En los más de 15 años que vengo laborando para el Estado peruano he encontrado que, más veces de las que quisieran contar, algunos colegas y funcionarios públicos han confundido los términos que rotulan este artículo. Por ello, hoy que querido sentarme un momento a tratar de esclarecer conceptos muy utilizados en la gestión pública, y así ayudar a entendernos mejor para lograr nuestros fines (Y para quien quiera ampliar, abajo aparecen las principales referencias bibliográficas).

Hace más de veinte años que Douglass North publicó su libro Teoría de las Instituciones y del Cambio Institucional (1), buscando constituir un nuevo marco analítico que integre el análisis de la economía política y de la historia económica. En dicha teoría “LAS INSTITUCIONES son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana (…) Las instituciones incluyen todo tipo delimitaciones que los humanos crean para dar forma a la interacción humana. ¿Son formales o informales las instituciones? Pueden ser una u otra cosa (…) Las instituciones pueden ser creadas como lo son las constituciones políticas de los Estados; o bien evolucionar simplemente a lo largo del tiempo, cómo evoluciona el derecho consuetudinario (…)” (2).

Así, en las Ciencias Sociales quien se autotitula de “institucionalista” no está declarando su gran compromiso o identificación con la organización pública donde labora (como muchos funcionarios públicos, erróneamente, parecen entender), sino están reconociéndose epígonos del enfoque que estudia a la sociedad a partir de sus instituciones: del conjunto de reglas de juego formales e informales que regulan la interacción humana.

North luego señalo que la distinción fundamental entre las instituciones y los ORGANISMOS u ORGANIZACIONES es que estos “son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos. Modelar los organismos es analizar las estructuras de gobernación, las capacidades, y la forma de aprender haciendo, determinará el éxito de la organización a lo largo del tiempo” (3). Siguiendo a Maintz (4), lo anterior sólo sería una descripción de los tres elementos mínimos, que deben estar presentes en diversas formas en cualquier tipo de organización humana:
a. Un determinado número de miembros, cada uno con diferenciación de funciones o roles dentro de la agrupación que forman.
b. Metas u objetivos, explícita o implícitamente establecidos por los miembros, para su formación social.
c. Conductas racionales, estructuradas o reguladas de los miembros, para el mejor cumplimiento de los objetivos organizacionales.

Existe ya un consenso en la percepción de que la organización es el espacio donde se desarrollan o hacen posible o viable (o imposibles o inviables), los diversos modelos de gestión que buscan aplicarse, conforme lo corrobora la bibliografía genérica de las ciencias sociales (6) también, a la nueva gestión pública (7) y a la gestión estratégica (8): “Las organizaciones son un constructo social de la modernidad donde las acciones de los actores y grupos adquieren sentido; donde los recursos se movilizan y se aplican; donde las políticas se generan y luego se aplican; donde las reglas, leyes y normas operan en la práctica; donde los marcos de interacción y de regulación dan sentido y cierto nivel de certidumbre para la interpretación de las personas; donde la sociedad se relaciona con sus representantes e instituciones”.Y conforme North, las organizaciones (10): “incluyen cuerpos políticos (partidos políticos, el Senado, el cabildo, una agencia reguladora), cuerpos económicos (empresas, sindicatos, ranchos familiares, cooperativas), cuerpos sociales (iglesias, clubes, asociaciones deportivas), y órganos educativos (escuelas, universidades, centros vocaciones de capacitación).

El estudio de las organizaciones en la actualidad ha permitido romper con el supuesto de que ellas son un sólo ente racional básico con conciencia y propósitos definidos con la idea de perseguir ciertos fines, y ahora nos permite constatar que las organizaciones están compuestas por grupos e individuos, los cuales buscan objetivos ambiguos y específicos, en estructuras móviles y heterogéneas, lo que amplía su espacio de actuación y su capacidad de interpretar y transformar las reglas. Debemos precisar entonces que las organizaciones gubernamentales (9): “Tienen un contexto propio, redes inter-organizacionales particulares, valores, símbolos, normas y actores que generan sentido y la interpretación de la acción. Si se olvida esta dimensión se puede asumir erróneamente que cuando a una organización gubernamental se le da una orden, ésta se cumple automáticamente. Las organizaciones gubernamentales están insertas y limitadas por un marco legal, social, económico y político que les da existencia general: sin embargo, como tales se enfrentan a una realidad particular en un tiempo concreto con recursos humanos específicos. Es por ello que son capaces de generar sus propias lógicas más allá de las influencias políticas y los incentivos económicos”.

Arellano, profundiza entrando al campo público que tanto nos interesa, y sostiene que las tres características que conforman y moldean a las organizaciones gubernamentales son:
(a) Que forman parte de estructuras organizacionales diferenciadas, es decir que no se adhieren de manera lineal a una lógica monolítica y jerárquica;
(b) Que son organizaciones duales, pues deben de ser comprendidas más allá de la lógica legal, normativa o política que determinó su creación, pues una vez constituida adquieren su propia lógica de supervivencia, en su propio contexto; y,
(c) Son organizaciones que forman parte de una red, por lo que sus relaciones se generan a través de flexibles y complejos movimientos interorganizacionales, donde lo informal muchas veces es más determinante que lo legal o lo político.
De todo lo expuesto, nosotros podemos definir Organización como una construcción humana contingente para resolver dificultades y dar soluciones conducentes al logro de objetivos y metas definidos para un momento dado, que ayuda a estructurar comportamientos, reducir la incertidumbre, favorecer intercambios de servicios y productos, limitando la libertad.

1.- NORTH, Douglass.
1993. Instituciones, Cambio Institucional y Desempeño Económico. Primera edición en español de la segunda reimpresión en ingles. México. Fondo de Cultura Económica. Página 7.
2.- NORTH, Douglass. Obra citada, página 13-14
3.- NORTH, Douglass. Obra citada, página 15.
4.- MAINTZ, Renate.
1982. Sociología de la organización. Madrid. Alianza Editorial. Página 47.
5.- LAHERA PARADA, Eugenio.
2002. Introducción a las Políticas Públicas. Santiago de Chile: Fondo de Cultura Económica. Página 45.
6.- CROZIER, Michel; FRIEDBERG, Erhard
1990. El actor y el sistema. Las restricciones a la acción colectiva. México: Alianza Editorial Mexicana.
7.- DERRY ORMOND y ELKE LOFFLER.
1999. Nueva Gerencia Pública: ¿qué tomar y qué dejar? En: Revista del CLAD. Reforma y Democracia N° 13 (Febrero 1999). Caracas. Recuperado el 3 de noviembre de 2010, de http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/CLAD/CLAD0032601.pdf
8.- ARELLANO GAULT, David.
2004. Gestión Estratégica para el sector público. Del pensamiento estratégico al cambio organizacional. México: Fondo de Cultura Económica. Página 13.
9.- ARELLANO GAULT, David. Obra citada. Páginas 13-15
10.- NORTH, Douglass. Obra citada, página 15.