Mes: diciembre 2011

FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO

Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre el Sistema de Planeamiento Estratégico
3. Reflexiones y propuestas desde la práctica
4. Conclusiones o reflexiones finales

1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
Desde el año 2002, estamos avanzando de manera gradual en dos grandes procesos: El Proceso de Modernización del Estado y el Proceso de Descentralización, siempre teniendo como marco los lineamientos del Acuerdo Nacional y las, ahora 32 Políticas de Estado. Dentro de estas, en particular, cabe recordar las relacionadas, de manera directa, con el SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO; y con tal propósito las transcribimos a continuación:

En los procesos de Modernización del Estado y de Descentralización, ha sido la PCM y el Ministerio de Economía y Finanzas, quienes han venido impartiendo los lineamientos y directivas a seguir; e inclusive después de que por Ley N° 28522 del 2005, y posteriormente con el DL 1088 del 2008, se crea y ratifica el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN); el MEF continua impartiendo diversas directivas través de los Sistemas de Presupuesto e Inversión Pública, que regulan, orientan o desorientan a las entidades del Estado, lo referente a la elaboración de Planes de Desarrollo Concertado, y su “actualización dentro de los procesos de Presupuesto Participativo”, la elaboración de los Planes Estratégicos Institucionales; los Planes Sectoriales Multianuales, los Programas Multianual de Inversión Pública y los Planes Operativos Institucionales. Consecuentemente, es el MEF y no el CEPLAN, quien en la práctica está orientando la elaboración de planes, la ejecución de los programas y proyectos que se pueden o no desarrollar y hasta los procesos de Rendición de Cuentas y Audiencias Públicas que los Gobiernos Subnacionales deben realizar.

2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE EL SISTEMA DE PLANEAMIENTO ESTRATÉGICO
El marco normativo reciente del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAM es el Decreto Legislativo N° 1088 de junio del 2008; el mismo que en su artículo 5, dispone que el CEPLAN, es el organismo técnico especializado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que ejerce la función de órgano rector, orientador y de coordinación del Sistema de Planeamiento Estratégico.
En la SEGUNDA DISPOSICIÓN COMPLEMENTARIA TRANSITORIA del mismo Decreto Legislativo N° 1088, señalaba las Prioridades de la etapa inicial de funcionamiento del CEPLAN.
En el parido de tres años el CEPLAN debería haber priorizado:
1. La consolidación institucional del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico y del CEPLAN.
2. La revisión de la legislación relacionada con: a) el planeamiento estratégico; b) la definición y ejecución de políticas de Estado; y c) el alineamiento de los instrumentos financieros públicos con los planes y objetivos nacionales, sectoriales y subnacionales; con la finalidad de promover las reformas necesarias para garantizar su coherencia e integralidad.
3. El estudio y la evaluación de las variantes formales y metodológicas del planeamiento estratégico utilizadas en los diferentes organismos públicos en los tres niveles de gobiernos, con la finalidad de propender a su coordinación y unificación con base en una matriz única, sin perjuicio de aquellas características que, por la diferencia de funciones y la especialización, requieren de formas y métodos de planificación especiales.
4. La definición de las metodologías y técnicas prospectivas básicas aplicables al planeamiento estratégico para el desarrollo nacional y la mejora de la competitividad del país, así como su difusión a través de programas de capacitación y talleres especializados.
5. El apoyo a los procesos de descentralización, inclusión social y mejoramiento de las condiciones ambientales del país.

De otro lado, cabe significar que durante el proceso de elaboración del Plan Estratégico Institucional del CEPLAN 2009- 2011, se desarrollaron talleres para el diagnóstico, con el método FODA, el mismo que por su relevancia se transcribe a continuación:

Un breve análisis del cuadro anterior nos revela la precaria situación en la que viene desempeñando sus funciones el CEPLAN, en cuanto a recursos financieros e infraestructura, pero lo que nos releva de todo comentario adicional, es lo señalado en el diagnostico de su PEI, e identificado como AMENZAS:
• Resistencia de los responsables del manejo de los instrumentos financieros públicos para asignar los recursos al cumplimiento de las metas de los planes.
• Débil apoyo político para consolidar la implementación institucional del CEPLAN.

Sin embargo, muy a pesar de las limitaciones e indiferencia con las que viene trabajando el órgano rector del Sistema de Planeamiento Estratégico, cabe significar como un gran logro del equipo técnico del CEPLAN, el haber concluido el proceso de elaboración del Proyecto del Plan Estratégico de Desarrollo Nacional y luego iniciar un proceso de consulta, tal vez limitado y con una metodología y tiempos no adecuados, en opinión de muchos; pero igual, se logró proponer y gestionar que mediante Decreto Supremo N° 054-2011-PCM del 22.06.2011, se apruebe el PLAN BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, el mismo que define seis (06) ejes estratégicos, proponiendo para cada uno de ellos, los objetivos, lineamientos, prioridades, metas y programas estratégicos. Es de significar que el PLAN BICENTENARIO, cuenta con la aprobación del Foro del Acuerdo Nacional realizado el 18.03.2011.
De otro lado, para repasar los diversos niveles de planeamiento, su temporalidad y necesidad de articulación, se adjunta el siguiente gráfico adaptado del que presenta el MEF, en los instructivos o directivas, pero sin señalar fechas, alcances y lo que comprende; la gestión operativa y el PMIP – Plan Multianual de Inversión Pública, que algunos piensan que sustituye a la propuesta de programas y proyectos a incluirse en un PDI; así tenemos:

3. REFLEXIONES Y PROPUESTAS DESDE LA PRÁCTICA
Un pilar de la Gestión para Resultados en Desarrollo, es el fortalecimiento del Sistema de Planeamiento Estratégico; situación que esta aun pendiente en nuestro país, como lo está el diseño e implementación del quinto pilar referido a un Sistema de Seguimiento, Evaluación y Monitoreo; consecuentemente observamos que no sólo no favorece el fortalecimiento del sistema de planeamiento, sino interfiere y desordena los intentos de planificación e intentos de ordenamiento interno, al menos en los gobiernos subnacionales, más aún en los procesos de los gobiernos locales; así podemos citar solo algunos ejemplos:
a. Los sistemas administrativos de presupuesto, tesorería y contabilidad están comprendidos dentro del ámbito del MEF, de igual modo el SIAF y el SNIP, ente otras dependencias que orientan la gestión gubernamental en aspectos de planeamiento operativo y estratégico como el POI – Plan Operativo Institucional y los PEI- Planes Estratégicos Institucionales, los PESEM – Planes Sectoriales Multianuales y los PMIP – Planes Multianuales de Inversión Pública; sin embargo, estos no están en armonía, ni diseñados para compatibilizar con el horizonte de otros planes territoriales, institucionales y temáticos, como los PDC – Planes de Desarrollo Concertado, PAT – Planes de Acondicionamiento Territorial; PDI – Planes de Desarrollo Institucional y otros como los PG – Planes de Gobierno; PDEL – Planes de Desarrollo Económico Local o los PIO – Planes de Igualdad de Oportunidades, sólo por citar algunos. Todo esto, muy a pesar de lo señala el artículo 71 de la propia ley del Sistema de Presupuesto, que está en el ámbito del MEF, cuyo texto transcribimos en el cuadro siguiente: (Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411)
b. Emitiendo directivas e instructivos para el presupuesto participativo, que inicialmente orientaban a la atomización del gasto y a distraer a los agentes participantes y funcionarios municipales en una priorización de corto plazo;
c. Desde el 2010 improvisando un Plan de “Modernización de la Gestión Municipal” y Plan de Incentivos, que lo único que logra es romper el cronograma de gastos de fin de año y extremar la expectativa de los funcionarios por las transferencias. Esto en vez de apoyar procesos de fortalecimiento institucional con criterios técnicos como lo planteaba el Decreto Legislativo 1026 del 21.06.08 “Régimen Especial Facultativo para los Gobiernos Regionales y Locales que deseen implementar PROCESOS DE MODERNIZACIÓN INSTITUCIONAL INTEGRAL”;
d. Rigidez en los criterios para la identificación y aprobación de Proyectos de Inversión Pública, en actividades económicas o promoción de las mismas, donde no llega la empresa privada.
e. Se demanda Programas Multianual de Inversión Pública (con un horizonte temporal de tres años, se pide articular el Plan de Desarrollo Concertado de más de 10 años con el Plan de Desarrollo Institucional de 04 años y se exigen procesos de presupuesto participativo anual, que demanda distraer la gestión por más de 06 meses, sin contar aún los procesos de Rendición de Cuentas que hay que reportar en el aplicativo del MEF y todos esto, mientras que en paralelo los funcionarios deben estar pensando en el diseño, gestión y reporte del Programa de Incentivos, también del MEF.

El artículo 2, del D.S. N° 054-2011-PCM que aprueba el PLAN BICENTENARIO: el Perú hacia el 2021, dispone sobre el ajuste de los Planes Estratégicos, lo siguiente: “Las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, ajustarán sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021”; sin embargo, por la poca difusión del Plan y la falta de directivas o pautas para ajustar los planes; los PESEM a nivel Sectorial; así como los PDC y PEI o PDI, a nivel de los Gobiernos Subnacionales, al Plan Bicentenario: el Perú hacia el 2021, aún está en la agenda como tarea pendiente

Tomando como ejemplo la propia VISIÓN Y MISIÓN del CEPLAN 2009 – 2011, que se refiere a continuación; podemos observar lo que ocurre de manera generalizada con los planes a nivel de los diversos Organismos del Estado; nos esmeramos en la elaboración del diagnóstico, el análisis estratégico, las ideas fuerza para la visión y misión institucional, hasta trabajarnos en la identificación de los valores, para seguir con el desarrollo de la propuesta en función de los ejes y objetivos estratégicos por dimensión de desarrollo, acompañamos un listado de programas y proyectos, en el caso de los Gobiernos Regionales y Locales, para los próximos 04 años, alineados a la visión; pero resulta que el MEF a través de las OPI, que están dentro del SNIP solicita el envío de un PMIP- Programa Multianual de Inversión Pública para los próximos 03 y de otro lado orienta recursos para Programas de Modernización y Programa de Incentivos, que no estaban considerados en los Planes de los Gobiernos Locales. Algo similar ocurre, en ocasiones de manera tardía, como la eventual oferta de algunas ONGs que recursos y buscan a los GR y los GL para cogestionar, a través de contrapartidas institucionales, programas y proyectos, que en muchas circunstancias, ni están en los planes, ni en las prioridades de dichos niveles de gobierno: lo que origina seguir con la política de parches del POI y del PIA, lo que origina una congestión de trámites en manos del equipo presupuesto público y de otros sistemas administrativos, lo que finalmente evidencia que estamos ante una gestión municipal, más que proactiva, solo reactiva, tradicional, burocrática y definitivamente poco eficaz.

4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
• No existe una cultura de planeamiento internalizada en los gestores públicos, ni en la propia sociedad civil. La improvisación entre los diversos niveles de gobierno se da en cascada, cuando desde los diversos Sectores y ONGs se sale a ofrecer a los Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales, productos o servicios aún no validados; lo que distrae la agenda de los gestores subnacionales. Esto sucede inclusive con la puesta en marcha de diversos procesos como el presupuesto participativo, que inicialmente levantó la expectativa por encima de la realidad y desvió la atención de los agentes participantes en la priorización de proyectitos intrascendentes y el corto plazo; de igual modo los Programas Estratégicos y el Presupuesto por Resultados, que desde el año 2007, aún no logran conducirnos a una Gestión para Resultados en Desarrollo, la misma que inicialmente estaba prevista en el cronograma del MEF para el 2011.
• No existe coherencia en la propuesta para la implementación del enfoque de Gestión para Resultados, que demanda fortalecer el Sistema de Planeamiento, cuando el órgano rector del SINAPLAN, no cuenta con los recursos ni apoyo político para su funcionamiento, como lo revela el diagnóstico del PEI – Plan Estratégico Institucional del CEPLAN – 2009-2011.
• Se viene incumpliendo el artículo 71 de la Ley General del Sistema Nacional de Presupuesto – Ley N° 28411. No existiendo propuestas metodológicas del MEF – Ministerio de Economía y Finanzas; del CEPLAN – Centro de Planeamiento Estratégico; ni de la Secretaria de Gestión Pública de la PCM – Presidencia del Consejo de Ministros.
• Entre los aspectos principales para orientar los procesos de planeamiento, está en la agenda pendiente, la reflexión y propuesta procesos metodológicos diferenciados para diversos escenarios o realidades, no es lo mismo iniciar un proceso de planeamiento local en una municipalidad citadina y de alta complejidad, que en una municipalidad rural de muy baja complejidad. Así como para el Programa de Modernización y el Programa de Incentivos, se habla de Municipalidades de Ciudades Principales de tipo A y tipo B, y de Municipalidades con mas y con menos de 500 viviendas; corresponde que se den orientaciones concretas, especialmente para las 1585 municipalidades que constituyen el 86 % y que están comprendidas en el rubro de RESTO DE MUNICIPALIDADES en el DS. 003-2010 del MEF.
• De igual modo, el tema de identificación de herramientas diferenciadas para el diagnóstico, simples pero útiles; así como orientar sobre la articulación de Objetivos Estratégicos Nacionales, Regionales y Locales, a nivel de planes territoriales; lo mismo se debe hacer con la articulación de los Objetivos Tácticos a nivel de los PEI o PDI según sea el caso, y de cómo estos deben orientar los Objetivos Operativos. Consecuentemente, de nada valdrá que el MEF pueda incentivar a la “modernización de las municipalidades” orientadas a incrementar los niveles de recaudación de los tributos municipales, y mejorar la ejecución de proyectos de inversión (fierro y cemento), sino logra comprender los procesos de la gestión local y que sus prioridades pasan por el fortalecimiento de capacidades y promover el desarrollo económico para incrementar las finanzas locales, más que las finanzas municipales.
• Otro tema similar pendiente, es en cuanto al menú básico de indicadores, su enfoque, utilidad para la gestión de competencias y funciones propias de un gobierno local, y no sólo para evaluar y monitorear los Programas Estratégicos. En consecuencia, es fundamental que se gaste no sólo en cursos, y seminarios, sino en asistencia técnica, y pasantías, con profesionales que no provengan solo de la academia y sean expertos en marcos conceptuales aplicables organizaciones de alta complejidad y un grado de madurez organizacional, que en más del 86% de municipalidades, no van encontrar; y es probable que tengan dificultades en acertar el diagnóstico y en la propuesta. Deben convocarse a equipos multidisciplinarios con cierto perfil, académico práctico y que evidencien haber conducido procesos internos de los propios gobiernos locales, con el propósito de orientar la elaboración de indicadores específicos a nivel de las áreas funcionales como Limpieza Pública, Seguridad Ciudadana, Desarrollo Social, Salud, Educación, Transporte, Desarrollo Económico etc.
• Además de la falta de orientaciones y asistencia técnica para efectuar el alineamiento de los planes territoriales e institucionales de los diversos niveles de gobierno; son pocas las entidades conformantes del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, que han ajustado sus Planes Estratégicos a los objetivos estratégicos de desarrollo nacional previstos en el Plan Estratégico de Desarrollo Nacional, denominado: PLAN BICENTENARIO: Perú hacia el 2021, conforme lo establece en la base legal de su aprobación – Decreto Supremo N° 054-2011-PCM.
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