A los 100 dias  de gestion de los nuevos gobiernos locales y regionales, ya podemos hacer un pequeño balance, y concluir: nuevamente encontramos improvisación en nuestras autoridades, y total ausencia de saber que hacer o a donde ir, pues durante la campaña sólo se preocuparon por ganar la elección, y no se prepararon por si  ganaban: ¡no planificaron seriamente que hacer si ganaban la elección!  Por ello, encuentro de total actualidad colgar parte de la ponencia que presenté en el I Congreso Peruano de Estudios Electorales: Promoviendo el Fortalecimiento del Sistema Democrático en el Perú del Siglo XXI, organizado por el Jurado Nacional de Elecciones entre el 18 y el 20 de octubre de 2012. 

Para planificar conforme al art. 23 de la Ley de Partidos Políticos vigente (¡Y que lo planificado realmente sirva!)  Parte I

I.- Breve recuento de los origenes de la obligación normativa de presentar Planes de Gobierno: El 09 de abril del año 2006 se llevaron a cabo las Elecciones Generales de ese año, y recién, días después (el 18 de abril), el Congreso de la República publicó la Ley N° 28711 que adicionaba el artículo 23A) a la Ley de Partidos Políticos. Se establecía allí, para los partidos, alianzas, movimientos y organizaciones politicas que participen en un proceso electoral futuro (sean Elecciones Generales, Regionales o Municipales), el presentar junto con sus Listas de Candidatos, su Plan de Gobierno en el nivel que correspondiera

Mediante Resolución N° 1287-2006-JNE del 25 de julio del citado año 2006, el Pleno del Jurado Nacional de Elecciones (en adelante, el JNE) reglamentó la presentación de los Planes de Gobierno, la cual comprendía una “Guia referencial para la elaboración de planes de gobierno”, pensándose entonces que, las diversas organizaciones participantes en el Proceso de Elecciones Regionales y Municipales  convocado  para el domingo 29 de noviembre del 2006 (D.S. N° 012-2006-PCM), tendrían tiempo suficiente para buscar y establecer una herramienta de planeamiento o planificación que les permitiera cumplir de modo satisfactorio y téncio, con los fines perseguidos por la Ley N° 28711.  Nos equivocamos.

Han pasado las Elecciones Regionales y Municipales del año 2006, del año 2010, las Elecciones Generales del año 2011, las Elecciones Regionales y Municipales del año 2014, y tanto analistas y politicos como la ciudadanía coinciden encaunto que, las diversas organizaciones politicas que llegaron al poder en virtud del sufragio no están cumpliendo con la oferta de campaña: no están cumpliendo con el plan de gobierno que presentaron, no están cumpliendo la agenda de trabajo sobre los problemas denunciados, defraudándose así las expectativas de los votantes y los ciudadanos.

2.- Objetivos y Justificación de la necesidad de presentar el Método PES: El Perú es un país hermoso, pero complejo. Complejo por los casi 30 millones de peruanos distribuidos en las diversas naciones, culturas e ideologias que se desarrollan a lo largo y ancho de su territorio; complejo por la diversidad de realidades que se aprecian en sus 25 regiones, 195 provincias (a 2012) y 1841 distritos, y más de 2000 organizaciones y empresas públicas diversas; complejo porque cada una de estas  organizaciones tiene una perspectiva propia de cuál es su problea o sus problemas principales, sin pensar cuales son los problemas comunes a los municipios, regiones, organizaciones públicas, privadas, al Perú y a los peruanos, entre otros.

Pero más allá de esa complejidad existente, hay temas urgentes que todos los peruanos debemos rechazar y combatir sin importar ideologias, creencias, opciones. Uno de ellos, y tal vez el principal problema, es la pobreza.

Algunos dicen que, en el Perú, hay 8 millones 300 mil pobres (28% de los peruanos, si utilizamos las metricas tradicionales, monetarias y economicistas del Instituto Nacional de Estadistica e Informática-INEI (NOTA 1). Pero si utilizamos el Indice de Pobreza Multimodal, nos dicen que, en realidad, hay 11 millones, 900 mil pores (40% de los peruanos). Dependiendo que definicion usemos, en el Perú podemos decir que hay 3 millones 600 mil pobres más (o menos, segun los contemos o no. Es decir, podemos beneficiar o obviar a un 12% de los peruanos de las políticas públicas y de los programas de lucha contra la pobreza que realizan las distintas organizaciones. Así, la pobreza es un problema público.

Ante la presencia del referido e indiscutido problema público, ¿recurrimos a las Ciencias Políticas o al Management?, ¿Recurrimos a las Políticas Públicas o a la Planificación?  Nosotros, como politologos, siguiendo a Merino y Cejudo (2010; pág. 10) podemos sostener que, en el estudio de las Ciencias Políticas hay “tres rásgos básicos para cualquiera de las disciplinas o métodos con los que se emprenda: su objeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención”.  En efecto, el objeto de estudio de las Ciencias Políticas son los problemas, pues su orientación es eminentemente práctica: pensar  pensar soluciones e implementarlas de modo efectivo; la autocontención está referida a que sus únicos límites son todos los conocimientos o aproximaciones teóricas de las diversas ciencias, métodos y actividades, integrado todo en un solo proceso (o una secuencia articulada de procesos), tendiente a la solución real del problema público. Entonces, para nosotros es evidente que, todo conocimiento -(incluido el del Management)- que ayude a solucionar problemas concretos, nos será de utilidad para trabajar “problemas públicos” (NOTA 2).

De todo lo expuesto lineas arriba, es evidente que necesitamos urgentemente ser más eficaces en nuestro actuar cotidiano, para rescatar inmediatamente la dignidad de las personas inmersas en situaciones de pobreza; ser más eficientes en la inversión del gasto social que realizamos en las organizaciones públicas en las que participamos; ser más efectivos en lograr que nuestros mandatarios y gobernantes generen, en cada una de sus decisiones, un mayor valor público para lograr la “inclusión” (NOTA 3) de los pobres del Perú. Y creemos que el Método de Planeamiento Estratégico Situacional de Carlos Matus (en adelante, el Metodo PES).

Sobre la propuesta de Carlos Matus se ha escrito tanto, de modo favorable, como del desfavorable:

a) En lo favorable se dijo: “El PES logra concretar y concertar desarrollo de multiples disciplinas para conformar un marco conceptual y metodológico que constituye la herramientoa que le permite al planificador tener alternativas para salir de la crisis que le impuso el planeamiento tradicional (…) Los fundamentos teóricos ya estructurados de esta alternativa se pueden encontrar, principalmente, en las obras de Carlos Matus, Adios señor Presidente (1994), Política, planeación y gobierno (1991) y el Método MAPP (Método ALTADIR de planeación popular (1994)” (Salazar, 2008; p.232):

b) Criticamente se dijo: “Aun el loable esfuerzo de Carlos Matus, que incorpora a los actores móviles, guarda mucho de la filosofía “bola de cristal” que ha hecho de la planeación un instrumento del accionar racional-lineal bastante cuestionado hoy dia a la luz de los procesos turbulentos y caóticos de cambio. Vease: C. Matus, Estrategia y Plan (1981) y del mismo autor, Planificación de Situaciones (1980)” (Arellano 2004; p. 12)

Evidentemente, este trabajo se encuentra más cercano a la visión favorable a la obra de Matus, pues tenemos la convicción de que ésta metodología de planificación pública ya probada en otras latitudes, es adecuada para enfrentar y sistematizar la complejidad e incertidumbre de la vida política social (caracterizada por el juego simultáneo de multiples actores, que tienen poder compartido), respondiendo principalmente las demandas de la sociedad y los problemas públicos cotidianos de los ciudadanos, que son quienes reamente importan, además de ser muy sencilla de aprender y utilizar por los políticos y los técnicos peruanos de las diversas organizaciones políticas de cualquier nivel, para satisfacer las exigencias de la planificación activa, participativa, inclusiva y generadora de valor público, respetando la perspectiva de quien es candidato y puede llegar a ser gobierno en el Perú.

En las siguientes entregas veremos que el PES de Matus  cumple las exigencias doctrinales, académicas y funcionales que la Ciencia Política y el Management moderno exige  para alcanzar la planificación electoral y gubernamental efectiva que deben realizar los partidos y organizaciones electorales; para dar cumplimiento a los lineamientos y fines de la gestión administrativa, presupuestal, política y normativa, impartidos por el Estado peruano; para enfocar y superar los problemas que afectan a la ciudadanía y alcanzar lo que Bozeman (2000: p. 22-23) denomina, un “buen gobierno” (Nota 4). 

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NOTA 1: Las métricas económicas, monetarias, tradicionales, parten por calcular el costo de la canasta básica de consumo de una familia, y en función de ello, estimar el número de personas que están por debajo de la línea de pobreza estimada.   Así, será pobre quien tuvo un ingreso económico  menor a S/ 272 nuevos soles mensuales (al 2012), pero quien tuvo  ingresos de S/ 273  al mes, no calificó como “pobre”.

La medición multimodal deja de lado las estimaciones de ingreso monetario familiar, y mediante el Indice de Pobreza Multimodal mide las carencias, las privaciones que sufren los ciudadanos en 9 dimensiones que se relacionan con salud, educación, calidad de vida, seguridad ciudadana, violencia familiar, y la distribución heterogenea del consumo al interior del hogar.

NOTA 2: Interrogantes del tipo ¿Como se trabaja con los problemas públicos? tendrían como respuesta: “Depende”.  Depende de la conceptualización de Ciencia Política, de la conceptualización de “Problema público”, de las fases del ciclo de políticas públicas, etc. Pero ese tipo de inquietudes son ajenas a este trabajo que tiene una naturaleza más heurística.  Es bueno recalcar que, trabajar con una metodología que se centre en los problemas (independientemente del manejo conceptual que este tenga), más que con el FODA, nos ayuda a realizar un analisis de carencias, lo que la convierte en un instrumento muy poderoso para focalizar las políticas públicas y adecuarlas a los desafios que nos presenta reducir la pobreza mediante la inclusión de más peruanos, con los recursos que ya tenemos.

NOTA 3: INCLUSION SOCIAL, según la definción que aparece en la página web del Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social del Perú (Midis: 2012) es un proceso en tres dimensiones:

Una dimensión economica: Si bien vivimos desde hace años un crecimiento importante de la economía peruana, TODOS los peruanos dbemos poder acceder a oportunidades para participar de dicho crecimiento económico.

Una dimensión social: Que se permita el acceso  de todos y todas sin importar el lugar donde residan, a servicios universales buenos, tales como salud y educación de calidad.

NOTA 4:  “Un buen gobierno será aquel en que el conjunto de redes de dependencia funciones bien; es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos, con eficacia en la interacción con agentes y agencias externas, y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce (es decir, la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas”. Ello pues “Se supone que los problemas importantes de una dependencia gubernamental se relacionan con manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir, cómo interrelacionarse de manera óptima con otras dependencias y con el usuario (cliente) del servicio que se provee y cómo redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo accion institucional“.

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Ante la pregunta que corre en el título, si somos funcionarios o gestores públicos, seguramente hemos sido capacitados en conceptos tales como “Presupuesto” o “Gestión por Resultados” y por ello ante la pregunta del titulo,  rápidamente responderíamos: ¡Lo que importan son los resultados!  ¿Pero ello es siempre así?, ¿los gestores públicos, podemos asegurar resultados?, ¿si no logro resultados ofrecidos, automáticamente soy mal gestor?

Hasta hace algún tiempo yo pensaba que sí tomaba buenas decisiones, entonces automáticamente tendría buenos resultados. Y entonces, valía la pena que trabajara muchas horas, que ene ellas me esforzara mucho en pensar las cosas (los pro y contras del tema), ser coherente con mis valores y conocimientos técnicos adquiridos, y tratar de “consensuar” la decisión con mi equipo de trabajo (para tener la seguridad grupal de que estábamos en el camino correcto a lograr las metas, los objetivos o la misión institucional).

Pero todo el esfuerzo descrito líneas arriba, no siempre aseguraba que el resultado buscados y obtenido  pudiese ser calificado como “exitoso” por mis jefes.

Lo cierto es que la experiencia laboral en los diversos puestos que he venido ocupando como asesor o gestor público en el JNE, la AMAG, DP o el PJ, me ha llevado al convencimiento de que:

.- Las buenas decisiones de gestión no aseguran buenos resultados.

.- Las buenas decisiones de gestión algunas veces conducen a buenos resultados.

.- Las malas decisiones de gestión no aseguran buenos resultados.

.- Las malas decisiones de gestión, generalmente, sí aseguran malos resultados.

Así, lo único que puedo asegurar y compartir con ustedes es que, no hay una regla de causalidad directa entre “buenas decisiones – buenos resultados”.

Entonces, sí no hay vínculo de causalidad entre las buenas decisiones y los productos obtenidos, ¿para que esforzarnos tanto en el trabajo?, ¿que determina el un buen resultado?, ¿qué podemos ofrecer a nuestros jefes?

Hoy creo que lo único que podemos ofrecer es: ¡hacer bien lo que hacemos los gestores! Y esto exige que resolvamos previamente unas preguntas: ¿Qué hacemos los gestores?, ¿La labor de los gerentes públicos es prestar servicios o generar resultados?

Los productos públicos (sean bienes o servicios) son resultado de un proceso (entendido como un conjunto de actividades concatenadas entre si, donde el finalizar uno de ellos significa iniciar de otro, o lo que es lo mismo: donde los productos de una actividad son el insumo de la siguiente). Y así, todo proceso o conjunto de actividades desarrolladas por  intervenciones de diversos actores, no puede ser definido por la  decisión,  acción o insumo de un actor, sino por la sinergia surgida de todas ellas como conjunto.

De lo anterior se puede inferir que la gestión pública es compleja*, pues entran en juego diversos factores, que actúan en diversos actores en diversas formas e intensidades: políticos, sociales, económicos, legales, de poder compartido, leves, medianos, fuertes, etc., por lo que la simple acción o decisión de UN gestor público en un proceso complejo*, no siempre es determinante para el logro del resultado perseguido. 

Como la actividad o el insumo desarrollado por el gestor público es solo una pieza más dentro del proceso y no es determinante directo del resultado, lo único que puede ofrecer y hacer el gestor público es asegurarse que esa acción que realice, esa decisión que tome o ese insumo que produzca, sea la mejor posible.   ¿como es ello posible? ¡simple: debe de emplear toda su competencia: conocimientos, valores y habilidades!  

Creo que es importante reiterar lo anterior de modo más explicito: No importa si el gestor público firma un contrato de servicios o uno de productos, pues en ambos casos solo puede comprometerse legalmente a hacer o producir aquello que fisicamente puede hacer o producir, por estar dentro de su esfera de control o dominio. Asì, encontramos que no se compromete ni obliga a lograr los resultados exitosos que la misión o visión de la institución pública ofrece, porque esto escapa a su esfera de dominio, dada la complejidad del proceso laboral requerido para lograr la visiòn o misiòn institucional.  Asì concluyo que un compromiso con nuestros jefes, traducido en un contrato (sea de productos o de servicios) solo nos obliga a ser lo más diligente posible en el cumplimiento de los procedimientos que tenemos a cargo, y así dar el mejor y mayor esfuerzo, en cada acto, en cada decisión o en cada producto que elabore como insumo del proceso del que forma parte. Y es por ello y por la complejidad del proceso laboral del que ya hablamos, donde surge la importancia y la pertinencia de las nociones de trabajo en equipo, liderazgo del funcionario sobre el equipo,  motivaciòn en los colaboradores, etc.

Tal vez lo que diga ahora contradiga las enseñanzas de la Nueva Gestión Pública y los criterios de “Gestión por Resultados” de los que hablamos al inicio, y seguramente va a sonar a enseñanza de un aburrido profesor de ética profesional, pero lo cierto es que, al final de un día de  trabajo, aun cuando el producto del proceso laboral no es el esperado (o siéndolo el jefe no lo ha valorado como tal), el gestor público debe saber que ha dado su mejor esfuerzo personal y profesional en el trabajo cotidiano, razon suficiente para que todo profesional  quede con la consciencia y la satisfacción del deber cumplido. 

Finalmente debo agregar que, como funcionario y gestor público uno tiene el deber de liderar y contagiar esa satisfacción del trabajo bien hecho al equipo de colaboradores que laboraron con él (Es la mejor manera de asegurar que ningún integrante del equipo se desmotive y que más bien disfruten de las largas horas de trabajo de cada día, la mejor manera de realizarse personal y profesionalmente. Eso creo por práctica y experiencia).

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(*En este punto es importante recordar el concepto de “sistemas complejos” del que nos habla John Earls en Introducciòn a la teorìa de los sistemas complejos, y que es el entendido como,  la convergencia de conocimiento de todas las ciencias y disciplinas conocidas, en la busqueda de principios universales o generales de funcionamiento universal de las organizaciones y/o sistemas, y que nos dice que su caracteristica principal es que tiene propiedades especiales y propias, que surgen de la interacciòn de sus partes, pero que son diferentes e independientes de ellas)

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El “agente” es una figura que forma parte de la Teoría de la Agencia o de la Teoría principal-agente, y es entendido como la persona (natural o jurídica) que debe cumplir cierta tarea o encargo, previamente acordada, que le ha sido asignada por otra persona, que es conocida como el “principal”. La figura del “agente” es parte de estas teorías, que son de carácter privatista, empresarial industrial, y por ello tiene un énfasis con tufillo financiero, pues busca establecer los mejores mecanismos, estructuras, información para abaratar costos “de control”, “de fianza” y de “perdida residual”, en el afán de lograr un mejor control del citado agente.

Estas teorías, aplicadas a la gestión pública entienden que el ciudadano-elector-contribuyente es el “principal”, y que el político electo, el funcionario nombrado o designado es el “agente”, pues en el fondo es un mandatario de la voluntad popular (recordemos que “mandatario” no es “el que manda”, sino el que recibe un encargo de otro por medio de un contrato de mandato. Este otro es el mandante).

Matus , cuando elabora sus propuestas realiza una distinción conceptual entre agente y actores. Los actores son personas activas en la vida social, imaginativas, guiadas por motivaciones personales y sociales, capaces de tener conductas impredecibles, y ser protagonistas reflexivos e innovadores en el proceso o juego social: “Un actor es alguien que representa, que encarna un papel dentro de una trama. Un determinado individuo es un actor social cuando representa algo para la sociedad, para el grupo, la clases o el país; encarna una idea, una reivindicación, un proyecto, una promesa, una denuncia. Una clase social, una categoría social, un grupo pueden ser actores sociales” Por ello, se entiende que, según Matus, los agentes no solo son los que cumplen los mandatos, sino y sobre todo, son seres apáticos para el juego social, que pueden ser conducidos por otros.

Matus nos dice que el dinamismo y movilidad del cambio se manifiesta en el “Juego Social” gracias al actor, mientra North precisa que “por consiguiente el énfasis está marcado en la interacción entre instituciones y organismos” . De algún modo, las teorías reseñadas líneas arriba (teoría de la agencia, institucionalismo, PES) desde sus propias propuestas coinciden en que, en la interacción que surge en el “agente” en comparación con el “principal” o el “actor”, estos últimos son más dinámicos: son “lideres”.

¿Quién es un líder? ¡El que ejerce el liderazgo! Según la definición que me gusta (Harold Koontz parafraseando a Harry S. Truman) “liderazgo es la capacidad para conseguir que hombres (y mujeres) hagan lo que no les guste y que les guste”. Y agregaba: “Para nosotros, liderazgo es influencia, esto es, el arte o proceso de influir en las personas para que se esfuercen voluntaria y entusiastamente en el cumplimiento de metas grupales”. Así, cuando analizamos el discurso político efectista vemos las exigencias de que el gestor asuma un liderazgo en su organización, sin embargo, cuando analizamos el marco normativo y reglamentario que existe en las organizaciones públicas reales, se constata que, muchísimas veces, a los funcionarios públicos solo les permiten ser meros administradores, simples guardianes de la misión institucional y del mantenimiento de sus funciones organizacionales, es decir: ser responsables administrativos de la organización, sin ningún presupuesto ni apoyo para lograr cambio e innovación que se les exige pública y socialmente. Para constatar lo anterior, solo falta analizar los documentos de gestión de diversas organizaciones públicas (Yo lo hice con respecto al ROF y MOF del JNE y la AMAG, donde –sumados- trabajé casi diez años) y veremos que mientras al directivo o gerente público les pedimos públicamente que sea un líder, legalmente, reglamentariamente le pedimos que cumpla el perfil de un enfoque weberiano que privilegia al “burócrata ilustrado” que muchos consideran fracasado y en franca retirada de las administraciones públicas que se consideran modernas. Sigue leyendo →

En los más de 15 años que vengo laborando para el Estado peruano he encontrado que, más veces de las que quisieran contar, algunos colegas y funcionarios públicos han confundido los términos que rotulan este artículo. Por ello, hoy que querido sentarme un momento a tratar de esclarecer conceptos muy utilizados en la gestión pública, y así ayudar a entendernos mejor para lograr nuestros fines (Y para quien quiera ampliar, abajo aparecen las principales referencias bibliográficas).

Hace más de veinte años que Douglass North publicó su libro Teoría de las Instituciones y del Cambio Institucional (1), buscando constituir un nuevo marco analítico que integre el análisis de la economía política y de la historia económica. En dicha teoría “LAS INSTITUCIONES son las reglas del juego en una sociedad o, más formalmente, son las limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana (…) Las instituciones incluyen todo tipo delimitaciones que los humanos crean para dar forma a la interacción humana. ¿Son formales o informales las instituciones? Pueden ser una u otra cosa (…) Las instituciones pueden ser creadas como lo son las constituciones políticas de los Estados; o bien evolucionar simplemente a lo largo del tiempo, cómo evoluciona el derecho consuetudinario (…)” (2).

Así, en las Ciencias Sociales quien se autotitula de “institucionalista” no está declarando su gran compromiso o identificación con la organización pública donde labora (como muchos funcionarios públicos, erróneamente, parecen entender), sino están reconociéndose epígonos del enfoque que estudia a la sociedad a partir de sus instituciones: del conjunto de reglas de juego formales e informales que regulan la interacción humana.

North luego señalo que la distinción fundamental entre las instituciones y los ORGANISMOS u ORGANIZACIONES es que estos “son grupos de individuos enlazados por alguna identidad común hacia ciertos objetivos. Modelar los organismos es analizar las estructuras de gobernación, las capacidades, y la forma de aprender haciendo, determinará el éxito de la organización a lo largo del tiempo” (3). Siguiendo a Maintz (4), lo anterior sólo sería una descripción de los tres elementos mínimos, que deben estar presentes en diversas formas en cualquier tipo de organización humana:
a. Un determinado número de miembros, cada uno con diferenciación de funciones o roles dentro de la agrupación que forman.
b. Metas u objetivos, explícita o implícitamente establecidos por los miembros, para su formación social.
c. Conductas racionales, estructuradas o reguladas de los miembros, para el mejor cumplimiento de los objetivos organizacionales.

Existe ya un consenso en la percepción de que la organización es el espacio donde se desarrollan o hacen posible o viable (o imposibles o inviables), los diversos modelos de gestión que buscan aplicarse, conforme lo corrobora la bibliografía genérica de las ciencias sociales (6) también, a la nueva gestión pública (7) y a la gestión estratégica (8): “Las organizaciones son un constructo social de la modernidad donde las acciones de los actores y grupos adquieren sentido; donde los recursos se movilizan y se aplican; donde las políticas se generan y luego se aplican; donde las reglas, leyes y normas operan en la práctica; donde los marcos de interacción y de regulación dan sentido y cierto nivel de certidumbre para la interpretación de las personas; donde la sociedad se relaciona con sus representantes e instituciones”. Sigue leyendo →

Dentro del rotulo general de “Teoría de las organizaciones” existe una, denominada Teoría de la Agencia, que en su versión clásica es netamente corporativista, empresarial.

En la bibliografía de la Teoría de la Agencia podemos encontrar algunas derivaciones conocidas, como son la “Teoría positiva de la agencia” y la “Teoría principal-agente”, por nombrar algunas, cada una de ellas con sus variaciones y sutilezas, pero como método en general su existencia data de los años 70`s con los trabajos de Jensen y Meckling, quienes combinan la economía de los costes de transacción y el enfoque contractual.

Así, la versión genérica de la Teoría de Agencia estudia las conexiones entre los “principales” y los “agentes”, y sostiene que la denominada “relación de agencia” surge cuando una o más personas (el principal) encarga a otra persona (el agente) realizar un determinado cometido en su nombre mediante un contrato, y lo que se busca es un sistema de contratación o subcontratación de diversas tareas que sea optimo (que una empresa alcance la eficiencia cuando contrata a otra empresa, eliminando o disminuyendo para ello costos que se generan como consecuencia de la formalización de contratos, de la supervisión de cumplimiento del contrato, de la garantía de que el agente cumplirá lo mandado, etc.)

Siendo epígonos de Jensen y Meckling, podemos decir que los costes asociados a una relación de agencia son 3:
1) Costes de control en que incurre el principal para regular la conducta del agente, con la finalidad de que las divergencias entre lo que realiza por el agente corresponda a lo deseado (o se acerque a lo esperado por el principal);
2) Costes de fianza en que incurre el agente para garantizar al principal que en su actuación no va a desviarse de lo contratado;
3) Perdida residual es el detrimento que el agente puede causar al principal, al tomar decisiones que el principal no tomaría si estuviera en su lugar.

Así, en el mundo empresarial se entiende que, el objetivo básico de la relación de agencia que se forma entre “el principal” (en el caso de las empresas, el propietario o el directorio, y por ello se le entiende como PRINCIPAL) y el “agente” (los administradores o los gerentes que deben desarrollar lo acordado) es encontrar la organización, la estructura, la información por el cual el principal puede controlar, motivar el comportamiento del agente. Siendo evidente que cada uno de los sujetos de dicha relación tiene sus propios intereses y ambos buscan maximizar su utilidad, establecer una relación de agencia optima supone alinear los intereses de los principales con los agentes, para lo cual el principal debe invertir en establecer resultados que exigir al agente, en tener sistemas de organización, información, etc. para viabilizar dicho control y motivación con buenos salarios, con ascensos, medallas, etc.

Como las teorías económicas tienen naturaleza interdisciplinaria y gozan de mucho prestigio en la administración pública peruana por su carácter “objetivo”, los cientistas políticos y politólogos han querido transpolar los parámetros de la Teoría de la Agencia para sus análisis de las labores políticas y funcionales, lo que consideramos que es forzado. Veamos por qué:
Los ciudadanos somos –en la adaptación de esta teoría- los “principales”, porqué elegimos con nuestros votos a quienes serán nuestros representantes, y porqué financiamos con nuestros impuestos la gran empresa llamada: Estado.

Los “agentes” son aquellas personas elegidas por votación o designadas por los elegidos democráticamente, para que administren nuestra gran empresa llamada Estado Peruano; ergo, son todos: Presidente, Ministros, Congresistas, Presidentes y Consejeros Regionales, Alcaldes y Regidores, así como los funcionarios nombrados por ellos. Por eso, el Presidente de la República es llamado “primera mandatario”, y como mandatario es quien recibe un mandato que debe atender, debe de entenderse que el Presidente es “el primer servidor”.

Pero la realidad nos enseña que la elección del ciudadano como “agente” lo muta, lo transforma en un ser privilegiado, pues el agente obtiene poder político y administrativo de los recursos del Estado, y por ello desarrolla conductas que le permiten minimizar costes y perjuicios no contemplados legalmente, y se permiten obtener beneficios para el y sus familiares, tales como uso de vehículos y bienes organizacionales, compra y venta de activos por acceso a información privilegiada; nombramientos de familiares en la organización pública o nepotismo, utilización de bienes y servicios como oficinas grandes y lujosas, promoción de conocidos por razones subalternas, etc. Estas ventajas no solo son inmorales, sino también ilegales, pues no responden a los términos de la labor encomendada por el principal, con lo cual disminuye la eficiencia para este (disminuye la eficiencia, en general).
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Aunque muchos aun discuten si es correcto hablar de “CIENCIA Política”, nosotros creemos que sí, pues nos adscribimos a los que recuperan el término latino scienitia que significa un conocimiento adquirido a través del estudio, así entendemos a la Ciencia Política como ¨una tradición académica de estudio de la política, una disciplina que se trasmite de profesor a alumno, a través del discurso y de la escritura”

Con respecto a la Ciencia Política, podemos señalar que puede tratar un problema público desde diversos enfoques: Teoría normativa, Institucionalismo, Análisis conductista, Teoría de la Elección Racional, Perspectiva feminista, Teoría del discusro, etc. Pero a pesar de ello debemos señalar que, hay “tres rasgos básicos para cualquiera de las disciplinas o los métodos con los que se emprenda: su objeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención” . En efecto, el objeto de estudio son los problemas, pues la orientación es eminentemente práctica: pensar soluciones e implementarlas de modo efectivo. La autocontención está referida a que sus límites son todos los conocimientos o aproximaciones teóricas de las diversas ciencias, métodos y actividades que contribuyen a la solución del problema estudiado, integradas en un solo proceso (o en una secuencia articulada de procesos) tendiente a la solución de dicho problema público.
Con respecto a la autocontención de la Ciencia Política, encontramos un texto del gran filosofo vienes Karl Raymund Popper que puede ser de utilidad para entenderlo mejor: “Cuando dije que el interrogante: “¿Cuál es el carácter de los problemas filosóficos? es una forma un poco mejorada de otro interrogante ¿Qué es la filosofía?, quise aludir a una de las razones de la futileza de la controversia actual concerniente a la naturaleza de la filosofía: la creencia ingenua de que existe una entidad como “la filosofía” o quizá como “la actividad filosófica” que tiene un cierto carácter, esencia o naturaleza. La creencia de que existen entidades como la física, la biológica o la arqueología, y que estos “estudios” o “disciplinas” se distinguen por el tema que investigan me parece un residuo de la época en que se creía que una teoría debía partir de una definición de su propio objeto de estudio. Pero sostengo que los objetos de estudio, o tipos de cosa, no constituyen una base para distinguir disciplinas. Las disciplinas se diferencian por parte de razones históricas y por razones de conveniencias administrativas (como la organizaciones de la enseñanza y de los equipos), y en parte porque las teorías que construimos para resolver nuestros problemas tienen una tendencia a construir sistemas unificados. Pero todas estas clasificaciones y distinciones son relativamente poco importantes y superficiales. No estudiamos temas, sino problemas; y los problemas pueden atravesar los límites de cualquier objeto de estudio o disciplina” .

El profesor chileno Carlos Matus, en la enorme bibliografía que nos dejó, y especialmente en el libro Teoría del Juego Social , coincidiendo con Popper nos dice que: “La práctica social desborda la formación profesional y, cualquiera sea su ámbito, exige entre otras cuestiones explicar la realidad, identificar y ponderar problemas y causas críticas, calcular sobre el futuro incierto, resolver conflictos cognitivos, hacer análisis estratégico para construir viabilidad…. Por su naturaleza cualquier problema social tiene un contenido transdepartamental que no reconocen las facultades o departamentos de las Universidades y de las ciencias”

Recogiendo lo anterior y resaltando el carácter transversal de los problemas sociales y la necesidad de un conocimiento especializado y centrado en dichos problemas, Matus también señala: “Se trata de un cruce horizontal transdepartamental que tiene sus propios problemas cognitivos y exige una metateoría del juego social para comprender el proceso de producción social desde la perspectiva práctica del actor participante comprometido en la acción”. Precisa Matus: “No basta con equipos interdisciplinarios que aportan conocimientos especializados en idiomas particulares incapacitados para la interacción que exigen las deliberaciones que preceden a la toma de decisiones (…) La simple interdisciplinariedad, como contacto de contenido sin método, no permite el análisis horizontal de los problemas cuasiestructurados que la realidad genera. El experto en hidrogeno junto con el experto en oxigeno tienen mucho que discrepar, pero poco espacio para el acuerdo, si carecen de una teoría del agua (…)”.

Es a partir de la lógica expresada líneas arriba que Matus postula:“Propongo fundamentar la política práctica en una nueva disciplina horizontal que podemos llamar Ciencias y Técnicas de Gobierno. Estas nuevas ciencias deben contribuir a elevar la calidad del arte de hacer política y gobernar”. Sobre esto ya escribiremos….

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MARSH, David y Gerry STOKER.
1995 Teoría y Métodos de la ciencia política. Jesús Cuellas, Traductor. Madrid, Alianza Editorial. Página 15.
MERINO, Mauricio, CEJUDO, Guillermo y otros.
2010 Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México. Fondo de Cultura Económica. Página 10 y ss.
POPPER, Karl.
1972 Conjeturas y Refutaciones. El desarrollo del pensamiento científico. Nestor Miguez, Traductor. Barcelona-España. Paidos. Página 94.
Alocusión sobre la naturaleza de los problemas filosóficos y su origen en la ciencia, presentada originalmente el 28 de abril de 1952 ante la actual Sociedad Británica de Filosofía de la Ciencia.
MATUS ROMO, Carlos.
2007 Teoría del Juego Social. Argentina. Colección Planificación y Políticas Públicas. Universidad Nacional de Lanuús. 488 páginas.
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. El Estado Gendarme o de Policía es identificado como aquel concentrado en brindar los servicios públicos de soberanía territorial, seguridad y justicia. Es con el modelo de Estado Benefactor en que el Estado amplia sus responsabilidades hacía la ciudadanía, tanto en lo cuantitativo, como en lo cualitativo: En lo cualitativo, el Estado Benefactor oferta mayores bienes y servicios públicos básicos tales como educación, salud, vivienda, etc. En lo cuantitativo, busca ampliar la cobertura de los servicios públicos referidos, y así llegar a estratos más populares de la población (que siempre son los mayoritarios).

Este crecimiento, que en el Perú se inicia con el gobierno militar luego del golpe de Estado al Presidente Belaunde, obligó a que el Estado establezca nuevos ministerios y organizaciones públicas especializadas, sino también creando empresas estatales que puedan aumentar la producción de los bienes y servicios ofertados. El Estado además, desarrolla una intensa actividad de producción normativa, buscando no solo dirigir la acción de los organismos estatales y de los funcionarios gubernamentales, sino también de las organizaciones privadas y sociales, pues parte que “lo público” (entendido como el espacio de interacción entre individuos, agentes y agencias) es una responsabilidad estatal.

Pero la realidad es más compleja que las previsiones normativas. Y así, pronto vemos que las estructuras gubernamentales empiezan a responder a quienes las dirigen: funcionarios con intereses, creencias, ideologías, aspiraciones y ambiciones propias, subjetivas, generándose así una administración pública difusa, confusa, compleja, multifacética.

Paralelamente, el mismo macroEstado empieza a reconocer que tiene fuerzas centrifugas que hace que sus propias organizaciones busquen espacios, recursos y lógicas propias, que respondan más a sus necesidades organizacionales de sobrevivencia y desarrollo (que a los intereses estatales), para lo cual entran en coordinación con organizaciones no estatales: sociedad civil, empresa privada, etc.

Es en este contexto, donde -según algunos – podemos hablar más de un sistema de redes de dependencias gubernamentales más que de un aparato gubernamental orgánico, único, surge en otros países las Políticas Públicas (años 50´s, 60´s) y nociones de Gerencia y Gestión Pública, pues es el momento en que la toma de decisiones, la visión estratégica, el juego de actores, los problemas de eficiencia, las preferencias de cliente-usuario, etc., son surgen como elementos fundamentales de análisis de dichas materias. Y esto es “fundamental”, pues “De alguna forma se establece el supuesto de que un buen gobierno será aquel en que el conjunto de redes de dependencia funcione bien; es decir, con eficiencia en el ejercicio de los fondos públicos, con eficacia en la interacción con agentes y agencias externos, y con legitimidad en la prestación del bien o servicio que produce (es decir, la satisfacción del cliente y la rendición de cuentas) Y para más detalle, el mismo autor precisa: “Se supone que los problemas más importantes de una dependencia gubernamental se relacionan con cómo manejar adecuadamente los recursos para sobrevivir, cómo interrelacionarse de manera óptima con otras dependencias y con el usuario (cliente) del servicio que se provee y cómo redefinir constantemente la misión para hacer viable en el largo plazo la acción institucional”.

Es en los 60´s que en Estados Unidos se empieza a hablar de Public Management, y en América Latina utilizamos el anglicismo Gerencia Pública. En Francia hablan de Gestion Publique, y por ello algunos en América Latina utilizan el galicismo Gestión Pública.

Un autor sostienen: “En cuanto a la diferencia entre gestión y gerencia públicas se trata de un matiz semántico” mientras que otro autor, luego de realizado un muy minucioso y recomendable análisis filológico, señala: “A pesar de que los vocablos gestión y gerencia se derivan del mismo verbo latino, en Castellano el segundo connota (además de la idea de diligencia, de uso de recursos y de propósito) las ideas de management, conducción de una organización o unidad orgánica así como la de dirección de personal” .

Y el resto de su análisis filológico puede graficarse así:

Pese a las contundentes razones de Aliaga, parece que el legislador peruano no encuenta diferencias entre los conceptos bajo comento, y así el Decreto Legislativo 1023 que crea la Autoridad Nacional de Servicio Civil – SERVIR utiliza mucho el concepto “gestión pública”, sin embargo el Decreto Legislativo 1024 crea y regula el cuerpo de “Gerentes” Públicos.

Personalmente, a mi me gusta referenciarme como “Gestor Público” como una manera de diferenciarme de la idea de “Gerentes” que es una figura tan propia del sector y empresa privada, buscando así rescatar la naturaleza propia que tiene trabajar en y para la administración estatal. Y esto no es gratuito, sino se basa en una distinción conceptual que hace Bozeman , quien sostiene que hay dos (2) grandes escuelas o enfoques de políticas públicas, que al final devienen en complementarias:

a) Enfoque P, llamado así porque surge en las escuelas de políticas públicas, y aquí retomamos nociones del public management y Gestión Pública (complementario del estudio de las Políticas Públicas).
Escuelas como la Kennedy School de Harvard o la School for Public Policy de Berkeley surgieron como reacción a la noción tradicional o wilsoniana de “administración pública” y buscaron resaltar el análisis cuantitativo formal y el uso de otras herramientas de la Economía para la gestión de la Alta Dirección Estatal, donde los ejecutivos y funcionarios políticos se concentraban en la política y en las políticas de alto nivel o de alcance nacional (no estaba pensado para los funcionarios públicos de las dependencias, ni siquiera para aquellos que veían la gestión estratégica de las mismas).

b) Enfoque B, llamado así porque surge en las escuelas de negocios o de administración de empresas privadas, y retomamos aquí nociones de Gerencia Pública.
Se buscó adaptar los cursos de programas comerciales de MBA´s empresariales a así contar con programas de gestión mucho más genéricos y aptos para los funcionarios de la administración pública más tradicional, por ello sus cursos enfatizan temas como gestión de proceso, diseño de organizaciones, manejo de recursos humanos y personal, presupuesto, etc.

En Perú, tenemos el caso de la Escuela de Graduados de la Pontificia Universidad Católica del Perú cuya maestría en Gestión Púbica enfatiza el tema de las políticas públicas, es decir, se adscribe a lo que Bozeman denomina “Enfoque P”, mientras los cursos que se dictan en la Escuela Superior de Administración de Negocios (Universidad ESAN) o la Universidad Peruana de Ciencias Aplicadas (UPC) enfatizan los criterios del management adaptado a la labor de las organizaciones públicas, es decir se adscriben al “Enfoque B”.

En el Perú, el promedio de ejecución del gasto de las organizaciones públicas bordeó el 65% de su presupuesto, y los gobiernos regionales y municipales básicamente gastaron todo en planillas, y casi nada en proyectos de inversión o en infraestructura productiva que genere mayor valor público, es decir que contribuya a satisfacer necesidades de la ciudadanía, de la sociedad, de la población. Por eso, creo yo que necesitamos menos “generales” y más “soldados” , y debemos enfatizar la difusión del “Enfoque B” en los funcionarios públicos de todas nuestras organizaciones estatales de alcance nacional, regional y local, a fin de que cada una de dichas organizaciones sean cada vez más eficaces, eficientes y efectivas en su actuar cotidiano, y así alcanzar lo que definimos anteriormente como “Buen Gobierno”. Sigue leyendo →

G.1- ¿QUÉ TIPO DE GESTOR QUEREMOS?:
Tenemos que seguir haciendo algunas observaciones y contrastes entre lo privado y lo público, porque ello es muy pedagógico, para descubrir la naturaleza de las funciones y obligaciones de un gestor público, que es lo que somos. Así:

Al gestor privado o directivo de las organizaciones privadas se le pide ser un líder, un innovador, poco más que el mesías organizacional. Decimos ello, por el conjunto de virtudes y talentos que debe de reunir para dirigir a la organización privada y a las personas que la conforman o se interrelacionan con ella.

Al gestor púbico, por simple copia irreflexiva, los políticos y la sociedad les exige lo mismo: ¡ser líderes! En efecto, cuando analizamos el discurso político efectista vemos las exigencias de liderazgo, pero cuando analizamos el marco normativo y reglamentario que existe en las organizaciones públicas reales, se constata que, muchísimas veces, a los funcionarios públicos solo les permiten ser meros administradores, simples guardianes de la misión institucional y del mantenimiento de sus funciones, es decir: responsables administrativos, sin presupuesto para lograr cambio e innovación que se les exige pública y socialmente.

Si usted analiza los documentos de gestión de diversas organizaciones públicas (Yo lo hice con respecto al ROF y MOF del JNE y la AMAG, donde –sumados- trabajé casí diez años ), al directivo o gerente público les pedimos liderazgo, innovación pero también le pedimos que cumpla el perfil de un enfoque que muchos consideran fracasado y en franca retirada de las administraciones públicas: el enfoque weberiano que privilegia al “burócrata ilustrado”

El enfoque weberiano del tecnócrata o burócrata ilustrado exalta que el funcionario público, para ser tal, debe de tender a:
1.- La Especialización,
2.- La Jerarquización,
3.- La Formalización,
4.- Personal operativo,
5.- Impersonalidad,
6.- Carrera profesional (meritocracia)

Si ante esta contradicción entre lo que se le pide “boca para afuera” y lo que está en la normativa vigente, el buen funcionario público busca responder a estas demandas sociales y, por lo menos, perfeccionar las operaciones de su organización para aumentar su eficacia y eficiencia, ¿Qué hacemos? ¡desconfiamos! Cuando algún gestor público hace alguna innovación, la misma sociedad que le exigía cambió, liderazgo, etc se pregunta: ¿por qué innovó?, ¿Qué interés tenía?, ¿Qué ganó con ello?. ¿Quiénes ganan con ello? Todo esto genera un gestor público más confundido aún, pues no sabe sí mantener el status quo weberiano o innovar según las tendencias del management privado, ya que el riesgo es: sí fracasa en la gestión, será penalizado; sí tiene éxito, no será recompensado, pues se sospechará de él.

Así, es evidente que nosotros mismos, como Estado, como organización pública, no sabemos ni tenemos muy en claro que tipo de gestor público queremos: si un burócrata weberiano (que no es un término peyorativo) o un líder.

G.2.- ¿QUE TIPO DE GESTOR SE PROPONE?
En nuestro país no hay una política pública en la determinación de que gestor queremos. Servir no ha establecido un perfil técnico del ciudadano y profesional que deberá ocupar cargos de responsabilidad. Así que, todo “depende” del gobierno y de la política que éste gobierno quiera establecer en un momento determinado. Así, es conveniente esclarecer algunos conceptos que luego utilizaremos:

La política es un concepto jurídico indeterminado, pues puede ser llenada de diverso contenido, variable, según cada circunstancia.
La política partidaria es aquella que busca el poder para el logro de sus intereses y forma particular de organizar el mundo.
La política pública es aquella que tiende al logro de la Agenda Pública, la cual tiene diversos puntos en acción y gestión.

1.- Conforme al modelo weberiano, el gestor público debe ser un funcionario técnico (profesional especializado en su área) y apolítico (apolítico en el sentido de que no sea un militante partidario en el centro de labores ni en el desarrollo de sus funciones, ni utilice el puesto público para ponerlo al servicio de su organización partidaria, de su ideología o doctrina personal.

2.- Conforme los enfoques moderno de gestión pública: En realidad hay diversas propuestas, pero las que nosotros podemos referir a partir de la utilidad demostrada en la experiencia laboral, son dos:

2.1.- Desde la propuesta de Carlos Matus de las ciencias y métodos para la acción del gobierno, el gestor público debe ser un funcionario técnico-político, es decir, un funcionario que realice un análisis técnico-político. El ANÁLISIS TÉCNICO debe privilegiar el logro de la eficacia y eficiencia de los objetivos organizacionales, entendiendo “eficacia” y “eficiencia” en los conceptos que el management nos refiere. Y el ANÁLISIS POLÍTICO debe también privilegiar la “viabilidad política” de la propuesta que elevemos a nuestros líderes o superiores jerárquicos en la organización donde ejercemos funciones, y también verificar “la aceptabilidad social” que la misma tenga en quienes son los destinatarios finales del actuar público y estatal: la ciudadanía, la sociedad, el pueblo, o como quiera llamársele. Aunque sea un trabalenguas, el gestor público debe ser un funcionario co olfato político en el sentido de ser el técnico que realice análisis y elabore propuestas estratégicas efectivas para el logro de las políticas públicas adoptadas por el gobierno, por el Estado.

2.1.- Desde la Teoría del Valor Público entendemos que el gestor público debía ser un estratega, pues y con respecto a su institución debe ver y coordinar:
1.- Hacia arriba, para renegociar el mandato político y lograr una definición política de “valor”, “valioso”
2.- Hacia afuera, para ver el valor de la producción, del producto que logra la organización.
3.- Hacia dentro, para ver la situación y actuación organizacional actual (como contexto).
4.- Hacia abajo, para ver la situación y actuación organizacional actual (sobre todo de sus colaboradores).
Pero además de estratega, el gestor público debe verificar que, paralelamente, se cumplan las tres dimensiones del valor público:
1.- Dimensión Política: Cómo gestor público debo tener bien en claro que apoyo político y legal obtendrá su propuesta de acción que estoy elaborando. De nada servirá que trabaje más de las 8 horas legalmente establecidas y presente una gran propuesta técnica, si ella chocará contra el momento político, o las creencias ideológicas de mi jefe. Por ello debo preguntarse ¿Qué expectativas (políticas) hay?
2.- Dimensión sustantiva: Cómo gestor público deberá verificar si al alcanzar mi objetivo propuesto generaré “valor”. Me puedo esforzamos mucho por alcanzar el objetivo que ha dado mi jefe, pero ¿hemos verificado que ese objetivo es el que necesitamos para satisfacer una necesidad pública?. Por ello, como gestores debemos preguntarnos ¿Alcanzar este objetivo es valioso, es eficaz?
3.- Dimensión administrativa: Cómo gestor público debo hacer un análisis administrativo u operativo y ver si mi gestión es sostenible. Deberé preguntarme ¿es técnicamente viable lo que propongo?

Todo lo anterior nos parece algo muy complejo para coordinar, pues no estamos acostumbrados. Por ello, la teoría del valor público nos dice que todo gestor público deberá ser formado para pensar y desarrollarse idóneamente dentro de las siguientes cinco (5) tareas:
1.- Promoción emprendedora.
2.- Gestión del desarrollo de la política.
3.- Gestión del desarrollo de la Negociación
4.- Deliberación pública y Liderazgo.
5.- Marketing público.

Así, conforme esta propuesta, todo estudio serio sobre Teoría del Valor Público (sea diplomado, especialización o maestría sobre este tema) y todo esfuerzo para formar gerentes que creen valor público con los recursos que tienen, debe de conocer y lograr el desarrollo puntual en tales temas….. los que explicaremos más adelante.
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No importa cómo llegan a ser considerados “problemas públicos”. Lo cierto es que una vez rotulados de dicha manera deben de ser resueltos. Para ello hay diversas metodologías de tratamiento y gestión, tanto desde la Ciencia Política, como desde la propuesta conceptual de Carlos Matus denominado Ciencias y Técnicas de Gobierno. Ahora trataremos brevemente la primera.

Desde siempre, los lideres públicos (sean Jefes de Estado, de Gobierno, Congresistas, autoridades federales, regionales, provinciales, distritales, etc.) han buscado enfrentar los diversos problemas que aquejan la comunidad que está bajo su responsabilidad de gestión.

Desde hace poco más de medio siglo (luego de la II Guerra Mundial), se ha recurrido a la Ciencia Política para tratar el tema de los problemas públicos y como darles solución. Pero pronunciar “Ciencia Política” el invocar un rótulo engañoso pues pareciera que alude a UNA ciencia, cuando en realidad muchos aun discuten su condición de ciencia, y otros su contenido (1).

Luego de estudiar una maestría en Ciencia Política no vamos a cuestionar su existencia como ciencia, pero estando a su naturaleza interdisciplinaria sí encontramos necesario hacer una precisión: Hay “tres rasgos básicos para cualquiera de las disciplinas o los métodos con los que se emprenda: su objeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención. (…) No existe un acuerdo científico ni disciplinario sobre el origen ni sobre la forma en que deben definirse los problemas públicos. Pero todos los análisis de políticas públicas comparten la misma idea central de que su objeto de estudio estriba en la definición y en la búsqueda de los problemas públicos. De ahí el segundo consenso registrado: su orientación aplicada y práctica. Si bien las distintas disciplinas que han hecho suyo el análisis de las políticas pueden diferir respecto a la forma de solucionar problemas y los métodos para definirlos, todas coinciden, en cambio, en que su razón de ser es la puesta en práctica de sus recomendaciones. El análisis de políticas públicas tiene sentido sí, y sólo sí, el resultado de sus investigaciones apunta hacia la solución de los problemas públicos. Es decir, si se trata de ciencias y conocimientos aplicados. (…) Por último, el análisis de las políticas públicas sólo asume que ninguna disciplina tiene todas las respuestas, sino que de hecho las mejores soluciones son aquellas capaces de reunir, en una sola decisión o en una secuencia articulada de procesos, diversas aproximaciones teóricas. La autocontención del análisis de las políticas remite así a la pluralidad de enfoques y de métodos de investigación, aún divididos en distintos momentos del llamado “proceso de políticas”.

Así, lo común en las diferentes conceptualizaciones de lo que es “Ciencia Política” es que se trabaja con problemas públicos, para darle solución efectiva, usando métodos multidisciplinarios.

¿Cómo se trabaja con los problemas públicos dentro del ciclo de políticas públicas?. Pues eso, como dijimos anteriormente, “depende”. Veamos algunos ejemplos:

Una propuesta, esta vez de un clásico de las Ciencias Políticas: Harold D. Lasswell.

Una propuesta de autor muy conocido en Perú: Eugenio Lahera , que señala que las etapas básicas de una política pública son: origen, diseño, gestión y evaluación 3:

Una propuesta socialista de ciclo de políticas públicas 4:

Una propuesta de las fases del ciclo de políticas públicas desde la propuesta del Open Government : diseñar, hacer, evaluar, definir. 5

No importa que el proceso de políticas públicas tenga tres (3), cuatro (4), cinco (5) o más etapas, pues estas clasificaciones son artificiales, con fines pedagógicos. Lo que importa es que, cuando surge un “problema público” (como sea que se defina o quien sea el que lo defina como tal, o lo ingrese a la Agenda Pública) se inicia la actividad de “análisis de políticas públicas” que buscarán darle solución efectivo, mediante el uso de los métodos y técnicas más adecuados a su naturaleza.

Es en esta etapa de Análisis de Políticas Públicas donde el problema público podrá ser desmembrado y rearmado en tantas y tales formas como las teorías, métodos e instrumentos analíticos lo puedan considerar útil y necesario para encontrar y proponer soluciones. Uno de los primeros pasos del Análisis de Políticas Públicas es “definir el problema” para, a partir de ello, ver si es factible –o no- de solución. A partir de su definición, el problema público podrá ser desagregado, desarmado, desarticulado para poder buscar sus causas, y en lógica consecuencia a ello, proponer las acciones y las soluciones correspondientes a dichas causas. “como sea, definir un problema público no equivale al trabajo del periodismo de investigación: el analista de políticas públicas ha de tomar nota de la situación problemática y de sus efectos más visibles, pero su materia está en la búsqueda de la causalidad, para lo cual habrá de utilizar disciplinas y métodos variados” .

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1.- Muchos dudan que sea una “ciencia” pues tiene un carácter interdisciplinario ya que se nutre de todo conocimiento disponible tanto de las denominadas “ciencias duras”, y también de las Ciencias Sociales, y por ello recurre a todos los medios científicos y tecnológicos disponibles en el momento, pluralidad que dificulta un consenso sobre su programa definitivo, métodos de investigación estándar, etc.
Entre los que sí creen que es correcto hablar de “CIENCIA Política” recomendamos la lectura de un libro que recupera el término latino scienitia que significa un conocimiento adquirido a través del estudio, así entendemos a la Ciencia Política como ¨una tradición académica de estudio de la política, una disciplina que se trasmite de profesor a alumno, a través del discurso y de la escritura” El libro es:
MARSH, David y Gerry STOKER.
1995 Teoría y Métodos de la ciencia política. Jesús Cuellas, Traductor. Madrid, Alianza Editorial. Página 15.

2.- LASSWELL, Harold D.
1996. El estudio de las políticas públicas. Antologías de política pública, Tomo 1. México: Porrúa. 281 p.
1964. El futuro de la ciencia política. Serie de Ciencia Política. Madrid: Tecnos. 253 p.

3.- LAHERA PARADA, Eugenio.
2002. Introducción a las Políticas Públicas. Fondo de Cultura Económica. 305 páginas
TAMAYO SÁEZ, Manuel.
1997 El análisis de las políticas públicas. Editorial Alianza Universidad Texto Madrid. 282 páginas.

4.- GONZALES PARIS, Evelyn
2009 Las políticas públicas, una visión desde los fundamentos de la Economía Política de la Construcción del Socialismo. Monografias.com Consulta: 2 de enero 2012. http://www.monografias.com/trabajos67/politicas-publicas-cuba/politicas-publicas-cuba.shtml

5.- ORTIZ DE ZARATE, Alberto.
2012 Modelo Ludo: faces del ciclo de políticas públicas. Administradores en red. Consulta: 3 de enero del 2012: http://eadminblog.net/2012/01/03/modelo-ludo-fases-del-ciclo-de-las-politicas-publicas/

6.- MERINO, Mauricio, CEJUDO, Guillermo y otros.
2010 Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México. Fondo de Cultura Económica. Página 16 y ss.
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Una posición apolítica, con visos de tecnócrata del derecho electoral.

Los que me conocen sabrán que nunca he fungido de abogado defensor, pues siempre he tenido la dicha de trabajar para el Estado con la convicción e ilusión de que contribuyo a la construcción del Bien Común, ya sea laborando de Gerente Legal, de Asesor, de Secretario General, o de simple funcionario público. Pero hoy escribo como un ciudadano preocupado por el incumplimiento de reglas electorales mínimas, que nos han permitido ir institucionalizando la democracia electoral, que a su vez nos permite ir construyendo la democracia con “D” mayúscula.

En efecto, el proceso de revocatoria se reguló en la Ley 26300 o Ley de participación y control ciudadano, promulgada en el año 1994, es decir hace casi 18 años. Esta ley, con modificatorias de más y de menos (algunas cuestionables política y técnicamente) ha venido aplicándose desde 1997, año en que se realizó el primer proceso de revocatoria, el que por cierto fue el más “exitoso” a decir de algunos, pues retiró de sus cargos a 42 alcaldes y a 93 regidores. Es decir, en el primer proceso de revocatoria (1997) se revocó al 71.1% de los sometidos al dictamen popular.

En Derecho Electoral hay un criterio: Pro Cive. Cuando el proceso electoral es cuestionado y surge alguna duda de su nulidad, hay que estar a la continuación y validación del mismo. Del mismo modo, cuando se cuestiona la permanencia de un autoridad democráticamente electa, debemos de estar a favor de su vigencia. Es una especie de adaptación del “indubio pro reo”, pero en este caso la presunción juega a favor de la democracia, del proceso democrático, de la autoridad elegida democráticamente. Entonces, la promoción de la revocatoria como forma de participación y control ciudadano debe estar en consonancia de lo anterior, lo cual excluye idear mecanismos que no son proporcionales o razonables al criterio enunciado líneas arriba.

Los procesos de revocatoria posteriores al de 1997 nunca más superaron el 50% de las revocatorias postuladas. Tal vez porque tuvimos mejores autoridades ediles; tal vez los ciudadanos preferían a “malo conocido” que “peor por conocer”, tal vez porque en realidad la población se resignó a las autoridades que tenemos, o tal vez porque la ciudadanía fue dándose cuenta que el pedido de revocatoria promovida por algunos actores políticos no era lo que se necesitaba, etc. Veamos algunas estadísticas oficiales y que se pueden corroborar en la página web de la ONPE:

En el 2001 se consultó la revocatoria de 628 alcaldes y solo se revocó a 11 alcaldes y a 27 regidores, es decir al 6.1 % de los sometidos a la voluntad popular.

En el 2004 se consultó la revocatoria de 878 autoridades y solo se revocó a 29 alcaldes y 109 regidores, es decir al 15.7%

En dos procesos de revocatoria llevados a cabo en el 2005 se sometió a proceso a 94 autoridades y se revocó al 56.4% Todo un repunte, explicable porque estábamos ad portas del 2006, año de elecciones, y los principales promotores de estos procesos serían candidatos.
En el 2008 se consultó la revocatoria de 1239 autoridades y se revocó a 95 alcaldes y a 444 regidores, es decir al 43.5%

En el 2009 se consultó la revocatoria de 338 autoridades y se revocó a 22 alcaldes y a 132 regidores, es decir al 45.6%.

71.1%, 6.1%, 15.7%, 56.4%, 43.5%, 45.6% : Se evidencia así que, el porcentaje de Alcaldes revocados ha ido en baja (pero los porcentajes que aquí presentamos se incrementan porque también se revocan a sus regidores!)

En cada proceso de revocatoria se ha dado la oportunidad a los ciudadanos a expresarse en las urnas, y ha sido la población, han sido los ciudadanos y ciudadanas que mayoritariamente no han querido cambiar a sus autoridades, ratificándolas en su gestión. Así, los promotores han gastado esfuerzo, tiempo y algo de dinero y más del 50% de las veces no han logrado sus fines políticos que buscaban (cualquiera sea este).

Pero ¿Qué más han tenido en común estos diversos procesos de revocatoria, desde 1997? Pues, que cada ciudadano que firmaba para apoyar el proceso de revocatoria, solo era contabilizado una vez por la autoridad electoral encargada de corroborar su firma. Así, quien había firmado dos o tres veces para apoyar a un segundo o tercer pedido, ya no era contabilizado la segunda o tercera vez. Esa es también la regla que se sigue cuando se contabilizan las firmas de los adherentes para inscribir un partido político, y que se ha aplicado el 2011! Y eso lo han sabido desde siempre las autoridades del JNE, de la ONPE y del RENIEC.

¿Pero que ha pasado esta vez? Nos damos con la sorpresa que, las reglas de juego que se aplicaron a la inscripción de los partidos políticos para el proceso electoral del año pasado y que se aplicaron a procesos de revocatoria desde 1997, han cambiado. Encontramos que ahora hay una Directiva del 2010 de Reniec que sí valida la firma del mismo ciudadano en varios formatos de listas de adherentes (Resolución Jefatural 262-2010-JNAC/RENIEC numeral 7.15)

¿Qué significa eso? Que, si por ejemplo, ahora hay 7 grupos promoviendo la revocatoria de la Alcaldesa Susana Villarán, un ciudadano común y corriente puede firmar hasta 7 veces, una para cada grupo, en todas y cada una de dicha veces, su firma será considerada por RENIEC como válida. Así, técnicamente, si 100 ciudadanos firmas para los 7 grupos, tendremos que RENIEC contabilizará 700,000 firmas validas para revocar a Susana. Y el extremo: si un millón de limeños firma para cada uno de estos 7 grupos, para RENIEC tendremos más firmantes válidos, que votantes y electores limeños!
Yo no estoy en contra de la revocatoria de autoridades. Tampoco estoy en contra del derecho de participación y control social de las autoridades. Es más, me considero un promotor de ellas, porque creo que son verdaderos mecanismos de participación ciudadana en democracia, que han venido funcionando en nuestro país.

Lo que no estoy de acuerdo es que, desconociendo las enseñanzas que nos brinda la experiencia y el derecho electoral, se cambien las reglas procedimentales que nos están permitiendo construir un régimen democrático en el sentido sustantivo de la palabra. Así como hay una regla de “un ciudadano, un voto”, hay también la noción de que el ciudadano debe expresar su parecer y ser considerado en ello en su real dimensión. Cuando permitimos que oficialmente la firma de un ciudadano pueda valer por siete (7), estamos ante una situación tanto o más ilegal que cuando una empresa infla las encuestas electorales!: No estamos promoviendo la participación ciudadana, estamos dando un mensaje político equivocado en cuanto a la verdadera representatividad de un sentir ciudadano, PERO POLITICO al fin.
Lo que pronóstico es sencillo: Cuando algunos de estos grupos vean que no alcanzarán las 400 mil firmas para lograr ellos la revocatoria de Susana, antes de perder todo, irán a otro grupo a ofrecerle en venta sus firmas, para que puedan clonarlas y alcanzar las requeridas legalmente. Así lo que resurgirá es el tráfico y comercio de firmas, las fabricas de firmas, recogedores de firmas “profesionales” y otras modalidades que seguro Uds también conocen.

Esta decisión del RENIEC es hartamente cuestionable desde una lógica de la teoría de la democracia y del derecho electoral. Pero ello será motivo de otro artículo o deberá discutirse ante el JNE o ante el Tribunal Constitucional, pues si sancionamos a una encuestadora por inflar ciertos resultados, ¿Cómo no cuestionar a un organismo estatal que pretende validar una firma y contar siete?
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