Reflexiones para planificar cambios en la gestión de las Finanzas Municipales Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
Reflexiones para planificar cambios en la gestión de las Finanzas Municipales
Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila
Sumario
1. Introducción
2. Preguntas y respuestas claves para el análisis
3. Conclusiones y reflexiones finales
1. Introducción:
También cabe señalar que las finanzas instituciones (ingresos y gastos de la municipalidad) es diferente a las finanzas locales (los flujos económicos de los diferentes actores del municipio). Consecuentemente, este artículo comprende abordar temas relacionados con las finanzas institucionales que permitan planificar la gestión financiera en los gobiernos locales, para el efecto, se ha previsto ensayar preguntas y respuesta relacionadas con el tema.
2. Algunas preguntas y respuestas claves
Para entrar al análisis del menú básico que deben plantearse las autoridades o funcionarios que tienen el rol de planificar y/o gestionar las finanzas municipales, es conveniente formularse algunas preguntas claves, para ver el enfoque, alcance y prioridades que permitan definir políticas y estrategias, así identificar con oportunidad a los actores claves y diseñar las herramientas para optimizar la gestión financiera. Entre las preguntas claves, consideramos las siguientes:
a) ¿Qué demanda hablar de finanzas públicas y en especial de finanzas municipales?
En primer lugar debemos dar una mirada a la organización del Estado y en especial si hablamos de finanzas municipales, requerimos ubicarnos donde están comprendidos los gobiernos locales dentro del SECTOR PÚBLICO FINANCIERO. De otro lado, hablar de finanzas municipales comprende ver los ingresos y gastos, es decir de presupuestos institucional, que está regulado por el sistema de presupuesto, el mismo que a su vez tiene relación con los sistema de tesorería, contabilidad, abastecimiento, personal entre otros. Pero a diferencia de una entidad pública del gobierno central, las finanzas municipales también comprenden hablar de un sistema tributario o de rentas municipales, relacionado con la administración tributaria, sea de impuestos, arbitrios y contribuciones.
b) ¿Quiénes tienen relación con las finanzas municipales?
Si estamos conversamos con los vecinos o contribuyentes de una localidad, ellos dirán que son las autoridades y funcionarios que están a cargo de la municipalidad; y dentro de ella alguno dirán que son el responsable del área de rentas (cuando están pensado sólo en ingresos), sin embargo, en la gran mayoría de municipalidades, lo que ingresa por efectos de la administración tributaria, no es relevante y en muchos casos sobre todo en las rurales no superan el 10% y en otras, no llegan ni al 30 o 40% con excepción de algunas municipalidades distritales de Lima Metropolitana y algunas que están en capitales de departamento. Por tanto las finanzas municipales no depende de los que se recaude por recursos propios, sino en muchos casos Programas de Incentivos y por transferencias de diversa naturaleza: FONCOMUN, CANON minero, petrolero, portuarios etc.; asimismo otras municipalidades reciben para la ejecución de obras por encargo o fondos para proyectos especiales de la cooperación internacional.
De otro lado las finanzas comprende también hablar del gasto público, por tanto son responsables también de estas, las áreas funcionales, operativas o misionales, como las de Desarrollo Urbano, Desarrollo Humano, Desarrollo Económico etc. Así por ejemplo el área de limpieza pública, es la responsable de buscar la racionalidad del gasto en sus operaciones, en personal, equipo, maquinaria etc. Pero como la limpieza pública no corresponde sólo a la municipalidad, sino también a los propios usuarios, entonces todos tenemos que ver o tenemos relación con las finanzas municipales, si consideramos una razón simple como: “una ciudad no es más limpia porque más se limpia, sino porque menos se ensucia”.
c) ¿El control político de la gestión financiera a que instancia le corresponde ejercerlo?
Por la naturaleza de sus funciones, son los regidores quienes teniendo capacidad normativa y fiscalizadora, los que ejercen el control político de las finanzas municipales, sea en trabajo de comisión de regidores o en sesiones ordinarias de Concejo Municipal, donde el Alcalde como titular de la corporación edilicia debe dar cuenta de manera mensual sobre el comportamiento de los ingresos y gastos municipales.
Corresponde a los regidores trabajar propuestas normativas, así como participar en comisiones para dictaminar sobre propuestas a ser llevar al concejo municipal para su discusión y análisis. Incluyendo asuntos relacionados con investigaciones o de control político que se ventilen en comisión. De igual modo a título personal cada regidor, en la estación correspondiente, podrá señalar alguna irregularidad institucional y demandar una investigación sobre el caso.
d) ¿Quién aprueba el Presupuesto Inicial de Apertura – PIA y el Plan Multianual de Inversiones?
Corresponde al Concejo Municipal su aprobación y en el caso que este no lo haga en los plazos establecidos, es el Alcalde como quien asume dicha competencia, según lo establecido en la normativa que regula la aprobación del Presupuesto Público entre ellas para el PIA 2013 tenemos: Directiva N° 002-2012-EF/50.01 “Directiva para los Programas Presupuestales en el marco de la Programación y Formulación del Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013”, aprobada por la Resolución Directoral y la N° 004-2012-EF/50.01. “directiva para la programación y formulación del presupuesto del sector publico”
e) ¿La necesidad de iniciar la quiebra de valores o sinceramiento de la Cuentas por Cobrar de no ser gestionado por el área de rentas, a que sistema le corresponde advertir la necesidad de dicha acción?
Siendo el área de Contabilidad donde se registra, analiza y reportan los movimientos presupuestales, económicos y financieros, es a quien le corresponde advertir, en caso no lo haya gestionado de manera oportuna, el área de rentas sobre el grado de morosidad y el nivel acumulado de cuentas por cobrar. Para el efecto, se debe gestionar una propuesta técnica y con el respaldo legal, elevar a la administración y gerencia municipal, para su atención.
f) ¿A quienes corresponde efectuar la propuesta de tasas y arbitrios para su aprobación?
En la práctica siempre es Planeamiento y Presupuesto que en coordinación con el área legal proponen los ajustes a la Comisión de Regidores para procurar el dictamen y posteriormente su aprobación a nivel del Concejo Municipal. Sin embargo, en nuestra opinión y desde la responsabilidad que demanda una gestión integral o gestión por resultados, deberían ser las propias áreas funcionales las que se encarguen de ver la estructura de costo de los servicios, y en paralelo la propuesta cobertura y calidad de los mismos, así como el plan de mejora de los servicios, pero en función del sinceramiento de las tasas y arbitrios.
g) ¿Qué es y a quien corresponde la implementación del control interno financiero?
Antes de consignar la dedición del Control Interno, cabe relievar que este corresponde comprenderlo e implementarlo a los propios funcionarios y trabajadores de cualquier área de apoyo, asesoría o de línea de una municipalidad.
El informe de COSO define el control interno como un proceso efectuado por la junta directiva, la gerencia y otro personal designado, diseñado para proporcionar seguridad razonable respecto al logro de objetivos en las tres categorías siguientes: i) eficacia y eficiencia de las operaciones, ii) confiabilidad de la información financiera, y iii) cumplimiento con leyes y regulaciones.
Asimismo, el Informe COSO para lograr estos objetivos plantea una estructura de 5 componentes: i) Ambiente de Control, ii) Evaluación de riesgos, iii) Actividades de Control Gerencial, iv) Información y Comunicación, y v) Supervisión y Monitoreo; cuyo esquema se puede ver en el gráfico siguiente:
De otro lado, cabe preguntarse, ¿Cuáles son los objetivos del Control Interno?
Eficacia y eficiencia de las operaciones
Confiabilidad de la información financiera, y
Cumplimiento con leyes y regulaciones.
El artículo 4º de la Ley Nº28716, de Control Interno para la Entidades del Estado, incluye y amplia los objetivos establecidos en el Informe COSO, señalando que las entidades del Estado implantan obligatoriamente sistemas de control interno en sus procesos, actividades, recursos, operaciones y actos institucionales, orientando su ejecución al cumplimiento de los objetivos siguientes:
Promover y optimizar la eficiencia, eficacia, transparencia y economía en las operaciones de la entidad, así como la calidad de los servicios públicos que presta;
Cuidar y resguardar los recursos y bienes del Estado contra cualquier forma de pérdida, deterioro, uso indebido y actos ilegales, así como, en general, contra todo hecho irregular o situación perjudicial que pudiera afectarlos;
Cumplir la normatividad aplicable a la entidad y sus operaciones;
Garantizar la confiabilidad y oportunidad de la información;
Fomentar e impulsar la práctica de valores institucionales;
Promover el cumplimiento de los funcionarios o servidores públicos de rendir cuenta por los fondos y bienes públicos a su cargo y/o por una misión u objetivos encargado y aceptado.
h) ¿Quiénes participan en la elaborar el TUPA- Texto Único de Procedimientos Administrativos?
Participan los responsables de las áreas funcionales cuyos procedimientos administrativos se van a costear para determinar el monto a cobrarse a los contribuyentes o vecinos que realicen algún trámite que se haya considerado como tasa o contribución. Las directivas aprobadas por la PCM y la metodología aprobada para su elaboración y aprobación, señalan que es el responsable de la Oficina de Planificación y Presupuesto la encargada de liderar el proceso de elaboración, pero es una comisión de funcionarios que la integran y demandan información a las áreas involucradas.
i) ¿Qué es el Presupuesto Por Resultados y su incidencia en las finanzas municipales?
Es un enfoque orientado a refocalizar la conducción y gerencia de los organismos públicos hacia un modelo de gerencia que privilegie los resultados por sobre los procedimientos y priorice la transparencia (Marcos Makon, ILPES 2007):
El Ministerio de Economía y Finanzas, propone que la Gestión para Resultados “implica virar la forma tradicional de tomar decisiones de gestión, centrada en las líneas de gasto, insumos y procesos hacia otra que privilegia al ciudadano como eje” en tal razón presenta lo que es La Cadena de Resultados:
En año 2009, Consultores de la PCM, presentan el resultado de su estudio y propuesta para la implementación del la Gestión para Resultados a aplicarse en los Gobiernos Regionales y señalan ocho variables o principios de la Gestión para Resultados, siendo uno de ellos el segundo de su modelo el de alinear la PLANEACIÓN, PROGRAMACIÓN Y PRESUPUESTACIÓN CON RESULTADOS como se puede observar en el grafico siguiente:
De otro lado otro estudio del BID – Banco Interamericano de Desarrollo y que es luego asumido por el BM – Banco Mundial y la OCDE, señala un modelo de Gestión para Resultados, donde se detallan o identifican CINCO PILARES DEL MODELO, siendo uno de ellos (el segundo) el PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS, como se observa en el gráfico siguiente :
3. Conclusiones y reflexiones finales:
• Hablar de finanzas municipales comprende referirnos al comportamiento y manejo de los ingresos y egresos en la gestión municipal, que es muy diferente a las finanzas locales. Estas últimas pueden estar o no vinculadas a las finanzas municipales, si en los gobiernos locales se priorizan actividades estratégicas o programas y proyectos conducentes a dinamizar la economía local, fomentar emprendimientos, facilitar las oportunidades de negocio, en el agro, turismo, comercio o producción de bienes y servicios varios. En conclusión, las finanzas no sólo tienen que ver con el interno, también tienen que ver con el entorno, esto es con las finanzas locales.
• El enfoque de las finanzas municipales no debe centrarse sólo en Ingresos, comprende también la racionalidad en el Gasto; es decir, más allá de preocuparse sólo en ver transferencias, recursos propios y ahora último de cómo cumplir las metas del Programa de Incentivos, la gestión financiera debe preocuparse a orientar la prioridad y calidad del gasto
• Referirse a las finanzas va mas allá de lo presupuestado, estamos en la gestión financiera que puede estar relacionada con operaciones de crédito, fidecomisos, emisión de bonos, inversiones, fondos rotatorios, e inclusive la buena gestión financiera, pasa por buscar alianzas para el cofinanciamiento, con otros sectores, organismos cooperantes o los propios actores sociales, gremiales o demandantes del programa o proyecto a financiarse.
• Analizar cómo están las capacidades normativas del nivel de gobierno y las capacidades de gestión, para el diseño de políticas y estrategias articuladas para el sinceramiento de cuentas e implementar un programa de recuperación de rentas municipales.
• Observar si existen criterios para la priorización del Programa Multianual de Inversiones, aprobación del POI – Plan Operativo Institucional y el PIA – Presupuesto Institucional de Apertura, no sólo en función de las directivas del MEF, sino también tomando en cuenta políticas y estrategias institucionales con el propósito de priorizar programas y proyectos y el enfoque oportuno de racionalidad en el gasto.
• Es importante observar si existe voluntad política y capacitad técnica para diseñar y aprobar un programa de sinceramiento de cuentas, actualización de tarifas en función de costos reales de operación y también para actualizar y aprobar técnicamente un TUPA – Texto único de procedimientos administrativos con costos actualizados.
• Observar si hay capacidades técnicas de operación en los órganos de línea o áreas misionales, para registrar y trabajar con costos reales, advertir des economías e implementar nuevos procedimientos que permitan aumentar la racionalidad en el gasto.
• Se debe analizar cómo se encuentra el Sistema de Control Interno, en cuanto a enfoque, roles, procedimientos, registros, y responsabilidades, entre otros aspectos comprendidos en el Modelo COSO, que permita lograr los objetivos que plantea en la estructura de cinco componentes: i) Ambiente de Control, ii) Evaluación de riesgos, iii) Actividades de Control Gerencial, iv) Información y Comunicación, y v) Supervisión y Monitoreo; con el propósito de lograr Eficacia y eficiencia de las operaciones; Confiabilidad de la información financiera, y el cumplimiento con leyes y regulaciones.
• También es conveniente analizar el modelo de gestión y enfoque gerencial, y el escenario para preparar o apoyar la reforma y el tránsito hacia un modelo que plantea la Gestión Pública por Resultados en Resarrollo – GPpRD.
– El control político de las finanzas municipales, corresponde a los regidores. Para tal efecto, creemos que es una necesidad fortalecer las capacidades normativas y fiscalizadoras de los miembros del Concejo Municipal por son los Regidores quienes tienen que revisar los informe técnicos; aprobar los dictámenes en comisión y en el pleno Concejo a través de ordenanzas, acuerdos o resoluciones de Concejo relacionadas con la gestión financiera, asuntos presupuestales, tributarios, endeudamiento e inversión; así como fiscalizar, evaluar y aprobar el presupuesto institucional de apertura, la memoria de gestión, los estados financieros y revisar los informes de rendición de cuentas.
– Siendo el concejo municipal la máxima autoridad de la corporación edilicia, es conveniente que los regidores, los funcionarios manejen información básica y compartida para tener una visión común en la elaboración de políticas locales e institucionales sobre la gestión financiera, esto con el propósito de orientar de manera articulada en otros aspectos las estrategias siguientes: Incremento de ingresos propios; Disminución o racionalidad en el gasto; Gestión Patrimonial; Endeudamiento y la Promoción y regulación del APP// asocio público – privado
• Finalmente, entre otras conclusiones, podemos referir, que para mejor panificar y gestionar las finanzas municipales, debemos considerar la modalidad en la prestación del servicio, las políticas institucionales y locales, así como los niveles de participación y compromiso de la sociedad civil y la empresa privada. En síntesis observar los niveles de competitividad local, y el grado de madurez del capital social, es decir si estamos en un escenario donde se distingue el rol de un Gobierno Local y una Beneficencia, así como el enfoque de un ciudadano –con derechos y también obligaciones- y el de un beneficiario.
Reflexiones para planificar cambios en la gestión de las Finanzas Municipales
Autor: Mg. Roberto Claros Cohaila