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GESTION PUBLICA Y ECONOMIA

Intervención en el mercado y la corrupción estatal.

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Cuando queremos analizar porque ocurren actos de corrupción, podríamos señalar una hipótesis inicial, con cargo a desarrollarla con mayor énfasis más adelante, la cual consiste en que, cuando los gobiernos gozan de un mayor libertad en la toma de decisiones y de mayores mecanismos discrecionales para alterar y asignar recursos, existen mayores posibilidades para que dichos recursos y las ventajas resultantes puedan ser utilizadas para fines inadecuados o ilegales (1).

En otras palabras, mientras mayor control posea el Estado sobre la economía y la sociedad, mientras existan mayores limitaciones a las actividades de los particulares y mayores restricciones institucionales al intercambio económico, mayor serán las posibilidades de que el sistema político se corrompa. En una democracia saludable los mecanismos de control funcionan de manera adecuada, limitando la generación de actos de corrupción. Además, en este contexto juega un rol preponderante la existencia de mecanismos de participación y control ciudadanos.

En consecuencia, mientras mayor sea la influencia del aparato estatal en la economía y el orden político de un país, mayores serán las posibilidades de que encontremos fenómenos de corrupción. De hecho, los gobiernos colectivistas y totalitarios – caracterizados por implicar aparatos estatales grandes y muy centralistas – han sufrido con gran amplitud de serios procesos de corrupción.

En contraposición, los estados partidarios de una economía de mercado deberían mostrarse menos corruptos (2). En muchos casos, la corrupción ocurre por la acumulación de capital en manos de determinados detentadores de poder, situación que no es propia de un esquema de libre mercado, sino más bien de una economía mercantilista, donde además no existen incentivos adecuados a nivel del funcionamiento del sistema legal.

Si queremos explicarlo de manera económica, empleando el análisis propio del Public Choice, vemos que el móvil del comportamiento corrupto del funcionario público ocurre puesto que él pretende ampliar la cuota de poder que se posee, en la lógica búsqueda de rentas (3), buscando obtener un provecho indebido del cargo que ocupa, sea por elección o por designación.

Ahora bien, y tal como lo hemos señalado líneas arriba, la libre disposición de recursos por parte de ciertos agentes de Gobierno, la posibilidad de otorgar ventajas y privilegios y la capacidad de redistribuir recursos a través del sistema impositivo permiten una libertad de acción muy grande a favor del Estado (4). Cabe señalar entonces que la economía de mercado, cuyas distorsiones sean corregidas correctamente, es menos consistente con los actos de corrupción (5).

En la práctica, lo que se está generando es una privatización de lo que es público por definición. Fondos, decisiones o recursos que deben destinarse a actividades en beneficio de todos se utilizan más bien en beneficio de algunas personas o empresas particulares. La corrupción implica siempre una abdicación, por parte del Estado, de sus funciones de garante del interés general.

Si a ello le sumamos el comportamiento racional del funcionario público, al cual ya nos hemos referido, el resultado es bastante claro: el riesgo de situaciones corruptas va a estar siempre latente, y se da efectivamente en muchas áreas del Estado. Como resultado, este fenómeno encuentra un caldo de cultivo ideal en regímenes en los cuales el nivel de intervención es elevado y donde los mecanismos democráticos funcionan de manera deficiente.

Es preciso señalar finalmente, que existen discutibles estudios respecto a una posible relación favorable entre la corrupción y el crecimiento económico (6). Sin embargo, en los últimos tiempos, ya existe un mayor consenso respecto de los perjuicios que genera la corrupción a una economía determinada. Resulta evidente que la corrupción afecta seriamente el crecimiento económico, generando pérdidas incalculables a la sociedad y al mercado.

 

1. CHAFUEN, Alejandro y GUZMÁN, Eugenio – Estado y Corrupción. En: Serie Documentos de Trabajo N.° 274. Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 1997, p. 8.

2. El Comercio – “Corrupción ideológica”. Editorial del 27 de enero de 2017.

3. Sobre el particular: LEON MENDOZA, Juan – “Análisis económico de la corrupción”. En: Revista de la Facultad de Ciencias Económicas, Año V N.° 18. Lima: UNMSM, 2000, p. 90 y ss.

4. Sobre el particular: SIMONETTI, José María – “Notas sobre la corrupción”. En: Pena y Estado, revista latinoamericana de política criminal, N.° 1. Buenos Aires: Editores del Puerto, 1995, p. 182. El autor también hace una importante referencia a la intervención del Estado en la vida económica de la sociedad. En vez de prestar atención a los temas de real importancia, el Estado está más bien utilizando su poder en beneficio de algunos cuantos, y a cambio de ventajas económicas y políticas para quienes se encuentran en el poder.

5. Sobre el particular, y para el caso chileno: REHREN, Alfredo – “Clientelismo Político, Corrupción y Reforma del Estado en Chile”. En: Reforma del Estado Vol. II. Santiago de Chile: Centro de Estudios Públicos, 2000, p. 157.

6. BBC Mundo – “¿La corrupción favorece el crecimiento de las economías?” En: El Comercio. 14 de marzo de 2018.

 

 

 

 

EL PRINCIPIO DE SUBSIDIARIDAD EMPRESARIAL.

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Se entiende por principio de subsidiaridad en sentido estricto la obligación que posee el Estado de realizar actividad empresarial únicamente ante la ausencia de inversión privada en el rubro respectivo, y cumpliendo con los parámetros establecidos por la norma constitucional. Ahora bien, a fin de hacer efectivo dicho principio se debe cumplir con tres requisitos:

a. Autorización por Ley, expresa, es decir, emitida por el Congreso.

Ello implica, en primer lugar, que la autorización para desempeñar actividad empresarial debe estar ligada de manera directa a la necesaria discusión entre las diversas fuerzas políticas representadas en el Parlamento. En general, cuando la Constitución hace referencia a la Ley se refiere a la norma emitida por el Congreso, la cual debe distinguirse claramente de otras normas de inferior jerarquía, siendo que no cabe autorizar actividad empresarial a través de reglamentos o de directivas.

En segundo lugar, no cabe autorización alguna a través de decretos legislativos, decretos de urgencia, u ordenanzas, sean regionales o municipales. Si bien dichas normas poseen lo que se denomina rango de ley – con las atingencias que la jurisprudencia ha efectuado en relación a las ordenanzas – no han sido emitidas como resultado de la deliberación parlamentaria.

En tercer lugar debe entenderse que estamos hablando de una ley cuya aprobación sigue el trámite normal, a diferencia del caso chileno, por ejemplo, en el cual se requiere quórum calificado . Sin embargo ello no ha impedido que en Chile la empresa productora de cobre, CODELCO, se encuentre todavía en manos del Estado, sin visos de ser privatizada; no obstante no existir razón alguna, desde el punto de vista económico, para mantenerla en su titularidad; teniendo en cuenta que fue adquirida a través de una expropiación. Es necesario tener en cuenta que, para ello, se requiere una reforma constitucional, puesto que se considera que la Constitución Chilena prohíbe la privatización de la gran minería del cobre .

b. Por razón de alto interés público o de manifiesta conveniencia nacional.

Vale decir, la actividad empresarial del Estado se encuentra autorizada en estado de necesidad, cuando no exista ningún mecanismo alternativo que pueda corregir la situación que genera la necesidad de desempeñar dicha actividad por parte del Estado, como el empleo de las agencias de competencia o los mecanismos de regulación económica.

El empleo de la actividad empresarial del Estado, en tanto constituye una intervención directa del mismo en la economía, debe ser, en consecuencia, última ratio. A ello debe agregarse que dicha intervención debe ser idónea, lo que implica que debe dirigirse a obtener la finalidad pretendida con la misma. Caso contrario, dicha intervención devendría en inconstitucional

c. Ante la ausencia de actividad privada en el sector del cual se trata.

El Estado interviene desempeñando actividad empresarial si es que los particulares no pueden hacerlo, puesto que si existe actividad privada la actividad estatal deviene e innecesaria . El criterio empleado por el Estado es la prohibición de intervención en aquellos mercados en los que la oferta de las empresas privadas se considera suficiente para satisfacer la demanda existente, en todo el territorio nacional o en la parte en donde atienden; siendo que se presume, salvo demostración en contrario, que tal condición se verifica en aquellos mercados en los que operan al menos dos empresas privadas no vinculadas entre sí .

A su vez, cuando no es posible que la actividad privada cubra la deficiencia en la inversión, es necesario que se establezcan mecanismos que lo hagan. Sin embargo, incluso en estos supuestos existen mecanismos que permiten cubrir deficiencias y que no implican la creación o empleo de empresas públicas, como por ejemplo la asignación de cuotas de inversión a las empresas privadas que prestan servicios públicos.

El principio de subsidiaridad tiene sentido en el hecho de que la actividad empresarial del Estado debe encontrarse fuertemente limitada. No solo por el hecho de que el Estado es un empresario ineficiente, sino además porque la existencia de empresas públicas es per se indebida desde el punto de vista económico. Las empresas públicas no solo generan competencia desleal respecto a las empresas privadas que concurren en el mercado, sino que además favorecen la corrupción y desincentivan la inversión en el mercado de servicios públicos y en la economía en general, como veremos enseguida. Como resultado, la economía de un país debe propender a la privatización de las empresas públicas y a la sustitución del régimen de control estatal a un esquema de competencia .
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EFECTOS DE LA REDUCCION DE IMPUESTOS

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Se ha discutido mucho respecto a los efectos de la reducción de un punto porcentual a nuestro impuesto al valor agregado, el Impuesto General a las Ventas o IGV. Ello nos lleva a comentar brevemente respecto a los efectos en general de una reducción de las tasas impositivas y si el mismo es favorable o desfavorable desde el punto vista social.

En general, los impuestos son contractivos. Es decir, un aumento de las tasas impositivas genera una reducción de las ganancias en una actividad económica determinada, lo cual a su vez reduce la cantidad de empresarios dispuestos a invertir en esa actividad. Es de esperar que la reducción de las tasas genere el efecto inverso, es decir, una aumento de la cantidad de empresarios que quieren participar en dicho mercado.

La evidencia empírica es bastante clara en este punto. Cuando se redujeron los tributos a los espectáculos, estos aumentaron con rapidez, pudiendo ver en Lima a artistas y grupos musicales que en otro contexto o habrían podido arribar. La reducción de los impuestos en esta actividad entonces permitió que la misma aumentara sustancialmente, con el consiguiente beneficio para los consumidores.

Mayor o menor recaudación.

Asimismo, es preciso discutir respecto a un mito recurrente. Este señala que a mayores tasas impositivos, mayor recaudación. Dicha afirmación parece muy lógica, puesto que si los empresarios producen 100 y la tasa es 30%, el Estado recibe 30. Si la tasa es 40%, el Estado recibiría 40, lo cual es evidentemente una cantidad mayor.

Sin embargo, esto no necesariamente es cierto. El aumento de las tasas impositivas puede generar una reducción de la inversión en ese mercado, con lo cual el ingreso del Estado puede ser incluso menor. Los empresarios ya no van a producir 100, sino 70, entregando tan solo 28 al Estado.

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¿ ES NECESARIO CAMBIAR EL MODELO ECONOMICO?

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Varios candidatos presidenciales consideran necesario efectuar cambios en el “modelo económico”. Uno de los principales argumentos que se esgrimen consiste en afirmar, sin mayor sustento, que la economía de mercado perjudica a los más pobres. O, lo que es lo mismo, que el crecimiento económico producto de una economía de mercado genera mayor pobreza.

Ello no es cierto. Basta con ver el gráfico elaborado por el IPE – que adjuntamos – para darnos cuenta que todos los quintiles de ingreso han crecido, lo cual incluye al quintil más pobre, el cual además ha crecido más que el quintl más rico. Resulta muy riesgoso, por decir lo menos, emitir afirmaciones efectistas que no provienen de algún estudio serio, solo para intentar probar la falta de pertinencia de la economía de mercado.

Y claro, si es que dicho crecimiento no es suficientemente elevado ello se debe precisamente a que aun existen mucha trabas para que la economía de mercado funcione debidamente. Una adecuada infraestructura de uso público – en la que debe invertir especialmente el sector privado -, la eliminación de barreras administrativas a la inversión, tributos dirigidos adecuadamente son mecanismos, entre otros, para eliminar dichas trabas.

Hoy en día, la diferencia entre la “izquierda” y la “derecha” no puede estar en discutir respecto de la pertinencia de una economía de mercado sino más bien en la intensidad de la intervención en dicha economía de mercado. La economía de mercado no es un modelo económico, sino que constituye la manera como es que la economía funciona. Sigue leyendo

OTRA VEZ SOBRE SOBREGANANCIAS MINERAS

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En los medios de comunicación se observa que la necesidad de gravar las llamadas sobreganancias mineras se ha vuelto a poner sobre el tapete, como resultado de las declaraciones de algunos candidatos o de miembros de su equipo económico. Ello nos obliga a comentar sobre el tema.

La existencia de ganancias inesperadas o sobreganancias y la necesidad de un control sobre las mismas, se han esgrimido muchas veces como una justificación para la regulación económica. De hecho, se ha llegado a establecer que las ganancias no merecidas de los empresarios deberían ser distribuidas a la sociedad, porque no han sido un resultado de un esfuerzo empresarial, sino de situaciones externas a los mercados en los cuales dichos empresarios actúan . Este concepto se ha hecho común en el caso de la actividad minera, especialmente favorecida por el contexto de la especial bonanza económica por la que atraviesa la exportación de metales.

Este concepto es sumamente discutible. En primer lugar porque no existe un criterio unívoco para definir cuando nos encontramos ante una ganancia inesperada y como es que debe gravarse ésta, porque tendríamos que distinguir entre la misma y la utilidad que es resultado directo del esfuerzo empresarial, lo cual no es fácil. La determinación de un mecanismo de regulación, a su vez, podría terminar generando incentivos negativos a la actividad empresarial.

En segundo lugar, hablar de sobreganancia es errático, puesto que el mercado se encargaría de absorber y distribuir correctamente las ganancias obtenidas por los empresarios. A ello debemos agregar que el aumento de la utilidad empresarial redunda de inmediato en un aumento de la recaudación tributaria, razón por la cual la imposición de mayores impuestos es innecesaria.

En tercer lugar, y lo que podría resultar ser más peligroso aun, es que si existen ganancias inesperadas, también existen pérdidas inesperadas, las cuales, a través del mismo principio, también deberían ser controladas – por el Estado – para corregir la aparente falta de equilibrio del mercado.
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CRISIS FINANCIERA Y REGULACION

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Se dice mucho que la crisis financiera que se está viviendo en gran parte del mundo implica una crisis del libre mercado y que no estamos enfrentando ante la necesidad de gobernar el mercado a fin de evitar nuevas crisis en el futuro. En realidad no nos encontramos ante una crisis del libre mercado, elemento básico del liberalismo económico, sino más bien ante una crisis de la regualción económica, que obliga a replantearla cuidadosamente, estableciendo la necesidad de que el Estado deje de intervenir en determinados ámbitos del mercado, pero que intervenga con un mejor criterio en otros.

Ahora bien, el liberalismo económico no postula la ausencia del Estado. Sino más bien, establece el concepto de Estado Mínimo, que no es otra cosa que la intervención del mismo en la economía cuando ello sea estrictamente indispensable. Lo cual evidentemente implica intervenir cuando ello se requiera, a fin de garantizar precisamente la libertad en el mercado. Así se justifica por ejemplo el derecho de la competencia, la eliminación de barreras burocráticas, así como la tutela del derecho de propiedad.
En este orden de ideas, la actual crisis financiera no proviene del libre mercado – ni implica una crisis del mismo -, sino más bien de la violación de los principios que permiten que el mismo funcione. Todo lo contrario a lo que se ha dicho en mucho artículos y reuniones sobre el particular.

En primer lugar, las tasas de interés. No existe justificación alguna, ni técnica ni jurídica, para que sea el Estado el que regule las tasas de interés. Esa es una de las causas de la crisis financiera en Estados Unidos, el manejo indiscriminado e irresposable de dichas tasas por parte del la Reserva Federal (la Fed), generando las ya famosas “hipotecas basura”. Si las tasas de interés fueran reguladas por el mercado – puesto que no son otra cosa que el precio del dinero – estas nos informarían con mejor precisión que un organismo público respecto al estado de los mercados de capitales, pudiendose tomar las decisiones empresariales y personales adecuadas en el momento oportuno, situación en la cual las crisis financieras se reducirían ostensiblemente. En una economía de mercado los precios son regulados por la oferta y la demanda, salvo que dicho mercado se encuentre distorsionado, lo que genera que el Estado deba intervenir para remover la distorsión y no para generar una adicional.

En segundo lugar, es evidente que la tasas de interés no constituyen la única causa del problema. Hay una que se ha mencionado mucho y es la falta de regulación del mercado financiero norteamericano, de donde se deduce que nos encontramos ante una crisis del libre mercado, porque los mercados no pueden ser regulados de manera espontánea. En realidad es todo lo contrario, la regulación de las empresas financieras es consustancial a la economía de mercado, y precisamente, regularlas deficientemente afecta a la misma, como veremos seguidamente.

En una economía de mercado existen dos derechos que deben ser tutelados a toda costa. El derecho de propiedad y la libertad de empresa. Y la propiedad se tutela de diversas maneras, desde la limitación de las causales de expropiación hasta el establecimiento de parámetros para la limitación de diha propiedad por razones de urbanismo. Ahora bien, en el caso de las empresas financiaras la regulación de las mismas proviene precisamente de la protección del derecho de propiedad de los clientes de las referidas empresas, puesto que dicha propiedad no puede ser empleada indebidamente, caso contrario dicho propiedad se vería en riesgo, como en efecto ha ocurrido. Y el derecho de propiedad debe protegerse en una economía de mercado puesto que el mismo asegura que los bienes sean empleados de manera eficiente. La regulación económica limita la libertad de empresa, es verdad, pero la economía de mercado – y el Estado de Derecho que es su base política – admite limitaciones a derechos fundamentales provenientes a su vez de la tutela de otros derechos fundamentales, en este caso, el derecho de propiedad. Los bancos, por ejemplo, no trabajan con su dinero sino con el de sus clientes; es irracional entonces que, en una economía de mercado, dichas empresas pueden emplear dicho dinero de manera irresponsable, siendo necesario que dicho uso sea cuidadoso; debiéndose establecer parametros por parte del organismo supervisor, los mismos que sean razonables y proporcionales al fin que se desea obtener con dichos parámetros – se ha dicho y escrito mucho respecto a estos dos principios – , que evidentemente no debe implicar una intervención indebida en el mercado.

¿Nos encontramos ante una crisis de la economía de mercado? Los especialistas afirman que no. Unicamente nos encontramos ante una crisis de la regulación económica, la misma que debe ser empleada, no como un fin en si mismo, sino como un mecanismo para asegurar que el mercado funcione adecuadamente, que sigue siendo el mecanismo más eficiente para asignar los recursos escasos en una sociedad.
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¿QUE HACEMOS CON LA INFLACION?

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El aumento de los precios (no quisiera llamarla inflación aun) tiene, según los especialistas, dos causas. La primera, el aumento de la cantidad de dinero en la economía, es decir, la existencia de mayor masa monetaria sin que ello tenga un correlato en un aumento, en la similar proporción, en la producción nacional. El equilibrio en el mercado – uno de los axiomas de la economía – genera que los precios se equilibren con los bienes existentes en el mismo, en una lógica aplicación de las leyes de oferta y de demanda. Una razón de ello estriba en el mayor gasto corriente del Estado, el mismo que no genera un aumento de la producción, a diferencia del gasto de inversión; el cual, como su nombre lo indica, genera un aumento de las capacidades productivas respectivas.

Es evidente que ahora, a través de la existencia de un mayor control a la emisión monetaria por parte del Banco Central de Reserva, las presiones inflacionarias no son ni medianamente las mismas que se generaron en los años 80. De hecho, gran parte de la situación es más psicológica que propiamente económica, y es claro que resulta imposible que el BCR haga uso de la tristemente célebre “maquinita” para generar un aumento artificial del gasto público, al cual más bien hay que encauzar debidamente.

Por otro lado, una razón a tomar en cuenta de dicho aumento de precios es el incremento de determinados precios clave en el ámbito internacional, como los de ciertos productos agrícolas y en especial, los del petróleo. A lo que hay que agregar que los precios en el verano normalmente se elevan, por factores que son de índole climático, propiamente estacional, e incluso de naturaleza tributaria.

En este contexto lo único realmente efectivo es mejorar el perfil del gasto público por parte del Estado, procurando evitar que la cantidad de circulante se eleve por razones que no tienen que ver con el equilibrio que debe existir en el mercado entre bienes y precio; a lo cual puede agregarse mecanismos como una mayor reducción de aranceles o el aumento de la productividad en sectores sensibles precisamente porque existen trabas a la inversión. Debemos tener en cuenta que el control de precios, así como la persecución a los supuestos especuladores, ha demostrado dolorosamente su falta de eficacia para controlar el incremento de los precios. Como es evidente, la clave siempre va a ser una intervención limitada en el mercado por parte del Estado.
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LA PIRATERIA DE PELICULAS Y EL OSCAR.

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A estas alturas ya todos nos hemos dado cuenta que no es posible luchar contra la piratería a través de mecanismos únicamente jurídicos. Lo que ocurre es que la piratería constituye tan buen negocio, que los mecanismos empleados para afectarlo no generan mayor resultado.

Ahora bien, es preciso señalar que el comportamiento de los actores económicos en general no permite corregir esta situación, siendo más bien su obligación establecer mecanismos creativos para apoyar al sistema jurídico en su lucha contra dicho delito. Ello ocurre con los libros, los discos compactos y que duda cabe, los videos de películas.

Un buen ejemplo de esta situación son las empresas distribuidoras de películas. Desconocemos el criterio que las mismas emplean para definir que películas se estrenan en nuestro alicaído círculo comercial, y cuales no. Hemos podido constatar con gran consternación que en nuestro país es imposible ver todas las películas nominadas a las diversas categorías del Premio de la Academia (conocido como Oscar) antes que se realice la respectiva ceremonia de premiación. Varias de las películas nominadas, e incluso algunas premiadas en algunas categorías aun no han sido estrenadas a la fecha. Mientras que, aunque parezca increíble, hemos podido ver todas las películas nominadas al famoso premio Razzie, que premia lo peor de Hollywood, incluso durante el año pasado.

¿Cuál es el lógico efecto de esta paradoja? Las personas amantes del buen cine, que son muchas, ya pueden predecir con mucha antelación, y más o menos exactitud, gracias a los medios de comunicación, que películas van a ser nominadas al Oscar. Sabemos cuales son las nominadas en las diversas categorías con bastante previsión. Con lo cual, nos preguntamos que debe hacer una persona cinéfila para poder ver las películas antes de la ceremonia de premiación. La respuesta es muy sencilla, obtenerlas a través del mercado negro, en el cual dichas películas evidentemente ya se están vendiendo, como se puede constatar fácilmente en cualquier tienda de videos pirata. Hace algunos años, una película bastante buena, llamada Transamerica, fue nominada a varios premios de la Academia, entre ellas, a la categoría de mejor actriz principal para Felicity Huffman. La película fue estrenada en el Perú casi un año después de haber sido nominada. En dicha fecha evidentemente todas las personas interesadas en dicha película ya la habían visto, incluso en cable Premium. Pero aun, hasta el momento solo hemos podido ver tres nominadas al Premio de la Academia a mejor película, “Michael Clayton”, “No country for old men” y “There will be blood” (me resisto a emplear los nombres en castellano, mal traducidos), no obstante que las películas fueron estrenadas el año pasado.

En el mercado, la oferta y la demanda de un bien o servicio tienden al equilibrio. Vale decir, un bien se mantiene en el mercado mientras exista quien esté dispuesto a adquirirlo. La piratería de videos persiste, al margen de las consideraciones legales, en tanto existe una demanda por satisfacer, que evidentemente no es satisfecha a través de la oferta legal. La existencia de multicines, así como su ubicación en centros comerciales debería permitir a los distribuidores de películas el satisfacer el mercado de una manera más adecuada, lo cual evidentemente reducirá la demanda de videos piratas en el mercado; con mucha mayor eficacia que cualquier norma o campaña en los medios de comunicación.
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LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA II.

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La Administración Pública se organiza de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Como lo hemos indicado anteriormente, la administración pública se compone de organismos y órganos, que se diferencian en cuanto a su autonomía, a lo cual debe agregarse los sistemas administrativos.

La actividad organizativa.

La organización, como actividad administrativa, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados . Determinar la forma en que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la organización que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.

Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organizacional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura organizacional apropiada para aquella, en el contexto de una estrategia y ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.

El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una organización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Organización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito de la potestad organizativa limitada que posee la Administración Pública .

Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son desempeñadas por individuos o grupos . Ello es lo que se denomina genéricamente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las actividades de la entidad de manera lógica y eficiente. Al agrupar personal y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al interior de un organismo público. Al mismo tiempo, elaboramos el esquema de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado .

Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades especializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organismo. La citada integración de individuos, grupos y unidades orgánicas, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración que veremos más adelante. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control administrativo interno, de una importancia muy grande en la actualidad.

Las relaciones entre los órganos y organismos administrativos.

En general, en la Administración Pública puede hablarse de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía, tutela y coordinación.

Jerarquía

La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior . El resultado de la jerarquía es la existencia de un organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha materia. Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, mediante el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distribución de funciones y poderes realizada de mayor a menor .

La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento administrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de dirección , las mismas que configurarían actos de administración interna, en forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directivas, circulares o instrucciones.

La superioridad que venimos describiendo genera también que el superior pueda desempeñar labores de control respecto del inferior jerárquico , de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que pueda ser iniciada contra éste último por parte del administrado. Además, y como veremos más adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerárquico.

Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos, salvo excepciones derivadas de la existencia de tribunales administrativos. Por otro lado, el superior jerárquico resuelve los conflictos de competencia al interior de una misma entidad . Además, decide la separación de inferior de la tramitación de los procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención.

Además, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior . Finalmente, y en mérito de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.

Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples organismos autónomos y descentralizados y la atenuación de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La existencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avocación, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido a las reglas del procedimiento sancionador – con todas las garantía que ello conlleva – y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de las entidades no permiten sostener, como algunos autores lo hacen , que la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido período de evolución; siendo que más bien, en nuestra opinión la acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada, en los cuales se prefiere conformar grupos de trabajo que elaborar diseños en los cuales simplemente se ejecutan directivas.

Relaciones de tutela

Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que implica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros. Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados adscritos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado .

En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario corresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabilidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razón por la cual este último desempeña un rol de supervisión ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos públicos descentralizados que requieren de una mayor autonomía relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros , que funciona como un sector distinto, máxime si la norma constitucional peruana – y la de muchos países – permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.

Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra y remueve al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegiado que constituye la Alta Dirección del mismo, influencia que podría ser importante en determinados casos.

Relaciones de coordinación.

Finalmente, en la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sena estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coordinación se da por ejemplo entre los entes que conforman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente. Pero además, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en las diversas normas legales.

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¿QUÉ HACEMOS CON LA EDUCACIÓN BÁSICA PERUANA?

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El día domingo un artículo de Fritz Du Bois en el diario el Comercio hizo énfasis en algo que ya muchos conocíamos: ocupamos los últimos puestos en educación pública básica, siendo la situación especialmente grave en el caso de la educación primaria, en la cual ocupamos el último puesto en todo el planeta.

La primera pregunta que nos podemos hacer es las razones por las cuales el Estado -directo responsable de la educación pública, como es evidente – ha dejado que esto ocurra. La segunda es establecer el mecanismo para corregirlo, puesto que – esto es verdad de Perogrullo – la educación es elemento base para el desarrollo y bienestar de los pueblos y constituye, sin duda alguna, un derecho fundamental.

Veamos si podemos contestar a la primera de dichas preguntas. Una razón evidente es la clara ausencia de interés del Estado en la inversión educativa y la falta de presupuesto para ellos. Dicha situación ya tiene mucho tiempo y resulta obvio que ha ido empeorando con los años, no obstante que el gasto público en este ámbito se vería plenamente justificado. Pero, como bien señala Du Bois, el problema más grave es la clamorosa falta de capacidad de los profesores, los cuales carecen de los requisitos mínimos para ejercer la docencia, lo cual perjudica directamente a los estudiantes, que luego no van a poder devenir en profesionales y técnicos que aporten al desarrollo del país.

Creo que podemos tener más suerte en contestar la segunda pregunta. Y es que el problema de la pésima calidad de la educación pasa por reconocer que el Estado ha sido un muy mal gestor en todos estos años y que la solución no pasa simplemente por decidir invertir más ni por implementar un discutible mecanismo como la transferencia de las respectivas competencias a los gobiernos locales para que dicha gestión mejore. Es necesario implementar soluciones abiertamente más radicales.

Estas pasan, en primer lugar, por efectuar un programa adecuado de privatización de la educación pública, implementando una estrategia similar a la utilizada en su momento por Chile y Nicaragua, teniendo cuidado de no repetir lo errores cometidos en dichos países. En primer lugar, estableciendo mecanismos para evitar o corregir, en su caso, los posibles fenómenos de corrupción que se generen, en especial por un mal uso de los fondos públicos destinados a la respectiva subvención. En segundo lugar, en su calidad de servicio público, asegurar su prestación continua y universal.

El sustento de la privatización de la educación pública es muy claro. El Estado pasa de subvencionar la oferta – el acceso a escuelas públicas – a subvencionar la demanda de educación básica, la cual será debidamente gestionada por la actividad privada y sometida, eso sí, a la supervisión del Estado. Esta subvención implica transferir fondos, no a las escuelas, sino a las familias de los propios estudiantes, permitiendo acceder a los beneficios de una educación de calidad a aquellos que no la pueden solventar por si mismos.

Los beneficios de lo antes precisado son evidentes. Primero, la posibilidad de acceder a educación de mayor calidad, que es administrada por empresas privadas. De inmediato, la competencia en el mercado elevará los estándares de calidad y estabilizará el costo de la educación básica. En este orden de ideas, es de medular importancia la actuación del Estado, ya no como prestador del servicio, sino como regulador del mismo, impidiendo las ya clásicas distorsiones generadas por la participación del Estado en los citados ámbitos de manera simultánea.

Segundo, la garantía del acceso para todos, gracias a la subvención estatal, la misma que podría provenir de un fondo intangible, debidamente supervisado por el Sistema Nacional de Control. Dicha subvención permitirá a los padres elegir la educación que su hijo o hija va a recibir, a lo cual evidentemente tienen derecho, al margen de su nivel económico. Asimismo, la actuación estatal se sustentará en el principio de subsidiaridad, en tanto la realización directa de la actividad por parte de la misma será excepcional y cuando la actividad privada no se encuentre en capacidad de hacerlo.
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