GERENCIA PÚBLICA: HOJA DE RUTA HACIA EL PARADIGMA DE RESULTADOS Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila MBA Braulio Vargas Becerra
GERENCIA PÚBLICA: HOJA DE RUTA HACIA EL PARADIGMA DE RESULTADOS
Autores: Mg. Roberto Claros Cohaila
MBA Braulio Vargas Becerra
Sumario:
1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA
1. ¿POR QUÉ UNA HOJA DE RUTA?
En el artículo, publicado en esta revista, “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública”, los autores presentaron, en líneas generales, el argumento siguiente:
En el actual contexto nacional-regional-global, las reformas en la administración gubernamental y en los objetivos estratégicos del Estado no sólo son necesarias, pero también posibles de alcanzar en la medida que las instituciones gubernamentales y su organización (que incluye a las personas) integren las dimensiones político-gerencial, de procesos, operacionales (que incluye los sistemas administrativos) y de articulación con los actores sociales y económicos.
La reflexión que uno puede extraer del citado artículo es que existe una agenda que depende de diseñar un conjunto de reformas acordes al contexto externo en el que actúan las organizaciones, pero también en el contexto interno. Ambos contextos (el externo y el interno) deben abordarse de modo conjunto. Las reformas propuestas necesitan prestar atención a un conjunto de dimensiones de actuación del Estado que en la actualidad no sólo son más numerosas, sino también de mayor complejidad y más intensivas en la cantidad de recursos económicos, legales, técnicos y humanos.
La pregunta que emerge es ¿cómo lograr dicha integración?
Una posibilidad, como señalan los autores del citado artículo, es guiarse por un marco de referencia suficientemente amplio como para incluir los mecanismos que den soporte a un proceso amplio de integración político-gerencial-operacional.
Además, dicho debe ser suficientemente robusto para asegurar que a las reformas que apuntan a impactar en el externo (el entorno de desarrollo) le corresponden reformas internas (en la institución) que se distribuyan entre los ejes de organización: diseño de políticas, definición de procesos para implementar políticas, sistemas de información para la toma de decisiones, evaluación de las políticas y los procesos, factor humano, soporte administrativo, y mecanismos de articulación con los actores, entre otros.
Efectivamente, los denominados “paradigmas” de la administración pública poseen ambas características de integralidad y robustez. Pero el problema actual es que los paradigmas en el campo de la administración pública tienen tres enormes limitaciones, que han impedido su evolución al ritmo de los acontecimientos de interés público:
En primer lugar, la dinámica de las sociedades actuales es de una complejidad muy superior a la que los paradigmas conocidos en administración pública podrían hacer frente. Por ejemplo, las políticas educativas hasta hace unos años estaban definidas en la esfera nacional; pero en la actualidad se ha empezado a reflexionar sobre cómo lograr que la educación escolar también se desenvuelva en función de las realidades locales y regionales, así como de las tendencias globales. Inquietud semejante también se aplica a la totalidad de dimensiones del desarrollo; es decir, de aquellas en las que la sociedad tiene una participación y es receptora de sus efectos, como es el caso de: vivienda, salud, trabajo, transporte, saneamiento, alimentación, energía, etc.
Por ejemplo, el primer y fundamental instrumento de gestión que atiende la dimensión político-estratégica y a la vez operacional es el plan estratégico (empleando un término genérico, que ha ido siendo remplazado por el de plan de desarrollo concertado). Pero incluso sí se ha avanzado en hacerlo participativo, dicha participación no es suficiente como para obtener una mayor garantía que su aplicación es factible y que los objetivos de desarrollo son posibles.
El éxito del plan, en todo caso, está limitado por las capacidades de la institución del Estado (en el nivel central, regional o local) y por los recursos con que puede contar. Sí estas capacidades y recursos no son suficientes, la única alternativa razonables y preferible a tener que postergar los esfuerzos de desarrollo es involucrar a la sociedad y, en consecuencia, a los distintos tipos de actores que actúan en ella; vale decir, los propios ciudadanos, los grupos organizados, las empresas, los emprendedores, las agrupaciones religiosas y artístico-culturales, las entidades del sistema financiero, las ONGs, las cooperaciones, los distintos tipos de pequeños proveedores en actividades manufactureras básicas, el sector educación, etc.
En síntesis, cada tipo de actor posee recursos y capacidades que pueden incorporarse en los esfuerzos de desarrollo; capacidades y recursos que son necesarios para contar con un verdadero plan del conjunto de la sociedad, para asegurar su propia prosperidad. Este principio básico, parece haber desaparecido de la agenda política.
En tercer lugar, el Estado ahora debe prestar profunda atención a un mayor número de dimensiones que tienen influencia sobre la realidad local, nacional y global. Más aún, la forma de enfrentar dichas dimensiones y sus desafíos no es aislada. Por el contrario, no existen dudas con respecto a la interdependencia de las dimensiones que componen el desarrollo, en virtud que el grado de desarrollo es un estado de bienestar sobre el que todos los actores de una sociedad tienen una lectura compartida, así como visiones y/o perspectivas a futuro también compartidas.
2. LA HOJA DE RUTA Y LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Los tres desafíos descritos, presentan limitaciones insalvables para una sociedad sí es que ésta sólo descansa en los esfuerzos del Estado, y, más aún, sí dichos esfuerzos descansan en marcos de referencia que no atienden la necesidad de lograr un Estado que, por un lado, este muy bien sintonizado y conectado con la realidad y con los actores (nacionales y globales), y que, por otro lado, tenga suficiente capacidad para comprometer los esfuerzos y recursos del conjunto de la sociedad, que son necesarios para aplicar las políticas que sirven para conducir los esfuerzos de desarrollo.
En las últimas dos décadas, el paradigma de la Nueva Gestión Pública ha ganado notoriedad como un marco de referencia deseable en los esfuerzos de modernizar al Estado en un número cada vez mayor de países. Una ventaja que ofrece es la atención a los problemas de diversidad de dimensiones del desarrollo donde el papel del Estado necesita multiplicarse, así como a la importancia que otorga a las relaciones entre el Estado, la sociedad y el mercado.
Sin embargo, en el abordaje de la complejidad y de la interdependencia del trabajo articulado (entorno-interno) con las dimensiones del desarrollo, la Nueva Gestión Pública aún no ofrece avances y desarrollo concretos que proporcionen la guía útil para su implementación tanto en las organizaciones del Estado, como en los procesos participativos que son promocionados por el Estado.
En razón de su todavía inconclusa concepción y parcial desarrollo, la adopción de la Nueva Gestión Pública como paradigma dominante del nuevo milenio aún se halla postergada. En tal sentido, difícilmente podría brindar un marco de referencia válido para emprender las estrategias de reforma y modernización del Estado pendientes. Muchos menos permitiría visualizar aún qué tipos de iniciativas instrumentales son factibles de instituir en el nivel de la gerencia y de la gestión operacional – en el nivel de las políticas públicas, por el contrario, la Nueva Gestión Pública ofrece una mirada holística y de corte estratégico, lo que constituye su mayor fortaleza.
Es importante insertar una aclaración. Nuestro argumento, por un lado, no contradice los buenos augurios que sobre la Nueva Gestión Pública expresan los autores del artículo “la gerencia pública moderna en el marco de la ciencia administrativa y el paradigma de la nueva gestión pública.” Por el contrario, los afirman.
Por otro lado, no obstante, invitamos a dar un paso adelante y plantear la pregunta ineludible: ¿Sí además de la necesidad de contar con un marco de referencia para emprender estrategias que articulen mejor las dimensiones político-gerencial, gerencial-operacional, e institucional-social, es necesario un elemento que sirva de guía general para empezar a identificar necesidades de reforma y posicionarlas en el contexto de reformas internas que sean el correlato de expectativas en el entorno?
En este artículo, por tanto, alertamos que la Nueva Gestión Pública como potencial paradigma aún no es funcional; vale decir, que tiene un nivel de avance parcial que orienta muy poco en cuanto a definir qué y cómo se reforma en el contexto de instituciones del Estado y de sus posibilidades de vinculación con los actores. Esta dificultad, sin embargo, no parece haber detenido los intentos de los gobiernos en los países de la región; pero los avances logrados son muy modestos y se hallan en el nivel de las “experiencias” o “buenas prácticas”. De modo complementario, también adelantamos que sí las estrategias de reforma llegan hasta el nivel de necesitar una transformación en el modo cómo operan las organizaciones gubernamentales, entonces sólo serán factibles sí contribuyen a transformar el proceso de gestión.
Sobre este particular punto, la gestión inicia y discurre dentro de organizaciones. La gestión necesariamente es aplicada; es decir, que tiene un propósito de operacionalizar determinadas estrategias para obtener un determinado conjunto de resultados. No es, por tanto, posible referirse a la gestión, sí primero no se tienen definidos los resultados esperados, analizadas las estrategias que se piensa sirven para alcanzarlos (preferentemente que emerjan de determinados lineamientos o políticas de primera importancia), y evaluados los instrumentos que miden la efectividad de las estrategias con las que se pone en marcha el proceso de gestión.
En suma, existen limitaciones en contar con un marco de referencia suficientemente robusto para emprender estrategias de reforma que aumenten el impacto del papel del Estado sobre el desarrollo. Destaca, por ejemplo, la falta de fórmulas para articular la dimensión de la gerencia con el trabajo mecánico que caracteriza a la administración pública; de forma que se ponga en marcha el proceso de gestión (que es el flujo por el que los resultados se obtienen.) Ante ello, una opción es no intentar nada arriesgado (lo menos aconsejable); otra es no conformarse con el modesto aporte de experiencias y buenas prácticas de otras pocas instituciones (lo más frecuente); o insistir a ciegas en pretender normar y regular el universo de actuación del Estado (que es imposible).
Una opción más coherente, sin embargo, es emplear mecanismos intermedios que paso a paso contribuyan a conectar mejor las dimensiones del desarrollo (entorno) con las dimensiones de la gestión (interno). Para recorrer este camino que no tiene recetas predefinidas ni mapas únicos, el político y el gestor prudentes necesitarán, por tanto, una “hoja de ruta”, que constituye el aporte central de la sección siguiente.
3. EL CICLO DE DESARROLLO EN MARCHA Y LA HOJA DE RUTA
El marco de referencia que se presenta en esta sección tiene fines ilustrativos. No se pretende que sea utilizado para identificar reformas en la administración del Estado. Por el contrario, se describe de modo muy sintético para ilustrar cómo proponer la estructura de una hoja de ruta, que se apoye en un marco de referencia robusto en el que la actuación del Estado en las esferas política, gerencial y de gestión se combinan para inferir opciones de desarrollo, definir decisiones de desarrollo y emprender esfuerzos concretos en los que Estado y Sociedad tengan responsabilidad compartida.
No se pretende describir los principios que se atribuyen al concepto de desarrollo, pero sí se advierta que más importante que el concepto es la selección de las dimensiones que resultarán relevantes para el desarrollo de una sociedad en particular. En tal sentido, el aporte de este artículo no puede dejar de ser modesto sí se toma en cuenta que el abordaje teórico del desarrollo tiene un principio, pero no conoce un final. Por ello, nuestra intención es brindar un aporte pragmático y al alcance de quienes están en responsabilidad de influir en la toma de decisiones de desarrollo desde el Estado.
La administración pública, las ciencias políticas, la economía, entre otras disciplinas de las ciencias sociales, tienen como punto de encuentro al Desarrollo. No abordan el desarrollo directamente, puesto que éste depende de múltiples dimensiones de la realidad que no es posible de abstraer con sólo unas pocas perspectivas que pueden emerger de las disciplinas del conocimiento. En su lugar, proponen un conjunto de teorías y métodos para trabajar sobre tópicos que, en su turno, sí ejercen influencia directa sobre el concepto que se haya adoptado sobre desarrollo.
De modo objetivo, el desarrollo es un concepto inalcanzable. Sólo puede definirse en función de un contexto en el que se construye un concepto inicial que luego es contrastado con un estado deseado (concepto final); es decir, una situación mejor. Por tanto, es una visión, pero no una realidad objetiva que exista independientemente de la sociedad que se interesa por definir ¿qué es desarrollo? en un momento dado. Es decir, el desarrollo es un convencionalismo sobre el que la sociedad necesita ponerse de común acuerdo. Como algo objetivo, no puede alcanzarse, más sólo aproximarse.
Las entidades del ámbito del Estado deben lidiar con el elusivo concepto de desarrollo. Ellas son el primer frente de batalla para superar los desafíos y barreras que separan la porción de realidad percibida, del marco de referencia deseable (desarrollo) que es abstracto y subjetivo, pero que siempre es mejor que la realidad actual percibida. Esta lectura está limitada por los medios de percepción y medición disponibles. Pero su valor estriba en que constituye el punto de partida del ciclo en que el Estado decide sobre: ¿Cómo asumir un papel conductor y/o promotor de emprendimientos integrales para aproximarse al desarrollo? y ¿cómo construir vinculaciones con los actores de la sociedad para mejor conducir y/o fomentar tales emprendimientos?
El argumento anterior podría parecer del dominio del campo de la planificación. La respuesta es ambivalente. Sí, en el sentido que la planificación cuenta con algunos métodos para tratar de abstraer la porción de realidad que “se asume” como relevante para efectos de decisiones de desarrollo; fundamentalmente el “diagnóstico”. No, en tanto que el diagnóstico es sólo una pequeña parte del ciclo por el que una sociedad intenta aproximarse al desarrollo.
En consecuencia, sí la planificación explica sólo parte del ciclo (y todas las entidades del Estado poseen un sistema de planificación, que es funcional en mayor o menor grado), debe existir una dimensión integradora del conjunto de elementos del ciclo de desarrollo. En esta dimensión mayor también deben visualizarse los roles que las organizaciones gubernamentales necesitan desempeñar para poner en actividad cada uno de los elementos del ciclo de desarrollo, en forma conjunta con los actores de la sociedad. Es decir, una dimensión en la que se definan cómo operan la administración pública (el proceso de gestión), la aplicación de las políticas públicas (ejercicio político-gerencial) y el manejo gubernamental (la doctrina política).
En la figura 1 se puede presenta un esquema resumido de este ciclo, definido como la doble interrelación de los componentes del marco de referencia del desarrollo y los esfuerzos de desarrollo que se espera sean puestos en marcha. La identificación de esta doble interrelación es crítica, porque de su lectura se desprenden las características y el modo de operar de los tres niveles del marco de referencia que denominamos “ciclo de desarrollo”, cuya puesta en marcha constituye la “hoja de ruta”.
La distinción de la doble interrelación es fundamental, porque en el funcionamiento del Estado, los componentes del ciclo pueden haber sido previstos. Pero sí la interrelación entre dichos componentes no se produce, entonces, son pocas las posibilidades de que el Estado desempeñe un papel determinando para las aspiraciones de prosperidad de una sociedad.
El primer tipo de interrelación, denominado “político-gerencial”, vincula dos niveles de la realidad percibida: El nivel de los asuntos de interés público, del que parte el concepto de desarrollo, y de los que se seleccionará o priorizará algunas dimensiones o ejes específicos (con ayuda del diagnóstico). Por otro lado, el nivel de las políticas públicas, que son compromisos específicos a los que una institución gubernamental se adhiere, que guían la forma cómo Estado y Sociedad combinan capacidades y recursos para emprender esfuerzos de desarrollo, con responsabilidad compartida.
En virtud de la caracterización de esta primera interrelación, el lector posiblemente se haya formado la opinión que en los países de la región esta primera interrelación es, en el mejor de los casos, extremadamente modesta (en algunos podría no existir).
Figura 1. Hoja de Ruta Política-Gerencia-Gestión
El segundo tipo de interrelación, denominado “gerencial-administrativo”, en realidad hace alusión explícita a la conducción orientada a producir resultados, que eleva el ejercicio de la administración pública a un nivel superior. De tal evento surge el concepto de “proceso de gestión”, que (por definición) existe sólo en la perspectiva de haber definido “resultados” que permitan a la organización y a la sociedad hallarse un paso más cerca del concepto de desarrollo adoptado.
Es decir, toda gestión implica un trabajo de administración, pero no necesariamente una orientación hacia resultados de impacto. Por ende, toda labor gerencial pone en marcha un proceso de gestión. En este punto, el lector también habrá deducido que en la mayoría de países
La segunda interrelación articula el nivel de las políticas públicas con el nivel de operacionalización de dichas políticas en lo que se conoce como el proceso de gestión. Esta vez, sin embargo, las políticas que sirven de punto de partida son compromisos específicos a los que una institución gubernamental compromete sus recursos y capacidades, y que además guían la forma cómo el Estado fortalece su organización para dar un mejor soporte a los emprendimientos de la Sociedad.
En esta relación el nivel de políticas públicas se traduce en términos de esfuerzos concretos (inversiones, programas y proyectos) que necesitan conducirse (gerencia) sobre la base de una organización interna (administración) y un manejo eficaz y eficiente de recursos y capacidades (proceso de gestión) en el nivel operacional. Y en razón que dichos esfuerzos han sido llevados a la práctica (causa), su influencia en cuanto a producir cambios sobre la realidad percibida (efecto) pueden y necesitan ser identificados y contrastados con respecto al concepto de desarrollo (evaluación de desempeño a nivel de la organización que opera el proceso de gestión.)
El ciclo, por tanto, existe y se sostiene en la medida que el marco de referencia para aproximarse al concepto de desarrollo deseable, refleja suficientemente los aspectos selectos de la realidad que la sociedad está de acuerdo en que definen mejor el futuro en perspectiva. Cada iteración del ciclo necesita, además, de una hoja de ruta que guíe sobre la naturaleza de la relación entre los componentes del marco de referencia, por cada uno de los tres niveles que lo conforman.
Luego de haber sustentado la necesidad de una hoja de ruta para hacer funcional el empleo de un marco de referencia que combine política, gerencia y gestión, en esta última parte se describen aspectos distintitos en cada nivel del marco de referencia.
El primer nivel, de dimensiones del desarrollo y políticas públicas para el desarrollo, incluye los propósitos que ponen de manifiesto el papel del Estado y que, por tal razón, trascienden a las organizaciones gubernamentales. Esta lectura holística del desarrollo interpone una dificultad insalvable. La realidad es más compleja de lo que cualquier esfuerzo inteligible es capaz de abarcar, porque depende de un número ilimitado de factores entrelazados e incontrolables. Este problema no puede ser resuelto, pero el diálogo permanente Estado-Sociedad sirve para identificar todas aquellas manifestaciones y tendencias de primera importancia para prosperar.
El argumento precedente pone de manifiesto que la labor política no tiene que ver con quién ejerce el poder y toma decisiones, sino más bien con un contrato entre Estado y Sociedad que tiene que ver con decisiones sobre qué es posible y deseable priorizar y cómo se puede abordar de modo que sirva a un mejor propósito. Esta porción superior del primer nivel se halla fuera de las organizaciones del Estado; se halla en la arena de lo público, y de allí la vital importancia que dichos asuntos se difundan, se evalúen desde distintas posiciones, se debatan con los actores y se evalúen escenarios – el factor participativo es la característica principal de este nivel.
Una vez que la participación haya conducido a sopesar las decisiones críticas, aunque un poco abstractas, y explorar sus alternativas, es papel del Estado asumir un compromiso conjunto con la sociedad para cada una de las dimensiones priorizadas de desarrollo. Este ejercicio es de alto grado de dificultad y de allí que se requieran ciertas habilidades tanto en las personas como en los puestos de decisión (la dimensión gerencial). En esta porción inferior del primer nivel, además, se requiere de generar la información que permita tomar decisiones para adoptar las alternativas más convenientes de actuación sobre las dimensiones de desarrollo.
El diagnóstico es una herramienta importante para tal objetivo, pero también para mantener la vinculación con los otros aspectos de la realidad en el entorno. Es oportuno advertir que sí el diagnostico se limita a explorar datos de la problemática local, entonces el aporte a las decisiones de desarrollo habrá sido mínimo (como puede hallarse en el caso de la elaboración de planes de desarrollo).
Pero sí el diagnóstico además permite evaluar dinámicamente (en el tiempo) la causa de los problemas, el origen de las oportunidades, los riesgos que son incontrolables, las tendencias en las dimensiones del desarrollo y la influencia de lo que ocurre en otras regiones o países, entonces el diagnóstico se convierte en un instrumento estratégico para elaborar políticas públicas y para calibrar el tipo de organización que se necesita para ponerlas en práctica en asocio con los actores de la sociedad.
El segundo nivel, de políticas institucionales y de definición de estrategias, en su turno se ocupa de adaptar la organización, sus normas, capacidades, factor humano, recursos y mecanismos de articulación intersectorial e intergubernamental (interno) para efectos de generar y definir estrategias consistentes con las políticas de desarrollo y con la dinámica local (entorno) que han sido analizadas y evaluadas en el nivel anterior.
A diferencia de los ejercicios de planificación, la capacidad gerencial – característica distintiva de este segundo nivel – no se ocupa tanto de construir una visión que encabece un plan, de la redacción de objetivos, sino más bien de definir los lineamientos que permitan poner en marcha la organización (definir el proceso de gestión) y emplear la visión y los objetivos como elemento de medición y potenciación del desempeño de la organización y su capital humano (definir el modelo de evaluación del desempeño). Esta perspectiva es exclusiva de la dimensión de la gerencia y es la que le otorga su naturaleza estratégica; en el sentido que estratégico es aquello de primera importancia
Finalmente, el segundo nivel es de tipo operacional. Debido a que cierra el ciclo de gestión para el desarrollo, desde la perspectiva de la propia organización es el componente más importante porque le corresponde implementar y operar esfuerzos concretos (planes, programas y proyectos), sustentados en recursos concretos (nivel de organización, personal, financiación, tecnologías, procesos y normas, etc.) y con el debido soporte en el interno (sistemas administrativos) y el entorno (sistema de participación). En este nivel recae el funcionamiento del sistema de evaluación del desempeño, cuya primaria información es recolectar los datos sobre el tipo de efectos que el accionar del Estado tiene sobre la realidad y las condiciones de desarrollo.