Gestión Local de Riesgos de Desastre en el Perú Autora: Isabel Claros Abarca

Gestión Local de Riesgos de Desastre en el Perú

Autora: Isabel Claros Abarca
Sumario:
1. Introducción al tema
2. Población Vulnerable en el país, condiciones de riesgo de desastres en Zonas Urbanas
3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
4. Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
5. Planes, programas, investigación y desarrollo
6. Rol de los Gobiernos Locales

1. Introducción al tema
Vivimos en un país con un alto nivel de vulnerabilidad ante variaciones climáticas drásticas. De acuerdo con Tyndall Center (2003) , el Perú se encontraría entre los diez países más vulnerables ante eventos climáticos; siendo evidencia de ello el incremento de pérdidas económicas y damnificados como consecuencia de fenómenos naturales y antrópicos en la última década. Esto se evidencia cada año en el incremento de damnificados anuales por “fenómenos” climáticos y los millones de dólares destinados a contingencias del orden de desastres naturales. En la mayoría de los
casos, los riesgos suelen ser más evidentes en los sectores sociales y económicos de menores recursos que habitan en zonas altamente propensas a amenazas, con una infraestructura social y productiva frágil e insegura. Solo por proponer un ejemplo, este año los eventos paralelos de los huaycos en Chosica y las inundaciones en Loreto generaron 1 600 y 190 000 damnificados; con cuantiosas pérdidas, inclusive en vidas humanas. Pese a ello, en Chosica, pasado el evento sólo el 30% de la población acepta la reubicación de sus viviendas. En Loreto, el Ejecutivo ha transferido S/. 3,1 mlls. Al gobierno regional de Loreto para prevenir brotes de enfermedades por las inundaciones.
¿Cuantos millones en daños materiales?, ¿cuántas vidas que se fueron? ¿A cuánto ascienden las pérdidas provocadas por la inadecuada ocupación del territorio debido a la ausencia de planificación y control urbano? Entre la actividad sísmica y el cambio climático por un lado y la ocupación de zonas inapropiadas para vivir, la precariedad de los materiales de construcción y la falta de acción de las autoridades por el otro, las cifras no disminuyen. Bajo un escenario pasivo en la gestión territorial, los efectos podrían exponenciarse al involucrar otros mecanismos que afectan negativamente el crecimiento; como la pérdida de disponibilidad de recursos; generación energética; la pérdida de productividad primaria agrícola y pesquera; la pérdida de biodiversidad y efectos sobre la salud humana.
Bajo una gestión estratégica y proactiva: la mitigación de desastres naturales en cada localidad, con mejoras en el uso del suelo, prácticas seguras, saludables, monitoreo o fiscalización participativa o ejecución proyectos para la prevención, equivaldrían a un ahorro incalculable (en tiempo, dinero y vidas) al Estado y a cada comunidad.

2. Población Vulnerable en el país, condiciones de riesgo de desastres en Zonas Urbanas

Sólo en Lima encontramos este tipo de cifras: San Juan de Lurigancho (Distrito más poblado del país); La quinta parte de su población es vulnerable de desastre. Se estima que más de 40 000 viviendas se han levantado en las laderas de los cerros de San Juan de Lurigancho. El 73% de sus viviendas son autoconstruidas. Lo cual aumenta la vulnerabilidad de las viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes, desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
En Ica se estima que la población vulnerable asciende a 37 700 habitantes, aproximadamente. Susceptible a eventos sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en caso de lluvias intensas. Pero no solo en la costa el desborde de los ríos representa una amenaza, la región andina la revive con frecuencia. En Huancayo por ahora, solo el trabajo comunitario ha podido parcialmente controlar las inundaciones que provocan las lluvias torrenciales del invierno huancaíno, en los asentamientos humanos levantados en las riberas del Mantaro. Un sector crítico que despierta atención es el que ocupan las viviendas asentadas a orillas del rio Shullcas por debajo del puente de la carretera central, aquí las autoridades locales han construido un malecón, que no hace sino consolidar la ocupación en una incuestionable zona de riesgo. Por supuesto, ni el malecón, ni las viviendas, ni las losas, ni los negocios sobrevivirán a un eventual desborde del rio por un lado, ni un catastrófico derrumbe por el otro.

A pesar de que los eventos desastrosos suelen repetirse cada cierto tiempo, los habitantes suelen volver, a expensas del peligro implícito que esto conlleva. Y es que la manera en que construimos y ubicamos nuestras viviendas contribuye a que la naturaleza sea implacable. En la Selva baja, por citar un ejemplo los barrios periféricos de la ciudad de Iquitos conviven sistemáticos y periódicamente con el crecimiento del caudal del Amazonas y sus afluentes. Sumado a esto, la manera de contaminar la vía pública, con basuras y desechos como cosa natural, conlleva aun empobrecimiento y exposición a enfermedades constante, sobretodo de los más pequeños. En el distrito de Punchana desembocan los desagües de la ciudad, en la época de lluvias se inundan las viviendas no solo de rio, sino de desagüe. En Belén los desagües de la ciudad desembocan en el rio Itaya, lugar de esparcimiento d la localidad, dónde lavan, se bañan y de dónde también pescan.

Población vulnerable Peligros identificados

San Juan de Lurigancho 181 500 Más de 40 000 viviendas se han levantado en las laderas de los cerros
El 73% de sus viviendas son autoconstruidas.
Alta vulnerabilidad de las viviendas ante peligro sísmico, deslizamientos y derrumbes ,
desbordes de ríos (Rímac y Huaycoloro) por acumulación de desechos sólidos
Ica 37 700 Susceptible a eventos sísmicos, inundaciones, huaycos, flujo aluvial intenso, déficit hídrico. Colmatación de ríos por desechos sólidos. Posibilidad de colapso de sistema de desagüe en caso de lluvias intensas.
Huancayo 122 000 Susceptible a eventos sísmicos por presencia de fallas geológicas
Colmatación de ríos por desechos sólidos
Inundaciones
San Ramón 4 160 De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Iquitos 99 200 De origen geológico, hidrológico, y antrópico
Zona potencial de deslizamientos e inundable por ríos , caños y quebradas
incendios
Estas condiciones se seguirán extendiendo entre los pobladores que habitan en zonas de riesgo mientras las estrategias de reubicación o los planes de prevención y reducción de riesgo de desastres no se ejecuten de acuerdo a un programa que integre a autoridades locales, regionales y nacionales, medios de comunicación, sociedad civil y sobre todo a la población involucrada, para dejar de lado de una vez, las soluciones parciales, insuficientes.
En este camino, podemos mencionar la iniciativa de la comuna limeña que espera invertir mil millones de dólares (dos mil 600 millones de soles) para la ejecución del Plan Metropolitano de Prevención de Desastres; presentado a la Presidencia de Consejo de Ministros a inicios de abril del 2012; la inversión permitirá ejecutar obras como escaleras y muros de contención e implementar programas de reubicación de poblaciones vulnerables, prevención en las quebradas, mejoramiento de escuelas y hospitales; así como en equipamiento, maquinaria, alimentos no perecibles y agua, señalización y campañas de educación.
“Sólo en la construcción de muros de contención, escaleras y apuntalamiento de fincas ruinosas se necesita invertir más de 2 mil 700 millones de soles. Esta inversión no puede hacerse mediante proyectos individuales, sino a través de programas o esquemas territoriales”, indicó Susana Villarán

3. Factores que incrementan la Vulnerabilidad
La vulnerabilidad está asociada entre otros temas a:
Institucionalidad, gobierno y gestión del territorio
– La informalidad en la gestión del territorio dando un inapropiado uso del suelo.
– El bajo nivel institucional, que dificulta la planificación y ejecución de acciones coordinadas, de adaptación concretas.
Factor social, participación ciudadana:
– El bajo nivel de participación ciudadana en prácticas relacionadas a la prevención y gestión del riesgo. El interés, grado de participación y compromiso ciudadano se traduce en solidez de las alianzas establecidas por los actores locales para la implementación de proyectos prioritarios, transversales e integrales.
-La priorización y temporalidad de los proyectos, así como la claridad en el diseño de estrategias apropiadas para la realidad local, dependen en su esencia de la cualidad institucional de cada localidad.
Factores culturales
El factor sociocultural es un punto fundamental en la gestión del riesgo local. Los aspectos culturales, que inciden en la gobernabilidad de una comuna, localidad o región pueden colaborar u obstaculizar, en la práctica, la gestión del territorio y de los recursos para un crecimiento sostenible.
Factor comunicacional
La fragilidad institucional en los procesos de planeamiento, sumado al poco interés de los medios de comunicación en la difusión e investigación para la prevención del desastre, entre otros factores, son retos por superar.

4. Programa de Ciudades Sostenibles (PCS)
El Programa Ciudades Sostenibles es una iniciativa que promueve el que incorpora la Gestión de Riesgos de Desastres en la Planificación y el Ordenamiento Territorial de las ciudades y centros poblados, a través del desarrollo de Estudios referidos a Mapas de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Propuestas de Medidas de Mitigación para peligros de origen natural y tecnológico. El PCS da énfasis a la “seguridad física de las ciudades”, debido a que los efectos producidos por fenómenos naturales y tecnológicos intensos pueden causar pérdidas de gran magnitud en las ciudades, lo que originaría un brusco descenso en el nivel de vida de sus habitantes e imposibilitaría el desarrollo sostenible de estas si es que no se toman las medidas preventivas adecuadas.
El PCS enfoca el problema de manera integral hasta llegar a Ordenanzas Municipales aprobadas, que todos respeten y estén dispuestos a cumplir; incluyendo las acciones de control municipal. De acuerdo a los Objetivos del Programa y a la Estrategia planteada para lograr resultados tangibles, se siguen los siguientes pasos:

• Priorización del Gobierno Regional, el que recomienda las ciudades que se podrían incorporar al PCS en atención a su situación de riesgo, magnitud poblacional, antecedentes de desastres o emergencias y rol económico en la región.
• Solicitud del Alcalde al Jefe del INDECI, quien en su calidad de Presidente del Comité de Defensa Civil, señala el firme compromiso de las autoridades locales de participar activamente en la ejecución e implementación del programa.
• Formulación de los Estudios Mapa de Peligros, Plan de Usos del Suelo ante Desastres y Medidas de Mitigación, que constituyen herramientas de gestión municipal para la gestión de riesgos de desastres. Están conformados por propuestas que establecen pautas técnicas para el uso racional del suelo desde el punto de vista de la seguridad física de la ciudad. Se orienta la expansión urbana sobre los sectores que presentan las mejores condiciones de seguridad física, evitándose la ocupación de sectores de peligro muy alto, para reducir el impacto negativo de futuros eventos intensos o extremos y de áreas naturales y agrícolas, para evitar su destrucción, con efectos negativos sobre el medio ambiente. Los Estudios son entregados a las autoridades municipales y regionales en ceremonia pública.
• Proceso de aprobación mediante difusión y consulta ciudadana de los estudios de Mapa de Peligros y Plan de Usos del Suelo y Medidas de Mitigación ante Desastres. El proyecto es difundido entre la comunidad, organizaciones locales y autoridades municipales, para luego aprobarlos mediante Ordenanza Municipal. Los Gobiernos Locales tienen a su cargo la implementación de los estudios.

Algunos logros del PCS:
• 47 ciudades cuentan con Ordenanzas aprobadas por unanimidad. Incluyendo Mapa de peligros, Plan de Uso de Suelos y Perfiles de proyectos de Mitigación de desastres.
• Mas de 100 ciudades cuentan con Mapas de Peligro.

5. Planes, programas, investigación y desarrollo
De otro lado, El INDECI cuenta con el Plan Nacional de Prevención y Atención de Desastres (PNPAD), que incluye el desarrollo los respectivos Planes Regionales y Sectoriales de Prevención y Atención de Desastres. Por otro lado, se ha elaborado la Estrategia Nacional de Riesgos para el Desarrollo, entre otros documentos.
En el Estudio de Ciudades Sostenibles, así como en el Atlas de Peligros Naturales del Perú; existe información detallada por departamento. En el: Anuario de Estadísticas Ambientales, de la Dirección Técnica e Indicadores Sociales, se cuenta con indicadores actualizados al 2010 sobre el impacto de los desastres naturales por departamento durante los últimos 10 años. Además contamos con los compendios estadísticos de PAD 2001 -2010 Además como herramienta para el monitoreo de los peligros a nivel nacional está en uso el Sistema Nacional de Prevención y Atención de Desastres (SINPAD)
De otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, viene desarrollando el Programa de Gestión Territorial (PGT) dentro del cual se encuentran tres proyectos:
1. Plan de incentivos a la mejora de la gestión y modernización municipal del 2012
2. Proyecto “apoyo a la gestión integral del riesgo de desastres a nivel urbano” aplicado a Gobiernos Locales de Seis (06) distritos de la ciudad de Lima: Comas, Puente Piedra, Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho, La Molina y Chorrillos. Y a Gobiernos Locales de Cinco (05) ciudades capitales de provincia: Cajamarca, Ayacucho, Paita, Chincha y Huarmey.
3. Y Asistencia Técnica

Perú ha participado en el foro de coordinación y cooperación de mecanismos Subregionales de gestión del riesgo de desastres de las Américas ; de los cuales se han llegado a acuerdos que pueden gestionarse desde los ámbitos locales.
De otro lado podemos mencionar algunas instituciones que vienen trabajando consistentemente en estos temas; tales como PREDES e ITDG- Soluciones prácticas
6. Rol de los gobiernos locales
El ordenamiento y gestión del territorio, usos de suelo, el respeto de la zonificación, el fortalecimiento de las capacidades institucionales y ciudadanas y la construcción de un capital social apto y educado para la participación, son roles que el Gobierno Local debe asumir plenamente, como responsable de la gestión local; así como debe formalizar, promover y apoyar alianzas para la cogestión de riesgos, liderando dichos procesos.

Determinar los objetivos del desarrollo supone hacer valoraciones y diagnósticos de lo que debe cambiar y en qué dirección. Esto significa definir, jerarquizar y fijar temporalmente un conjunto de decisiones e inversiones”, procesos en los cuales debe estar presente la prevención del riesgo de desastre como garantía de decisiones e inversiones ligadas a la comunidad. La mejor forma de obtener un beneficio social y económico de estas estrategias de prevención y de desarrollo es: incorporarlas en los diversos instrumentos de Ordenamiento Territorial y en la Planificación y Gestión
Estratégica en los tres niveles de gestión (local, regional y nacional).

Roles del gobierno local o regional en la prevención y atención de desastres:
6.1 Prevención
• Promover y brindar apoyo técnico a las comisiones del Comité de Defensa Civil para la planificación, la prevención y atención de desastres como un instrumento que nutre la planificación del desarrollo regional, incorporando la gestión de riesgos en el planeamiento del desarrollo sostenible.
• Contar con una Oficina de Defensa Civil, asignando las condiciones mínimas de funcionamiento, cuyo tamaño dependerá de la complejidad, cobertura y magnitud del organismo, promoviendo la organización y capacitación de brigadas de Defensa Civil.
• Coordinar con las entidades científico-técnicas que tengan a su cargo la identificación de peligros, análisis de las vulnerabilidades y estimación de riesgos para adoptar las medidas de prevención más efectivas.
• Ejecutar el planeamiento, coordinación y supervisión de las actividades y obras de prevención, involucrando a todas las entidades ejecutoras del ámbito de su competencia, incorporando del concepto de prevención en la planificación del desarrollo.
• Brindar apoyo técnico a la Comisión de Logística para mantener actualizados los inventarios de personal y bienes muebles en su ámbito geográfico para la atención de la emergencia y la supervisión del funcionamiento de los almacenes de Defensa Civil, así como del control de sus niveles de almacenamiento.

Municipalidades provinciales:
• Aprobar el Plan de Acondicionamiento Territorial de nivel provincial, que identifique las áreas urbanas y de expansión urbana, así como las áreas de protección o de seguridad por riesgos naturales; las áreas agrícolas y las áreas de conservación ambiental
• Aprobar el Plan de Desarrollo Urbano, el Plan de Desarrollo Rural, el Esquema de Zonificación de áreas urbanas, el Plan de Desarrollo de Asentamientos Humanos y demás planes específicos, de acuerdo con el Plan de Acondicionamiento Territorial.
• Aprobar la regulación provincial respecto del otorgamiento de licencias y las labores de control y fiscalización de las municipalidades distritales en las materias reguladas por los planes antes mencionados, de acuerdo con las normas técnicas de la materia, sobre seguridad del Sistema de Defensa Civil.
Municipalidades Distritales:
• Aprobar el plan urbano o rural distrital, según corresponda, con sujeción al plan y a las normas municipales provinciales sobre la materia.
• Aplicar las normas de Defensa Civil en el área de su competencia.
• Establecer normas y controlar procedimientos para la zonificación y uso del territorio y para las construcciones, considerando las evaluaciones y mapas de riesgo.
• Fortalecer el espíritu solidario y el trabajo colectivo, orientado hacia el desarrollo de la convivencia social, armoniosa y productiva, a la prevención de desastres naturales y a la seguridad ciudadana
• La autoridad municipal puede ordenar la clausura transitoria o definitiva de edificios, establecimientos o servicios cuando su funcionamiento constituye peligro o riesgo para la seguridad de las personas y la propiedad privada o la seguridad pública, o infrinjan las normas reglamentarias o de seguridad del sistema de defensa civil.
• Toda obra de infraestructura, sea pública o privada, requiere de licencia de construcción del Gobierno local dentro de cuya jurisdicción se halla el inmueble, previo certificado de conformidad expedido por el Cuerpo General de Bomberos Voluntarios o del Comité de Defensa Civil, según corresponda.

6.2 Atención
• El presidente del gobierno regional o alcalde provincial y distrital conduce el Centro de Operaciones de Emergencia Regional, Provincial o Distrital (COER, COEP, COED), según sea el caso.
• La municipalidad distrital coordina las acciones necesarias para la atención de las
Poblaciones damnificadas por desastres naturales o de otra índole, a través del Comité de Defensa Civil.
• Para los efectos de expropiación con fines municipales, se consideran causas de necesidad pública la reubicación de poblaciones afectadas por catástrofes o peligros inminentes.

Gestión Local de Riesgos de Desastre en el Perú

Autora: Isabel Claros Abarca