Propuestas específicas en materia de reducción de la informalidad

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Estimados/as amigos/as. Comparto con ustedes el enlace del artículo de de nuestra autoría publicado en Propuesta País titulado: “Propuestas específicas en materia de reducción de la informalidad”.

Es necesario generar una eficaz política de reducción de la informalidad, tanto administrativa, como tributaria y laboral, la cual a su vez genera dificultades para el crecimiento de las empresas en el mercado y en general serios problemas económicos y sociales; informalidad que además se ha incrementado de manera notable como resultado de la crisis sanitaria. Todo ello genera una mayor urgencia para generar mecanismos que reviertan dicha situación.

https://propuestapais.pe/noticia/propuestas-especificas-en-materia-de-reduccion-de-la-informalidad/

Webinar: La importancia de la Contratación Administrativa para la reactivación económica

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Estimados/as amigos/as les invitamos cordialmente a este interesante webinar sobre La importancia de la Contratación Administrativa para la reactivación económica, a ser dictado por este servidor.

Hablaremos sobre la definición del concepto de la contratación administrativa y su importancia. A su vez, explicaremos cómo la contratación administrativa, debidamente regulada, puede servir como un eficiente mecanismo de fomento a la actividad privada, lo cual será a su vez será la base de la esperada reactivación económica del país. Conoce, en este webinar, la importante interacción entre el mercado y las contrataciones con el Estado.

El evento se realizará el día domingo 24 de agosto, a horas 5 pm., organizado por la Maestría de Derecho Administrativo Económico de la Universidad Continental. Saludos cordiales.

Las inscripciones a este link:

https://mktposgrado.ucontinental.edu.pe/webinar-la-importancia-de-la-contratacion-administrativa-para-la-reactivacion-economica

 

Algunas propuestas para la reactivación económica: la tutela de la economía de mercado

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Estimados/as amigos/as. Comparto con ustedes el enlace del artículo de de nuestra autoría publicado en Propuesta País titulado: “Algunas propuestas para la reactivación económica: la tutela de la economía de mercado”.

Como hemos señalado en una entrega anterior, tenemos en el país diversos funcionarios públicos (entre ellos congresistas) que proponen afectaciones a la economía social de mercado consagrada por la Constitución, a través de controles de precios, restricciones de actividades económicas o generando mayores regulaciones, cuando más bien se deben implementar reformas de mercado a fin de lograr la ansiada reactivación económica.

Asimismo, como hemos indicado en redes sociales. tenemos preocupantes noticias, y es que el Perú es el país que va a sufrir la peor recesión de Sudamérica y una de las peores de Latinoamérica y del Mundo. Y la situación va a empeorar si es que no se toman urgentes medidas de reactivación económica, que generen impulso a las actividades empresariales.

https://propuestapais.pe/noticia/algunas-propuestas-para-la-reactivacion-economica-la-tutela-de-la-economia-de-mercado/

 

 

 

Una clasificación de los sistemas de gobierno en cuanto a las cámaras que conforman el Parlamento.

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A propósito de la reforma política que se está discutiendo en el Congreso es pertinente realizar una clasificación de sistemas de gobierno en mérito a los conceptos de unicameralismo y bicameralismo, de la siguiente forma:

  1. Unicameralismo Perfecto: En el cual existe una sola cámara parlamentaria, la cual desempeña las funciones de un Parlamento, en forma integral. Caso por ejemplo del Perú con la Carta de 1867, Venezuela, Ecuador, la mayoría de los países centroamericanos y la Convención Francesa.
  2. Unicameralismo Imperfecto: En el cual, si bien existe una sola cámara parlamentaria, la cual desempeña las funciones de una Parlamento, existe también un órgano en el Parlamento, que a su vez es parte del pleno, pero que obra como una segunda cámara, en pequeño. Es el caso peruano contenido en las constituciones de los años 1823 y 1993.
  3. Bicameralismo Imperfecto: Es el sistema más difundido, pero no por ello el más eficaz. Existen dos cámaras parlamentarias, una de las cuales desempeña las funciones políticas del Parlamento, siendo la otra una cámara más deliberativa y técnica. Existe una más o menos clara distinción entre las funciones de una y otra cámara. Gran parte de las Segundas Cámaras o Senado que poseen un origen federal pertenecen a este sistema.
  4. Bicameralismo Perfecto: Existen dos cámaras parlamentarias, desempeñando ambas las funciones políticas y legislativas del Parlamento. La única diferenciación puede existir respecto a las facultades de ejercicio del juicio político o del antejuicio, cuando cualquiera de estas instituciones existe. Ejemplo de esto lo encontramos en el caso Italiano, Uruguay, Perú con la Constitución de 1933 y la III República Francesa.
  5. Seudobicameralismo: Dos cámaras parlamentarias, una de las cuales desempeña las funciones políticas del Parlamento y el grueso de las funciones legislativas, siendo la otra una cámara con muy limitado poder. El caso típico es el del Reino Unido, donde la Cámara de los Comunes goza de amplios poderes derivados de su representatividad política, de la que no goza la Cámara de los Lores.
  6. Tricameralismo: Es muy poco común en los parlamentos modernos. Se caracteriza por la existencia de tres cámaras parlamentarias, una de las cuales asume funciones de garante del cumplimiento de ciertas normas y de control de las otras dos cámaras. Ejemplos conocidos de esto fueron los Parlamentos Estamentales de la Europa de la Edad Moderna, el Directorio Francés y los Parlamentos consagrados por las Constituciones Bolivarianas implantadas en el Perú y Bolivia al inicio de la vida republicana de ambos países.

Tradicionalmente, durante su historia constitucional, el Perú ha mostrado una clara tendencia al Bicameralismo. La inmensa mayoría de las constituciones que ha tenido el Perú sancionaron Congresos bicamerales, no obstante los diversos matices que pudiesen existir en las funciones que desempeñaban ambas cámaras.  Volveremos sobre este tema más adelante.

Intervención en el mercado y la corrupción estatal.

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Cuando queremos analizar porque ocurren actos de corrupción, podríamos señalar una hipótesis inicial, con cargo a desarrollarla con mayor énfasis más adelante, la cual consiste en que, cuando los gobiernos gozan de un mayor libertad en la toma de decisiones y de mayores mecanismos discrecionales para alterar y asignar recursos, existen mayores posibilidades para que dichos recursos y las ventajas resultantes puedan ser utilizadas para fines inadecuados o ilegales (1).

En otras palabras, mientras mayor control posea el Estado sobre la economía y la sociedad, mientras existan mayores limitaciones a las actividades de los particulares y mayores restricciones institucionales al intercambio económico, mayor serán las posibilidades de que el sistema político se corrompa. En una democracia saludable los mecanismos de control funcionan de manera adecuada, limitando la generación de actos de corrupción. Además, en este contexto juega un rol preponderante la existencia de mecanismos de participación y control ciudadanos.

En consecuencia, mientras mayor sea la influencia del aparato estatal en la economía y el orden político de un país, mayores serán las posibilidades de que encontremos fenómenos de corrupción. De hecho, los gobiernos colectivistas y totalitarios – caracterizados por implicar aparatos estatales grandes y muy centralistas – han sufrido con gran amplitud de serios procesos de corrupción.

En contraposición, los estados partidarios de una economía de mercado deberían mostrarse menos corruptos (2). En muchos casos, la corrupción ocurre por la acumulación de capital en manos de determinados detentadores de poder, situación que no es propia de un esquema de libre mercado, sino más bien de una economía mercantilista, donde además no existen incentivos adecuados a nivel del funcionamiento del sistema legal.

Si queremos explicarlo de manera económica, empleando el análisis propio del Public Choice, vemos que el móvil del comportamiento corrupto del funcionario público ocurre puesto que él pretende ampliar la cuota de poder que se posee, en la lógica búsqueda de rentas (3), buscando obtener un provecho indebido del cargo que ocupa, sea por elección o por designación.

Ahora bien, y tal como lo hemos señalado líneas arriba, la libre disposición de recursos por parte de ciertos agentes de Gobierno, la posibilidad de otorgar ventajas y privilegios y la capacidad de redistribuir recursos a través del sistema impositivo permiten una libertad de acción muy grande a favor del Estado (4). Cabe señalar entonces que la economía de mercado, cuyas distorsiones sean corregidas correctamente, es menos consistente con los actos de corrupción (5).

En la práctica, lo que se está generando es una privatización de lo que es público por definición. Fondos, decisiones o recursos que deben destinarse a actividades en beneficio de todos se utilizan más bien en beneficio de algunas personas o empresas particulares. La corrupción implica siempre una abdicación, por parte del Estado, de sus funciones de garante del interés general.

Si a ello le sumamos el comportamiento racional del funcionario público, al cual ya nos hemos referido, el resultado es bastante claro: el riesgo de situaciones corruptas va a estar siempre latente, y se da efectivamente en muchas áreas del Estado. Como resultado, este fenómeno encuentra un caldo de cultivo ideal en regímenes en los cuales el nivel de intervención es elevado y donde los mecanismos democráticos funcionan de manera deficiente.

Es preciso señalar finalmente, que existen discutibles estudios respecto a una posible relación favorable entre la corrupción y el crecimiento económico (6). Sin embargo, en los últimos tiempos, ya existe un mayor consenso respecto de los perjuicios que genera la corrupción a una economía determinada. Resulta evidente que la corrupción afecta seriamente el crecimiento económico, generando pérdidas incalculables a la sociedad y al mercado.

 

1. CHAFUEN, Alejandro y GUZMÁN, Eugenio – Estado y Corrupción. En: Serie Documentos de Trabajo N.° 274. Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 1997, p. 8.

2. El Comercio – “Corrupción ideológica”. Editorial del 27 de enero de 2017.

3. Sobre el particular: LEON MENDOZA, Juan – “Análisis económico de la corrupción”. En: Revista de la Facultad de Ciencias Económicas, Año V N.° 18. Lima: UNMSM, 2000, p. 90 y ss.

4. Sobre el particular: SIMONETTI, José María – “Notas sobre la corrupción”. En: Pena y Estado, revista latinoamericana de política criminal, N.° 1. Buenos Aires: Editores del Puerto, 1995, p. 182. El autor también hace una importante referencia a la intervención del Estado en la vida económica de la sociedad. En vez de prestar atención a los temas de real importancia, el Estado está más bien utilizando su poder en beneficio de algunos cuantos, y a cambio de ventajas económicas y políticas para quienes se encuentran en el poder.

5. Sobre el particular, y para el caso chileno: REHREN, Alfredo – “Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile”. En: Reforma del Estado Vol. II. Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 2000, p. 157.

6. BBC Mundo – “¿La corrupción favorece el crecimiento de las economías?” En: El Comercio. 14 de marzo de 2018.

 

 

 

 

LOS INSTRUMENTOS DE GESTION

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Dentro de las normas internas de la Administración encontramos los instrumentos de gestión, que son documentos técnico normativos que regulan el funcionamiento de la entidad de manera integral, incluyendo entre ellas a los Reglamentos de Organización y Funciones (ROF) los Manuales de Organización y Funciones (MOF), el llamado Cuadro para Asignación de Personal (CAP), así como el Presupuesto Analítico de Personal. Es necesario señalar que por mandato de la Ley del Servicio Civil estos dos últimos se están fusionando en un nuevo instrumento de gestión que es el cuadro de puestos de la entidad (CPE), que se aprueba mediante resolución del Consejo Directivo de Servir con opinión favorable de la Dirección General de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas.

Asimismo, se consideran instrumentos de gestión el Manual de Procedimientos (MAPRO), necesario para regular los procedimientos institucionales; los planes ins­titucionales, conforme la normativa en materia de planeamiento estratégico; el Texto Único de Procedimientos Administrativos, que además cumple un rol fundamental respecto de los administrados; así como el Plan Anual de Contrataciones de la entidad, este último regulado por la Ley de Contrataciones del Estado y su Reglamento.

Demás está señalar que estas normas, en tanto sus efectos, no constituyen actos administrativos, puesto que estos generan efectos en una situación concreta, afectando administrados. A su vez, los instrumentos de gestión tampoco constituyen actos de administración interna, puesto que estos últimos tienen alcance particular. Estas disposiciones generales configuran normas de organi­zación interna, que no afectan derechos o intereses de los administrados y que se encuentran subordinadas al resto de fuentes.

Por otro lado, los instrumentos de gestión requieren un tratamiento integral en nuestro ordenamiento administrativo. Poseen una regulación pero la misma es obsoleta y no se encuentra integrada debidamente, contenida en decretos supremos (como es el caso del ROF y del CAP) así como en directivas del disuelto Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), lo cual impide una regulación eficiente.

El caso del ROF

Una entidad administrativa requiere un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura apropiada para ella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.  El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan.  A ello nos hemos referido con detalle en artículos anteriores en este blog.

Ahora bien, en una entidad pública la estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito a la potestad organizativa limitada que posee la Administración Pública.  Dicha limitación se manifiesta en el hecho de que ROF de los organismos que componen el Poder Ejecutivo debe ser aprobada por Decreto Supremo, requiriendo además un procedimiento complejo para su aprobación.

MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL SEGUNDA EDICION

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MANUAL DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO GENERAL (2)

Este es uno de nuestros más recientes libros, “Manual del Procedimiento Administrativo”, que ya va por su segunda edición, y se encuentra en plena distribución.  Contiene un riguroso análisis del funcionamiento de la Administración Pública y en particular del procedimiento administrativo.  Publicado por Pacífico Editores.

LOS REGLAMENTOS ADMINISTRATIVOS

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La norma reglamentaria se define como el instrumento jurídico de alcance general emitido por la Administración Pública y que afecta directamente a los administrados. En tanto dicha potestad se encuentra regulada por la Constitución y la Ley, no implica una declaración de voluntad, como lo señala erróneamente cierto sector de la doctrina comparada. La emisión de un reglamento es siempre un acto cognitivo, resultado de un procedimiento previo, debidamente regulado.

Ahora bien, el reglamento puede emanar de diferentes órganos del Poder Ejecutivo, pero también de otros organismos del Estado e incluso de personas jurídicas no estatales que desempeñan función administrativa. Los reglamentos constituyen una fuente cualitativa y cuantitativa del derecho administrativo; además son normas en sentido material y, en consecuencia, nunca tienen un alcance individual.

En la actualidad se está dando, en el ámbito de la organización administrativa incluso en el derecho comparado un conjunto de fenómenos que pueden resultar interesantes respecto a las normas que venimos describiendo. En primer lugar, debemos mencionar la gran producción normativa existente al nivel de la Administración Pública, la misma que no siempre es conocida debidamente incluso por las propias entidades.

Por otro lado, es importante mencionar el paulatino incremento de las remisiones de la Ley al reglamento, de tal manera que la primera tan solo establece principios generales, cediéndole al reglamento la regulación fundamental, en el caso particular de los reglamentos ejecutivos que son aquellos que complementan una norma con rango de ley, a diferencia de los reglamentos autónomos.

Un interesante ejemplo de lo antes señalado se encuentra en la relación entre la Ley de Contrataciones del Estado — la Ley N.° 30225 — y su reglamento, en la cual este último regula lo sustancial de los procedimientos de selección a cargo de las entidades, mientras que la ley en cuestión establece previsiones más bien de naturaleza general, no obstante que esta situación se había ido revirtiendo ligeramente en los sucesivos cambios en la normativa en materia de contratación administrativa, para luego retroceder con la actual normativa. Ello podría ser discutible al nivel de lo dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo General, en el sentido de que únicamente a través de la ley puede establecerse y regularse procedimientos administrativos especiales[1].

De hecho, poco a poco, por diversos motivos, la Administración Pública ha venido adquiriendo un importante papel en el ejercicio de funciones normativas.  Un problema serio en este punto es la existencia de una gran cantidad de normas con rango de ley (entre leyes y decretos legislativos) que no han sido reglamentados no obstante la exigencia expresa establecida en la norma.  En muchos de dichos casos la norma con rango de ley requiere del reglamento para su vigencia, lo cual hace aun más urgente su promulgación.

Características diferenciales de los reglamentos

Los reglamentos poseen ciertas características que los diferencian claramente de las demás normas jurídicas. En primer lugar, son normas de carácter secundario, subordinadas a la Ley y de naturaleza diferente a la misma. Ello nos permite discutir severamente las afirmaciones de cierto sector de la doctrina en el sentido de considerar que el reglamento es materialmente un acto legislativo, puesto que regula relaciones jurídicas[2].

En consecuencia, un reglamento no puede violar lo establecido por la norma con rango de ley, sea la que el mismo reglamenta o cualquier otra. En el Perú no existen, como resultado, los denominados reglamentos de necesidad y urgencia, que pueden dejar en suspenso normas legales, como sí existen en otras legislaciones, como podría ser la española, la alemana[3] o la argentina[4], aunque hay que reconocer que en este último caso dichos reglamentos de necesidad y urgencia se confunden con los decretos homónimos de la normativa comparada[5], dejando en claro que estos últimos son siempre normas con rango de ley, como ocurre claramente en el caso peruano.

Asimismo, el reglamento, en tanto norma vinculante, obliga a todos los poderes públicos, mientras no se derogue o declare su invalidez, sea por una ley, sea por otra norma reglamentaria[6]. Incluso, obliga a aquellos que se encuentran en posibilidad de emitir normas cuyo rango pueda ser superior, mientras no se derogue o se abrogue el reglamento[7].  Aquí opera el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos, presente también en la Ley del Procedimiento Administrativo General.

[1] Artículo II, inciso 2 del Título Preliminar de la Ley del Procedimiento Administrativo General.

[2] Fraga, Gabino – Derecho administrativo.  México: Porrúa, 2003, p. 106.  Cassagne, Juan Carlos – Derecho administrativo I. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1997, p. 137.

[3] Santa María Pastor, Juan Alfonso – Principios de derecho administrativo. Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 2000, p. 328.

[4] Dromi, José Roberto – Derecho administrativo.  Buenos Aires: Ciudad Argentina, 2000, p. 323.

[5] Cassagne, Juan Carlos – Ob. cit., pp. 151 y ss.

[6] González Pérez, Jesús – Manual de procedimiento administrativo, Civitas, Madrid, 2000, p. 450.

[7] Santa maría Pastor, Juan Alfonso – Ob. cit., pp. 320 y 321.

 

LA CONSTITUCION POLITICA: UN ANALISIS FUNCIONAL

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Este es otro de nuestros recientes libros, “La Constitución Política: Un Análisis Funcional”, editado por Gaceta Jurídica, el cual ya ha salido de imprenta.  Contiene un análisis novedoso de la Constitución, desde el punto de vista del Análisis Económico, la Gestión Pública y la Filosofía Política, sin descuidar el análisis jurídico tradicional.

 

 

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