¿Qué hemos aprendido sobre el cambio institucional?

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Este es un artículo de Seth Kaplan que resulta importante en la discusión sobre el impacto de las industrias extractivas, donde las organizaciones empresariales, las agencias no gubernamentales y las gubernamentales se empeñan en conducir un proceso de transformación social de alcances profundos. Lo que hace Kaplan es resumir los hallazgos de los principales estudios sobre el tema. Por ello hemos creído pertinente traducirlo y porlo a su disposición. (FFR)

Para la versión en en inglés: What Have We Learned About Institutional Change?

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Una serie de informes dignos de mención, han sido recientemente publicados, sobre el cambio institucional, el desarrollo y la ayuda exterior. Hay muchas coincidencias entre ellos, lo que indica que hemos llegado a un punto de inflexión en el conocimiento de esta área. Voy a resumir brevemente los resultados aquí y proporcionar enlaces para aquellos que quieran explorar más el tema.El  Programa de Liderazgo para el Desarrollo establece un marco para la forma de trabajar políticamente:

1) La AgenciaLos problemas de acción colectiva  constituyen uno de los principales retos del desarrollo. Se entiende por problemas de acción colectiva a aquellas situaciones problemáticas que ocurren generalmente cuando personas o grupos con diversos intereses (y con frecuencia en conflicto) difícilmente pueden acordar un arreglo institucional u organizacional que permita a todos beneficiarse, y sin el cual todos se verán perjudicados.

5) Entender la micro-política en detalle: quiénes son los jugadores, lo que hacen, de dónde vienen, sus afiliaciones organizacionales, redes, las ideologías y los intereses y la dinámica política de la cuestión o sector.

6) Los procesos son clave para el desarrollo y el cambio, y su evolución y formas, y su expresión institucional, pueden variar de un contexto a otro y requieren tanto el apoyo y tiempo para consolidarse.

7) Respetar, respaldar y alentar al liderazgo local para formar o reformar instituciones que logren resultados positivos de desarrollo en lugar de tratar de fomentar el cambio directamente.

En Desbloqueando resultados: utilización de la ayuda externa para hacer frente a limitaciones gubernamentales en la ejecución de servicios públicos,   un equipo de ODI identificó seis factores que son críticos para el éxito:

1) Identificar y aprovechar las ventanas de oportunidad: Esto requiere las relaciones correctas, la confianza y conocimiento de información privilegiada, todo lo cual toma mucho tiempo (antes de que aparezca la ventana) para crear.

2) Centrarse en las reformas con resultados políticos tangibles: Los que tienen el poder son más propensos a actuar cuando tienen un interés personal en hacerlo.

3) Construir sobre lo que hay : Buscar los puntos fuertes de gobierno en cualquier forma en que aparezcan y concentrarse en mejorar su funcionamiento en lugar de crear nuevas reglas y leyes.

4) Ir más allá del diálogo: Es mejor centrarse en mejorar el funcionamiento de las cosas que en interminables discusiones sobre políticas, procedimientos, normas y leyes.

5) Facilitar soluciones locales de acción colectiva : Reunir a personas que normalmente no se reunirían para que puedan resolver los problemas por sí mismos. Actores locales serán más efectivos adaptando soluciones a las circunstancias locales.

6) Reconocer y adaptarse a las necesidades locales: Ser flexible, permitir ajustes según lo aprendido cuando un plan hace contacto con la realidad local. En los límites de la reforma institucional en el Desarrollo , Matt Andrews de Harvard sostiene que las reformas en las grandes organizaciones dependen de un gran número de “agentes distribuidos” en lugar de cualquier campeón de la reforma. Como tales, estos agentes distribuidos deben participar desde el principio para que puedan influir y aceptar como válido cualquier proceso de cambio.Él sostiene que la mejor manera de lograr un cambio institucional es a través de un proceso de cuatro partes llamada Adaptación Iterativa Basada en Problemas (PDIA, por sus siglas en ingles). Este concepto fue esbozado inicialmente en un artículo sobre escapar de las trampas de capacidad del que fue co-autor con Lant Pritchett y Michael Woolcock:

1. PDIA se centra en la resolución de problemas de rendimiento propuestos y definidos a nivel local (en lugar de trasplantar soluciones preconcebidas y empaquetadas de “mejores prácticas”).

2. Se busca crear un entorno de autorización para la toma de decisiones que promueve la desviación positiva y la experimentación (en comparación con el diseño de proyectos y programas, que luego se exige a los agentes poner en práctica exactamente según lo diseñado).

3. Incrusta esta experimentación en los ajustados  bucles de retroalimentación que facilitan el aprendizaje experiencial rápido (en oposición a soportar largos retrasos en el aprendizaje a partir de ex post “evaluación”).

4. Se involucra activamente a amplios conjuntos de agentes para asegurar que las reformas sean viables, legítimas, pertinentes y sostenibles(en oposición a un conjunto limitado de expertos externos promoviendo la difusión de arriba hacia abajo de la innovación).

Como Duncan Greene resume en su blog, el libro de Matt sugiere los que vienen de fuera deben evitar planificar las cosas detalladamente  y

1) Centrarse en identificar, destacar y explorar problemas, pero permitiendo a los actores locales generar sus propias soluciones.

2) Proporcionar oportunidades para que los actores locales puedan reunirse, debatir y reflexionar sobre los problemas

3) Centrarse en la eliminación de obstáculos que impidan nuevos enfoques

4) Invertir en iniciativas flexibles que permiten el aprendizaje mediante la práctica, y una personalización de soluciones

Como se mencionó durante su presentación ODI, gran parte de esto será familiar para cualquiera inmerso en la literatura de la reforma de la administración pública, pero pueden ser nuevas para la gente de desarrollo.

El Programa de poder y política de África , que concluyó el año pasado, sostiene que los desafíos de la gobernanza no son fundamentalmente acerca de un conjunto de personas tratando que otro conjunto de personas se comporte mejor. Sino acerca de que ambos grupos encuentre formas de actuar en conjunto teniendo en cuenta sus intereses individuales. Tienen que ver con la resolución colectiva de problemas en sociedades fragmentadas y restringidas por niveles bajos de confianza mutua.

Busca maneras creativas de separar el gobierno de la política, mejorar los incentivos que enfrentan los funcionarios gubernamentales, y hacer uso de maneras existentes de trabajo. Algunas respuestas posibles son:

1) Creación de nuevas formas de participación en el poder para tratar con el sectarismo

2) Delimitar el ámbito de las instituciones importantes y ministerios orientados al desarrollo de los personajes políticos

3) Fomentar la creación de instituciones híbridas que se aprovechan de cómo la gente local realmente hacen las cosas

4) Aprender de lo que ha funcionado en otros lugares en circunstancias similares (en lugar de que lo que creemos que se debe trabajar a partir de nuestras propias experiencias)

5) Trabajar para cambiar las normas sociales informales y las conductas (a través, por ejemplo, del uso creativo de los medios de comunicación y el poder del ejemplo) en lugar de asumir que solo los cambios en las leyes formales tendrá un gran impacto

6) Trabajar un poco más a distancia, delegar la planificación y la financiación a las organizaciones que tienen una mejor capacidad (que las agencias de ayuda) para trabajar dentro del contexto local

El informe de síntesis concluye que:Si se obtienen resultados positivos, las razones son casi siempre que las circunstancias han permitido superar un atoro de acción colectiva, generalmente en varios niveles al mismo tiempo y de forma interactiva.Hay muchas cosas en común a través de todos estos.

Otros informes y libros, tales como los producidos por Elites, Production and Poverty , el Centre for the Future State , y Thomas Carothers Diane de Gramont , de la Fundación Carnegie para la ayuda al desarrollo y la política han hecho a conclusiones similares.

Todo esto muestra cuanto más sabemos sobre el cambio institucional que hace apenas unos años. Los investigadores detrás de estas obras merecen muchos elogios.

Pero la pregunta más importante sigue sin respuesta: ¿Pueden los donantes cambiar lo suficiente la forma en que operan como para aprovechar este tipo de conocimiento?Tal vez el próximo programa de investigación debería centrarse en la dinámica del cambio institucional dentro de estas organizaciones.

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