PLANEAMIENTO DE MEJORA CONTINUA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila MBA Braulio Vargas Becerra
PLANEAMIENTO DE MEJORA CONTINUA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
1. INTRODUCCIÓN
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
1. INTRODUCCIÓN
En sintonía con el artículo previo desarrollado como Tema II, sobre Economía Política de los servicios públicos, el presente artículo retoma el concepto de servicios públicos como instrumentos de doble propósito. Por un lado, como factores que agregan versatilidad a la capacidad del Estado para satisfacer necesidades sociales diversas y cambiantes, en el corto y el mediano plazo. Por otro lado, como instrumentos de política pública que brindan estabilidad al Estado para, en conjunto con otros actores de la escena nacional, reducir brechas sociales y superar aquellos factores que restringen el desarrollo humano en una sociedad.
Por tanto, en este artículo se prescinde de destacar los desafíos y las limitaciones que día a día se detectan en las administraciones locales, en virtud que tales limitaciones implican que la institución municipal aún no ha dado pasos iniciales (como la voluntad política y la capacitación, por poner sólo un par de ejemplo) para encarar con seriedad la formalización de procesos de producción y mejora de servicios públicos locales.
Lo anterior no quiere decir que prestar atención a las limitaciones de las capacidades de gestión y las carencias de recursos no sea importante. Por el contrario, estos asuntos son de primera importancia, pero en buena medida forman parte del círculo vicioso que se repite una y otra vez con motivo de no proceder a planificar, modernizar e integrar las perspectivas que dan soporte a los procesos de gestión de servicios públicos.
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
Dentro del ámbito competencial para los servicios públicos locales se reconoce que los gobiernos sub-nacionales se hallan dando los pasos iniciales correctos para revisar y estudiar los problemas sociales y las posibilidades económicas de sus comunidades, como etapa previa para entender la problemática local y sus tendencias, y, con base en ello, pasar a elaborar programas novedosos para aplicar una gestión orientada a resultados en la provisión de servicios, en la colaboración con el sector privado (como por ejemplo cediendo a agentes privados una parte de las acciones de la cadena de servicios), y ampliando el espectro de aplicación de sus competencias mediante la creación de nuevos servicios o la reforma de los servicios existentes.
Al respecto, se debe reconocer que las municipalidades del país han obtenido logros, pero en términos muy generales. Ello significa que los avances logrados no se registran por igual en la cartera de servicios a cargo de la municipalidad, pues algunos servicios han aportado valor agregado a los vecinos, pero otros en lo absoluto. De modo que en el balance global hay necesidad de destacar que el desempeño municipal es muy variado no sólo entre municipalidades, sino también entre tipos de servicio dentro de una misma municipalidad.
Figura 1.- Avances en servicios dirigidos a la colectividad
Para efectos ilustrativos, la figura 1 muestra servicios críticos que las municipalidades brindan a la comunidad, en los que se registran iniciativas interesantes, pero los resultados aún no se visibilizan claramente. En tal sentido, es prematuro hablar que existe un cambio decisivo en la realidad local y aún quedan dudas sobre sí los avances pueden sostenerse en el tiempo.
Como ejemplo, en salud y educación las municipalidades de ámbito rural en diversas partes del país se hallan desarrollando programas en alianza con los sectores (MINSA y MINEDU, por ejemplo), con las ONG con los propios vecinos y algunas empresas. Los esfuerzos se invierten en programas de mejora en Salud y Educación que incluyen no sólo infraestructura para el soporte de servicios (figura 2), pero también centros de capacitación de la población local joven, que se espera sean quienes asuman el desafío de la atención en salud en su localidad.
Figura 2.- Avances en servicios de infraestructura
Sin embargo, este tipo de esfuerzos colaborativos depende fuertemente del financiamiento y los recursos de las entidades cooperantes, por lo que resulta incierto sí las mejoras en metas sociales (disminución de la desnutrición crónica, por ejemplo) podrán sostenerse, una vez que el apoyo de entidades no gubernamentales termine.
De la figura 1 se aprecia que las municipalidades de ámbito urbano también han hecho esfuerzos por capacitar a los emprendedores locales que operan en mercados y camales, a efectos que refuercen la sanidad y mejoren la calidad. Sin embargo, estas iniciativas no han tenido éxito en materia de lograr la formalización de las unidades económicas que operan, en buena medida porque las municipalidades no han tomado en cuenta la necesidad de establecer un proceso ordenado que comprenda los siguientes eslabones: sensibilización, empadronamiento, otorgamiento de licencias y seguimiento.
En seguridad ciudadana, además, las administraciones locales en municipios urbanos han estado muy activas en procurar mejorar el clima de seguridad, mediante serenazgo y la colaboración con la comisaría del distrito. No obstante, los índices de criminalidad reportados siguen en aumento y se estima que los delitos no reportados son incluso mayores, debido a la falta de credibilidad de los vecinos en la capacidad resolutiva y la efectividad real de la municipalidad y la policía nacional.
Finalmente, discutiremos sobre los servicios bajo demanda (figura 3). Estos son distintos a los servicios que se brindan en general. Aparentemente son más sencillos porque se brindan cuando el usuario los solicita, y esto facilita el diseño de sus respectivos procesos y el mantenimiento de estadísticas de evolución de la demanda. Pero la aparente simplicidad encierra dificultades ocultas. Una de ellas es que el exacto momento en que los servicios van a ser solicitados es desconocido. Luego, el proveedor del servicio (la municipalidad) debe contar con procesos y/o procedimientos estandarizados para concretar la prestación, así como con el debido soporte logístico e informático. En función de esta “capacidad”, el proveedor puede comunicar al usuario la fecha estimada para la producción del servicio. En función a los eventos de un determinado periodo, el proveedor también puede evaluar el rendimiento del servicio y las alternativas de mejora que sería conveniente acometer.
Figura 3.- Avances en servicios bajo demanda
En el caso de registros civiles, la situación es relativamente mejor y se ha mantenido. En el caso Peruano, la aplicación de tecnologías de información y comunicaciones ha permitido enlazar a las municipalidades con organismos descentralizados tales como RENIEC y SUNARP, para redistribuir el proceso de procesamiento, emisión y entrega de documentos como partidas de nacimiento y actas de matrimonio.
La experiencia ganada ha puesto en evidencia que las municipalidades también pueden emprender sus propios programas de informatización del proceso de expedición de documentos como partidas de defunción, constancias de mudanza, e incluso emisión personalizada (por predio) de estados de cuenta por concepto de baja policía. Los beneficios se pueden contabilizar en términos de reducción de tiempos de espera, pero no necesariamente en términos de generación de ahorros para el vecino. Asimismo, la replica de este tipo de buenas experiencias parece haberse detenido en los últimos cinco años, y los casos más sonados corresponden a ámbitos urbanos.
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
Luego de describir de modo breve el ámbito operacional de los servicios públicos locales y los avances recientes que permiten avizorar buenas perspectivas para potenciar los servicios públicos como instrumento de política publica y desarrollo, en esta sección retomamos la idea que estas buenas perspectivas solo son factibles si es que se configuran adecuados procesos de producción de servicios.
En tal sentido en esta sección presentamos un diseño general de un proceso de producción de servicios, conocido también como proceso de SERVUCCION. Este tipo de proceso, como se muestra en la figura 4, es de tipo compuesto, dado que en el contexto de los servicios, las fases de producción y de consumo no se pueden disociar; es decir, son indivisibles. Luego, describiremos brevemente los principales elementos a considerar para garantizar el debido soporte a la fase de producción de un servicio; por medio de lo que se conoce como el “plan de provisión del servicio”.
Finalmente, en virtud de la combinación de ambos pasos (análisis del proceso de servicios y plan de provisión) resultará una visión clara de los servicios, que facilitaran la identificación de oportunidades de mejora. En ese sentido, el articulo finaliza con la presentación de una secuencia de pasos para efectuar la mejora de servicio públicos; y donde las mejoras operan fundamentalmente al nivel de procesos, de modo que se cumple la regla: “Mejores procesos producen mejores servicios.” Lo opuesto también se cumple: “Mejores servicios no pueden surgir de procesos deficientes.”
3.1. El proceso de SERVUCCIÓN
La servucción equivale al concepto de la producción aplicada a los servicios y alude al proceso por el cual se genera un servicio. Este concepto surge por la necesidad de establecer un contexto propio en el que enmarcar la actividad de los servicios y no confundirlos con actividades. De ese modo, la servucción o producción de servicios comprende un conjunto de elementos físicos y humanos que se organizan de modo sistemático y en función de determinados parámetros y objetivos que proporcionan la información necesaria para desarrollar y brindar el servicio adecuado, en el momento adecuado y ante las necesidades apropiadas.
Figura 4.- Proceso de producción de servicios
Se debe notar, sin embargo, que el proceso de producción de los servicios es más complejo de lo que el usuario o consumidor puede observar, tal como se muestra en la figura 4. Esto es incluso más relevante para el caso de los servicios públicos, y por tal motivo, a continuación describiremos algunos de los principales aspectos que se deben tomar en cuenta para aplicar con propiedad el concepto de la servucción.
La segunda evaluación es de tipo costo-efectividad e implica una valoración que el usuario sobre el valor percibido que le aporte el servicio en comparación con el esfuerzo que el usuario efectúa para acceder al servicio. Esta comparación suele incluir un marco de referencia monetario (costo), pero también aspectos intangibles, como por ejemplo, si el servicio no se halla desactualizado o no es fácilmente sustituible por otro tipo de servicio o elemento satisfactor.
Las informaciones combinadas permitirían estimar sí un servicio subsidiado realmente resuelve una necesidad y es apreciado por los usuarios y/o beneficiarios. Esto es pertinente dado que la mayor parte de servicios públicos locales ofrecidos por las municipalidades operan a un costo que no refleja la realidad. En algunos casos hay un sobrecosto ocasionado por la insuficiente capacidad técnica para tarifar, como ocurre con los arbitrios que cobran las municipalidades por concepto de parques y jardines. En otros casos, los servicios están subvaluados, como ocurre con el servicio de limpieza pública o con el otorgamiento permisos de construcción.
3.2. El plan de provisión de servicios
En términos sintéticos un plan de provisión debe partir con la descripción exhaustiva del servicio (objetivos, público meta, metas de atención, etc.); luego de lo se deben considerar lo siguientes aspectos:
• Determinación del número de unidades de servicio que se va a producir, y donde los diagnósticos, las estimaciones de evolución de la demanda y la estimación de grados de satisfacción, entre otras informaciones, son de gran utilidad.
• El plan de inversiones, que incluye la inversión en local, maquinaria, equipos, herramientas, vehículos, instalaciones y mobiliarios, entre otros.
• El plan de gastos, que comprende los gastos operacionales en materiales, energía y otros suministros, depreciación, salarios y prestaciones sociales de ley para los trabajadores, gastos de mantenimiento, servicios de terceros, movilidad, etc.
• Análisis de gestión de almacenes, donde se incluye el estudio de la relación calidad-costo y otros indicadores de tipo costo-eficiencia y costo-efectividad; tiempos y stocks de inventario; condiciones de aprovisionamiento convenidas con los proveedores, etc.
• Indicadores asociados al flujo de la producción del servicio (mapa del proceso), donde además de las secuencias de actividades, tareas y recursos a emplear, también se incluyen las estimaciones de tiempos, los puntos en los que se controlaran los indicadores de resultados y de proceso, y los tipos de capacidades probadas que debe poseer el personal involucrado en la prestación del servicio.
• Estimaciones globales de tiempos y movimientos, programación del servicio, estimación de tiempos muertos y holguras, etc.
• Descripción de competencias y funciones que debe poseer el personal involucrado en la producción y, sobretodo, prestación de servicios.
• Proyecciones y escenarios a futuro, incluyendo estimaciones de indicadores de costo, satisfacción y contribución a las políticas públicas locales, entre otros.
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
La mejora de servicios es una forma abreviada de hacer referencia a la mejora continua o la mejora radical (rediseño) de los procesos que dan origen a los servicios. La mejora es una labor de gestión, por lo que difícilmente puede acometerse con el simple hecho de emitir disposiciones o expandir la regulación existente.
4.1. El ciclo de mejora de los servicios públicos
Una vez detectada la necesidad de acometer una mejora, corresponde, por tanto, fijar los objetivos concretos que guiarán la planificación y ejecución de la mejora. Estos pueden comprender, por ejemplo:
• ALINEAR las metas de atención con los lineamientos estratégicos sectoriales o con los Objetivos del Milenio
• MEJORAR la calidad del servicio
• REDUCIR los costos de prestación del servicio
• AUMENTAR la cobertura
• ACORTAR brechas sociales
• MEJORAR la atención al usuario y/o REDUCIR las quejas
• REDUCIR el monto del subsidio del gasto operacional
• INCREMENTAR los ingresos de la entidad prestadora
• ADELANTARSE al cambio en las tendencias sociales
• ARMONIZAR el servicio con servicios equivalentes provistos por el sector privado.
Si bien la fijación de objetivos concretos es una pieza fundamental para configurar una estrategia a seguir, conocida como “Plan de Mejora de los Servicios Púbicos”, hemos de alertar que esta estrategia (el plan) forma parte de un contexto dinámico mas amplio, que debe ser de dominio de las municipalidades y, específicamente, de la Gerencia de Servicios Públicos (y a la vez puede verse como un mecanismo para medir capacidades de gestión a nivel institucionales). Bajo un contexto institucional, la mejora de servicios comprende además:
• Observación de las políticas sectoriales
• Contrastar las políticas sectoriales con la realidad local y los objetivos de desarrollo
• Análisis de satisfacción o quejas por público y tipo de servicio (diagnóstico interno)
• Análisis de la demanda del servicio -histórica y proyectada- (diagnóstico externo)
• Análisis del proceso (mapa del proceso), del flujo de producción (Plan de Provisión) e indicadores de rendimiento (diagnóstico interno) y de financiamiento
• Definición de los factores críticos de éxito en el proceso de producción, prestación y evaluación del rendimiento del servicio
• Decisión del tipo de mejora (radical o incremental), estimación de la financiación requerida y medida del clima organizacional
• Elaboración del PLAN DE MEJORA y fijación de metas asociadas a los objetivos de rendimiento del servicio (perspectiva interna y del usuario), a los FCE y al grado de alineación o cambio organizacional…mecanismo de seguimiento
• Plan financiero (flujos de caja económicos y financieros) y montos presupuestales para el plan operativo (base multianual)
• Estrategia de gestión del cambio y asignación de roles en la evaluación del cambio
4.2. El plan de mejora
Es una herramienta que sistematiza los pasos para la mejora de un servicio en un tiempo determinado y que señala los actores que tienen responsabilidad en la mejora. Debido a su carácter de plan, en él se determina la estrategia y las acciones a realizar para llevar adelante una mejora de tipo incremental o de tipo radical (rediseño o reingeniería). El plan de mejora es, asimismo, de carácter operativo, porque se concentra en la mejora de un proceso o problema concreto. Pero el contexto que le da origen (de acuerdo a los puntos mostrados en la subsección previa) es eminentemente de carácter estratégico; y ese es un argumento de gran peso para sostener que los servicios públicos no pueden ser confundidos con actividades (nivel operacional), sino que deben aludir al logro de objetivos y metas de alta jerarquía (nivel estratégico).
En los párrafos finales del presente articulo, se presentan finalmente una secuencia de pasos sugeridos para llevar adelante una mejora de servicios, en función de un plan ordenado, sistemático y formal.
• Definir el servicio público a trabajar: Es decir, definir qué es lo que se pretende mejorar, considerando aspectos sociales, geográficos, competenciales, etc.
• Elaborar un diagnóstico rápido. Comprende levantar información sobre cómo funciona el servicio público elegido respecto al problema identificado y cuál es la calidad percibida por los usuarios y por quienes prestan el servicio.
El diagnostico permite identificar los problemas saltantes y priorizar aquellos que es posible atender. El diagnóstico sólo es un medio valido para planificar una mejora y evaluar sus alcances y resultados en la medida que proporcione información oportuna, relevante, veraz y crítica. Para ello, los gestores necesitaran acudir no solamente a fuentes secundarias de información, sino también a fuentes primarias (trabajo de campo). Como fuentes secundarias, se incluye los estudios y las estadísticas recientes realizados por otras instituciones, documentos de gestión de nivel provincial, regional y sectorial, como: PER, PCD, Plan Regional de Infancia (nivel regional); PEN, PPE (MEF), PEI (MINEDU), los Perfiles Educativos Regionales del UMC (MINEDU), la Evaluación Censal de Estudiantes (nivel nacional); entre otros. En cuanto a la información primaria, destacan los planes de desarrollo social, de desarrollo económico, el catastro, y el PDLC, entre otros.
• Identificar y priorizar los problemas más urgentes: Después del diagnóstico se debe poder identificar y formular los problemas existentes acerca de un servicio público en una región elegida. A ello seguirá, por tanto, la priorización de problemas a superar o la ele3ccion de aspectos a ampliar, tomando en cuenta las perspectivas de los actores locales, y no sólo la perspectiva de la municipalidad.
• Elaborar un flujograma del proceso de la organización y prestación actual del servicio: Esto ayuda a identificar no sólo que parte del proceso actual está causando cuellos de botella, sino también oportunidades para introducir mejoras que permitirán brindar un nivel más alto de prestación del servicio.
• Identificar los nudos críticos del proceso: Después de haber elaborado un flujograma, se identifica las etapas del proceso en las cuales existen problemas. Estos nudos críticos se convierten en áreas de mejora especificas y constituyen los factores críticos que impiden la adecuada prestación del servicio.
• Finalmente, se deciden las acciones a llevar a cabo y se analiza la capacidad institucional y la logística necesarios para hacer viable el esfuerzo de mejora.
Tomando en cuenta los pasos señalados, finalmente se redacta el plan de mejora, se discute y se perfecciona. En el cuerpo del plan deben resaltar los siguientes aspectos: (1) los involucrados, (2) los tiempos, (3) los cambios esperados, (4) la estrategia, (5) la comunicación con los usuarios internos y con los usuarios externos o beneficiarios, (6) acciones a seguir, (7) los aliados, (8) los recursos necesarios, (9) las acciones de contingencia, y (10) los supuestos (de modo similar al empleo del marco lógico).
PLANEAMIENTO DE MEJORA CONTINUA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS LOCALES
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
1. INTRODUCCIÓN
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
1. INTRODUCCIÓN
En sintonía con el artículo previo desarrollado como Tema II, sobre Economía Política de los servicios públicos, el presente artículo retoma el concepto de servicios públicos como instrumentos de doble propósito. Por un lado, como factores que agregan versatilidad a la capacidad del Estado para satisfacer necesidades sociales diversas y cambiantes, en el corto y el mediano plazo. Por otro lado, como instrumentos de política pública que brindan estabilidad al Estado para, en conjunto con otros actores de la escena nacional, reducir brechas sociales y superar aquellos factores que restringen el desarrollo humano en una sociedad.
Por tanto, en este artículo se prescinde de destacar los desafíos y las limitaciones que día a día se detectan en las administraciones locales, en virtud que tales limitaciones implican que la institución municipal aún no ha dado pasos iniciales (como la voluntad política y la capacitación, por poner sólo un par de ejemplo) para encarar con seriedad la formalización de procesos de producción y mejora de servicios públicos locales.
Lo anterior no quiere decir que prestar atención a las limitaciones de las capacidades de gestión y las carencias de recursos no sea importante. Por el contrario, estos asuntos son de primera importancia, pero en buena medida forman parte del círculo vicioso que se repite una y otra vez con motivo de no proceder a planificar, modernizar e integrar las perspectivas que dan soporte a los procesos de gestión de servicios públicos.
2. SERVICIOS PUBLICOS LOCALES: CARTERA, AVANCES Y PERSPECTIVAS
Dentro del ámbito competencial para los servicios públicos locales se reconoce que los gobiernos sub-nacionales se hallan dando los pasos iniciales correctos para revisar y estudiar los problemas sociales y las posibilidades económicas de sus comunidades, como etapa previa para entender la problemática local y sus tendencias, y, con base en ello, pasar a elaborar programas novedosos para aplicar una gestión orientada a resultados en la provisión de servicios, en la colaboración con el sector privado (como por ejemplo cediendo a agentes privados una parte de las acciones de la cadena de servicios), y ampliando el espectro de aplicación de sus competencias mediante la creación de nuevos servicios o la reforma de los servicios existentes.
Al respecto, se debe reconocer que las municipalidades del país han obtenido logros, pero en términos muy generales. Ello significa que los avances logrados no se registran por igual en la cartera de servicios a cargo de la municipalidad, pues algunos servicios han aportado valor agregado a los vecinos, pero otros en lo absoluto. De modo que en el balance global hay necesidad de destacar que el desempeño municipal es muy variado no sólo entre municipalidades, sino también entre tipos de servicio dentro de una misma municipalidad.
Figura 1.- Avances en servicios dirigidos a la colectividad
Para efectos ilustrativos, la figura 1 muestra servicios críticos que las municipalidades brindan a la comunidad, en los que se registran iniciativas interesantes, pero los resultados aún no se visibilizan claramente. En tal sentido, es prematuro hablar que existe un cambio decisivo en la realidad local y aún quedan dudas sobre sí los avances pueden sostenerse en el tiempo.
Como ejemplo, en salud y educación las municipalidades de ámbito rural en diversas partes del país se hallan desarrollando programas en alianza con los sectores (MINSA y MINEDU, por ejemplo), con las ONG con los propios vecinos y algunas empresas. Los esfuerzos se invierten en programas de mejora en Salud y Educación que incluyen no sólo infraestructura para el soporte de servicios (figura 2), pero también centros de capacitación de la población local joven, que se espera sean quienes asuman el desafío de la atención en salud en su localidad.
Figura 2.- Avances en servicios de infraestructura
Sin embargo, este tipo de esfuerzos colaborativos depende fuertemente del financiamiento y los recursos de las entidades cooperantes, por lo que resulta incierto sí las mejoras en metas sociales (disminución de la desnutrición crónica, por ejemplo) podrán sostenerse, una vez que el apoyo de entidades no gubernamentales termine.
De la figura 1 se aprecia que las municipalidades de ámbito urbano también han hecho esfuerzos por capacitar a los emprendedores locales que operan en mercados y camales, a efectos que refuercen la sanidad y mejoren la calidad. Sin embargo, estas iniciativas no han tenido éxito en materia de lograr la formalización de las unidades económicas que operan, en buena medida porque las municipalidades no han tomado en cuenta la necesidad de establecer un proceso ordenado que comprenda los siguientes eslabones: sensibilización, empadronamiento, otorgamiento de licencias y seguimiento.
En seguridad ciudadana, además, las administraciones locales en municipios urbanos han estado muy activas en procurar mejorar el clima de seguridad, mediante serenazgo y la colaboración con la comisaría del distrito. No obstante, los índices de criminalidad reportados siguen en aumento y se estima que los delitos no reportados son incluso mayores, debido a la falta de credibilidad de los vecinos en la capacidad resolutiva y la efectividad real de la municipalidad y la policía nacional.
Finalmente, discutiremos sobre los servicios bajo demanda (figura 3). Estos son distintos a los servicios que se brindan en general. Aparentemente son más sencillos porque se brindan cuando el usuario los solicita, y esto facilita el diseño de sus respectivos procesos y el mantenimiento de estadísticas de evolución de la demanda. Pero la aparente simplicidad encierra dificultades ocultas. Una de ellas es que el exacto momento en que los servicios van a ser solicitados es desconocido. Luego, el proveedor del servicio (la municipalidad) debe contar con procesos y/o procedimientos estandarizados para concretar la prestación, así como con el debido soporte logístico e informático. En función de esta “capacidad”, el proveedor puede comunicar al usuario la fecha estimada para la producción del servicio. En función a los eventos de un determinado periodo, el proveedor también puede evaluar el rendimiento del servicio y las alternativas de mejora que sería conveniente acometer.
Figura 3.- Avances en servicios bajo demanda
En el caso de registros civiles, la situación es relativamente mejor y se ha mantenido. En el caso Peruano, la aplicación de tecnologías de información y comunicaciones ha permitido enlazar a las municipalidades con organismos descentralizados tales como RENIEC y SUNARP, para redistribuir el proceso de procesamiento, emisión y entrega de documentos como partidas de nacimiento y actas de matrimonio.
La experiencia ganada ha puesto en evidencia que las municipalidades también pueden emprender sus propios programas de informatización del proceso de expedición de documentos como partidas de defunción, constancias de mudanza, e incluso emisión personalizada (por predio) de estados de cuenta por concepto de baja policía. Los beneficios se pueden contabilizar en términos de reducción de tiempos de espera, pero no necesariamente en términos de generación de ahorros para el vecino. Asimismo, la replica de este tipo de buenas experiencias parece haberse detenido en los últimos cinco años, y los casos más sonados corresponden a ámbitos urbanos.
3. PRODUCCIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS: SERVUCCION
Luego de describir de modo breve el ámbito operacional de los servicios públicos locales y los avances recientes que permiten avizorar buenas perspectivas para potenciar los servicios públicos como instrumento de política publica y desarrollo, en esta sección retomamos la idea que estas buenas perspectivas solo son factibles si es que se configuran adecuados procesos de producción de servicios.
En tal sentido en esta sección presentamos un diseño general de un proceso de producción de servicios, conocido también como proceso de SERVUCCION. Este tipo de proceso, como se muestra en la figura 4, es de tipo compuesto, dado que en el contexto de los servicios, las fases de producción y de consumo no se pueden disociar; es decir, son indivisibles. Luego, describiremos brevemente los principales elementos a considerar para garantizar el debido soporte a la fase de producción de un servicio; por medio de lo que se conoce como el “plan de provisión del servicio”.
Finalmente, en virtud de la combinación de ambos pasos (análisis del proceso de servicios y plan de provisión) resultará una visión clara de los servicios, que facilitaran la identificación de oportunidades de mejora. En ese sentido, el articulo finaliza con la presentación de una secuencia de pasos para efectuar la mejora de servicio públicos; y donde las mejoras operan fundamentalmente al nivel de procesos, de modo que se cumple la regla: “Mejores procesos producen mejores servicios.” Lo opuesto también se cumple: “Mejores servicios no pueden surgir de procesos deficientes.”
3.1. El proceso de SERVUCCIÓN
La servucción equivale al concepto de la producción aplicada a los servicios y alude al proceso por el cual se genera un servicio. Este concepto surge por la necesidad de establecer un contexto propio en el que enmarcar la actividad de los servicios y no confundirlos con actividades. De ese modo, la servucción o producción de servicios comprende un conjunto de elementos físicos y humanos que se organizan de modo sistemático y en función de determinados parámetros y objetivos que proporcionan la información necesaria para desarrollar y brindar el servicio adecuado, en el momento adecuado y ante las necesidades apropiadas.
Figura 4.- Proceso de producción de servicios
Se debe notar, sin embargo, que el proceso de producción de los servicios es más complejo de lo que el usuario o consumidor puede observar, tal como se muestra en la figura 4. Esto es incluso más relevante para el caso de los servicios públicos, y por tal motivo, a continuación describiremos algunos de los principales aspectos que se deben tomar en cuenta para aplicar con propiedad el concepto de la servucción.
La segunda evaluación es de tipo costo-efectividad e implica una valoración que el usuario sobre el valor percibido que le aporte el servicio en comparación con el esfuerzo que el usuario efectúa para acceder al servicio. Esta comparación suele incluir un marco de referencia monetario (costo), pero también aspectos intangibles, como por ejemplo, si el servicio no se halla desactualizado o no es fácilmente sustituible por otro tipo de servicio o elemento satisfactor.
Las informaciones combinadas permitirían estimar sí un servicio subsidiado realmente resuelve una necesidad y es apreciado por los usuarios y/o beneficiarios. Esto es pertinente dado que la mayor parte de servicios públicos locales ofrecidos por las municipalidades operan a un costo que no refleja la realidad. En algunos casos hay un sobrecosto ocasionado por la insuficiente capacidad técnica para tarifar, como ocurre con los arbitrios que cobran las municipalidades por concepto de parques y jardines. En otros casos, los servicios están subvaluados, como ocurre con el servicio de limpieza pública o con el otorgamiento permisos de construcción.
3.2. El plan de provisión de servicios
En términos sintéticos un plan de provisión debe partir con la descripción exhaustiva del servicio (objetivos, público meta, metas de atención, etc.); luego de lo se deben considerar lo siguientes aspectos:
• Determinación del número de unidades de servicio que se va a producir, y donde los diagnósticos, las estimaciones de evolución de la demanda y la estimación de grados de satisfacción, entre otras informaciones, son de gran utilidad.
• El plan de inversiones, que incluye la inversión en local, maquinaria, equipos, herramientas, vehículos, instalaciones y mobiliarios, entre otros.
• El plan de gastos, que comprende los gastos operacionales en materiales, energía y otros suministros, depreciación, salarios y prestaciones sociales de ley para los trabajadores, gastos de mantenimiento, servicios de terceros, movilidad, etc.
• Análisis de gestión de almacenes, donde se incluye el estudio de la relación calidad-costo y otros indicadores de tipo costo-eficiencia y costo-efectividad; tiempos y stocks de inventario; condiciones de aprovisionamiento convenidas con los proveedores, etc.
• Indicadores asociados al flujo de la producción del servicio (mapa del proceso), donde además de las secuencias de actividades, tareas y recursos a emplear, también se incluyen las estimaciones de tiempos, los puntos en los que se controlaran los indicadores de resultados y de proceso, y los tipos de capacidades probadas que debe poseer el personal involucrado en la prestación del servicio.
• Estimaciones globales de tiempos y movimientos, programación del servicio, estimación de tiempos muertos y holguras, etc.
• Descripción de competencias y funciones que debe poseer el personal involucrado en la producción y, sobretodo, prestación de servicios.
• Proyecciones y escenarios a futuro, incluyendo estimaciones de indicadores de costo, satisfacción y contribución a las políticas públicas locales, entre otros.
4. MEJORA DE LOS SERVICIOS PUBLICOS
La mejora de servicios es una forma abreviada de hacer referencia a la mejora continua o la mejora radical (rediseño) de los procesos que dan origen a los servicios. La mejora es una labor de gestión, por lo que difícilmente puede acometerse con el simple hecho de emitir disposiciones o expandir la regulación existente.
4.1. El ciclo de mejora de los servicios públicos
Una vez detectada la necesidad de acometer una mejora, corresponde, por tanto, fijar los objetivos concretos que guiarán la planificación y ejecución de la mejora. Estos pueden comprender, por ejemplo:
• ALINEAR las metas de atención con los lineamientos estratégicos sectoriales o con los Objetivos del Milenio
• MEJORAR la calidad del servicio
• REDUCIR los costos de prestación del servicio
• AUMENTAR la cobertura
• ACORTAR brechas sociales
• MEJORAR la atención al usuario y/o REDUCIR las quejas
• REDUCIR el monto del subsidio del gasto operacional
• INCREMENTAR los ingresos de la entidad prestadora
• ADELANTARSE al cambio en las tendencias sociales
• ARMONIZAR el servicio con servicios equivalentes provistos por el sector privado.
Si bien la fijación de objetivos concretos es una pieza fundamental para configurar una estrategia a seguir, conocida como “Plan de Mejora de los Servicios Púbicos”, hemos de alertar que esta estrategia (el plan) forma parte de un contexto dinámico mas amplio, que debe ser de dominio de las municipalidades y, específicamente, de la Gerencia de Servicios Públicos (y a la vez puede verse como un mecanismo para medir capacidades de gestión a nivel institucionales). Bajo un contexto institucional, la mejora de servicios comprende además:
• Observación de las políticas sectoriales
• Contrastar las políticas sectoriales con la realidad local y los objetivos de desarrollo
• Análisis de satisfacción o quejas por público y tipo de servicio (diagnóstico interno)
• Análisis de la demanda del servicio -histórica y proyectada- (diagnóstico externo)
• Análisis del proceso (mapa del proceso), del flujo de producción (Plan de Provisión) e indicadores de rendimiento (diagnóstico interno) y de financiamiento
• Definición de los factores críticos de éxito en el proceso de producción, prestación y evaluación del rendimiento del servicio
• Decisión del tipo de mejora (radical o incremental), estimación de la financiación requerida y medida del clima organizacional
• Elaboración del PLAN DE MEJORA y fijación de metas asociadas a los objetivos de rendimiento del servicio (perspectiva interna y del usuario), a los FCE y al grado de alineación o cambio organizacional…mecanismo de seguimiento
• Plan financiero (flujos de caja económicos y financieros) y montos presupuestales para el plan operativo (base multianual)
• Estrategia de gestión del cambio y asignación de roles en la evaluación del cambio
4.2. El plan de mejora
Es una herramienta que sistematiza los pasos para la mejora de un servicio en un tiempo determinado y que señala los actores que tienen responsabilidad en la mejora. Debido a su carácter de plan, en él se determina la estrategia y las acciones a realizar para llevar adelante una mejora de tipo incremental o de tipo radical (rediseño o reingeniería). El plan de mejora es, asimismo, de carácter operativo, porque se concentra en la mejora de un proceso o problema concreto. Pero el contexto que le da origen (de acuerdo a los puntos mostrados en la subsección previa) es eminentemente de carácter estratégico; y ese es un argumento de gran peso para sostener que los servicios públicos no pueden ser confundidos con actividades (nivel operacional), sino que deben aludir al logro de objetivos y metas de alta jerarquía (nivel estratégico).
En los párrafos finales del presente articulo, se presentan finalmente una secuencia de pasos sugeridos para llevar adelante una mejora de servicios, en función de un plan ordenado, sistemático y formal.
• Definir el servicio público a trabajar: Es decir, definir qué es lo que se pretende mejorar, considerando aspectos sociales, geográficos, competenciales, etc.
• Elaborar un diagnóstico rápido. Comprende levantar información sobre cómo funciona el servicio público elegido respecto al problema identificado y cuál es la calidad percibida por los usuarios y por quienes prestan el servicio.
El diagnostico permite identificar los problemas saltantes y priorizar aquellos que es posible atender. El diagnóstico sólo es un medio valido para planificar una mejora y evaluar sus alcances y resultados en la medida que proporcione información oportuna, relevante, veraz y crítica. Para ello, los gestores necesitaran acudir no solamente a fuentes secundarias de información, sino también a fuentes primarias (trabajo de campo). Como fuentes secundarias, se incluye los estudios y las estadísticas recientes realizados por otras instituciones, documentos de gestión de nivel provincial, regional y sectorial, como: PER, PCD, Plan Regional de Infancia (nivel regional); PEN, PPE (MEF), PEI (MINEDU), los Perfiles Educativos Regionales del UMC (MINEDU), la Evaluación Censal de Estudiantes (nivel nacional); entre otros. En cuanto a la información primaria, destacan los planes de desarrollo social, de desarrollo económico, el catastro, y el PDLC, entre otros.
• Identificar y priorizar los problemas más urgentes: Después del diagnóstico se debe poder identificar y formular los problemas existentes acerca de un servicio público en una región elegida. A ello seguirá, por tanto, la priorización de problemas a superar o la ele3ccion de aspectos a ampliar, tomando en cuenta las perspectivas de los actores locales, y no sólo la perspectiva de la municipalidad.
• Elaborar un flujograma del proceso de la organización y prestación actual del servicio: Esto ayuda a identificar no sólo que parte del proceso actual está causando cuellos de botella, sino también oportunidades para introducir mejoras que permitirán brindar un nivel más alto de prestación del servicio.
• Identificar los nudos críticos del proceso: Después de haber elaborado un flujograma, se identifica las etapas del proceso en las cuales existen problemas. Estos nudos críticos se convierten en áreas de mejora especificas y constituyen los factores críticos que impiden la adecuada prestación del servicio.
• Finalmente, se deciden las acciones a llevar a cabo y se analiza la capacidad institucional y la logística necesarios para hacer viable el esfuerzo de mejora.
Tomando en cuenta los pasos señalados, finalmente se redacta el plan de mejora, se discute y se perfecciona. En el cuerpo del plan deben resaltar los siguientes aspectos: (1) los involucrados, (2) los tiempos, (3) los cambios esperados, (4) la estrategia, (5) la comunicación con los usuarios internos y con los usuarios externos o beneficiarios, (6) acciones a seguir, (7) los aliados, (8) los recursos necesarios, (9) las acciones de contingencia, y (10) los supuestos (de modo similar al empleo del marco lógico).