INCLUSIÓN SOCIAL DESDE LA GESTIÓN MUNICIPAL
INCLUSIÓN SOCIAL DESDE LA GESTIÓN MUNICIPAL
Autores: Roberto Claros Cohaila
Isabel Claros Abarca
Sumario
1. Presentación del tema
2. Marco conceptual y normativo sobre inclusión social
3. ¿Cómo poner el tema en la agenda de las gestiones y de los gestores municipales?
4. Conclusiones o reflexiones finales
1. PRESENTACIÓN DEL TEMA
La propuesta del actual Gobierno Nacional está orientada al crecimiento y desarrollo con inclusión social, es así que en menos de 100 días, se tiene la creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social – Ley N° 29792 del 19.10.11; asimismo, crea el Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (SINADIS) como sistema funcional.
Como antecedente histórico podemos citar la creación del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano (PROMUDEH) en 1996 y posteriormente la Creación del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES) en el 2002. Mediante Ley Orgánica Nº 27779 publicada el 11 de Julio del 2002, Se establece que el MIMDES diseña, propone y ejecuta la política de desarrollo social y humano promoviendo la equidad de género y la igualdad de oportunidades para la mujer, la niñez, la tercera edad y las poblaciones en situación de pobreza y pobreza extrema, discriminadas y excluidas. Hasta antes de promulgada la mencionada Ley, su denominación era Ministerio de Promoción de la Mujer y del Desarrollo Humano (PROMUDEH), creado el 29 de octubre de 1996 mediante Decreto Legislativo 866, teniendo como finalidad el desarrollo de la mujer y la familia, bajo el principio de igualdad de oportunidades, promoviendo actividades que favorezcan el desarrollo humano, atendiendo de manera prioritaria a los menores en riesgo.
Mediante Ley Nº 27793 publicada el 25 de Julio del 2002, en el Diario Oficial El Peruano quedó modificada la estructura orgánica básica del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social – MIMDES, la misma que fue desarrollada en el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) aprobado con acuerdo de Consejo de Ministros por Decreto Supremo Nº 008-2002-MIMDES, publicado el 27 de agosto del 2002.
Culminado el proceso de fusión por absorción, de los organismos públicos descentralizados COOPOP, INABIF, PAR, PRONAA y FONCODES, en el MIMDES y el proceso de reestructuración y reorganización sectorial; mediante Decreto Supremo N° 011-2004-MIMDES publicado el 7 de enero de 2005 se aprueba el Reglamento de Organización y Funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, el cual fue modificado por Decreto Supremo N° 006-2007-MIMDS publicado el 22 de junio de 2007.
Si nos remitimos a las Políticas del Estado del Acuerdo Nacional, podemos observar que las Políticas sobre Equidad y Justicia Social comprenden:
10. Reducción de la pobreza.
11. Promoción de la Igualdad de Oportunidades sin Discriminación.
12. Acceso Universal a una Educación Pública Gratuita y de Calidad y Promoción y Defensa de la Cultura y del Deporte.
13. Acceso Universal a los Servicios de Salud y a la Seguridad Social.
14. Acceso al Empleo Pleno, Digno y Productivo.
15. Promoción de la Seguridad Alimentaria y Nutrición.
16. Fortalecimiento de la Familia, Promoción y Protección de la Niñez, la Adolescencia y la Juventud
Observando lo que comprenden cada una de las Políticas antes citadas y en especial la declaración de la DÉCIMO PRIMERA POLÍTICA DE ESTADO, podemos dimensionar la amplitud y alcance de dichas políticas, las mismas que hasta ahora, parcialmente se ha venido impulsando a través del MIMDES, Ministerio que ha puesto mayor énfasis en promoción y desarrollo de la mujer. Para tal efecto observemos la Ley de Igualdad de Oportunidades – Ley 28983 – Ley de Igualdad de oportunidades entre hombres y mujeres – curiosamente denominada la Ley LIO, que orientan a la formulación e implementación de los PIO – Planes de Igualdad de Oportunidades, los mismos que están orientados también a la igualdad de oportunidad entre hombres y mujeres. Sin embargo, observemos los alcances sólo de la decimo primera Política de Estado:
“Promoción de la igualdad de oportunidades sin discriminación. Nos comprometemos a dar prioridad efectiva a la promoción de la igualdad de oportunidades, reconociendo que en nuestro país existen diversas expresiones de discriminación e inequidad social, en particular contra la mujer, la infancia, los adultos mayores, las personas integrantes de comunidades étnicas, los discapacitados y las personas desprovistas de sustento, entre otras. La reducción y posterior erradicación de estas expresiones de desigualdad requieren temporalmente de acciones afirmativas del Estado y de la sociedad, aplicando políticas y estableciendo mecanismos orientados a garantizar la igualdad de oportunidades económicas, sociales y políticas para toda la población.”
Consecuentemente, la realidad ha exigido la creación de un Ministerio con un enfoque integral, promotor de sinergias, para hacer realidad una coordinación intersectorial e intergubernamental.
El Banco Interamericano de Desarrollo (BID) trabajará conjuntamente con el gobierno peruano en la implementación del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), informó su representante en Perú, Fidel Jaramillo. “Hemos priorizado el apoyo del BID para Perú en el sector de los programas sociales, en particular estamos trabajando conjuntamente con el gobierno en el diseño e implementación del nuevo Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social”, refirió.
2. MARCO CONCEPTUAL Y NORMTIVO SOBRE INCLUSIÓN SOCIAL
A efectos de nuestro análisis, se considera que están en situación de exclusión todas las personas que, viviendo en nuestro país, no tengan cubiertos o no tengan acceso a los derechos básicos establecidos en la Constitución: libertad, justicia, igualdad entre otros derechos fundamentales reconocidos en el Artículo 2do. de la Constitución Política vigente:
Artículo 2.- Derechos fundamentales de la persona
Toda persona tiene derecho:
1. A la vida, a su identidad, a su integridad moral, psíquica y física y a su libre desarrollo y bienestar. El concebido es sujeto de derecho en todo cuanto le favorece.
2. A la igualdad ante la ley. Nadie debe ser discriminado por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquiera otra índole.
Para cumplir lo anterior, la persona debe tener derecho a educación, propiedad privada, trabajo y elección de oficio, protección social, económica y jurídica, asistencia y prestaciones sociales, salud, cultura y vivienda digna. La inclusión social debe estar focalizada a promover tales aspiraciones y derechos fundamentales reconocidos en la Constitución, y no sólo a temas de lucha contra la pobreza o temas de género o generacional. Consecuentemente, la valla es alta y la responsabilidad de los gestores públicos y de la sociedad en su conjunto también.
Consecuentemente, la Inclusión Social más que un ideal o la esperanza puesta en un Ministerio, debe constituirse en una estrategia nacional que articule no sólo el trabajo inter sectorial, sino también los tres niveles de gobierno, así como a los diversos actores sociales, económicos, políticos y culturales, de nuestro país, y particularmente de los gestores públicos locales y aliados estratégicos.
De la exclusión social se han preocupado distintos ámbitos: académico, político, institucional; cada uno con una perspectiva propia, sin embargo, la coincidencia es unánime en torno al hecho de que la exclusión es un fenómeno complejo, que se gesta a través de la relación de factores dependientes entre sí en el seno de procesos sociales, que tiene, por tanto, un carácter dinámico y que se concentra en espacios diferentes.
La consecuencia de los de procesos de exclusión no es únicamente la pobreza económica que sufren los hogares o las personas, se trata de algo más trascendental tanto para ciudadanos como para sociedades.
La débil capacidad de integración provoca exclusión de los procesos de desarrollo. Este enfoque prioriza la existencia de procesos que operan como factores dinámicos de exclusión en diversos campos: económico, político, cultural. La exclusión económica se manifiesta a través del mercado laboral, donde es evidente la existencia de barreras que excluyen, por ejemplo como “no empleables” a los que inclusive están por terminar su “segunda edad”, así como a las madres de familia que tienen hijos, entre otros aspectos económicos de la empleabilidad e igualdad de oportunidades en remuneraciones o cargos directivos, capacitación etc. La exclusión política, generalmente se manifiesta en la marginación de los círculos de la toma de decisiones, gobierno, empresas, gremios y en las propias organizaciones sociales de base. La exclusión cultural, tiene amplia casuística y se manifiesta, entre otros casos en la precariedad de las redes sociales primarias (vecinales o de barrio), en los gremios, centros educativos, clubes de coterráneos etc. El enfoque de la exclusión, aporta una serie de elementos relevantes para el diseño e implementación de políticas públicas que vayan más allá de la lucha contra la pobreza y la igualdad de oportunidades de género y generacional.
Como anexo N° I de la Ley de creación del MIDIS – Ministerio de Desarrollo e Inclusión social, tenemos que comprender o referirnos a Desarrollo Social e Inclusión Social:
a) Desarrollo social. El proceso por el cual se alcanza el bienestar y el desarrollo humano. Para ello, el Estado y la sociedad asumen corresponsabilidad en la superación de los problemas sociales, en el campo del desarrollo de capacidades, generación de oportunidades y atención social a poblaciones objetivo.
b) Inclusión social. La incorporación social, económica, política y cultural a la comunidad nacional de grupos sociales excluidos y vulnerables, con plenos derechos y acceso a los mercados, para lo cual el Estado realiza un esfuerzo adicional a sus sistemas permanentes, con intervenciones destinadas a: i) preservar el capital humano y evitar su deterioro; ii) desarrollar las capacidades de la población; y iii) aprovechar las oportunidades económicas mediante la promoción socioproductiva; todas, de carácter multisectorial e intergubernamental; a efectos de eliminar y/o aminorar la pobreza, la desigualdad, la exclusión, las vulnerabilidades y los riesgos y mejorar la calidad de vida de la población.
De otro lado, siendo un ministerio de reciente creación y estando por redefinirse los alcances y funciones del Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, consideramos oportuno hacer un breve resumen del marco normativo que regula al nuevo ministerio creado por Ley N° 29792:
Artículo 3. El Sector desarrollo e inclusión social comprende a todas las entidades del Estado, de los tres niveles de gobierno, vinculadas con el cumplimiento de las políticas nacionales en materia de promoción del desarrollo social, la inclusión y la equidad.
Artículo 4. Ámbito de competencia
a. Desarrollo social, superación de la pobreza y promoción de la inclusión y equidad social.
b. Protección social de poblaciones en situación de riesgo, vulnerabilidad y abandono.
Artículo 5. Finalidad, principios y valores
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social tiene la finalidad de mejorar la calidad de vida de la población, promoviendo el ejercicio de derechos, el acceso a oportunidades y el desarrollo de capacidades, en coordinación y articulación con las diversas entidades del sector público, el sector privado y la sociedad civil.
Las políticas de desarrollo e inclusión económica y social tienen su fundamento en los siguientes principios y valores: respeto a los derechos humanos, desarrollo humano, justicia social, equidad, inclusión, universalismo, solidaridad, igualdad de oportunidades, cohesión social, integralidad, transparencia, descentralización, calidad, efectividad, participación social, interculturalidad, emprendimiento e intersectorialidad.
Artículo 6. Competencias exclusivas
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social es el organismo rector de las políticas nacionales de su responsabilidad, ejerciendo competencia exclusiva y excluyente, respecto de otros niveles de gobierno, en todo el territorio nacional para realizar las siguientes acciones:
a. Formular, planear, dirigir, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar las políticas nacionales y sectoriales en materias de desarrollo e inclusión social, encaminadas a reducir la pobreza, las desigualdades, las vulnerabilidades y los riesgos sociales, en aquellas brechas que no pueden ser cerradas por la política social universal, regular, de competencia sectorial.
b. Dictar normas y lineamientos técnicos para la adecuada ejecución y supervisión de las políticas nacionales, la gestión de los recursos del sector, así como para el otorgamiento y reconocimiento de derechos, la sanción, fiscalización y ejecución coactiva en las materias de su competencia.
c. Realizar el seguimiento, monitoreo y evaluación respecto del desempeño y logros alcanzados por las políticas, planes y programas en materia de desarrollo e inclusión social, en los niveles nacional, regional y local, así como tomar las medidas correspondientes.
d. Diseñar, conducir y supervisar los sistemas funcionales en el ámbito de desarrollo e inclusión social asegurando el cumplimiento de las políticas públicas nacionales y sectoriales de acuerdo a las normas de la materia.
e. Ser ente rector del Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social (Sinadis).
Artículo 7. Competencias compartidas
7.1 El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social ejerce competencias compartidas con los gobiernos regionales y gobiernos locales en materia de desarrollo e inclusión social.
7.2 Corresponde a los gobiernos regionales y gobiernos locales ejercer en su respectiva jurisdicción aquellas funciones vinculadas al desarrollo y la inclusión social, conforme a lo previsto en la Ley 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y la Ley 27972, Ley Orgánica de Municipalidades, respectivamente. El ejercicio de dichas funciones debe estar en concordancia con lo dispuesto por las políticas nacionales y sectoriales que dicte el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social.
EL MIDIS contará con dos Viceministerios: Viceministro de Políticas y Evaluación Social – Viceministro de Prestaciones Sociales.
También se dispone la articulación y coordinación entre niveles de gobierno y con otros organismos del Poder Ejecutivo.
Asimismo, se dispone que el marco del proceso de descentralización, en un plazo no mayor de ciento ochenta (180) días útiles, el Ministro de Desarrollo e Inclusión Social propondrá las matrices de delimitación de competencias y distribución de funciones en materia de desarrollo e inclusión social en los diferentes niveles de gobierno. En un plazo no mayor de ciento veinte (120) días útiles, los sectores adecuarán las políticas y programas a su cargo dentro del marco de los principios y valores del sistema de desarrollo e inclusión social
Se delega al Poder Ejecutivo facultades legislativas para que, en un plazo no mayor de noventa (90) días, elabore y apruebe la Ley de Organización y Funciones del actual Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, donde se precisarán sus nuevas competencias y estructura; dando cuenta al Congreso de la República y siendo responsable del estudio, informe y dictamen a que hubiere lugar, la Comisión de Descentralización, Regionalización, Gobiernos Locales y Modernización de la Gestión del Estado.
Se dispone que se adscríba al Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, los siguientes programas o funciones:
JUNTOS – Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres.
FONCODES – Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social.
PRONAA – Programa Nacional de Asistencia Alimentaria.
GRATITUD – Programa Nacional de Asistencia Solidaria.
WAWA WASI – Programa Nacional Wawa Wasi.
PENSIÓN 65 – que se constituya sobre la base de GRATITUD.
CUNA MÁS – que se constituya sobre la base de WAWA WASI.
El Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) “no es toda la política social” de este Gobierno, afirmó la flamante titular de este portafolio, la economista Carolina Trivelli Ávila. En Enfoque de los Sábados de RPP Noticias, la ministra explicó que el Midis viene a “complementar parte de una amplia estrategia que quiere darle contenido a la promesa de inclusión con desarrollo, que marcará la diferencia o el éxito de este Gobierno. El MIDIS, promoverá y articulará las políticas con otros Sectores, articulación intersectorial con:MIMSA, MINEDU, MINDES etc.; y con los otros niveles de gobierno: Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales – articulación intergubernamental.
Todos guardamos la esperanza que al equipo que conformará el flamante ministerio le vaya bien, por lo pronto tenemos una Ministra y dos Viceministros, de reconocida y amplia trayectoria, que tienen clara la película de lo que hay que hacer, ahora depende del apoyo que reciban de los diversos sectores, incluidos el MEF, que maneja los sistemas de Presupuesto Público, Tesorería, SNIP, SIAF entre otros, que eventualmente constituyen anclas o freno de mano, como les ocurre a mas de mil municipalidades rurarles que vienen siendo reguladas y medidas por el mismo marco normativo que municipalidades de amplia complejidad.
3. ¿CÓMO PONER EL TEMA EN LAS AGENDAS DE LAS GESTIONES Y DE LOS GESTORES MUNICIPALES?
• En la mayoría de planes de desarrollo concertado y planes de desarrollo institucional, el tema de inclusión social se expresa en programas o proyectos, pero que no siempre se logran ejecutar. De otro lado, aún no teniendo planes de mediano y largo plazo, las gestiones y gestores municipales, vienen trabajando temas afines a la inclusión social; apoyando Programas Estratégicos con enfoque de Presupuesto por Resultados; o desarrollando actividades, aunque de manera limitada, a través de áreas funcionales o programas municipales como: DEMUNAS, Casa de la Juventud, Casa de la Mujer, Programa del Adulto Mayor y en algunos casos trabajando con CONADIS, el fortalecimiento de las OMAPED – OFICINA MUNICIPAL DE ATENCION A LA PERSONA CON DISCAPACIDAD. Sin embargo, lo hay que incorporar en la agenda pendiente, es la articulación de dichos programas y su comprensión de parte del nivel de gobierno local y de las otras áreas funcionales y los responsables de los sistemas administrativos, ya que muchas veces, vienen funcionando con recursos y el apoyo técnico de ONGs e Iglesias.
• Corresponderá al MIDIS, el MINDES y otros sectores afines a la inclusión y cohesión social, promover el tema y explicitar políticas y estrategias públicas articuladas. De manera inicial, se estima necesario la difusión de la matriz de competencias a aprobarse y luego una convocatoria de sensibilización a los diversos actores que tienen relación directa la problemática y alcances del tema.
• Las Universidades y Colegios Profesionales deben promover espacios de reflexión, motivación y compromiso de todos los actores claves, entre ellos los gestores públicos locales.
• Los Gobierno Regionales y Locales, deben promover, apoyar y orientar el apoyo de las ONGs, las Iglesias, los Programas de Responsabilidad Empresarial, para articular y opertivizar las políticas públicas sectoriales, a nivel regional y nivel local.
• Corresponde a los diversos sectores como MINAG; MINAM, MINEDU; MINDES; MINSA, entre otros, así como también a las universidades, a las asociaciones de municipalidades, a los Colegios Profesionales y por supuesto a las Autoridades Municipales y la propia población organizada, reflexionar sobre la importancia y estrategias de la participación de todos, en una gran cruzada por la inclusión social, liderados a nivel local por sus autoridades, quienes requieren reestructurar su agenda, de acuerdo a los lineamientos, roles y compromisos que se acuerden en el SINADIS – Sistema Nacional de Desarrollo e Inclusión Social.
• Para la implementación de las políticas nacionales y sectoriales y la evaluación de su cumplimiento, el ministerio desarrolla, de acuerdo al artículo 18 de la Ley, las siguientes acciones:
a. Coordina con las entidades del Poder Ejecutivo y con los gobiernos regionales y locales en la implementación de las políticas nacionales y sectoriales objeto de su rectoría, así como el seguimiento, evaluación y cumplimiento de las mismas a través de sus respectivos órganos de línea. Para tal efecto, celebra convenios interinstitucionales de asistencia y cooperación mutua.
b. Desarrolla sistemas de información y mecanismos que contribuyan al cumplimiento de las competencias compartidas en materia de desarrollo e inclusión social. A tal efecto, facilita a los gobiernos regionales y locales la información que precisen para el efectivo ejercicio de sus respectivas competencias en estas materias.
Asimismo, los gobiernos regionales y locales deben entregar los datos, registros o documentos que produzcan o posean para el cumplimiento de las funciones de rectoría del ministerio.
c. Presta a los gobiernos regionales y gobiernos locales la cooperación, capacitación y asistencia técnica que estos requieran respecto de las competencias transferidas. Asimismo, puede celebrar convenios en aquellos aspectos que requieran ser fortalecidos.
d. Implementa un sistema de monitoreo, seguimiento y evaluación con el objeto de comprobar el cumplimiento de las políticas y normas nacionales en materia de desarrollo e inclusión social.
e. Ejerce o participa de la coordinación con otras entidades del Poder Ejecutivo, adscritas o no a su sector, respecto de aquellas materias objeto de su rectoría, así como de aquellas que se relacionen o le generen algún impacto a su sector. Para tal efecto, puede celebrar convenios interinstitucionales de cooperación, capacitación y asistencia, entre otros mecanismos de coordinación.
f. Coordina con los gobiernos regionales y gobiernos locales la implementación de las políticas nacionales y sectoriales, y evalúa su cumplimiento.
g. Otros mecanismos de articulación y coordinación que se considere pertinentes.
4. CONCLUSIONES O REFLEXIONES FINALES
o Débil capacidad de integración provoca exclusión de los procesos de desarrollo
o La exclusión social es un fenómeno que supera el concepto de pobreza y exclusión
o Elaboración o actualización e implementación del Plan de Igualdad de Oportunidades con nuevo enfoque, es decir no limitado a sólo al tema de género.
o No basta con la implementación de una DEMUNA, ni con el funcionamiento limitado y no integrado de las OMAPED, Programas de la Juventud y las actividades destinadas para los Adultos Mayores; en necesario el diseño e implementación de políticas locales e institucionales, que les den sostenibilidad a los programas y fomenten las buenas prácticas buscando aliados estratégicos.
o La promoción de fomento de emprendimientos de manera sostenida a través de un Programa o Proyecto comprendido dentro de un PEDEL- Plan Estratégico de Desarrollo Económico Local
o Si no ha dado resultado planificar ni gestionar en función del mapa de la pobreza, complementariamente, podemos ensayar el uso el mapa de la riqueza, cuyo enfoque nos orienta a visualizar y orientar nuestras acciones a oportunidades
o Programar y priorizar estratégicamente los limitados recursos y participar responsablemente en los programas y proyectos que tengan el enfoque o componente de inclusión social
o Poner en práctica lo ofrecido al crearse el MIDIS, de hacer realidad e institucionalizar la estrategia denominada “Encuentro de ejecutivo a ejecutivo” entre responsable de los sistemas sustantivos o de los Sectores o representantes del SINADIS y los representantes de los Gobiernos Regionales y Locales
o Promover y fiscalizar que se cumpla lo establecido en el artículo 18 de la Ley de creación del MIDIS y SINADIS, lo referente a las acciones que comprende las coordinaciones intersectoriales e intergubernamental.
o Con el propósito de afianzar la inclusión social desde los gobiernos locales, es recomendable considerar:
• El fortalecimiento de capacidades en el diseño de políticas locales
• Promover una gestión para resultados en desarrollo
• La participación de la empresa privada y otros actores de la sociedad civil como soporte de las acciones estratégicas que coadyuven a la inclusión social
• La participación Ciudadana con igualdad de oportunidades
• La articulación entre las áreas funcionales y de estas con los responsables de los sistemas administrativos
• Programa del Adulto Mayor, no sólo para administrar el ocio
• Programa de apoyo a la Mujer Sí, pero con enfoque sistémico y no sólo asistencialista
• Apoyo y defensa del Niño o promoción y desarrollo
• Los Programas Sociales con nuevo enfoque
• Diseño e implementación de proyectos productivos
• Socializar técnicas de negociación y resolución de conflictos
• Promoción y acciones conducentes a fortalecer los enfoques multicultural y una educación que oriente a la interculturalidad
• Promover el funcionamiento de municipios escolares con el enfoque de inclusión e interculturalidad