Pedro Alva Mariñas*
A lo largo del 2021 se promovieron varias iniciativas legislativas orientadas a la creación de nuevos distritos y provincias en el ámbito nacional. En algunos casos lograron convertirse en leyes, en otros están en proceso y también existen trámites estancados. Tras estos despliegues de energías están grupos activos de ciudadanos apoyados pór algunos congresistas que, en el contexto de elecciones generales y haciendo un cálculo costo – beneficio consideran oportuno apoyar estos procesos. Se trata de una oleada congresal de “creaciones” de nuevos distritos y provincias que más bien responde a un cálculo político partidario y que estamos comprobando que esos afanes se extinguieron luego de las elecciones.
En el caso de Lambayeque, se trata de las propuestas de creación de los nuevos distritos de Penachí, en el actual distrito de Salas; el distrito de Cruz del Médano, en el actual distrito de Mórrope y se habló también de un nuevo distrito en el ámbito del actual distrito de José Leonardo Ortiz. Estas iniciativas de creación de nuevas circunscripciones territoriales llegaron a tener leyes de declaración de interés nacional que era lo máximo que podían hacer los congresistas y que pretendieron hacerlos pasar como que se trataba de la “creación” de un nuevo distrito cuando, en realidad, solo significaba el inicio de un largo proceso o el respaldo a procesos ya iniciados.
Aparte del interés político partidario tras estas iniciativas, se debe considerar que es una estrategia válida para facilitar la inversión pública en esos territorios que, a pesar de sus demandas legítimas y sus potencialidades, no tienen la atención presupuestal que debieran. Efectivamente no existe presupuestos locales suficientes, a lo que hay que añadir los impactos de las ineficiencias y la corrupción en la gestión municipal y regional. Una mirada más amplia, nos permite comprobar que el porcentaje de presupuesto asignado a las municipalidades está con tendencia a la baja respecto a los presupuestos de los gobiernos regionales y ministeriales. Temas que los congresistas no lo abordan, ni parece se dan cuenta.
Sin embargo, el otro lado del problema, es que la creación de un nuevo distrito implica disponer de un nuevo presupuesto; pero también va a significar el obligado recorte presupuestal del distrito original que pierde territorio y población. Recordemos que una de las variables para la asignación presupuestal es la cantidad de población de la circunscripción territorial. Se tiene entonces un problema difícil de superar y, en todo caso, puede permitir acuerdos de los actores distritales y no simplemente decisiones burocráticas.
Existe un argumento sólido para no entusiasmarse mucho con la idea de desmembrar a un distrito. Los distritos ya tienen una vigencia histórica de varias décadas, tienen una historia compartida que de alguna manera los hermana, presentan una continuidad territorial, geográfica y muchas veces hasta cultural. Es decir, se ha desarrollado una especie de “identidad territorial” que no es fácil de dejar de lado o, por lo menos, dejar de considerar.
La campaña mediática que ha generado estas iniciativas habla de decisiones de creación de nuevos distritos … pero no los está creando realmente, simplemente está presionando o tomando la iniciativa para iniciar el proceso que tiene todo un procedimiento normativo que debemos tener en cuenta y que lo resumimos.
El 24 de julio de 2002 se aprobó la Ley N° 27795 conocida como la Ley de Demarcación y Organización Territorial destinada a llenar un vacío normativo en el tema, especialmente en lo tocante a la creación de nuevas demarcaciones territoriales como provincias y distritos, que suelen interesar mucho a los parlamentarios de todos los tiempos. El proceso se facilitó con la aprobación de lo que sería el primer Reglamento de la Ley, aprobado mediante DS. N° 019-2003-PCM. Y por la expedición de normas más específicas. Casi dos décadas después, el 08/12/2020, el presidente Francisco Sagasti aprueba el segundo Reglamento de la Ley 27795 mediante el decreto supremo N° 191-2020-PCM. En esta norma se establece textualmente que “la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial, ejerce la rectoría del Sistema Nacional de Demarcación Territorial”.
Ya para casos más específicos como las iniciativas del Congreso se establece que: “en los casos de expedientes originados por leyes que declaran de interés nacional el redimensionamiento o creación de nuevos distritos y/o provincias … es la … Presidencia del Consejo de Ministros la que solicita el informe previo de evaluación de la sostenibilidad fiscal a la DGPMACDF. Este informe es vinculante ya que “en caso contrario, no se podrá redimensionar o crear nuevos distritos y/o provincias”. Adicionalmente se precisan algunos componentes de ese informe que, en mi opinión, constituyen barreras difíciles de superar en el caso de algunos procedimientos en curso.
Adicionalmente para los casos de las municipalidades en cuyo ámbito se estén creando nuevos distritos o provincias deberán remitir “información fiscal, financiera y presupuestal de los últimos cuatro años” y desagregada territorialmente. En cuanto a los gobiernos regionales se les exige solicitar al MEF “El informe previo de evaluación de la sostenibilidad fiscal” como parte del Expediente Único dirigido a la instancia especializada de la PCM.
Con todos estos elementos la PCM emite su informe “pudiendo solicitar opinión de “todas las direcciones generales competentes del Ministerio de Economía y Finanzas, de corresponder” y se hace llegar una copia del informe a los gobiernos locales afectados por la solicitud de redimensionamiento o creación de nuevos distritos y/o provincias para su conocimiento”. Le faltó agregar la consabida frase “y demás fines” porque podrían promover acciones en contra, si acaso consideran que dichas creaciones afectan sus fueros o intereses.
A manera de conclusión diremos que lo que han hecho los congresistas de la República y algunos líderes locales, hasta fines del 2021, es iniciar o actualizar los procesos de creación de nuevos distritos, o darles un respaldo institucional, pero la decisión de aprobarlos, de firmar los documentos son las municipalidades, los gobiernos regionales, el MEF y la competencia exclusiva es de la Presidencia del Consejo de Ministros a través de la Secretaría de Demarcación y Organización Territorial del Viceministerio de Gobernanza Territorial de la Presidencia del Consejo de Ministros – DGPMACDF, nada menos.
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*Antropólogo. Instituto de Desarrollo Regional – INDER.
