Etiqueta: Revocatoria y gobernabilidad

Título: “Revocatoria de Autoridades: ¿ejercicio democrático o escollo a la gobernabilidad?

Autora: Isabel Claros Abarca

SUMARIO
1. Introducción
2. Antecedentes del establecimiento y uso del derecho de consulta para la revocatoria
3. Revisión estadística de los procesos de revocatoria
4. El costo/beneficio económico y social de los procesos de revocatoria
5. Opinan los actores
6. Reflexión final

1. Introducción
Dentro del marco de reflexiones sobre el país que esperamos construir y legar al 2021 en términos de gobernabilidad, es oportuno reflexionar sobre las bases de nuestra democracia, tanto a nivel de derechos como de deberes. El Perú ha sido la suma de muchas corrientes externas en términos de normativas y enfoques de gobierno, es así que tenemos en nuestro sistema democrático figuras aparentemente opuestas; que mal entendidas pueden ir en contra de la esencia de la democracia y las bases de la gobernabilidad local, regional y nacional. Es así que tenemos cada cierto tiempo oportunidad de ejercer la democracia representativa, eligiendo a nuestras autoridades por un periodo de tiempo, para que asuman el poder o el mandato local, regional o nacional. De otro lado tenemos la figura de la democracia participativa, fundamentada en la Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300, que señala los derechos y mecanismos por los que la ciudadanía puede accionar o fiscalizar sobre los niveles de gobierno. La pregunta planteada es la siguiente ¿En qué medida la democracia participativa, específicamente los mecanismos de democracia directa apoyan o minan; fortalecen o vulneran la gobernabilidad e institucionalidad, local y regional y por ende nacional?
Y sobre los procesos específicos de revocatoria, ¿en qué medida y bajo qué condiciones esta institución podría contribuir a limitar la corrupción y fortalecer la democracia o, por el contrario, a incrementar las pujas entre partidos políticos y/o grupos de poder y la inestabilidad institucional? Algunas de las preguntas guía son: ¿la revocatoria de mandato cambia cualitativamente la democracia representativa? ¿Cómo se activan estos mecanismos en diferentes países? ¿Qué actores se muestran más activos en iniciar procesos revocatorios y por qué causas? ¿Hay patrones comunes entre los casos? ¿Qué garantías existen para el ejercicio de estos derechos ciudadanos?

2. Antecedentes del derecho a Consulta Popular de Revocatoria Autoridades
La revocatoria del mandato, es entendida como un derecho político, así como un mecanismo de democracia directa, presente en las denominadas”democracias participativas”. La revocación es un mecanismo político, es legal, incluso constitucional. Su uso es legítimo, es un mecanismo que el derecho constitucional permite a los perdedores de una elección y obviamente su uso es de carácter político.
En el Perú, el concepto está detrás de la discutida Constitución de 1993, de la época fujimorista, que incorpora los llamados mecanismos de democracia directa, vistos en abstracto uno dice: es democrático, es interesante, pero cuyo origen provenía del contexto de los 90’s: la crítica a la democracia representativa basada en partidos y los formalismos rígidos de la institucionalidad de entonces. Es conocido que a nivel latinoamericano, la figura de democracia directa es una de las preferencias de los gobiernos autoritarios, generalmente apoyados por campañas costosas y con algún control sobre los medios de comunicación, utilizadas sobre poblaciones fácilmente influenciables, culturalmente lejanas a la práctica democrática, y con generalizado desconocimiento de las implicancias futuras del resultado. Entre los países que utilizan este mecanismo podemos citar a Venezuela, Bolivia, Perú y Argentina
Juan de la Fuente del diario La República nos explica: “La revocatoria es, sobre todo, un derecho reconocido en la Constitución; su existencia enriquece los derechos políticos, particularmente el de sufragio y otros conexos como el de demandar al poder. Incorporado en el texto de 1993 (artículos 2° inciso 17 y 31°) amplía el alcance del artículo 64° de la Constitución de 1979 con mecanismos de democracia directa y de participación.
El derecho de participar en los asuntos públicos asume tres formas: Derecho de elección, democracia directa (referéndum, iniciativa legislativa y revocación de autoridades); y de participación ciudadana (rendición de cuentas). La Ley de los Derechos de Participación y Control Ciudadanos precisa que son derechos de participación la iniciativa de reforma constitucional y de leyes, y de referéndum, y que son derechos de control, la revocatoria y remoción de autoridades y la demanda de rendición de cuentas.
Las causas idóneas para solicitar la convocatoria de una Consulta Popular de Revocatoria son: Actos de Corrupción; Violación de Derechos Humanos y Pérdida de Legitimidad

Sin embargo en el caso peruano, no se establecen las causas; según la normatividad actual, cualquier ciudadano ejerce ese derecho sin necesidad de probar sus motivos y los motivos pueden ser absolutamente subjetivos. La solicitud de revocación debe ser motivada o fundamentada. Sin embargo, las autoridades electorales no deben evaluar ni calificar los motivos por los cuales se solicita la revocación y la ley no exige probar los motivos que sustentan el pedido de revocación. Este detalle es importante y discutible ya que de un lado se presenta como una garantía de acceso a los mecanismos de democracia por parte de cualquier ciudadano, también se presta al mal uso político de agrupaciones contrarias, tanto políticas como económicas (sólo como referencia tenemos los casos de Susana Villarán en Lima y Gregorio Santos Guerrero en Cajamarca)

3. Revisión estadística de los procesos de revocatoria

Las revocatorias en el Perú, se han dado en distritos pequeños y alejados, con poblaciones menores. “Nunca en grandes ciudades o regiones”,

El 29 de noviembre del 2009, se realizó la última consulta popular de revocatoria de autoridades municipales. En 72 distritos de 20 regiones del país, se revocaron 67 alcaldes y 271 regidores. Un 64% fue en áreas rurales y un 36% en el sector urbano.
En las siete consultas anteriores se solicitó la revocatoria de 3,367 autoridades municipales (740 alcaldes y 2,627 regidores), resultando revocadas 1,057 (31.3 %): 210 alcaldes y 847 regidores. Y se desarrollaron como muestra el siguiente gráfico : El año con mayor cantidad de consultas de revocatoria a nivel nacional fue el 2008, superando los 1200 pedidos
La consulta popular de revocatoria del mandato de autoridades regionales y municipales del 30 de setiembre será la octava que llevará a cabo en nuestra historia electoral desde la entrada en vigencia, en 1994, de la Ley 26300 de los Derechos de Participación y Control Ciudadano. Se trata de la primera consulta popular de revocatoria correspondiente al período de gobierno regional y municipal 2011-2014.

La ONPE señala que en las seis consultas populares de revocatoria realizadas entre 1997 y 2008 se desarrollaron, mayoritariamente, en áreas rurales de la sierra y con escaso número de electores. En todos los casos, salvo en 2004, la proporción de las localidades rurales fue superior al 60 por ciento. Hasta el año 2008 fueron consultadas autoridades de 448 localidades rurales y de 254 urbanas. Asimismo, el mayor número de distritos en los cuales se llevó a cabo consultas populares de revocatoria ha pertenecido a la sierra. En todos los procesos hasta 2008, el peso de esta región superó el 65% de localidades: el 83.1% en 1997; el 71.7% en 2001; el 70.7% en 2004; el 80.9% en 2005; y el 67.5 en 2008.

Otra característica de las consultas populares de revocatoria hasta 2008 ha sido la relacionada con el tamaño de la población electoral de las circunscripciones involucradas. La mayor parte de la población electoral que participó en las consultas populares de revocatoria en el ámbito distrital vive en localidades mayores de mil y menores a 5,000 electores. La excepción fue en 2004.

Por otro lado, durante la vigencia de la Ley de los de Derechos de Participación y Control Ciudadanos, solo en seis oportunidades se han sometido a consulta popular de revocatoria el mandato de autoridades con rango provincial. Estas provincias fueron Sucre (Ayacucho), en 1997; Padre Abad (Ucayali) en los años 2001 y 2008; Ilo (Moquegua), en 2004; Casma (Ancash) y Julcán (La Libertad), en 2008. Las cinco provincias fueron circunscripciones con menos de 50,000 electores y la superficie geográfica de cada una no es muy extensa.

4. El costo/beneficio económico y social de los procesos de revocatoria

Los mecanismos de democracia participativa fueron establecidos inicialmente por dos corrientes; la primera en el espíritu de fortalecer y dinamizar la democracia; vinculando a los ciudadanos con la gestión pública, dándoles acceso al poder a través de de consulta popular, iniciativa legislativa, o revocatorias de mandato; la segunda como crítica a la distancia del uso único de la democracia representativa.

Sin embargo debe considerarse que el ejercicio de estos mecanismos de participación debieran implicar una madurez política y responsabilidad social y un capital social capaz de sobrellevar los cambios de mandato; para evitar que no se convierta la primera intención en una oportunidad para revanchismos o manipulaciones políticas; (observadas desde 1998). Los 7 procesos revocatorios nos dejan algunos aprendizajes y conclusiones sobre la eficacia del mecanismo de revocatoria para vincular y /o fortalecer la democracia:
• La mayoría de procesos de revocatorias planteados en la última década no han tenido los efectos esperados debido al incumplimiento de los requisitos para sustentar las causas. un 90 por ciento de kit electorales adquiridos para revocar a una autoridad electa quedan desestimados o no siguen el trámite regular, ya que no consiguen recolectar las firmas necesarias en respaldo a la revocatoria. sólo entre la quinta y una décima parte de los pedidos consiguen que se realicen las revocatorias. Es decir, son movilizaciones que responden a la insatisfacción de minorías que no prosperan.
• Los procesos de revocación del mandato suelen generar inestabilidad en las gestiones locales, la mayoría de veces innecesariamente, si la revocatoria no se hace con un sustento lo suficientemente razonable, puede terminar por tener el efecto de distraer a una autoridad que busca, recién al terminar su primer año en el cargo, cumplir una buena labor.
• Las revocatorias se han dado en distritos pequeños y alejados, con poblaciones menores. “Nunca en grandes ciudades o regiones”, Mayoría de consultas de revocatoria fue en áreas rurales de la sierra y con pocos electores.
• Bajo la premisa de la insatisfacción sobre la gestión ; en la mayoría de casos los impulsores de las consultas revocatorias suelen ser los perdedores de las contiendas electorales, en algunos casos unidos; proceso de revocatoria se inicia con la intención política de obstaculizar la labor de la autoridad elegida, es muy común que los perdedores de una elección busquen revocar al ganador de los comicios con ataques sistemáticos contra la gestión que recién inicia, lo cual, genera inestabilidad e ingobernabilidad, alejado del principio de cohesión, tiende a la polarización de los ciudadanos.
• El rol de los medios de comunicación en estos procesos suele ser importante en la polarización de las posiciones o la integración de propuestas, los medios de comunicación pueden mejorar o empeorar el clima político local y por ende apoyan o minan la estabilidad de la gestión local, podemos observarlo en el caso de Lima con la polémica mediática que le han cargado a la Sra. Susana Villarán
• No se puede saber a ciencia cierta el beneficio económico o social derivado de los procesos de revocatoria; en términos de medir si el cambio de un mandatario genera un nivel de satisfacción popular que comprometa al ciudadano con la gestión pública; de hecho el espíritu del mecanismo mide la insatisfacción popular, más no conlleva necesariamente a procesos de propuesta. La revocatoria no resuelve la vigilancia ciudadana sobre la gestión local; como si lo pueden hacer la rendición de cuentas u otros mecanismos de participación y planificación. De otro lado, se estima que los costos al Estado de la última elección nacional costó aproximadamente 160 millones de soles.
5. Opinan los expertos
Ernesto Álvarez Presidente del Tribunal Constitucional, cree que instrumentos de democracia directa no encajan aún en un país como el nuestro. Y se deben buscar mecanismos más eficientes de control de autoridades locales.
“A mi juicio toda revocación es arbitraria” “Como profesor de Derecho Constitucional no creo en la revocación como institución por cuanto el que ha sido objeto de elección popular debe ser, si se quiere decir soportado y fiscalizado por los años de mandato que le ha conferido la soberanía popular. A mi juicio, toda revocatoria es arbitraria por cuanto si soy elegido alcalde o presidente regional con un 30%, significa que mis adversarios se unen y tendrán amplia mayoría en contra mía. Hace varios años ya ocurre que los candidatos perdedores se unen en contra del ganador y este tiene que dedicar su mandato a tratar de blindarse en contra de la revocación. Eso pervierte su gestión…esto ha ido pasando en forma injusta, políticamente hablando, en provincias. Hemos tenido que esperar a que se plantee la posibilidad en Lima para que recién podamos reflexionar. ¿Es buena la revocatoria o en todo caso regresemos a los mandatos cortos de tres años para los alcaldes y punto?
La revocatoria es una institución ajena al sistema representativo. La representación política recién está madurando en el país, a ella le hemos injertado instrumentos de democracia directa. Que también son ajenos a nuestra cultura porque pertenecen a algunos Estados norteamericanos y a cantones suizos.

Baldo Kresalja /columnista del diario La República (Perú). La revocatoria es el ejercicio de la ciudadanía para quitarle el poder a una autoridad elegida. El argumento en uso es que así como el pueblo soberano eligió a una autoridad también puede después revocarla, que eso es la democracia. ¿Cuál es el sistema en un determinado país más conveniente, cuál es más eficaz, cuál conlleva mayor y mejor representación, cuán oportuno es usarlo en determinado momento?
La revocatoria en un país de las características geográficas, étnicas, económicas, educativas, etc., del Perú, lo que ocasiona en la vida cotidiana no es el goce por el triunfo momentáneo de tal o cual posición, sino potenciar nuestra debilidad institucional, fragmentar políticamente más aún el país de lo que ya está, impedir el inicio y consolidación de propuestas de largo plazo que tanto necesitamos, desanimando las tareas públicas. La revocatoria de un alto número de alcaldes es fruto de un sistema electoral que no consolida al ganador sino que lo debilita, más allá por cierto de que algunos revocados hayan sido unos sinvergüenzas. Eso es lo que debería debatirse.

Fernando Tuesta Soldevilla. Analista político y ex jefe de la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE) – “La revocatoria, en general, ha sido basada en la venganza política””no creo que entre 1997 y 2009, la democracia en nuestro país haya mejorado a nivel municipal y no lo digo porque en este caso se trate de Susana Villarán.
“La revocatoria no existe en la gran mayoría de países, pero sí en aquellos de gran inestabilidad política, regímenes populistas y autoritarios. Ahora resulta que algunos entusiasmados que tanto critican al “chavismo” están utilizando los instrumentos que han sido piezas claves para enfrentar a las oposiciones en ese país.”

Percy Medina. Secretario general de Transparencia “Éste debe ser el último mecanismo frente a una autoridad que no cumple sus funciones y promesas. Se trata de un derecho legítimo de la población que debe ser asumido en forma responsable” Además acotó: “Los promotores de procesos de revocatoria deberían establecer mecanismos de transparencia para explicar el origen de los recursos que les permiten impulsar dichos pedidos,
De otro lado, Rafael Santos alcalde de Pueblo Libre, “los procesos de revocatoria, no solo perjudican la gestión metropolitana sino también, los proyectos programados por la comuna capitalina”. El burgomaestre señaló que esta desestabilización impide la marcha regular para la ejecución de obras en los distritos.
6. Reflexión Final:
La revocatoria de mandato cambia cualitativamente la democracia representativa. Entendiendo a la democracia como el ejercicio del gobierno de la gente, no solo cada cierto tiempo en las urnas, sino durante todo el periodo estipulado, que como implica reconocer y proteger los derechos, también implica actuar desde de los deberes, El control y vigilancia de la gestión pública cuenta con otros mecanismos, más efectivos y fundamentados y que llevan consigo una carga más integral de deberes y derechos, más que de demandas.
Aplicando un principio sobre gestión de riesgos : Menos vulnerable equivale a más sustentable. Por el fortalecimiento de la gobernabilidad, se debe contar con mecanismos adecuados y afinados para hacer de nuestros procesos de gestión procesos menos vulnerables, más sustentables, legítimos y transparentes.
El ejercicio de la revocatoria del mandato, por sus connotaciones en la estabilidad política e institucional del Estado, implica un alto grado de madurez política y responsabilidad ciudadana. Por ello, y una vez que diferentes grupos ciudadanos, a nivel nacional y en determinadas circunscripciones han iniciado procesos revocatorias locales se hace importante reflexionar sobre el tema. Se debe evitar que se use como instrumento para la inestabilidad política, dirigida por los perdedores de las elecciones, que tergiverse la esencia de la democracia.
Una manera positiva de ver las revocatorias es: más que una prueba a la autoridad, son una muestra sobre el grado de gobernabilidad de una localidad, miden la actividad social en términos de la insatisfacción y la expectativa, la frustración, no la propuesta, nos habla de una comunidad que se puede cohesionar en función de enemistades pero no de proyectos.
Una figura bajo la cual sería absolutamente válida la revocatoria, sería si hubiesen hechos visibles de corrupción o desatención a los derechos humanos. Sin embargo sería más adecuado a nivel normativo para evitar las dos causas por las que existe la figura legal de la revocatoria:
a.) Pérdida de la legitimidad: modificando el periodo de gobierno de 4 a 3 años, dando la posibilidad de una reelección si cuenta con apoyo popular.
b.) Casos de corrupción: limitando a una, la posibilidad de reelección. Y fortaleciendo el mecanismo de rendición de cuentas aplicándolo no solo a los presupuestos participativos sino también a toda la gestión.

Sin embargo en la práctica, las causas no fundamentadas de revocatoria llevan a que gobiernos que se gestan tras él: “no importa que robe con tal que haga”, pasen por alto; pero aquellos cuya oposición política sea “el no me simpatiza” sean valederos, como ejemplo el caso de Lima Metropolitana; por esto se recomienda la modificación y creación de otros mecanismos de control, que sean más eficaces y menos manipulables.
Un gran problema que genera esta figura legal es su contraposición con el enfoque estratégico; es decir con tiempos determinados; con los que los gobiernos locales a nivel nacional, están comprometidos tanto para la planificación como para la gestión de proyectos. La reactivación de la democracia como ejercicio es válida, claro; si apoya a la consecución de los objetivos locales y nacionales. Pero si se utilizan recursos del Estado para convertir de este ejercicio en una encuesta de popularidad, carecería de sentido práctico y distrae la atención de temas más relevantes para los gestores locales. Es así que los procesos de revocatoria del mandato suelen alimentar la visión cortoplacista de la población, generalizado desconocimiento de las implicancias futuras del resultado; contraponiéndose al logro sostenido de los objetivos locales.
Los procesos de planificación de los gobiernos locales en el Perú han sido, por diversos frentes, objeto de informalidad o demagogia; menguando su credibilidad y validez. En este sentido, el rol de la institucionalidad en el país se hace latente; la carencia de representatividad institucional en los procesos de planificación, debilita las propuestas de planeamiento. La influencia del interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales. La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad. Cualidad que precisa de cierta estabilidad en los tiempos y equipos formados, y que puede vulnerarse con procesos de participación mal llevados, como el de la revocatoria.
¿Qué sería de nuestras localidades si toda la energía invertida a favor y en contra de las revocatorias, lo estuviese en otras convocatorias de participación ciudadana, tales como la planificación concertada y gestión organizada de las localidades? ¿Cómo sería si los procesos de planificación local, trabajos comunales, comités de gestión, comités de vigilancia, entre otros procesos participativos, contaran con la cobertura mediática que le vienen dando sólo al proceso de revocatoria de autoridades de la Ciudad de Lima y en particular de la Municipalidad Metropolitana de Lima?
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