientemente el SIRTOD Sistema de Información Regional para la Toma de Decisiones. Sin embargo, aun se encuentra en un nivel muy general para su aplicación en programas específicos sobre derechos humanos. Una estrategia propuesta para la actualización y acercamiento de este sistema de información puede incluir la data de los Registros administrativos (ej. estadísticas vitales; registros de salud y educación), ya que tienen una retroalimentación de información continua y cobertura completa de la población objetivo. El reto consistiría en uniformizar definiciones administrativas y estadísticas para efecto de la articulación de data y a su vez coordinar plazos de entrega de la data para la disponibilidad y explotación de la información por ambos entes (el INEI y los Gobiernos Locales)

6. Conclusiones

La relación entre gestión para el desarrollo local y Derechos Humanos, se puede analizar desde la elaboración de las políticas públicas. La elaboración de políticas públicas abarca todas las fases del ciclo de la política pública. El desarrollo local es el resultado de procesos de gestión y participación de las políticas públicas por sus actores. La decisión de no actuar ante un determinado problema conforma en sí una política pública. La baja institucionalidad que caracteriza a los países latinoamericanos, y que se manifiesta a través de la poca transparencia en la gestión pública, el clientelismo político y la ausencia de mecanismos de participación y de rendición de cuentas, no ha permitido el desarrollo de puntos de encuentro y vinculación entre las políticas públicas y los derechos humanos.

El Estado tiene la obligación de garantizar el disfrute de los derechos desde una visión integral, trascendiendo enfoques – cuya rigidez no permitan contemplar las especificidades de los grupos más vulnerables de la población- al establecer criterios homogéneos de atención frente a realidades heterogéneas que se ocultan tras indicadores agregados nacionales. Una manera “efectiva” de revelar los avances en la gestión de DD.HH. Es la elaboración, actualización y seguimiento de indicadores locales sobre derechos humanos, que permitan visibilizar el estado específico de los grupos vulnerables.

Algunas características del enfoque local de los DD.HH.:
• La visión de los derechos humanos se establece desde una mirada intercultural.
• La gestión municipal establece los parámetros bajo los cuales se debe trabajar para alcanzar las metas, objetivos y resultados esperados de todo plan, política y estrategia de desarrollo municipal.
• Algunos resultados esperados de los gobiernos locales bajo este enfoque son: (i) La formulación y ejecución de cartas orgánicas, planes, programas y proyectos dirigidos al desarrollo integral local, ligados con la promoción y defensa de DD.HH… y en relación a los fines y objetivos locales, regionales y nacionales. (ii) La formulación de indicadores de seguimiento y evaluación de planes, programas y proyectos, construidos desde la perspectiva de los DD.HH.

Ciertamente el ejercicio de comenzar a trabajar desde lo local, hacia objetivos universales, como lo son la consecución de los derechos humanos, implica un gran esfuerzo, voluntad política de cambio y solidaridad social e incluso fe; pero sobre todo eso, un trabajo consistente y articulado del Estado y la sociedad civil. Un esfuerzo que responderá a resultados que nos vinculen de manera más real a la satisfacción y el bienestar social, desde el mejor lado de la globalización. Los Derechos Humanos.
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