Para todo problema complejo y de largo plazo hay al menos una solución simple, de corto plazo y barata, que logra capturar la imaginación de la mayoría y que deja el problema sin solución (Versión libre de dicho favorito de una amiga)
Este parece ser el caso en el debate actual sobre la propuesta de ley universitaria. Normalmente esto sucede porque el problema complejo se simplifica para hacerlo manejable y crear el consenso mayoritario necesario para respaldar la solución propuesta.
En el caso actual el problema simplificado es el de la “proliferación de universidades de mala calidad”. La explicación del problema es que los mecanismos actuales de control no funcionan porque ni la Asamblea Nacional de Rectores, ni CONAFU, son capaces de garantizar que las nuevas universidades tengan las condiciones necesarias para asegurar la calidad requerida (con una pequeña ayuda del sistema judicial que permitió el funcionamiento contra la opinión del CONAFU de la universidad Alas Peruanas, hoy la más grande en términos de matrícula).
Solución: ya hubo una primera norma que suspendió la creación de nuevas universidades y filiales; ahora se trata de limpiar la mala calidad.
¿Y qué es una universidad de calidad? Una Universidad que no solo enseña sino que investiga y que hace extensión universitaria. Con ese diagnóstico la propuesta de ley propone que todas la universidades sean centros de investigación. La actual propuesta de ley establece que toda universidad debe contar con un vicerrectorado de investigación.
Para promover esta agenda se crea una institución estatal, dependiente del Ministerio de Educación o con autonomía, para cautelar la calidad de todas las universidades, volviendo obligatorio pasar por un sistema de acreditación de calidad, y estableciendo distintos mecanismos sistemáticos y periódicos de renovación de los planes de estudio sujetos a aprobación de la nueva institución. Hay otros temas, por supuesto, entre ellos el mecanismo de elección de autoridades, pero este es el debate central.
Las universidades, en general, han reaccionado a esta propuesta esgrimiendo el carácter constitucional de la autonomía universitaria: “Cada universidad es autónoma en su régimen normativo, de gobierno, académico, administrativo y económico. Las universidades se rigen por sus propios estatutos en el marco de la Constitución y de las leyes” (art.18 i.4). Más claro imposible…
Definido así, se ha creado un diálogo de sordos… Ambas partes arguyen en diferentes dimensiones. Pero no se comunican. Ninguno de los argumentos de los defensores de la propuesta responde la objeción constitucional. Ninguno de los argumentos de la defensa de la autonomía niega el hecho de que efectivamente, la calidad de las universidades públicas y privadas está fuera de control y los mecanismos disponibles no sirven para ordenar el escenario.
Sin embargo, los argumentos que denuncian la falta en el control de calidad de muchas universidades están capturando crecientemente la atención de los ciudadanos. A esto contribuyen ciertos debates intrauniversitarios. Entre ellos hay al menos dos que dan armas a los que proponen crear una autoridad extrauniversitaria: el que divide a universidades de investigación y de enseñanza; académicas y profesionalizantes, en el que se descalifica a las universidades de enseñanza y profesionalizantes; y el que denuncia que el sistema actual de gobierno universitario ha entregado las universidades públicas a mafias (López 2013). En este contexto la defensa de la autonomía resulta descalificada como defensa de intereses oscuros.
Existe por otro lado un argumento poco esgrimido que es devastador para la solución propuesta. El Estado no cuenta con dificultades legales para cumplir la obligación constitucional de garantizar la calidad de las instituciones de educación básica y de educación técnica, y la pertinencia de los aprendizajes logrados; ambos niveles dependen del Ministerio de Educación. Los resultados en las pruebas PISA y la Evaluación Censal de Estudiantes documentan puntualmente la incapacidad del Ministerio en educación básica. Sobre el caso de las Instituciones de educación técnica hay algunos tímidos informes sobre las dificultades en la creación de nuevos centros, pero también para renovar los programas académicos; y son crecientes los reportes de las dificultades de las empresas para conseguir los técnicos que requieren. Para no mencionar que en la práctica la dependencia de Educación ha forzado a una pedagogización de los institutos técnicos y los ha desvinculado de los organismos especializados de los demás sectores: p.e. SENCICO, Cenfotur, Instituto Tecnológico Pesquero, los Centros de Innovación Tecnológica, y un largo y prestigioso etcétera.
El Estado no ha sido capaz siquiera de resolver el problema de la formación de los profesores para las instituciones que administra. A pesar de estar documentado el déficit de competencia en la mayoría de profesores que sirven a la educación pública en lugar de promover la formación masiva de una nueva cohorte de profesores competentes, de exigir más altos niveles de formación (p.e. grados universitarios), y de generar un mecanismo que atraiga a alumnos destacados de secundaria, lo que ha hecho es reducir las vacantes de formación docente en los institutos de formación docente.
¿Existe salida para el impase? No, si no se transforma el debate. Y solo quizás si se lo redefine. Pero hay que redefinirlo no solamente para encontrar salida al impase actual sino para devolver al problema la complejidad que tiene y que no es atendida en este escenario.
Dicho rápido y en breve, este debate no atiende a los desafíos contemporáneos sino a los de 1960. La creación de nuevas universidades ha desatado siempre la desconfianza de las universidades preexistentes. Existe abundante documentación sobre la descalificación de la universidad católica cuando inició sus actividades…y estamos hablando de 1917. Es en torno a 1960, sin embargo, que en el mundo se identifica un fenómeno nuevo: el nacimiento de la universidad de masas o la masificación de la educación. En el Perú en 1960 habían 11 universidades funcionando, creadas entre 1551 y 1960 (una cada 41 años); entre 1960 y 1970 se crearon 19; este incremento detenta todavía el record de incremento porcentual en cualquier década (ver excel en post previo). Este fue el contexto del debate internacional sobre cómo enfrentar el rápido crecimiento en la matrícula e instituciones universitarias sin perder calidad (ver post sobre artículo de Trow). De la descalificación de las nuevas universidades como profesionalizantes existe memoria entre las universidades que se crearon en esos días.
¿Cuál es debate hoy? El problema contemporáneo es la universalización de la Educación Superior. América Latina propuso en la última conferencia internacional la educación superior como derecho y la necesidad de universalizar la educación superior (CRES 2008) y la conferencia sancionó la necesidad de mantener la ampliación de la cobertura y de, por tanto, diversificar la oferta (UNESCO 2009). En todas partes la cobertura de la Educación Superior está creciendo rápidamente y algunos países como Korea y Finlandia tienen ya coberturas superiores al 90% desde hace varios años (UNESCO 2009b). El problema contemporáneo entonces es cómo incluir a toda la población. Por supuesto no se trata sólo de educación universitaria. Dicho sea de paso, fuera de nuestro país es frecuente que la educación superior incluya no solo a Universidades e Institutos (y otras escuelas como las de arte) sino a los centros de formación militar que cobijan instituciones de nivel universitario y de nivel técnico superior regidos por las normas generales.
Proponer como problema la universalización de la educación superior exige poner en cuestión los modelos actuales de educación superior y su articulación. Mientras en Perú la educación universitaria y la superior técnica pertenecen a universos disjuntos, en Francia 60% de los graduados en institutos técnicos (IUT) prosiguen sus estudios en la universidad. Pero esa es una discusión tabú, porque incluirla en el debate implica romper el statu quo de las relaciones dentro del Estado sobre el tema (IES); entre el Estado y los distintos actores del sistema (en particular los distintos actores corporativos de la educación pública y privada); entre el Estado y las universidades. Todos los extremos viven del precario equilibrio alcanzado y tienen una experiencia que alienta temor a los costos de los procesos que son planteados normalmente como juegos de suma cero.
Por otro lado, la universalización implica también poner en cuestión la idea de un modelo único de universidad. Un reciente informe de UNESCO señala la existencia de universidades de investigación y de enseñanza, y de colleges académicos y vocacionales en Brasil, Camboya, China, Francia, Inglaterra y Estados Unidos (UNESCO 2011, Tabla 2, p.21).
¿Por qué diversificar? La idea es que mientras se atiende a una parte pequeña de la población se puede ser selectivo y construir modelos internamente homogéneos, cuando se atiende al universo se debe necesariamente atender a demandas heterogéneas. La selectividad no será necesariamente elitista, puede ser por distintos criterios incluso los de acción afirmativa. Pero es claro que en un mundo que ha reconocido la pertinencia del discurso sobre inteligencias múltiples individuales y la pluralidad cultural, es necesario reinventar la propuesta educativa que en general aparece como homogeneizadora. Por supuesto, el debate requerirá establecer cuál será la formación común que hará viable la participación ciudadana y la comunicación global; pero ese piso se redefine dentro de una perspectiva nueva que reconoce valor a la diversidad institucional.
Por otro lado, hay varios autores que señalan que la diversificación es una condición para el desarrollo de las ecologías institucionales complejas que permiten la existencia de las top research universities. (Albacht & Salmi 2011; Hazelkorn 2013).
La literatura habla de diversificación horizontal, que asigna valor equivalente entre los distintos tipos de institución con misión diferente, y diversificación vertical que valora más a las universidades de investigación competitivas internacionalmente (EUA 2009, p.144). Entre los distintos tipos institucionales podría haber combinaciones distintas de algunos de los siguientes objetivos: enseñanza académica, enseñanza profesional, enseñanza técnica, investigación básica, investigación aplicada, extensión cultural, producción de innovaciones para las empresas y/o el Estado. Por supuesto, habrá diversificación institucional entre instituciones y dentro de las mismas instituciones según otros varios criterios: rango de titulación ofrecida, modelo institucional, nivel de especialización, modelo pedagógico, tamaño, procesos presenciales o virtuales…(UNESCO 2011, p.8).
Una ley universitaria como la propuesta no solo no atiende a este problema sino que añadirá dificultades para resolverlo. Un modelo único (la universidad de las tres misiones con vicerrectorado de investigación), y una autoridad formal sin reconocimiento público, concebida para ejercer una función represiva, anuncian dificultades a futuro.
Pero además, esta solución desconoce otros problemas no menos graves necesarios para atender el objetivo supuestamente planteado de asegurar la calidad de la formación universitaria.
– No existe un espacio que permita pensar la política universitaria (no solo la acreditación sino cómo será el incremento de la demanda por educación superior y cómo pensamos atenderlo; en qué plazos; con qué presupuestos…). Nada de esto es atribución ni del congreso, ni del Ministerio, ni de la ANR…
– Como resultado de esta ausencia, nadie conecta la creciente cobertura de la secundaria y de la proporción creciente de jóvenes que la culmina, con el explosivo crecimiento de la demanda por educación superior.
– Por otro lado, la mayoría de nuestros egresados de secundaria no comprende lo que lee y no cuenta con las capacidades matemáticas básicas para el razonamiento cuantitativo requerido para los estudios superiores. Existen propuestas como la del examen de final de secundaria o la de creación de un ciclo possecundario preuniversitario, o la de creación de mecanismos remediales dentro de todas las universidades como los propuestos para Beca 18, que deberían formar parte del debate
– Tampoco hay un observatorio que permita estimar cómo será la demanda del empleo que permita ayudar a los postulantes a tomar decisiones vocacionales, pero también ayudar a las instituciones a prever el incremento y reducción de vacantes por especialidad.
– El sistema de acreditación del CONEAU es tal (ahuyentó a la acreditadoras internacionales con un método de modelo único que obliga a una hiper-información administrativa con poca atención a resultados) que la acreditación no avanza ni siquiera en las carreras para las que es formalmente obligatoria.
– No hay manera de asegurar calidad en la institucionalidad pública a los niveles actuales de inversión y ciertamente no se trata de aumentar los presupuestos sin control porque el sistema no garantiza su uso para incrementos en los servicios. El Estado ha multiplicado el gasto en los sueldos de profesores de educación básica sin exigir nada a cambio y eso es lo que ha obtenido…nada.
El Perú tiene una enorme oportunidad como resultado del crecimiento sostenido, del bono demográfico, del cambio científico y tecnológico… Es posible repensar la oportunidad de crear un sistema de educación superior del tipo del que dice la literatura es condición para el desarrollo de las top research universities. Curiosamente, un planteamiento más ambicioso podría ayudar a reducir la resistencia a nuevas propuestas dando legitimidad y espacio distinto a varios modelos de educación superior dentro de un sistema integrado.
Referencias:
- Albacht & Salmi 2011.Philip G. Altbach and Jamil Salmi. The Road to Academic Excellence. The Making of World-Class Research Universities.
- CRES 2008 Declaración de la Conferencia Regional de la Educación Superior en América Latina y el Caribe – CRES
- EUA 2009 Institutional Diversity in European Higher Education
- Hazelkorn 2013. Ellen Hazelkorn. The Imperative for Achieving Diversity.
- López 2013. Sinesio López. La democracia de las mafias. Artículo en La Republica. 30 de mayo 2013.
- UNESCO 2009 a. World Conference on Higher Education: The New Dynamics of Higher Education and Research for Societal Change and Development. COMMUNIQUE.
- UNESCO 2009 b. Global Education Digest.
- UNESCO 2011 Trends in diversification of post-secondary education
Juan Fernando Vega Ganoza
