GERENCIA PÚBLICA Y CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila MBA Braulio Vargas Becerra
GERENCIA PÚBLICA Y CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
1. LA GESTIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Los gobiernos regionales y locales poseen competencias para orquestar procesos que incluyan dinámicas de promoción económica y mejora de la competitividad territorial, particularmente comprendidas bajo el marco del su rol promotor del desarrollo económico local. Desde el año 2003 se cuenta con un marco de leyes que amparan el ejercicio de estas competencias; pero existe un vacío en cuanto a definir mecanismos para su aplicación. Esto ha sucedido no sólo desde el nivel central de gobierno, que no ha logrado consolidar un cuerpo coherente de lineamientos para orientar a las instancias que reciben las competencias, sino también desde los propios gobiernos locales y regionales que se mantienen anclados a un estilo de administrar por actividades y no para el logro de metas y objetivos concretos e impactantes.
En el caso de los gobiernos locales, la competencia es en materia de gestión. Ello implica que se comprende un nivel político, donde las políticas giran en torno a interrelaciones de tipo intergubernamental, intersectorial e interdimensional. Implica además un nivel funcional, donde las interrelaciones se manifiestan, a su vez, en un nivel estratégico de toma de decisiones y diseño del proceso concreto, y en un nivel operacional de aplicación del proceso.
De modo complementario, el subsistema en conjunto (pues forma parte de un sistema mayor que es la organización) posee un mecanismo de evaluación del desempeño que cierra el círculo de la gestión (que no se debe confundir con el sistema de control interno, que enfatiza la dimensión administrativa adherida a la gestión de organizaciones), que tiene tres propósitos:
(a) Efectuar un seguimiento de la marcha del proceso, para estimar sí las estrategias empleadas son apropiadas o sí requieren de ajuste (metas de fortalecimiento);
(b) Permitir identificar el grado de incidencia que tienen las acciones, programas y estrategias puestas en marcha desde la unidad encargada de coordinar la gestión en desarrollo económico local; de modo que sea posible afirmar las capacidades existentes o, en su defecto, mejorarlas (metas de fortalecimiento)
(c) Articular esfuerzos, metas, objetivos, estrategias, información, recursos y medidas de desempeño con el conjunto de la organización (metas de fortalecimiento); en virtud que el subsistema dedicado a la función de actuar sobre la dimensión económica del desarrollo se debe a un propósito superior que es la visión de desarrollo y las políticas priorizadas durante la gestión de turno.
Pese a que la gran experiencia ganada por los gestores durante los últimos años no hace difícil inferir estos tres componentes y sus partes, ni el marco normativo, ni los varios reglamentos o manuales vigentes han logrado integrarlos en la práctica. El salto cualitativo efectuado con el arranque del proceso de la descentralización no ha vuelto a repetirse en términos de explicitar cómo promover el desarrollo económico local (DEL) bajo una política de Estado que pondera el gobierno desconcentrado (con arreglo a una especialización territorial) y la administración pública descentralizada.
Luego que la promulgación de la Ley Orgánica de Municipalidades (Ley 27972) hiciera oficial el compromiso de los gobiernos locales en la promoción de DEL, no se han producido avances en cuanto a decidir rutas de acción claras que sirvan para armar los procesos de gestión al interior de las organizaciones municipales, así como explicitar definiciones de trabajo para la casi totalidad de enunciados dentro de la ley.
ARTÍCULO VI.- PROMOCIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Los gobiernos locales promueven el desarrollo económico local, con incidencia en la micro y pequeña empresa, a través de planes de desarrollo económico local aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales de desarrollo; así como el desarrollo social, el desarrollo de capacidades y la equidad en sus respectivas circunscripciones.
Así por ejemplo, en el artículo VI se establece que uno de los énfasis de la promoción económica debe recaer en las MyPE; pero lo que se observa son acciones de apoyo que no tienen mayor impacto en torno al real propósito de apoyar a las MyPE, que es “fortalecer el tejido empresarial local, a fin de que éste sirva de catalizador de procesos y/o dinámicas económicas que tengan incidencia en el bienestar de la sociedad”. Si este criterio no está claro, es de esperar que no se cumpla.
Más aún, el énfasis en la MyPE pueda conducir a perder de vista que el conjunto de actores con potencial para dinamizar procesos económicos también incluye al propio gobierno local, a las medianas y grandes empresas, a las redes de servicios y comercios, a los proveedores de servicios financieros, así como muchas otras variables que hacen de la economía local un sistema muy complejo.
Además, se menciona la necesidad de planes DEL aprobados en armonía con las políticas y planes nacionales y regionales; pero las metodologías de planificación se encierran en el espacio local y provincial. Sin ir más allá, ¿como podría hallarse los enlaces para articular instrumentos de planificación parciales como un todo?
Finalmente, también se comanda la articulación entre la dimensión económica y la social; pero resulta muy difícil identificar alguna municipalidad en la que las gerencias o áreas a cargo del desarrollo social y DEL compartan programas, proyectos, estrategia, metas, información, personal y presupuesto (evidencia de fragmentación generalizada en la gestión interna.) Obviamente, para efecto práctico sólo hizo falta repasar las implicancias para la gestión DEL asociadas a un artículo de la LOM.
2. CAPACIDADES DE GESTIÓN EN DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
En cuanto a entender qué es lo que ha pasado en términos de “armar” procesos de gestión DEL en los últimos años, el panorama no ha sido mejor. A diez años de iniciado el proceso de la descentralización, no se dispone de informe oficial alguno que revele el estado de la consolidación (o la fragmentación) de la gestión a nivel de los gobiernos locales; lo que incluye, por su puesto a la gestión DEL. Y de haberlo, el escenario más probable es que los tres componentes de un modelo general de hacer gestión no estén presentes en una misma organización municipal o, en el mejor de los casos, están parcialmente presentes y además inconexos.
Pero ¿cómo saber en qué estado se halla la arquitectura organizacional, estrictamente vinculada a las condiciones internas para hacer gestión DEL?
En noviembre de 2011 el programa APODER de la Agencia Suiza de Cooperación para el Desarrollo (COSUDE) hizo público su estudio sobre el estado de la gestión pública local en municipios rurales a nivel nacional .
Sobre una muestra cruzada de 68 municipios (en función de regiones naturales Costa, Sierra y Selva y de longitud Sur, Centro y Norte) a nivel nacional se aplicó un instrumento para evaluar el nivel de desempeño de las municipalidades en procesos de gestión de las dimensiones de desarrollo económico, desarrollo social y lucha contra la pobreza, ambiente y uso del territorio, servicios públicos y (como soporte a todas las anteriores) planificación. Este instrumento corresponde a la tecnología que se espera emplear para implementar un sistema de evaluación del desempeño (o de control estratégico de la gestión).
El instrumento fue aplicado en función de variables críticas para la gestión en las dimensiones referidas, así como de categorías que se pueden profundizar a través de indicadores específicos. Evidentemente, el instrumento fue probado y ajustado para asegurar que los tipos de datos de desempeño a recolectar no escapasen a las posibilidades de hacer gestión pública en municipios rurales. No obstante, el método enfrentaba dos limitaciones que debían compensarse:
Primero.- No se dispone de indicadores estándar de desempeño para organizaciones del sector gubernamental –lo más cercano a esta filosofía se halla en los discretos avances hacia los presupuestos por resultados y la gestión para resultados. Esto se explica en gran medida por la dificultad de contar con algo así como un marco integral de intervenciones y modelos de gestión de dichas intervenciones; es decir de marco de referencia para componer “procesos” de gestión.
Siendo un requisito tan complicado (tampoco se ha resuelto para las otras dimensiones de la gestión), las categorías de análisis mediante indicadores debían ser suficientemente generales como para absorber la diversidad de intervenciones que se producen en municipios rurales en todo el país. Al mismo tiempo, debían ser suficientemente específicas como para aproximarse a medir el desempeño de la gestión en función de los resultados (efectos, impactos o productos) de las intervenciones realizadas (lo que revela la “estrategia” de la organización), así como de los arreglos organizacionales y las capacidades institucionales vigentes para llevarlas a la práctica (lo que revela la “estructura” de la organización).
Segundo.- Incluso si se tiene éxito en recuperar información sobre desempeño a través de indicadores proxy, los datos que componen dicha información no se hallan en fuentes formales y objetivas (como las estadísticas o los reportes con indicadores), precisamente porque aún no existe un sistema pensado para ello. En ese sentido, incluso sí las categorías de análisis fuesen específicas, las fuentes debían ser los propios gestores involucrados en la gestión de cada dimensión (principalmente los gerentes); lo que implica que sus percepciones podrían subestimar o sobrestimar el desempeño de la gestión.
Para mitigar los sesgos, se aplicó el instrumento a personas ajenas a la municipalidad: “Notables”, en el sentido de ser identificadas por la comunidad como buenos referentes o líderes de opinión pública. Estas cualidades permitirían, acceder a puntos de vista transversales y a información de calidad, desde la perspectiva del ciudadano. Con ambas perspectivas sobre la gestión (la del gestor y la del ciudadano informado) el análisis realizado permitió obtener un panorama claro y muy específico de los pilares de la gestión municipal en su conjunto, del estado de organización de los procesos de gestión DEL (la estructura) y de la maduración de los tipos de prácticas e intervenciones (la estrategia) con lo que se pretende promover DEL en Perú.
El instrumento es de uso amigable, a pesar que se ocupa de asuntos ciertamente complejos. Trabaja con siete categorías en las que se califica el desempeño tanto de logros de ciertas intervenciones (estrategia), como de condiciones institucionales y organizacionales que dificultan o facilitan la conducción de dichas intervenciones (estructura). Para efectos prácticos, la tabla 1 muestra parcialmente la composición del instrumento, considerando sólo los rubros: categorías de análisis y las características a evaluar. En particular, las características o variables son las que acomodan a los indicadores proxy de la gestión DEL (que emergen del trabajo de campo), los que permiten valorar el estado actual de la gestión desde una perspectiva específica.
(a) Categorías de análisis: Abordan cada una de las siete categorías en las que tiene lugar el papel promotor del dinamismo económico por parte del gobierno local (ajustadas para acomodar escenarios de municipios rurales). Su evolución mide el estado en que el gobierno local influye sobre los resultados asociados al éxito económico local.
(b) Características: Muestran la variable concreta y/o el factor crítico que contribuye al éxito económico local (o que lo restringe) para cada categoría de análisis. Su evolución refleja la medida de eficacia de combinación de aspectos organizativos (estructura) y conducción de intervenciones (estrategia). Se busca identificar sí el gobierno local juega algún papel determinante en la evolución de la economía local.
En cuanto a la escala de puntuación, se consideraron los valores de 1 a 5, en función de niveles o grados de avance por cada categoría de análisis y cada variable dentro de cada categoría.
Valor 1: muy poco avance sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 2: cierto avance sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 3: avance moderado sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 4: avance significativo sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Valor 5: avance cabal o meta superada sobre resultados asociados a la gestión DEL.
Al aplicar el instrumento se debe obtener valores de desempeño (desde la percepción de los gestores y de las personas notables) que ubiquen la calidad del desempeño de la gestión DEL en una de tres posibles zonas. La primera (para los valores agregados 1 y 2) se denomina “zona ineficiente” y refleja falta de capacidades y, por tanto, la agenda prioritaria de fortalecimiento institucional. La segunda (para el valor 3) es la “frontera eficiente” y refleja un estado intermedio, en el que se identifican las formas creativas en que la organización municipal y, particularmente, el área DEL procuran superar las limitaciones existentes (presupuestales y de capacidades, por ejemplo) para conseguir resultados relevantes. Finalmente, la tercera región (entre los valores 3 y 5) comprende la zona eficiente, que refleja la existencia de capacidades de gestión maduras (en proceso de institucionalización y/o en ruta hacia la consolidación).
Tabla 1.- Criterios para estimar el desempeño de la gestión DEL
Subcategoría analítica Característica “En la medida que el gobierno local….”, => mayor capacidad de promover desarrollo económico
INTERNO [NIVEL DE EXPECTATIVAS]
Innovación de la actividad económica (Organización formal mínima) Implementa y equipa una unidad de gestión (gerencia, jefatura u oficina) de DEL y asigna personal idóneo en permanente entrenamiento
Incentiva actividades económicas de alto valor y/o intensivas en conocimiento (por ejemplo uso de tecnología, innovaciones en la actividad productiva local)
Promoción de empleo calificado Conduce acciones para impulsar empleo productivo o tecnificado en alianza con instituciones de formación técnica, ONG dedicadas a temas productivos, etc.
Incentiva la creación y competitividad de MyPE productivas y/o proveedoras de servicios o insumos locales para empresas grandes que operen en la vecindad
Fomento al desarrollo empresarial y acceso a información comercial o de mercados Impulsa la articulación productiva o comercial de las MyPE locales con empresas o consorcios de mediano y gran tamaño; por ejemplo mediante subcontratación o provisión de insumos y/o servicios producidos localmente
Estimula la formación de asociaciones y gremios de productores locales
Establece convenios o alianzas con agentes intermediarios o con instituciones que brindan información comercial o de mercados (ONG, cámaras de comercio en la Región y otras entidades que poseen bases de datos) o servicios de desarrollo empresarial (ejemplo: Centros de Innovación Tecnológica -CITE-)
Desarrolla programas de fomento a la productividad, calidad, gestión de costos y uso de herramientas que ayuden a las MyPE y productores locales a concretar nuevos negocios
Promoción de la inversión y de un buen clima de negocios Invierte recursos públicos para desarrollar las ventajas comparativas locales y, por tanto, para promover el incremento de valor agregado en la producción local (ejemplo: infraestructura que sirva para desarrollar oportunidades económicas)
Estimula las asociaciones público-privadas con potenciales inversores y/o atrae recursos externos que se suman a los recursos públicos a fin de impulsar la inversión productiva
Desarrolla acciones sostenibles para generar un clima de estabilidad jurídica, tributario-laboral que incentiven la inversión (ej.: normas para crear negocios o formalizar los existentes, o mediante un procedimiento simplificado de otorgamiento de licencias comerciales)
Canales de acceso a los mercados Impulsa la creación de una bolsa de trabajo o una bolsa de productos locales
Promueva la creación de puntos de exposición o de acopio para la difusión y la oferta de los bienes y servicios que son producidos localmente
Servicios financieros Participa de iniciativas para aumentar el atractivo del municipio para la inversión y para incentivar la actuación de entidades financieras (ej.: cajas rurales) y de microcrédito
Infraestructura productiva, vial y de servicios Formula y ejecuta proyectos de infraestructura para potenciar la actividad productiva local, para incentivar nuevas actividades económicas (ej.: canales de riego, plantas procesadoras), o para facilitar la aplicación de modernas técnicas productivas (ej.: técnicas agrícolas)
Alienta o participa de proyectos de infraestructura de servicios, que sirvan para dar un mejor soporte al desarrollo de la actividad económico-comercial en la localidad (electrificación, abastecimiento de agua, telecomunicaciones)
Destina recursos o propone proyectos de vías de acceso asfaltadas, conectadas a los circuitos comerciales importantes en la provincia o departamento
Los hallazgos globales del estudio (figura 1) para la gestión DEL indican que su estado en municipios rurales es precario. Los niveles de desempeño agregados (para las perspectivas de los gestores y los ciudadanos) caen en la zona ineficiente. Para las personas notables el desempeño de la gestión se halla en menor nivel, con una valoración de 1.65. En este nivel, el principal criterio es que no hay resultados, pero al mismo tiempo se reconoce que se han producido algunas iniciativas o acciones que sugieren interés del gobierno local por trabajar en la promoción económica.
Los gestores valoran el desempeño municipal en el rubro DEL con un puntaje de 2.16 (escala tipo Likert, de 1 a 5), lo que implica que se ha acumulado cierto nivel de aprendizaje, pero éste depende fuertemente de capacidades individuales, pero no institucionales. Asimismo, indica que hay evidencia de algunos tipos de intervención que han demostrado producir resultados: (1) los beneficios abarca principalmente a los beneficiarios directos de las intervenciones, (2) se incide algo en la creación de oportunidades para la población, y (3) no impactan en la dinámica económica local.
Figura 1.- Desempeño de la gestión municipal en DEL
Sobre la base de la muestra empleada, el análisis de los resultados del estudio (se sugiere revisar el documento original) permite identificar un patrón principal que podría explicar el estado actual de las capacidades de gestión DEL en municipalidades de ámbitos rurales y también urbanos en el país. En un primer momento (a diez años de iniciado el proceso de la descentralización), las capacidades institucionales son casi inexistentes, mientras que las capacidades individuales (de los gestores) no permanecen el tiempo suficiente en la organización como para madurar modos eficientes de intervenir a favor de la promoción económica. Es decir, hay poca estrategia (eje vertical de la figura 1).
En un segundo momento, la baja capacidad para producir estrategia se aúna a la escasez de recursos (financieros y no financieros) y la falta de voluntad política, para debilitar más la capacidad de la organización de definir un proceso formal de gestión DEL y asegurar condiciones mínimas para su implementación. Es decir, hay poca estructura (eje vertical en la figura 1). En un tercer momento, la incipiente estructura impide generar las condiciones para generar buena estrategia. Todo ello se convierte en un ciclo vicioso (iniciando nuevamente en el primer momento).
El estancamiento fuerza a algunas autoridades y gestores visionarios a poner en marcha fórmulas creativas para compensar la falta de estrategia (mediante la puesta en marcha de proyectos piloto con apoyo de ONG, por ejemplo) y/o de estructura (vía su participación en redes de interinstitucionales, como ocurre en salud y educación, por ejemplo). Sin embargo, estas fórmulas funcionan mientras el ímpetu persiste (o las personas que lo manifiestan), luego de lo que el ciclo vicioso 1-2-3 retoma control.
Evidentemente, en el estudio de APODER se profundiza en cuanto a entender por qué se producen diferencias y similitudes entre la calidad de la gestión de municipalidades de distintas partes del país o de distintas características (como su tamaño y el contexto local en el que operan, por ejemplo). La revisión del estudio original (lo que es altamente recomendable) permitiría identificar experiencias interesantes (aunque de pequeña envergadura) que podrían ayudar en la formulación del modelo de gestión de procesos DEL que, como se indicó, hace falta para avanzar en la construcción de capacidades institucionales para la gestión pública descentralizada.
3. PROCESOS DE GESTIÓN EN DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
Es necesario destacar que la información producida por el estudio de APODER tiene utilidad en diferentes niveles. En el nivel formal, por vez primera se cuenta con un conjunto de criterios que comunican cómo los gestores entienden el rol de promoción económica a nivel nacional. En el nivel de las políticas, se dispone de un marco amplio donde se incluyen los principales mecanismos por los que se busca influir sobre la dinámica socioeconómica así como las grandes limitaciones que no logran ser superadas por gestores e instituciones municipales.
Específicamente, en el nivel de la gestión se consigue identificar la situación en la que se hallan los tres componentes de la gestión descritos en la sección inicial de este artículo. Esta información es oportuna porque permitiría delinear lo que sería un proceso formal de gestión DEL ajustado, por un lado, a la lógica general de procesos DEL, y, por otro lado, a las expectativas y posibilidades que se desprenden del rol promotor del desarrollo económico local que compete a los gobiernos locales en Perú. En tal sentido, esta última sección se lleva a cabo con la expectativa de contribuir a avanzar en la ruta de entendimiento y propuesta iniciada por el estudio de APODER. Este cometido comprende dos productos:
(a) En atención a la estructura: Consiste en derivar un esquema básico de lo que constituye un proceso de gestión DEL que sea compatible tanto con la lógica estándar de procesos, como con el trasfondo de las competencias de promoción DEL contenidas en la Ley Orgánica de Municipalidades. Evidentemente, al referirnos a la lógica de procesos, aludimos a la secuencia “ingreso de insumos – transformación de insumos – salida de productos o resultados” (esta secuencia simple se ha masificado a partir del advenimiento de la teoría de sistemas).
(b) En atención a la estrategia: Consiste en plantear categorías de análisis que al mismo tiempo son componentes del proceso de gestión DEL y del sistema de evaluación del desempeño en la gestión DEL). Estas permitirán ampliar el espectro de aplicación del instrumento empleado en el estudio de APODER; comprendiendo a municipios urbanos. Las categorías adicionales abren oportunidad para explorar tipos de iniciativas de promoción económica, así como aspectos que deben introducirse dentro de una agenda de fortalecimiento de capacidades institucionales.
Para operativizar el trabajo, el primer paso es revisar el artículo de la LOM acerca del papel de promoción económica de los gobiernos locales. De ese modo será posible destacar algunos puntos críticos que no están siendo abordados (o lo están, pero tangencialmente) por las municipalidades (sobre todo en ámbitos rurales, como indica el estudio de APODER). Estos pueden originar nuevas categorías de análisis.
En el segundo paso se plantean categorías de análisis complementarias (al contrastar el artículo 86° con los alcances del estudio de APODER). Este complemento permitirá derivar propuestas que harían del instrumento empleado en el estudio de APODER una tecnología de gestión con mayor espectro de aplicación. Obviamente, otras categorías podrían surgir o remplazar a las propuestas. Esperamos que sea así, pues las municipalidades se manifiestan en diversas formas y contextos. Y al ser la realidad municipal peruana tan diversa, es improbable derivar un modelo de gestión y evaluación de procesos DEL que se ajuste a todos los tipos de municipalidad.
Como tercer paso, se combina la lógica “insumos-transformación-productos” para procesos, con los aspectos relevantes de la LOM en torno a DEL. De ese modo será posible producir un esquema esencial de lo que implica organizar un proceso de gestión en desarrollo económico local adaptado a municipalidades en Perú.
GERENCIA PÚBLICA Y CAPACIDADES INSTITUCIONALES PARA LA GESTIÓN DEL DESARROLLO ECONÓMICO LOCAL
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