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Minería y transformación institucional

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Gerardo Damonte acaba de publicar el texto en el que se discuten los cambios institucionales producidos por el desarrollo de la gran minería en el Perú “Dinámicas rentistas: transformaciones Institucionales en contextos de proyectos de gran minería” que forma parte de un texto en el que también hay un artículo de Javier Escobal y otro de Manuel Glave.

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El texto propone algunas ideas interesantes que permiten matizar la reflexión sobre los impactos de la minería sobre las instituciones locales y sus formas de organización, rondas campesinas en un caso, y comunidades campesinas en el otro. Las preguntas que se propone responder son: ¿Cómo afecta la entrada de proyectos mineros a gran escala la organización rural en el Perú actual? ¿En qué medida los procesos de cambio institucional están asociados a cambios generales en la ruralidad andina y en qué medida son dependientes del desarrollo extractivo?

A partir de las preguntas planteadas el autor concluye de la siguiente manera:

Los cambios asociados a la “nueva ruralidad” nos obligan a replantear lo que entendemos por “rural”. En este sentido, consideramos que lo “rural” se debe definir como el espacio de reproducción social de familias que, al menos parte del año, habitan zonas no urbanas, teniendo en cuenta que esta reproducción no necesariamente tiene una base económica (puede ser política o identitaria). Asimismo, debemos definir a una familia como campesina cuando una parte significativa de la vida de sus miembros se desarrolla en ámbitos rurales.

Por ello, las organizaciones rurales deben adaptarse a esta nueva realidad, diversificando sus funciones y membresías, para poder representar tanto a las familias que todavía mantienen su base de subsistencia en la tierra, como a aquellas que se encuentran más articuladas a espacios urbanos. La comunidad y la ronda, entonces, encuentran su razón de permanecer en la representatividad política de las familias que al menos tienen un pie en el campo.

En contextos extractivos, la labor política de la ronda y la comunidad se intensifica en la primera fase del desarrollo extractivo, toda vez que la empresa necesita adquirir la tierra y derechos de uso de agua para acceder a los recursos y desarrollar su actividad. Entonces, la transformación de las organizaciones rurales en entes de representación y negociación política es dramática y tiene consecuencias en su legitimidad como organizadoras o guardianas del trabajo en el campo.

Esta transformación se aprecia en los cambios generacionales de liderazgos y las continuas crisis de legitimidad por la que atraviesan comunidades y rondas involucradas en proyectos extractivos. El liderazgo se traslada a individuos con mayor capacidad negociadora, que generalmente provienen de las familias con más grados de educación o experiencia urbana. El liderazgo se disocia de la actividad productiva agropecuaria, para responder a las nuevas necesidades de representación. Con el advenimiento del canon (y la segunda fase del encuentro), la política —y con ella, las comunidades— se traslada a la arena municipal. Los líderes comunales aprovechan su recién ganada experiencia política para postular a la municipalidad y así poder disponer de los recursos del canon.

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En este proceso de politización y municipalización de la batalla política, las comunidades, muchas veces marginadas por las élites urbanas, comienzan a disputar el liderazgo urbano-distrital; en este momento la negociación pasa de la tierra a los recursos del canon. La nueva estrategia es urbanizar las comunidades para convertirlas en centros poblados y así poder acceder directamente a más recursos derivados del desarrollo extractivo: más rentas.

Por ello, lo que apreciamos en este nuevo ciclo de expansión minera es la paulatina transformación de las comunidades y rondas, de colectivos vinculados primordialmente a la producción agropecuaria y modo de vida campesino, a colectivos cada vez más vinculados a la competencia por acceder a la renta de la actividad minera. Las dinámicas productivas han dado paso a dinámicas rentistas.

Para finalizar, es importante señalar que los procesos de cambio en contextos extractivos se deben entender en el marco de transformaciones de alcance mayor, ligadas a formas de producción y modelos de desarrollo hegemónicos nacionales y globales. En el capitalismo actual, el trabajo ha sido desplazado por la extracción de recursos naturales como principal condición de acumulación. Esto se traduce en una focalización geográfica de la inversión de capital, lo que tiende a generar economías dependientes de múltiples enclaves. En el presente ensayo hemos intentado mostrar los cambios institucionales locales, ligados a dichos procesos globales, en los centros de extracción mineros andinos.

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Carreteras, desarrollo y conflictos en Cajamarca

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A fines del año 2011, con el apoyo de JICA, el CIES publicó un estudio sobre las “Barreras del crecimiento económico en Cajamarca”, texto que ha sido resumido en el artículo “Los conflictos y la falta de vías afectan el crecimiento económico de Cajamarca” e impreso en El Comercio, del 2 de octubre de este año.

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Los autores, Waldo Mendoza (*) y José Gallardo (**), ambos economistas, consideran en el texto cuatro factores como los limitantes del desarrollo, aun cuando en el artículo presenten solo tres: la poca articulación vial en la región que resta oportunidades de acceso y reduce las oportunidades del crecimiento de la economía de mercado; la alta conflictividad social principalmente en torno a la minería; las limitadas capacidades de las instituciones públicas para hacerse cargo del desarrollo; y finalmente la fuerte emigración de sus miembros más talentosos.

La desarticulación vial de Cajamarca es un tema recurrente en la discusión sobre el desarrollo de la región que no fue solucionado por el centralismo, ni por la regionalización, pese a que existen planes para enfrentarlo. Este es un tema de falta de voluntad política, no es un problema de recursos económicos.

La conflictividad social vinculada a la minería tiene que ver, según los autores, con la mala relación entre la población y la actividad minera, sea por sus efectos ambientales o principalmente por prácticas inadecuadas, cuyo pasivo se carga a pesar de haber sido en gran medida corregidas por la inversión subsiguiente. Y la real vinculación entre la producción de oro de Yanacocha y el crecimiento del PBI regional. Este sin embargo me parece más un problema de falta de institucionalidad para canalizar los conflictos, que una reacción “tardía” frente a las malas prácticas de algunas empresas. En otras regiones, los conflictos no han detenido las inversiones.

Sobre las limitadas capacidades de las instituciones públicas, coincidimos en la falta de Estado y de Gobierno Regional, producto de la ausencia de una élite política o una clase dirigente local/ nacional con algún norte que pueda articular a la mayoría de la población. Podría además argumentarse que 11 años de regionalización no son suficientes para lograr los objetivos que esta se propone, pero ese es otro tema.

Finalmente, está el tema de la emigración. Cajamarca no retiene población, la expulsa, y como siempre ocurre, los que se van son los que están en mejores condiciones para establecerse en otros lugares que le brinden condiciones algo más favorables que las de su lugar de origen. La causa es entonces la falta de oportunidades en la región, asunto que tiene que ver con el bajo efecto multiplicador del empleo de la inversión minera, y nuevamente la incapacidad institucional para generar espacios de desarrollo en otras áreas y sectores económico.

Pero dejemos los comentarios y veamos que dicen los autores de este interesante trabajo sobre el tema del desarrollo y la minería en el Perú:

Los conflictos y la falta de vías afectan el crecimiento económico de Cajamarca

Cajamarca es una de las regiones con los peores indicadores socioeconómicos del país. A diferencia de otras, en los últimos años su crecimiento ha sido modesto. Paradójicamente, posee gran cantidad de población -con cerca de millón y medio es la cuarta región más poblada del país-, una buena dotación de recursos naturales: tiene 870 mil hectáreas cultivables (8%de la superficie agrícola nacional), y una importantísima dotación de recursos minerales.

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Sus niveles de productividad son inferiores a los de otras regiones, pero dentro de su sector es la minería la que posee el nivel más alto de valor agregado bruto (VAB), algo más de S/.71.600 per cápita. Los bajos niveles de productividad y la escasa dinámica de crecimiento en los sectores que generan empleo han determinado que Cajamarca sea la región que históricamente ha tenido la mayor cantidad de emigrantes del país. Según el censo del 2007, más de 600 mil cajamarquinos viven en otras regiones. La situación de la productividad está fuertemente asociada con la de los indicadores de educación, salud e infraestructura, que en la región presentan un sustancial rezago.

Los resultados del estudio, encargado por la JICA y el CIES, sugieren que es posible identificar por lo menos tres factores limitativos de su crecimiento: la alta conflictividad social, que surge principalmente en torno a la actividad minera; el bajo desarrollo de una infraestructura vial de calidad, sobre todo en la articulación interna de la región, situación que reduce el retorno social debido a la carencia de este importante factor de complementariedad; y las limitadas capacidades del sector público regional y la fragilidad de las instituciones en general.

Conflictos sociales

La desaceleración del crecimiento en Cajamarca está relacionada con la desaceleración de la producción minera y con la escasa dinámica del resto de sectores. A ello se suma la demora de la puesta en marcha de importantes proyectos mineros. Estos aspectos están explicados por la conflictividad social, cuyo origen, a su vez, puede ser hallado no solo en los problemas ambientales y de manejo de recursos asociados a la actividad minera, sino principalmente en las prácticas inadecuadas de la actividad minera en la década de 1990. La situación de conflicto no ha podido ser revertida a pesar del cambio sustancial en el modelo de responsabilidad social y de relación con la comunidad de la empresa minera. Desde sus orígenes, este problema está asociado a la falta de Estado, ausencia que ha forzado a las empresas a desarrollar una serie de funciones en las comunidades, como la promoción del empleo, la construcción de infraestructura, la provisión de servicios de educación y salud, entre otras.

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Conga, no hay plazo que no se venza, ni deuda que nos se pague

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La discusión sobre las implicancias del proyecto Conga siguen en el candelero. En momentos en que los peritajes sobre la solvencia de los estudios y su viabilidad son realizados por las partes, se han pronunciado los actores y algunos comentaristas, he aquí algunas de sus intervenciones.

Entrevista de Rosa María Palacios a Ministro del Ambiente Manuel Pulgar Vidal

Entrevista de Milagros Leiva a ex Ministro del Ambiente Ricardo Giesecke

Entrevista al Presidente Regional de Cajamarca, Gregorio Santos

Entrevista de Rosa María Palacios a Marco Arana

El peritaje al EIA de Conga marca la Hora Cero para el Primer Ministro Oscar Valdés, por Ricardo Uceda

Peritaje internacional es un gesto positivo, por Flavio Figallo

Para la documentación completa: Click AQUÍ

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Conga, para entender las causas del conflicto

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Reproducimos en esta ocasión el documento de Gerardo Castillo Guzmán, Director de Societas, sobre el conflicto en torno al proyecto Conga en Cajamarca, y que fuera publicado en su blog institucional.

Buena parte del debate sobre el conflicto provocado por la realización del proyecto Conga en Cajamarca se centra en explicar su origen y naturaleza. En un polo se ubican aquellos que sostienen que en el origen del conflicto se encuentra una lucha entre quienes defienden el medio ambiente y aquellos que solo procuran el enriquecimiento de unos pocos. En el otro aquellas personas que consideran el conflicto es producto de los intereses políticos de algunos personajes locales que buscan desestabilizar al gobierno y desinformar y manipular a una población ignorante. El primer caso es una reedición de la lucha contra el sistema capitalista de la anticuada izquierda, ahora tamizada por un ropaje ecológico. El segundo corresponde a las posiciones más duras de la derecha que ven complots comunistas en todo conflicto y añoran una mano dura que envíe los tanques a las calles y declare en emergencia las regiones.

No sorprende que estas caracterizaciones se produzcan en la mayor parte de la prensa. Sí sorprende que casi ningún analista se esfuerce en presentar algo más que opiniones. Mucho más preocupantes son las declaraciones de los funcionarios del gobierno central, pues ello habla de una escasa capacidad de análisis, de la inexistencia de una estrategia con respecto a las inversiones mineras, de la poca preparado para enfrentar los conflictos sociales –más aún, si es que supuestamente varios operadores del gobierno provienen o son cercanos a los movimientos de base— y así como de una nula articulación entre sus diferentes organismos. Aunque poco publicitadas, sorprenden las declaraciones del ministro de Comercio Exterior y Turismo José Luis Silva, quien afirmó que “la violencia en Cajamarca desalienta a potenciales inversionistas; hay que ver qué intereses están detrás; las ONG que dicen defender a las comunidades son financiadas por mineras de otros países con los que competimos” (Diario Gestión, jueves 1 de noviembre 2011, página 4). No solo muestra ignorancia sino que también lanza acusaciones sin prueba alguna; ¡sería la industria extractiva mundial la causante de su propio sabotaje!

Como suele suceder, las causas del conflicto son variadas y él ha encontrado su punto más álgido cuando se logra articular un frente amplio compuesto por actores con diversos intereses, pero con coincidencias mínimas. Así, las principales causas inmediatas son: i) un extendido y arraigado rechazo hacia la compañía Yanacocha entre buena parte de las poblaciones cajamarquinas producto de un pésimo manejo social y de bajos estándares sociales y ambientales por parte de la empresa a lo largo de más de una década de presencia en la región; ii) reclamo de pobladores rurales alrededor del proyecto por ser incluidos dentro del área de influencia directa y, de esta manera, poder ser partícipes de los beneficios propuestos; iii) preocupación por los impactos ambientales –especialmente en la calidad y la cantidad de agua disponible— que el proyecto generaría, más aún sabiendo que el estudio de impacto ambiental (EIA) fue aprobado siguiendo procedimientos poco transparentes; y iv) estrategias políticas que encuentran en el enfrentamiento al proyecto una manera eficaz de lograr presencia, legitimidad y liderazgo en la región a la par de posicionarse en contra del gobierno central.

Como se observa, los actores involucrados son diversos, poblaciones rurales, grupos medio ambientales, y activistas políticos ligados a Patria Roja, a remanentes del MRTA y a un etnocacerismo radical seguidor de Antauro Humala.

El clima social en Cajamarca empezó a enrarecerse con la inminente expansión de las operaciones de la compañía Yanacocha con el proyecto Conga, azuzado por las declaraciones del vicepresidente de operaciones en Sudamérica de Newmont Carlos Santa Cruz de iniciar operaciones en el Cerro Quillish el 2016, proyecto cuya oposición causó el mayor enfrentamiento que ha tenido la compañía con la población cajamarquina y que supuso su paralización el 2004.

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Mina Yanacocha en Cajamarca

En este contexto, el Frente de Defensa Ambiental de Cajamarca liderado por el ex-emerretista Wilfredo Saavedra, logró aglutinar el descontento existente, muy especialmente en las zonas rurales. Ante la fuerza que tomaba la convocatoria, y para no quedar fuera de ese frente de lucha, el Gobierno Regional de Cajamarca, presidido por Gregorio Santos del partido Patria Roja, decidió apoyar el paro y oponerse al proyecto minero.

La reacción del gobierno central para gestionar el conflicto fue torpe: el ministro de energía y minas habría tratado con suma displicencia al Presidente Regional de Cajamarca en su despacho en Lima, tuvo muestras públicas poco aceptables de parcialización con la compañía Yanacocha y realizó declaraciones sobre la corrección del EIA que luego fueron desmentidas por el Ministerio del Medio Ambiente (MINAM); diferentes funcionarios del gobierno se enfrentaban públicamente entre sí, incluyendo a miembros de la Unidad de Resolución de Conflictos de la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM); y el propio Presidente establece una posición de enfrentamiento innecesario al anunciar que “Conga va” y “no aceptaré ningún ultimátum”.

Ante esta situación, cabe preguntarse por qué soluciones apostar. Señalo tres puntos que considero centrales.

– Un primer y central tema consiste en, creando un horrísono neologismo, “descongalizar” el debate y las acciones del gobierno. Es decir, la pregunta central no es cómo sacar Conga adelante sino cómo convertir la minería en uno de los ejes centrales del desarrollo nacional. El proyecto Conga deberá ser revisado exhaustivamente y de manera independiente y si no encuentra sostenibilidad ambiental y social el gobierno debe de asumir que las proyecciones de inversión minera serán 4 mil millones de dólares menos y prepararse para ello. Lo que no se debería permitir es que la oposición a Conga arrastre a otros importantes proyectos de compañías con estándares muchísimos más altos como son Antamina, Anglo American, Barrick, Rio Tinto o Xstrata.

– Un segundo punto estriba en tornar creíble y efectivo el balance entre desarrollo minero y cuidado ambiental; el anunciado “oro y agua” del Presidente. Pero más allá de esta aparente buena voluntad los signos no son alentadores: en vez de transferir las responsabilidades de control ambiental y revisión de los EIA al MINAM y fortalecer su institucionalidad y recursos humanos y financieros, se procura colocar esa responsabilidad en la PCM, órgano no especializado en la materia e íntimamente ligado a la discrecionalidad del poder ejecutivo. Asimismo, en vez de fortalecer la labor de los organismos reguladores, como el OSINERGMIN, se transfieren parte de sus funciones ministerios no especializados y con pocos recursos como es el Ministerio de Trabajo. Además, el gobierno no tiene ningún plan serio de remediación de los más de seis mil pasivos ambientales existentes.

– Un tercer aspecto sería el crear una fuerte y positiva relación entre desarrollo minero y desarrollo social. El modelo seguido desde la década de 1990 hasta ahora es desastroso: a cambio de extraer recursos minerales de áreas rurales el gobierno central transfiera el 50 por ciento del impuesto a la renta pagado por las compañías mineras a las regiones donde se ubican los proyectos sin mayor criterio de desarrollo salvo que el dinero debe ser casi exclusivamente gastado en infraestructura. Los resultados son esperados: de un lado, el impacto de esas obras de poca envergadura realizadas por gobiernos locales con pocas capacidades técnicas es bajísimo.

De otro lado, las obras son mayoritariamente orientadas hacia las zonas urbanas pues es ahí donde se concentran los electores. De esta manera, las poblaciones rurales donde se localizan los proyectos mineros tienen muy bajas probabilidades de recibir impactos positivos a través del sistema del canon. Las posibilidades de mejora se ven limitadas a los programas de responsabilidad implementados directamente por las empresas, pero ello disminuirá aún más con la eliminación del Fondo de Solidaridad con el Pueblo.
En una próxima entrega se procurará ofrecer alternativas al sistema actual del canon y de inversión social y productiva. Lo que quisiera resaltar es la necesidad de generar una visión de desarrollo nacional, regional y rural a partir de la inversión minera. Los cuatro gobiernos anteriores nunca la tuvieron, ahora es indispensable.

Gerardo Castillo Guzmán

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COMO EVALUAR LA INDUSTRIA MINERA PERUANA

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Comenzaré repitiendo el viejo aforismo de que crisis significa también oportunidad para tratar este asunto de Conga y del futuro de las industrias extractivas en el Perú. En primer lugar creo que está claro que el modelo (Arellano, 2011) de relación estado, empresa, comunidad (un nuevo triángulo sin base podría decir Cotler), que dejaba toda la responsabilidad de desarrollo local a lo que pudieran hacer las empresas a cambio de las mayores ventajas para la realización de sus actividades, no va más.

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El modelo funcionó en los 1990 cuando el Perú salía de una guerra, el Estado no tenía recursos, los riesgos de inversión eran altos, y el tejido social estaba hecho girones en todos los niveles. A inicios de siglo este el modelo se expande no sin mostrar los síntomas de la crisis actual, y un aumento de la conflictividad social. Ya hacia finales del gobierno de García (2006-2011) varios proyectos se habían detenido, a una empresa se le quitó el permiso para operar utilizando las aguas de la Laguna de Conococha en Recuay, la Southern no pudo dar inicio al proyecto Tía María en Arequipa por un tema relacionado con el uso del agua, en Puno los campesinos marcharon contra la minería informal que contaminaba las aguas del Ramis. Los argumentos de los pobladores y sus representantes utilizaban con más frecuencia y radicalidad los argumentos ambientales. No había ninguna razón para que Conga no fuera diferente.

De otra parte el modelo fue tan inorgánico que casi podríamos decir que alentó la minería informal, apoyada ciertamente por los intereses inmediatistas que suelen animar a los gobiernos regionales ávidos de apoyo y de algunos ingresos extra, creando con ello nuevos problemas que producen nuevos espirales de violencia.

En resumen, el modelo de industria extractiva en el Perú está en cuestión, y al parecer ha llegado la hora de modificar las reglas del juego. Esto ha pasado muchas veces en nuestra historia, y en la de los países vecinos, y hemos tomado todos los caminos, menos el de ponernos a trabajar juntos para solucionar los problemas.

Apuntando en esta dirección es que presentamos una metodología de trabajo para evaluar nuestra minería es que queremos en este artículo dar a conocer la experiencia del Instituto Internacional de Desarrollo Sostenible (IIDS) que en 2003 publicó “Siete preguntas para evaluar la sostenibilidad” un trabajo diseñado por Donald Berg y en el que además de expertos participaron las más importantes compañías mineras del mundo, varias de las cuales operan hoy en el Perú.

Las preguntas que se plantea el documento giran en torno a generar criterios e indicadores que permitan evaluar la compatibilidad de los proyectos mineros, independientemente de su fase de ejecución, con los principios del desarrollo sostenible. Es decir que sean compatibles con el desarrollo de otras actividades, permitan mejorar las condiciones de vida de la población del entorno, y sean amigables con la naturaleza. Y de esta manera contribuir a mejorar el sistema minero y a crear las bases para la cooperación e interrelación de los diversos grupos de interés vinculados a los diversos proyectos.

La primera lección que aparece luego de su lectura es que debemos considerar al conjunto de las actividades mineras en cada país y, determinar la fase y características de cada uno de ellas. No se trata de tomar a los proyectos en conflicto, o cuestionados, hay que revisarlo todo. Esto supone plantearse cuando menos los siguientes paquetes de preguntas:

A. ¿Cuál es el perfil de la minería peruana hoy? ¿Qué tipo de empresas participan? ¿Cuáles son sus características? ¿Qué importancia tienen en la economía del sector?
B. Tomando en cuenta la perspectiva de los diferentes actores involucrados ¿Cuál es la contribución y relaciones de la minería con la población, sus comunidades, ecosistemas, tradiciones y economías? ¿Qué cambios se han producido en el tiempo?
C. ¿Cuáles son los principios, criterios y/o indicadores prácticos que puedan ser utilizados para dirigir o comprobar la exploración, diseño y operación de proyectos individuales y monitorear su desempeño? ¿Cuáles de ellos existen y son compatibles con los conceptos de sostenibilidad, y cuáles debe generarse? ¿Cómo y a través que mecanismos se hace el monitoreo para que sea efectivo?
D. ¿Cómo elaborar una agenda con medidas y fechas para que opere el cambio en las industrias extractivas en el que se encuentren y trabajen juntos los diferentes grupos de interés?
E. ¿Existen procesos de compromiso? y, si así fuera, ¿son eficaces? ¿Se mantendrá o mejorará el bienestar de la población? ¿Se está garantizando la integridad del medio ambiente a largo plazo? ¿Se ha garantizado la viabilidad económica del proyecto u operación y la economía de la comunidad y la economía en general mejorarán como resultado del proyecto u operación? ¿Están integradas de manera aceptable para las comunidades locales las actividades tradicionales y comerciales que realizan? ¿Existen reglas, incentivos y programas, así como las habilidades necesarias, para hacer frente a las consecuencias del proyecto o de las operaciones? ¿Existe una síntesis completa que muestre si el resultado neto será positivo o negativo a largo plazo, y habrá reevaluaciones periódicas?

Hay una minería en operación y otro paquete de proyectos por comenzar, si queremos que esta actividad sirva para el desarrollo del país en el corto y largo plazo, requerimos ponernos de acuerdo, fijando incluso los plazos para la revisión de lo que podamos acordar hoy y tengamos que cambiar en el futuro. Finalmente hay que agregar que ya contamos con experiencias, materiales y normas –como la ley de consulta- para iniciar esta evaluación, y así tomar decisiones sobre los cambios a realizar.

FFR
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ARELLANO, Javier (2011) ¿Minería sin fronteras?. PUCP, IEP UARM.
IIDS (2003) “Siete preguntas para evaluar la sostenibilidad”. ISBN 1-895536-78-2

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