Para el debate sobre las Políticas Sociales

(Presentamos una lectura sobre el tema, elaborada para la MGS por la profesora Teresa Tovar. Consideramos su aporte de mucho interés para el desarrollo de nuestra especialidad por lo que invitamos a su lectura y comentarios.)

Actualmente hay dos enfoques o maneras de entender las políticas sociales, que determinan en una u otra forma la manera de examinarlas o analizarlas.

Una perspectiva existente en gestión de políticas es aquella que se sustenta en una suerte de racionalidad técnica. Actualmente está surgiendo de manera cada vez más consistente otro enfoque, que está marcado no sólo por la preocupación de que las políticas sean eficaces sino, sobre todo, legítimas, es decir que gocen de la aceptación de los sujetos involucrados por ellas. Esto implica que exista una relación entre los hacedores de políticas y los actores, relación que debe ser dialógica.

Si la perspectiva predominante en el primer enfoque es la económica y técnica (producción y eficiencia de servicios sociales) la perspectiva en el segundo enfoque es política y dialógica (consenso y legitimidad).

Mientras que desde la lógica racional, se asume que la clave del análisis de política es entrenarse en el dominio y uso hábil de ciertos procedimientos e instrumentos, para analizar una política que se supone estable e inalterable, Majone (1997) propone que las políticas públicas sólo pueden ser entendidas a partir de la existencia de juegos de lenguaje entre quienes tienen alguna relación con ellas. En contraposición a quienes piensan que usando dichos instrumentos y procedimientos correctamente será posible comprender la situación y tomar la mejor decisión, se plantea la necesidad del análisis del debate público, que permita examinar críticamente las posturas y opiniones en juego, las que deben hacerse evidentes sobre todo para quienes intervienen en la discusión.

La lectura completa está en el siguiente link….

Actualmente hay dos enfoques o maneras de entender las políticas sociales, que determinan en una u otra forma la manera de examinarlas o analizarlas.

Una perspectiva existente en gestión de políticas es aquella que se sustenta en una suerte de racionalidad técnica. En este enfoque se busca alimentar una toma de decisiones racional, acorde con ciertos criterios previamente establecidos. Se trata de una aproximación tecnocrática, donde prima una lógica lineal construida por pasos o fases que una política cumple o debiera cumplir para ser eficaz.

No obstante, actualmente está surgiendo de manera cada vez más consistente otro enfoque, que está marcado no sólo por la preocupación de que las políticas sean eficaces sino, sobre todo, legítimas, es decir que gocen de la aceptación de los sujetos involucrados por ellas. Esto implica que exista una relación entre los hacedores de políticas y los actores, relación que debe ser dialógica. Las políticas dejan entonces de ser propuestas provenientes de criterios establecidos a priori por equipos externos a los beneficiarios, para constituirse en propuestas que surgen del intercambio de opiniones, de la participación de los sujetos involucrados y de la interacción. Se trata de una racionalidad comunicacional y emancipatoria, cuyo sustento es un enfoque democrático.

Si la perspectiva predominante en el primer enfoque es la económica y técnica (producción y eficiencia de servicios sociales) la perspectiva en el segundo enfoque es política y dialógica (consenso y legitimidad).

Mientras que desde la lógica racional, se asume que la clave del análisis de política es entrenarse en el dominio y uso hábil de ciertos procedimientos e instrumentos, para analizar una política que se supone estable e inalterable, Majone (1997) propone que las políticas públicas sólo pueden ser entendidas a partir de la existencia de juegos de lenguaje entre quienes tienen alguna relación con ellas. En contraposición a quienes piensan que usando dichos instrumentos y procedimientos correctamente será posible comprender la situación y tomar la mejor decisión, se plantea la necesidad del análisis del debate público, que permita examinar críticamente las posturas y opiniones en juego, las que deben hacerse evidentes sobre todo para quienes intervienen en la discusión.

La racionalidad tecnocrática

Para la racionalidad tecnocrática, en los proyectos y programas sociales la demanda social es vista como equivalente a las necesidades sociales, de modo que demanda insatisfecha es igual a necesidad insatisfecha.

Esta demanda o necesidad de servicios sociales se satisface con la producción de servicios sociales. Obviamente, cuanto más eficiente es esta producción, mejor será el nivel de satisfacción de la demanda social y mayor será el nivel de cobertura de las necesidades sociales.

Las políticas sociales consisten, dentro de este enfoque tecnocrático, en la producción de bienes y servicios sociales subsidiados en algún grado por el Estado, de modo que la población los obtiene gratuitamente o por un precio inferior al del mercado.

Se analiza entonces la producción de servicios sociales que forman parte de las políticas sociales. Lo social es analizado desde la perspectiva de la producción, en una aproximación donde la lógica económica es la predominante y se convierte en el lente para mirar lo social. Interesa analizar y medir la eficacia y eficiencia de este proceso de producción de servicios sociales. Los servicios sociales son vistos como ¨productos¨ , que se proveen a la población (gratuitamente o de manera subsidiada) que no tiene capacidad de compra de esos productos. Estos productos tienen un costo derivado de los recursos que se asignan a ello, de modo que a menor asignación de recursos con iguales resultados, corresponde una mayor eficiencia del servicio prestado.

Este proceso económico de producción y provisión de servicios sociales puede ser evaluado en términos de costo-beneficio y de costo-efectividad.

Los proyectos sociales resultan siendo en esta perspectiva formas organizadas de asignación de recursos para proveer a población con necesidades insatisfechas los bienes y servicios que requieren, al menor costo posible. En otras palabras los proyectos son formas de inversión e involucran una planificación de los recursos a invertir, de la población objetivo o beneficiaria, del tiempo, etc. Los proyectos y programas sociales son las propuestas técnicas de producción de bienes y servicios sociales.

Para tener en cuenta

EFICACIA, EFICIENCIA Y EFECTIVIDAD

¨Eficacia: es el grado en que se alcanzan las metas de producción de un proyecto en un período, independientemente de sus costos. Las dimensiones centrales para el análisis de la eficacia son, por consiguiente metas en la generación de productos y tiempo, consideradas desde la doble ótica de programación y operación.

Eficiencia: es la relación que existe entre los productos (bienes y servicios) y los costos de los recursos (insumos y actividades) de un proyecto en relación a un estandar. El análisis de eficiencia supone la comparación de alternativas que entregan productos con cantidades y especificaciones equivalentes. En un programa alimentario, por ejemplo, resultan comparables raciones con igual contenido calórico y proteico

Los conceptos de eficacia y eficiencia están sólo asociados a productos…

Efectividad: La eficacia y eficiencia no constituyen las únicas dimensiones para la evaluación de la gestión. La capacidad de ésta para identificar oportunidades y amenazas, revisar sus modos operativos para adecuarlos a las alteraciones contextuales, internalizar y hacer uso del aprendizaje derivado del seguimiento y la evaluación de las acciones e impacto, es otra dimensión a integrar en el análisis… Esta dimensión… será llamada ¨efectividad¨. Consiste en la aptitud organizacional para ser eficiente y eficaz a lo largo del tiempo, alcanzando niveles de impacto elevados y sostenidos.¨.

Este enfoque ha tenido un largo desarrollo desde su origen en la Universidad de Stanford, California, bajo el liderazgo del ensayo pionero de Harold Lasswell. . En 1991 se publica un número especial de la revista Administración Pública del Reino Unido, publicada en el verano de 1991 que plantea entre otras cosas la trilogía economía, eficiencia y efectividad. Desde allí se precisan los conceptos de eficacia, eficiencia y efectividad: Desde esta óptica se han desarrollado, con bastante consistencia técnica varios modelos para describir las políticas. Muchos de ellos siguen un esquema claro de tipo secuencial, por el cual hay las políticas atraviesan cuatro fases o pasos (ver figura).

En el primer paso de pre-inversión se diseñan las políticas en base a un diagnóstico y a la selección de alternativas. Luego, se implementa la política, lo que incluye la inversión en bienes y recursos y la puesta en operación del proyecto (segundo y tercer paso). Finalmente se obtiene un resultado, que es la ganancia del proyecto.

Este enfoque incluye la deliberación técnica sobre el menú de posibilidades en términos de alternativas más o menos eficientes a seguir y el análisis técnico de consistencia de alternativas y proyectos.

El ciclo de la política: diseño-implementación y evaluación se inscribe en esta lógica y entonces al análisis de políticas o investigación en gerencia social realiza aproximaciones a cada uno de los momentos del ciclo, examinando su eficiencia y eficacia. Valga aclarar, no obstante la evaluación final o de impacto no obvia evaluaciones previas (ex-ante o de medio proceso)

Este modelo secuencial o lineal de la política fue desarrollado por Lasswell (1951) y modificado por Meier (1991) y se ha convertido en el referente de muchas escuelas y organizaciones de políticas públicas, dando lugar a interesantes y útiles estudios .

La preocupación por la eficacia y la eficiencia es real y suscita consensos bastante amplios: ¨Los gobiernos de la región, los organismos internacionales, el ámbito académico y la opinión pública en general han convergido en los últimos años en la convicción de que es imperativo aumentar el impacto y la eficiencia de las políticas sociales¨ (Naciones Unidas, 1998, p.7), y se sitúa como parte de las acciones de modernización del Estado y de la gestión pública. Este proceso de modernización se vincula con la experiencia y enfoque del sector privado tomando de él conceptos como los de cliente, calidad, valor, inversión, etc. Asimismo, se vincula con las teorías de la elección pública que colocan en la agenda las relaciones entre políticos y burócratas versus la agenda social y los intereses de los ciudadanos.

La racionalidad dialógica

Recientemente, están apareciendo nuevos planteamientos sobre el análisis de políticas que cuestionan el enfoque lineal y economicista predominante en el esquema anterior. Estos planteamientos señalan que las políticas públicas están lejos de ser secuenciales y tienen más bien una lógica circular, por la cual el problema de política que se desea afrontar trae como resultado una acción compleja y dinámica de diferentes intervenciones, que involucran propuestas, acciones y conflictos. Se trata de un proceso imperfecto, con idas y venidas, y donde interesa comprender el grado de involucramiento y acuerdo entre los actores y no sólo el grado de consistencia técnica de la propuesta.

Un planteamiento organizado sobre este enfoque lo encontramos en el texto de Karen Hardee , Imelda Feranil , Jill Boezwinkle , Benjamín Clark , El círculo de la política, que propone un marco de seis componentes ordenados de manera circular alrededor del problema social objeto de la política o ¨problema agendado¨. De esta manera los distintos componentes pueden ser vistos en su dinamismo para con el problema y entre ellos.

Estos seis componentes empiezan con ¨P¨:
 Problemas que requieren atención de la política
 Personas , actores e instituciones que participan en la política y places (ámbitos) que representan
 Proceso de formulación de políticas. Contexto del problema, establecimiento de la agenda, análisis de datos, Promoción y Defensa, diálogo, formulación)
 Precio o costo de la política. Asignación de recursos
 Paper producido (leyes y políticas)
 Programas y performance (rendimiento) para alcanzar las metas y objetivos de la política. Implementación de la política (Incluyendo estructura organizacional, recursos, y evaluación)

A ello se añade el contexto social, político y cultural. Este esquema es graficado del siguiente modo:

En este esquema se puede observar lo siguiente:
1. El Problema está en el centro de la formulación de políticas. Para identificarlo, son necesarios datos o información que den cuenta de él, que lo pongan en evidencia y muestren su magnitud.
2. Luego es preciso ubicar qué actores (personas o instituciones) tienen que ver con el problema y poseen algún tipo de interés. Es necesario examinar su ubicación (places), nivel de empoderamiento intereses, percepciones y opiniones y clarificar el rol que juegan en cada política, proyecto o programa social. Para examinarlos se emplean instrumentos como los mapas de actores, análisis de grupos de interés, análisis de procesos.
3. Después es necesario examinar el Proceso por el cual el problema se convierte en un punto de agenda política. Cómo lo plantean los distintos actores y qué proponen frente a él, cómo y entre quiénes se da la discusión de alternativas; cómo se arriba a la decisión de emprender una política social determinada y cuál es finalmente la formulación de la política, incluyendo enfoques, metas, recursos y plazos. Esto se estudia mediante instrumentos como análisis de agendas, mapeo de procesos políticos, análisis de discursos y metas.
4. Se requiere, además, examinar los recursos financieros, físicos, y humanos necesarios y/o disponibles para cada política (Precio). Esto se estudian mediante costeos, examen de asignación de recursos,
5. Usualmente una política agenda termina siendo refrendada por algún tipo de norma o documento oficial. (Paper). Estos documentos son susceptibles de ser analizados en su contenido, evaluando si contienen o no todos los elementos necesarios (enfoques, objetivos, justificación, metas, base institucional, recursos, formas de evaluación).
6. Finalmente, no basta que una política esté bien formulada. Muchas veces las políticas se quedan sólo en documentos o en intenciones. Se hace necesario examinar su operacionalización (Programa). Ello implica componentes técnicos (planes y diseños específicos), políticos (metodologías y estrategias de trabajo con los actores involucrados), y componentes institucionales (organización y recursos adecuados).
Este modo de entender las políticas significa aceptar que existe un movimiento múltiple (circular y concéntrico) entre los distintos componentes y dimensiones. Implica también que puede haber avances y retrocesos, así como cambios de orientación.
Un elemento nodal en este nuevo enfoque es la interacción, de modo que se entiende que la política social se operacionaliza o implementa mediante consensos operativos entre múltiples actores que usualmente carecen de control de los recursos, y mantienen diversas interpretaciones de la naturaleza e intención de la decisión pública (Loera 2002).
En otras palabras la gerencia social de las políticas exige un nivel de competencia social que consiste en el manejo eficaz, flexible y comunicacional del conjunto de dimensiones antedichas. La competencia social desde el punto de vista del desarrollo humano consiste en la capacidad o habilidad del sujeto para interactuar de manera exitosa con su entorno social y cultural.
La racionalidad dialógica exigida de competencia social es una racionalidad no sólo comunicacional, sino emancipatoria, en la medida en que apunta a fortalecer a los sujetos y a las sociedades. Su objetivo no es la eficiencia técnica de un proyecto en sí misma, sino, fundamentalmente el crecimiento de los actores sociales y de las capacidades de convivencia.

Para tener en cuenta
COMPETENCIA SOCIAL
¨El concepto de competencia se introduce en los sistemas educativos para dar respuesta a una necesidad de las sociedades: que los alumnos al terminar el ciclo escolar tengan un conjunto de capacidades mínimas para afrontar con posibilidades de éxito sus proyectos personales, es decir, que adquieran los recursos que son necesarios para resolver los problemas de la vida real con el mayor nivel de autonomía posible. Se determina así un conjunto de competencias básicas que permiten responder a las “demandas complejas” de la realidad, y este marco teórico da origen al llamado “currículum por competencias”. El concepto proviene del campo de la motivación (McClelland) y del estudio del lenguaje infantil (Chomsky), aunque se ha popularizado en el mundo empresarial antes que en la educación, donde hacía referencia a las destrezas que debe tener un empleado para cumplir eficazmente la tarea propia de un puesto de trabajo. Esta nueva perspectiva educativa ha sido impulsada por la Unión Europea, a partir del Consejo de Lisboa de 2000, y por organismos internacionales como la OCDE y la UNESCO. Enlaza además con otros conceptos como el de “life skills” (habilidades para la vida) o el de “life long learning” (aprendizaje a lo largo de la vida)¨
José Antonio Marina, Rafael Bernabeu, Competencia Social y Ciudadana,
Ed. Alianza, 2007, Madrid, Cap. 1, p 3

Las críticas que se hacen al primer enfoque basado en la racionalidad tecnocrática son varias:
 Hay una separación muy tajante entre concepción de una política y su ejecución (tiempo y personas). Ello da lugar a una gran distancia entres quienes elaboran, planifican y deciden y quienes ejecutan. Esta separación obvia a los actores y sujetos de las políticas o los instrumentaliza.
 Se obvia o minimiza el dinamismo e importancia de los procesos. El sustento es creer que las políticas o las decisiones se hacen/toman de manera racional. Es decir que la acción de las autoridades sigue un itinerario ordenado y lógico, a través de ciertas etapas, para alcanzar determinadas metas. Se evalúa los resultados y no se toma en cuenta los procesos. Los procesos tienen sólo un valor instrumental.
 En la medida en que los esquemas ya están dados, se favorece una lógica autoritaria de cumplimiento del programa planificado. La política se comunica y se especifica los procedimientos. El ejecutor pone en práctica instrucciones siendo escaso el margen de libertad y creatividad.
 Predomina el principio de eficiencia: optimización de recursos, y ello lleva a poner en segundo lugar los objetivos principales y a absolutizar y sobredimensionar el control de las disfunciones mínimas en el proceso en contra de la visión prospectiva del proceso. Se deja de ver el bosque por fijarse en cada árbol.
Actualmente estas dos racionalidades y enfoque están en un proceso de intercambio. Las propuestas de la racionalidad técnica para mejorar la eficiencia y eficacia de las políticas no han permanecido estática en el tiempo. Se han ido matizando y complejizando a la luz del debate, incorporando dimensiones como la participación social en las distintas fases del ciclo, el debate sobre la definición de agendas, etc. La racionalidad dialógica toma elementos y herramientas como la evaluación, el estudio de casos, etc., y los implementa desde su propio enfoque.
En general, lo que existe es una preocupación por captar la complejidad de la política social, que va de la mano la búsqueda de nuevos caminos para lograrlo. Esta búsqueda no se sencilla. Los propios teóricos del análisis de políticas plantean un desconcierto conceptual frente al tema: Con frecuencia el análisis de políticas públicas aparece como una selva de diversas y conflictivas formas de investigación, con terminología inconsistente y estilos intelectuales divergentes e, incluso, con ciertos paradigmas imposibles de comprobar. En diversas ocasiones se ha intentado revisar el campo y determinar qué cosa podría darle alguna coherencia a este aparente caos. Sin embargo, estos intentos se vuelven tan detallados y absurdos que terminan por entregarnos un mapa igual de enredado y confuso que la selva misma (Aguilar, 1986, Cap. 6).
La gerencia social requiere de un manejo simultáneo de diferentes dimensiones que atraviesan y circundan cada política social:
a) Momentos de la política
b) Contexto, relación y manejo del entorno
c) Planificación
d) Recursos
e) Relación con demanda social
f) Manejo de grupos de interés
g) Grado de participación
h) Competencias y habilidades que desarrolla
Gerenciar este conjunto de elementos implica mirar no solo el lado técnico de una política, sino su dimensión social. Vertebrar ambas miradas es el desafío.

BIBLIOGRAFIA
AGUILAR, Luis (1986) El Estudio de las Políticas Públicas. ¨Estudio Introductoria¨ y Cap 6.¨Entre el conocimiento y la política: tres caras del análisis de políticas¨, Ed. Miguel Angel Porrúa, México
AGUILAR, Luis (1986) From Policy science to Policy Análisis, en Policy Analysis: perspectivas, Concepts and Methods, editor William N. Dunn, Jai Press Greengwich, Conn (1986). Cap 3. Las Ciencias de las Políticas, algunos trazos de su nacimiento y desarrollo
Karen HARDEE , Imelda FERANIL , Jill BOEZWINKLE , Benjamín Clark, (2004) El círculo de la política: Marco para el Análisis de los Componentes de Planificación Familiar, Salud Reproductiva, Salud Materna, y Políticas de VIH/SIDA, Junio 2004, USAID,
Jose Antonio MARINA, Rafael BERNABEU, (2007) Competencia Social y Ciudadana, Ed. Alianza, Madrid
MAJONE, Giandoménico, ( 1997) Evidencia, Argumentación y persuasión en la Formulación de Políticas, Colegio nacional de Ciencias Políticas y Administración Pública, Ed. EFE Mexico.
Naciones Unidas,(1998) Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Gestión de Programas Sociales en América Latina, Santiago de Chile

Notas
1 Resumimos en los párrafos siguientes algunos conceptos claves del texto de Naciones Unidas, Comisión Económica para América Latina y el Caribe, Gestión de Programas Sociales en América Latina, Santiago de Chile 1998, p.14 y siguientes
2 Harold Lasswell, “Policy orientation”, en Daniel Lerner y Harold Lasswell (eds.), The Policy Sciences, Stanford University Press, 1951, pp. 3 15, Cit por Aguilar 1986
3 Citado por Karen Hardee , Imelda Feranil , Jill Boezwinkle , Benjamín Clark 2004 p.8
4 Naciones Unidas. Estudios