NATURAL RESOURCES, DEVELOPMENT AND DEMOCRACY IN LATIN AMERICA
Propuesta Ciudadana Group

INTRODUCTION

On December 5 and 6, 2007 the Propuesta Ciudadana Group, Revenue Watch Institute and Oxfam International organized in the city of Lima an international seminar on Natural Resources, Development and Democracy in Latin America, sponsored by the Economic Commission for Latin America and the Caribbean (ECLAC) and the Peruvian Catholic University (PUCP).

The seminar was proposed as a space for authorities, academicians and technical experts, and representatives of resource extraction companies and civil society from several countries to reflect on and discuss the opportunities, problems and challenges the increase of resource extraction industries poses for the development of Latin American countries. The seminar was organized around seven work groups and 16 speakers. The seminar was attended by over 150 participants from several countries. The debate about the efforts underway is part of an evolving shared agenda about the relationship between extractive industries and development and democracy in Latin American countries. We present below the main conclusions and ideas presented at the seminar.

Natural resources, development and democracy in the 21st Century – a global and Latin American perspective

Fernando Sánchez Albavera highlighted the new opportunities for the sustainable development of the natural heritage resulting from technological change, a renewed institutional framework, and regulations that allow to better use natural advantages. He also underscores the lower entry barriers for developing natural resources coupled with more strict environmental regulations. All this happens in a scenario where environmental issues take a more prominent role in the world scene, civil society assumes an increasingly leading role, and new industrialized countries make greater demands, all of which compels us to paying greater care to our cultural heritage.

In oil and gas, a stronger national capitalism seems to be on the rise in Latin America as a response to a past where exploitation rents flowed mostly towards the private sector and little was kept by local economies. In recent years, state-owned companies and national private companies have made the largest exports and sales (74.7% in 2006), with the former making the largest investments, in particular PEMEX, PETROBRAS and PDVSA.. Only in Argentina, Bolivia, Ecuador and Peru did foreign investment exceed local governments’ capital spending, reflecting the greater control exerted by domestic companies over development of this resource.

On the other hand, transnational companies predominate in the mining industry, in view of the region’s natural advantages. Latin America accounts for 24% of mining exploration expenses (2006) and 34% of the worldwide investment project portfolio. The arrival of foreign investment has not reduced the states’ constitutional mandate to control natural resources. However, as Latin American countries compete for foreign investment, there is concern that oftentimes greater competitiveness may be accomplished by reducing the state’s share of exploitation rents. In turn, this weakens the understanding of the benefits that may be derived from exploiting such resources, and fosters the perception that the governments’ use of the natural resource rents can have but little social impact.

Finally, Sánchez holds that for Latin American countries to make the best of natural resources development, it is necessary to specify the sustainability factors in public-private relationships. He stressed the requisite national consensus that must be reached on natural resource development, the importance of governments’ effectiveness, and of a stable economic scenario, how to manage economic and social vulnerabilities that calls for a permanent interaction between the various involved actors so the perception of risk may in addition to the legitimacy of the political regime and the State’s effectiveness in addressing social issues.

Terry Lynn Karl, por su parte, propuso una lectura de la perspectiva global de la relación entre recursos naturales, desarrollo y democracia, desde un enfoque de derechos y seguridad, precisando que las industrias extractivas son indispensables para el desarrollo mientras no se encuentren alternativas, al extremo que ninguna economía moderna puede funcionar sin un acceso adecuado a ellos. El problema, que históricamente fue leído como uno de relaciones entre el Norte y el Sur, tiene que replantearse en un contexto en el que distintas economías en desarrollo y transición son altamente dependientes de sus exportaciones de estos recursos, enfrentándose directamente a un doble desafío para su desarrollo: capturar el valor de aquellos y hacer el mejor uso de la renta que generan, asegurando su gestión y redistribución efectiva.

Terry Lynn Karl proposed interpreting the link between natural resources, development and democracy from a global rights and security perspective. Karl explained resource extraction industries are so necessary for development that no modern economy may operate without access to them until alternatives are found. The problem, which has been historically interpreted as a North-South relationship one, must be reconsidered in a context of several developing economies or economies under transition that are highly dependent of their resource exportations, directly facing a double challenge to their development, that is, capturing the resources’ value and making the best use of the income they generate as well as ensuring their effective administration and redistribution.

The high concentration of these resources in just a few countries (10 of them have more than 80% of proven oil reserves) and the link established by the United States in its foreign policy between access to oil, governance and security, which even supports the right to military occupation when supplies are jeopardized by the struggle for political control, are a dramatic combination, especially when taking into account that 12 countries holding 68% of oil reserves have very low governance indicators whilst 5 countries with the greater level of governance hold only 5% of reserves.

In this context, where natural resource prices skyrocket because of the fast-growing demand by countries like China and India, it is absolutely necessary to take an in depth look at ore prices beyond historical volatilities, and to the more permanent rise and structural rise of fuel prices. To relate natural resources, development and democracy we must understand the “resource curse” in a different way, i.e. to the presumed reverse relationship between growth and abundance of natural resources. When examining the fact that from 1970 to 1993 resource-poor countries grew four times faster than resource-rich nations, it must be said that the difference was not brought about by the natural resource itself but by the distribution of income, the rich countries’ reliance on oil and minerals, and the poor countries’ difficulty to invest in agriculture and industry. As a result, a perverse effect was created with negative effects on their economic development and social expenditure (i.e., rent-earning states with high poverty rates).

While natural resources, especially oil, are the main source of income for these countries, and are directly related to their States’ spending power, productivity and expenditure are disassociated and the indispensable link between taxation and expenditure is broken. This alters the principles of democratic representativeness, participation and transparency that rest on the relationship between citizenry and taxation. In this way, dependence on resources is politically linked to authoritarianism, concentration of power in the Executive Branch and corruption. Finally, it is undeniable that dependence on oil and ore resources is closely related to war, both civil (16 cases) and international, encouraging useless military expenditure and the creation of repressive machineries.

In view of the many environmental and social problems brought about by this dependence, Lynn Karl pointed out to the need for an international social agreement focusing on the use of resources, institutional building to end rent seeking behaviors (merit-driven civil service and government career), transparency and accountability, fair participation and income distribution, and establishing international standards to protect human rights.

1. Global and regional distribution of income in the resource extraction sector – An international perspective

Humberto Campodónico showed the results of the oil and ore rents’ analysis in several countries of the region, provided an overview of these resources, and contributed a methodology for measuring them. Resource rent, defined as the difference between their value at an international price (volume x price) and production cost, requires further specifying.

Beyond each country’s particular situation, oil and ore revenue has regained its importance for the region. Countries need a portion of this revenue to finance social and infrastructure spending, promote competitiveness and fight poverty through equitable distribution. The cyclical nature of these activities requires thinking up a tax on excess profits because prices charged are not commensurate with companies’ investment and technological progress. Also solving the problem of how to distribute the State’s rent is paramount to prevent rent seeking and the “Dutch disease”.

In the present scenario of high oil and mineral, prices it is necessary to show good economic results and adequate national capture of income created by developing these resources. Paul Mitchell explained the need for analyzing the historical performance of different natural resources exporting economies in order to identify the causes for their success or failure. The Initiative for Resource Allocation is an effort encouraged by the World Band and ICCM to identify the critical factors contributing to the success of socioeconomic performance of 33 countries from 1983 to 2003.

La buena administración macroeconómica y un marco legal eficaz fueron indispensables; la transparencia en la asignación de los recursos y en el flujo de ingresos, así como un uso eficaz de la actividad económica en los momentos de crecimiento, incluidos los ingresos públicos, también. Los gobiernos que fueron capaces de emprender reformas en esta perspectiva, que tuvieron necesidades de desarrollo bien definidas, prioridades sociales y no de consumo y efectividad y coordinación en el planeamiento e implementación, -Chile y Ghana- obtuvieron mejores resultados.

The Initiative identifies the crucial elements that contribute to the success of countries. It presents four -country case studies (Ghana, Tanzania, Chile and Peru) that exhibit very different results in poverty reduction. In macroeconomic management, it emphasizes competitive exchange rates and taxes, low inflation, a falling fiscal deficit to manageable levels, and free repatriation of profits.

In the legal arena, it underscores respect for property rights, clear and fast court procedures, legal stability and the ability to settle disputes. In these two fields, government’s role was paramount.

An effective macroeconomic administration and an efficient legal framework were indispensable, as well as accountability for resource allocation and revenue flows coupled with the effective use of economic prosperity, including public income. Administrations that managed to introduce suitable reforms to meet well defined development needs and social priorities, and not consumption goals, and had effective and coordinated planning and implementation –as in Chile and Ghana– had the best results.

2. The role of the State and private companies in developing natural resources

Roque Benavides said the mining industry has made a triple contribution in Peru: to decentralize the country, create business opportunities and attract foreign direct investment. In few places as in Peru are there opportunities for 20% of the country’s population living at 3,500 meters above sea level to benefit from investment which in contrast to most countries in the region has a significant local component. Mining contributes 2,700 million dollars in purchases, 85% of which are made locally.

Despite its importance, the State is oftentimes absent from these communities and shows limited ability to act, leading to an erroneous understanding of the role of business in community development. This misunderstanding gives companies roles and responsibilities that belong to the State. The mining industry instead would like to focus on a plan for sustainable development focusing on implementing sound environmental practices and developing the mining industry, together with communities.

The business sector is committed to enforcing international standards, managing its activities responsibly and including economic, social and environmental dimensions to its decision-making. With regard to the relation with communities in the companies’ area of activity, Benavides stressed the importance of introducing good corporate government practices (disclosure and respect for its stakeholders), respecting community culture and traditions), and fostering cooperation with the State and local communities.

Accomplishing sustainable development in this scheme requires States to guarantee better environmental oversight, formalize artisanal mining, consolidate a more realistic legal framework and assure its greater presence. The State has to encourage the growth of mining and attract new investments, and companies must tap new market opportunities and foster national and community development.

William Donaire discussed Bolivia´s hydrocarbon policy to recover such resources and reorganize the State-owned company. The new transparent operation contracts with private oil companies were approved Congress under the new laws in force since 2005. The nationalization of Bolivian resources combines an internal policy to guarantee gas, oil and byproducts supply for the nation, and an external policy to strengthen exports and confirm Bolivia as South America’s center of the gas sector.

Through the new operation agreements, the State is the sole owner of resources. The state company controls the value chain and owns the assets. Private companies are paid in cash for their services. YPFB acts as a single client and has right to build and operate pipelines to transport its own and third party production. It is the industry’s sole vendor, and directly pays royalties, profits and taxes.

As a result of such changes, companies that used to pay 18% royalties, are now contributing though different channels, up to 50%. The State recognizes all of their costs, and split profits. Several oil companies (12) have signed operation contracts, and reserved areas of hydrocarbon interest in traditional and non-traditional zones for future exploration and development activities, through combined-ownership companies or international bidding.

Bolivia has nationalized its oil to recover property of the resource at well mouth, of all related resources, of capitalized and privatized oil companies in Bolivia and takes control of and manages the hydrocarbon value chain through the State company. Since 2005, State income has increased from 250 million of dollars to 1,350 million, thus increasing the income available for distribution in Bolivia.

3. La distribución interna de la renta extractiva entre el gobierno central y los gobiernos subnacionales; la situación en América Latina

Domestic distribution of resource extraction rent between central and subnational governments – the Latin American situation

Germán Alarco explained the case of Mexican oil income distribution as well as the challenges facing public administration of energy resources. The importance of this case is undeniable in view of its magnitude – Mexico is the world’s fifth crude oil producer, accounts for 1.4% of the world’s gas production. PEMEX is the tenth international oil company and the main Mexican company. PEMEX’s annual sales reach about US$ 97 billion; rent from oil is US$ 54 billion, and profits are US$ 4 billion. The company is the source of 40% of government revenues, and 12% of the country total exports.

The Mexican government’s management of its energy resources teaches us important lessons. First, the opportunity to use hydrocarbons as a tool for international negotiations is wasted. Increasing demand and international conflicts are disregarded, and rather follow the US agenda.

Second, there is a general economicist and rent-seeking perspective. The oil industry focuses on crude oil exploration and development, ruling out, for example, petrochemicals and wasting the advantages provided by resource location.

Third, the country’s natural resource-based tax policy is fragile. Tax pressure is only 15.2% of GDP and an even lower 8% excluding oil. Fourth, maintaining hydrocarbon reserves and their extraction, the core issue of the hydrocarbons industry, is disregarded, as is the issue of this industry’s internal organization and linkages. Finally, the State lacks macroeconomic sector and regional policies to manage hydrocarbons.

Vladimiro Huaroc , discussed the decentralization underway in Peru (including the distribution of natural resource rent through the mining, gas and oil ground royalties). Peru seem to confirm the ¨curse of resources¨, mostly found in its poorest regions. The central government’s expectations focus on economic growth propelled by increased investment in extractive industries. Its policy seeks to subordinate the biodiversity and culture of large areas of Peru to this view of production.

Peru’s present resource-based model not only creates frequent conflicts with peasant communities by disregarding their rights, in particular to access and use water, but also affects other industries through the dollar’s loss of value. Because of the major challenge posed by decentralization and the location of natural resources in the interior, extractive rent should be directed to decentralize production, institutions and service infrastructure, and seek the harmonious encouraging responsible mining of resources, local transformation of mineral resources, and exploring opportunities for involving local communities in mining projects, said Huaroc.

4. Transparency in the extractive sector. The Global EITI Initiative

Francisco Paris discussed the Extractive Industries Transparency Initiative that sets global standards for disclosing payments to companies resulting from extraction of natural resources (mining, oil and gas), and the revenues of governments from those sources. The driving engine is in the payments and tax collection stages, as is typical of extractive industries. The initiative is governed by a structure comprising multiple participants, including companies, civil society, governments and investors who meet every two years and elect a Steering Council charged with directing the Initiative.

The EITI is implemented locally revolving around four central values: the persuasion that wealth from natural resources should result in economic development and poverty reduction; a commitment to transparency as a tool based on comprehensive disclosure of understandable information; respect for the sovereignty of countries and their laws, and involvement of all significant stakeholders.

Paul Mitchell said what matters most to attract investment to natural resources is the national governments’ commitment to introduce hended economic, legal and institutional reforms. These reforms should lead to public policies to encourage investment in resources, but also social cohesión and security for investments, together with the effective use of revenues from natural resource development.

Strictly speaking, this view means transparency is not a requisite to start investing in mining so social benefits shall be accomplished. Beyond the initial stage, however, it is important for society as a whole because it enhances competition among companies seeking development rights and increases the efficiency of negotiations among companies and governments. In turn, this enhances the public’s opinion about miners and enhances the credibility of their decisions about contracts. Transparency contributes to political stability, countries’ access to capital markets and promotes responsible government expenditures and overall accountability.

Governments are key transparency actors because they decide who has access to resources and under what conditions. Multilaterals are important to build capacities, and civil society matters in ensuring control and oversight. Companies must demonstrate their arguments through their field operations.

Javier Aroca said natural resource extraction ranks among the region’s most important activities, and is frequently characterized by environmental degradation, displaced local communities, in particular indigenous peoples, weak regulations, lack of oversight mechanisms, and violation of various human rights. The challenge is daunting, most of all as multilaterals have succeeded in accelerating foreign debt repayments, neoliberalism is the reigning policy, a bipolar world strengthens under the rule of transnationals, while poverty and exclusion deepen, and gaps between the rich and the poor, and differences within and among countries widen.

In this scenario, the EITI must encourage socially responsible investment, respectful of the rights of peoples affected by such investments and internationally recognized human rights. It should assist in fighting corruption and thereby contribute to economic growth and social development. In the light of international experience, OXFAM proposes international regulations to link investments to national interests, strengthen capacities and transparency mechanisms in States, and encourage economic and environmental zoning in each country, leading to environmental agreements involving all actors.

5. Transparency in the extractive sector in Latin America. Regulations, instruments and mechanisms

Pedro Gamio said development is not possible without citizen participation, social license and enforcement of international regulations, lile ILO’s convention 169, in addition to effective participation in resource distribution. In a country where trust is not a social value, because of its recent history of internal strife, authoritarianism and corruption, creating budget transparency is an imperative that depends more on the political will to act than on regulatory changes, even more so when there is no strong civic culture and institutions were destroyed in the last decade dramatically weakening the state.

The challenge Peru’s government faces today is to improve the distribution of income from natural resources using canon royalties as the main tool. As has been proposed, they will be partially (35%) allocated directly to the communities through an effective scheme to ensure sustainable access and benefits. Transparency is paramount in this scenario and to confirm its support to EITI, Peru has announced it will disclose the results of accepting tax paying companies, and will in addition put in place two pilot programs to show how resources are distributed.

Mercedes de Freitas demanded integrity-driven institutional systems should be put in place to define the strengths needed for transparent and equitable management of public affairs. In our region, experimental political processes underway, coupled with weak institutions, may lead to undesirable impacts from extractive industries in places where the State is absent or weak, and receives significant funds that may be used on a discretionary basis to create dependence relations between citizens and the State. Such pattern can open the road to a type of clientelism that may impact sustainable development. As demonstrated by the Venezuelan case, large State revenues result in the concentration of power amidst weak and co-opted control systems. In Venezuela, the state-owned company provides up to 71% of social program funding and 65% of public expenditure but has no accountability system in place, and provides no access to information although 97.3% of its expenses are allocated directly, and reach 47.9% of total allocations.

6. Experience of national civil society networks in monitoring extractive industries in Latin America.

To conclude the International Seminar, three experiences of national civil society extractive industry monitoring networks were presented. Of particular interest was the experience of Vigila Peru (Peru Watches) a watchdog network focusing on extractive industries’ rents born in 2004 to oversee decentralization. This work had started a year before within Grupo Propuesta Ciudadana, a consortium gathering 11 NGOs.

Epifanio Baca said their monitoring reports prepared by various regional teams aims at strengthening citizens’ oversight capacities throughout Peru’s regions, promoting transparency in extractive industries’ rent generation, distribution and use, and influencing public policy and debate. Its basic instruments and procedures are i) a matrix of indicators, ii) a roadmap of activities embracing from data collection to regional report drafting and dissemination of a validated national repor, iii) data registration and report cards, iv) standardized processing and presentations, and v) use of official and corporate data sources.

Its main contributions to public debate in recent years were the analysis of tax and non-tax contributions of extractive industries, canon royalty distribution, inter and intraregional inequalities, regional and sector based investment management, and the use of canon royalties in universities. Its work has significantly impacted national media, is used by various audiences, including community leaders, regional authorities, congress members and pubic officials, and has influenced some decisions at the Ministry of Economy and Finance, all in the way of improving economic transparency. Its involvement in the EITI Peru group gives it high starting marks, if judged by existing reports. In addition, this experience contributes to building oversight capacities through editing and dissemination of training materials and micro radio broadcasts in the regions, and supports local leaders to persist in moving forward various investment projects

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por Nilton Quiñones y Epifanio Baca

Acaban de publicarse en el SIAF las cifras de ejecución presupuestal del sector público a diciembre del 2007 , lo que es un avance en comparación a otros tiempos. Gracias a ello, de inmediato les alcanzamos las cifras del avance logrado por los gobiernos regionales y los sectores del gobierno central.

Hay señales de despegue en el gasto de inversión

Al mes diciembre del 2007, los gobiernos regionales lograron un avance promedio del gasto de inversiones del 59% del total del presupuesto modificado, porcentaje superior en tres puntos porcentuales al alcanzado el 2006. Para las instituciones del gobierno central el indicador es de 62%, pero nótese que este porcentaje es menor al que lograron el año 2006, que fue 66%, tal como se ve en el cuadro 1. Junto a estos resultados se observa también que la diferencia en el avance de la ejecución del gasto de inversión entre estos dos niveles de gobierno se ha reducido de 10% a 3%. Ver cuadro 1.

El mensaje principal que nos trasmite estas cifras es que el ritmo de inversiones públicas en los Gobiernos Regionales está mejorando muy nítidamente. Además, entre el 2004 y el 2007, en términos absolutos, la ejecución del gasto de inversión se multiplico por 2.9 veces (paso de S/ 758 millones a S/ 2,2256 millones), en cambio para el gobierno central su ejecución se multiplico en 1.1 veces (paso de S/ 2,273 millones a S/ 3,163 millones)

Cuadro 1
Avance en la ejecución de inversiones en gobiernos regionales y gobierno central, 2004-2007
En millones de soles y porcentajes

No se puede evaluar el desempeño comparativo de estos dos niveles de gobierno con objetividad sin tomar en cuenta el marco presupuestal sobre el que actuaron, es decir, el tamaño de su presupuesto y los cambios que se produjeron durante el año, particularmente en el rubro de inversiones. En los Gobiernos Regionales (GR) el presupuesto de inversión creció mucho más que en el Gobierno Central (GC), 120% frente a 21%. Mirando el presupuesto en el período 2004-2007 el PIM de las inversiones de los GR pasó de 1,047 millones de soles a los 3,843 millones, mientras que en el gobierno central, el PIM de inversión se incrementa de 2,733 millones a 3,163 en dicho período. Ello quiere decir, que los gobiernos regionales –sobre todo los que más recursos reciben por canon– han hecho frente a una exigencia de gasto relativamente mayor

Comparando el gasto ejecutado en los doce meses del 2007 con el del 2006, vemos que los gobiernos regionales incrementaron su gasto de inversión en casi 56% (equivalente a 811 millones de soles), mientras que el gobierno central lo hace en apenas 8% (245 millones de soles). Ver cuadro 2.

Cuadro 2
Gasto de inversiones del período del 2006 y 2007
En millones de soles y porcentajes

Entonces, el hecho de que los gobiernos regionales sigan mostrando un porcentaje de avance en la ejecución de las inversiones menor que el gobierno central se debe, principalmente, a que su presupuesto de inversión creció mucho más debido a las transferencias del canon minero y del shock de inversiones. Ver cuadro 3.

Finalmente, es razonable esperar que las entidades públicas ejecuten al menos el monto que programaron a inicios de año. Esta hipótesis se cumple y más en los gobiernos regionales (en promedio alcanzan el 129% del PIA). No así en las entidades del gobierno central, en donde su ejecución no alcanza el monto presupuestado inicialmente (en promedio ejecutan el 75% del PIA). Ver cuadro 3, última columna.

Cuadro 3
Variaciones en el Presupuesto de las inversiones en el 2007
En millones de soles y porcentajes

Las brechas de desempeño son grandes

El mundo de los gobiernos regionales como el de los sectores es bien heterogéneo en cuanto a su desempeño en la ejecución de inversiones. Por ejemplo, en el primer caso podemos señalar que los gobiernos regionales de Piura, Arequipa, Lambayeque, La Libertad, Ayacucho y Amazonas destacan por su avance de ejecución muy por encima del 70% y del promedio y con presupuesto en inversiones encima de los S/ 100 millones de soles. En cambio, los gobiernos regionales de Tumbes y Callao tienen avances menores (de 48% y 47%, respectivamente). Ver cuadro 4.

Asimismo, debemos señalar que 15 de los 26 GR han incrementado sus puntos porcentuales en los avances en la ejecución de las inversiones, lo que demuestra que la mayoría de ellos vienen mejorando su capacidad de gasto, aun cuando la mayoría de ellos son gobiernos que han asumido sus funciones desde enero de 2007. Los GR que destacan en el incremento alcanzado son: Ancash que aumentó en 20 puntos porcentuales; Arequipa en 18 puntos porcentuales, Lambayeque en 16 puntos porcentuales, y Ayacucho en 32 puntos porcentuales. Ver cuadro 4.

En el caso de los sectores del gobierno central, el único que destaca con nitidez por su avance de ejecución es el sector Transportes, que logra un nivel de ejecución por encima del 70%, con un presupuesto de inversiones superior a los S/ 1,368 millones de soles. En cambio sectores como Comercio, Interior y la Contraloría tienen niveles de ejecución muy bajos (20%, 28% y 38%, respectivamente) aun cuando su presupuesto de inversiones es menor a S/ 50 millones. Ver cuadro 5.

En suma, las cifras indican que los cambios en la velocidad de los gastos de inversión se observan con nitidez en los gobiernos regionales, cifra que desmiente el discurso gubernamental que los acusa de ineficientes y lentos en el gasto. Si tomamos el gasto de inversión en su conjunto, no se perciben aún cambios sustanciales respecto al año 2006 (donde el avance en la ejecución de las inversiones fue 62% y para el 2007 es 60%). Dicho en otros términos, la información presentada da sustento para pensar que las medidas tomadas para flexibilizar y reorganizar el Sistema Nacional de Inversión Pública y el CONSUCODE, así como las mejoras en la gestión impulsados por los gobiernos regionales -unos más que otros– están empezando a producir resultados en los GR, más no en la mayor parte de los Sectores del Gobierno Central.

En buena hora si finalmente el ritmo de las inversiones públicas va alzando vuelo, es un proceso que el gobierno nacional y los gobiernos regionales y municipalidades deberían reforzar y potenciar sin desmayo. Una tarea inmediata es ver cómo se disminuyen las brechas de desempeño que se observan tanto en los gobiernos regionales y los sectores, para así mejorar el promedio. Por otra parte, si el cambio se esta produciendo, ahora mas que nunca hace falta que las entidades públicas empiecen a producir indicadores sobre la calidad del gasto de inversión.

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LAS MEDIDAS DE POLITICA MINERA DEL GOBIERNO
La apuesta por un modelo basado en el sector extractivo

Grupo Propuesta Ciudadana – Área de Vigilancia

Las medidas tomadas por el gobierno en materia de política minera en los últimos meses muestran su decisión de impulsar las inversiones mineras “a cualquier precio”, para así alcanzar la meta de crecimiento económico – al ritmo de 6 ó 7% anual – establecida en el programa económico al 2011 y también asegurarse de los recursos fiscales para atender las crecientes demandas de una población que – en su mayoría – no recibe los beneficios del crecimiento económico de los últimos 6 años.

Las medidas a las que nos referimos son: la reducción y simplificación (D.S. Nº 014-2007-EM) de los trámites para el inicio de exploraciones mineras; la firma del contrato de estabilidad jurídica para el proyecto Majaz; la decisión de transferir el canon minero “de golpe” vendiendo la imagen de que ahora las regiones disponen de abundantes recursos para realizar inversiones para luchar contra la pobreza. A estas medidas se suman ahora el proyecto de Ley que declara de “interés nacional” a 20 proyectos mineros, el que plantea distribuir el dinero del canon directamente entre las familias que viven en los distritos productores, y el que recorta el Parque Nacional Bahuaja – Sonene a favor de la exploración y explotación potencial de hidrocarburos

¿Cuál es el propósito que motiva estas decisiones? ¿Cuál es el significado de estas medidas para el desarrollo económico y de la competitividad en las regiones del país? En este artículo nos enfocaremos en analizar el significado y las implicancias de estos proyectos de Ley.

1. La apuesta por las industrias extractivas: ¿imposición o anhelo de las regiones?

El mensaje que transmite el gobierno con el Proyecto de Ley (PL 1640) que declara de interés nacional a 20 proyectos mineros es muy claro . Las inversiones en el sector extractivo, especialmente el minero, son una prioridad de gobierno, por tanto se llevaran adelante aunque para ello se tenga que “pasar por encima” de las poblaciones que reclaman el respecto de su derechos económicos, sociales y ambientales. En el contexto de altos precios de los minerales y el petróleo que atraviesa la economía mundial, las inversiones previstas para el periodo 2007 – 2010 en el sector extractivo alcanzan los 15 mil millones de dólares, según el BCRP.

El Perú es un país poseedor de importantes recursos minerales y gasíferos, pero también posee una enorme riqueza en biodiversidad y cultura. Su potencial minero es innegable y ahora que los precios internacionales están altos nos ofrece una oportunidad para el desarrollo del país. Sin embargo, de allí a sostener que el Perú es un país minero y que por tanto toda inversión minera debe realizarse sin restricción alguna hay mucha distancia.

El principal desafío del país y de las regiones es construir ventajas competitivas articulándose a los mercados externos e internos, que generen un desarrollo más inclusivo, diferente al vigente que produce crecimiento, muchas utilidades, pero poco empleo y excluye a una mayoría. El proceso de descentralización exige a los gobiernos regionales contribuir a este proceso, para lo cual deben elaborar sus planes de desarrollo concertado y sus planes de competitividad. Allí es donde las fuerzas sociales regionales – autoridades de gobierno, empresarios, organizaciones sociales – deberían definir si no lo han hecho ya las actividades económicas que consideran estratégicas para el desarrollo de su territorio.

Para ser sostenible la actividad minera no puede ni debe ser impuesta de manera autoritaria por el gobierno central – como se pretende ahora – con el argumento que dichos recursos “son de todos los peruanos”. Pensamos que debe ser promovida evaluando bien sus impactos sobre las demás actividades en especial la agropecuaria, principal sustento de las familias campesinas en los andes . La experiencia de Tambo Grande ya nos dio una lección de los límites que encuentra esta la actividad en zonas con potencial productivo agrícola; en cambio, proyectos como Bayovar y Las Bambas promovidas con más tino, ofrecen una posibilidad interesante. El proyecto Majaz que pretende ser impuesto a las poblaciones locales, aparece como una experiencia fallida tanto por los desatinos de la empresa como del Estado en su papel de hacer cumplir los procedimientos establecidos por Ley .

El modelo económico que da primacía a las actividades extractivas también trae consigo otros riesgos en el plano de la macroeconomía, que vale señalar con claridad. En primer lugar, se observa la tendencia de una creciente dependencia del fisco de los ingresos – de naturaleza temporal – que generan estas industrias, en especial la minería. En segundo lugar, es la presencia de señales cada vez más claras de que la economía peruana esta adquiriendo la denominada “enfermedad holandesa” , es decir, la abundancia de dólares produce un dólar barato que deteriora la competitividad de las exportaciones no primarias, lo cual producirá cierre de empresas y perdidas de empleo.

Las industrias extractivas representan actualmente casi el 70% del total de nuestras exportaciones , al mes de agosto del presente año aportan el 32% de los tributos internos y el 54% del impuesto a la renta total que recauda la SUNAT (ver gráfico adjunto). El rápido aumento del aporte fiscal de estas industrias – que se origina en el aumento extraordinario de los precios de los minerales y el petróleo – esta generando una suerte de ilusión óptica: la presión tributaria ha pasado de 13% al 16% del PBI sin mayor esfuerzo de la SUNAT, haciendo que el tema de la reforma tributaria haya desaparecido de la agenda pública; por otra parte, con la poca capacidad del estado para gestionar los gastos de inversión, se ha construido la (engañosa) idea de que vivimos una bonanza fiscal, al punto que ni siquiera podemos gastar el abundante dinero disponible. En medio de esta confusión los gremios empresariales han empezado a sugerir la disminución de la tasa del impuesto a la renta, eliminación del ITF, entre otros, lo cual nos parece inaceptable.

Aporte de las industrias extractivas a los ingresos fiscales:
tributos internos e impuesto a la renta

Fuente: Sunat
Elaboración: vigila Perú

Una manifestación de que el sector industrial no extractivo esta empezando a sufrir las consecuencias del modelo económico son los crecientes reclamos y críticas de la Sociedad Nacional de Industrias a la política del gobierno que ha permitido una brusca caída del precio del dólar que afecta directamente sus ingresos. Pero también a la sorpresiva como improvisada decisión del gobierno de reducir el arancel de 4,200 productos importados, entre ellos de 42 productos ligados a la cadenas del trigo, maíz, harina, lácteos y azúcar (de 20% a 9%), con el argumento de que dicha medida permitirá contrarrestar el aumento de los precios de los alimentos cuyo precio aumenta en el mercado internacional y por tanto en el nuestro, afectado la popularidad del presidente García. Lo peor de todo es que en un mercado oligopolizado como el peruano dicha disminución de los aranceles probablemente no se traduzca en menores precios al consumidor , con lo cual quiénes salen más perjudicados con la medida son los productores agrarios ya amenazados con la firma del TLC.

2. La distribución directa del Canon a las familias: ¿preocupación por los pobres o por las inversiones mineras?

Para comprender el verdadero sentido de esta medida debemos recordar una decisión anterior de acelerar la transferencia del canon minero entregándolo en una sola cuota, en el mes de junio (y no en 12 como antes) supuestamente para que las municipalidades y gobiernos regionales “tengan como nunca en su historia recursos para invertir en la luchar contra la pobreza”, pero olvidando o ignorando las dificultades de estas entidades para gestionar estos recursos, lo que es de público conocimiento. Lo que se buscaba en realidad es reforzar la imagen de lo mucho que aporta la minería a favor de las regiones. Lo que se consiguió en la práctica es “ahogar” con dinero a los municipios productores de los departamentos con mayor producción minera (Ancash, Moquegua, Tacna) y luego criticarlos por su incapacidad para gestionar esos recursos, pero sin hacer nada para apoyarlos a fortalecer sus capacidades técnicas e institucionales .
En junio de este año, a propósito de esta problemática el Ministro Carranza reconocía las inequidades en las transferencias de recursos del canon entre regiones y al interior de ellas. Además, reconocía la necesidad de modernizar el Sistema Nacional de Inversión Publica (SNIP) y del Sistema de Contrataciones y Adquisiciones, especialmente en el capitulo de obras para tener un sistema mucho más ágil que ayude la ejecución de las inversiones.
Sin embargo, las decisiones tomadas por el gobierno para descentralizar y flexibilizar el SNIP (y el CONSUCODE) aparecen como una secuencia medidas improvisadas inducidas por los exabruptos del presidente García , las cuales al parecer no están dando resultados. Las cifras de ejecución de las inversiones al primer semestre 2007 lo muestran: los gobiernos regionales tienen un avance del gasto comprometido de 19% del total presupuestado, y en las instituciones del Gobierno Central el avance es de 25%.

En la desesperación por las inversiones que no avanzan, la paralización del proyecto Majaz y por el aumento de los conflictos socioambientales en zonas donde se explotan recursos minerales , el gobierno plantea ahora la distribución directa del 35% del canon minero que reciben los municipios productores a las familias de su ámbito . De este modo, argumenta el gobierno, “…se pretende mejorar la capacidad adquisitiva de las zonas donde opera la actividad minera y revertir así la percepción de que las ganancias de las empresas del rubro no se ven reflejadas en el bienestar del país”. Con esta medida el Estado renuncia a su rol de liderar las reformas que mejoren la capacidad de gestión del Estado, para así asegurar que las rentas que genera la minería se conviertan en proyectos de impacto en el desarrollo local y regional.

Acelerar la distribución del canon y entregar dinero a las familias son ambas medidas que tienen un solo origen: la preocupación del gobierno por allanar el camino para las inversiones mineras. El supuesto que subyace a la medida de entregar dinero a las familias es que de ese modo estas dejaran de hacer oposición a la actividad minera, lo cual no deja de tener algún asidero. Sin embargo, los estudios realizados en el Perú muestran que la principal causa de los conflictos mineros es que la actividad minera afecta los derechos de acceso de los campesinos a los recursos naturales, en especial el agua para uso agropecuario . Por tanto, nada asegura que la entrega de dinero vaya a apaciguar los conflictos sociales.

A primera vista, la medida no deja de ser atractiva porque brindaría a la gente el derecho de ejercer su libertad y decidir la mejor manera de utilizar dichos recursos. Sin embargo, en una sociedad donde se usó y abusó del asistencialismo clientelista una medida como esta puede caer en terreno contaminado. El dinero entregado probablemente vaya mayormente al consumo y no a la inversión, por tanto no ayuda a que la gente se esfuerce y desarrolle sus capacidades productivas para generar ingresos permanentes. Lo cual es lamentable, pues en el país existen numerosas experiencias de apoyo a la capacidad generadora de ingresos de las familias en el medio rural. Pero además, creará incentivos perversos haciendo de su administración sumamente complicada para las autoridades locales.

Por otra parte esta medida tiene un carácter centralista que no se condice con la descentralización que el gobierno dice impulsar. Primero porque atropella la autonomía de los gobiernos locales y la descentralización fiscal, si la Constitución establece que el canon forma parte de las rentas de las municipalidades, en consecuencia, su administración es competencia de dicha instancia de gobierno. Pero, contra este mandato, en lugar de apoyar a fortalecer la capacidad de gestión de las municipalidades, el gobierno central pretende despojarles de sus recursos para destinarlo a otro fin que no es la inversión, con lo cual también contraviene a la Ley. En segundo lugar, el gobierno central toma medidas improvisadas – como la transferencia del canon “de golpe” – que afectan el desempeño de las municipalidades y luego los acusa de no saber gastar los recursos transferidos, cuando está demostrado que el déficit de gestión de recursos de inversión es un problema que afecta a todos los niveles de gobierno, sino veamos lo que acontece con la compra de patrulleros, con el retraso en la ejecución de los proyectos del Programa Agua para Todos o con el proceso de reconstrucción en el Sur FORSUR. Para sorpresa de muchos, la revisión de las inequidades en la distribución del canon (entre regiones y al interior de las que reciben) es una medida urgente que ni el Congreso ni el Ejecutivo quieren tomar.

En suma, el camino que esta siguiendo el gobierno es riesgoso, por decir lo menos. Se pretende imponer una opción de desarrollo basado en la explotación de recursos minerales que beneficia a pocos en las regiones, sin considerar sus efectos negativos en la actividad agropecuaria local y en competitividad de otros sectores de la economía (a través del tipo de cambio). Vista en el mediano y largo plazo es una apuesta riesgosa porque nos hace dependientes de ingresos fiscales que no son previsibles, y pueden terminar debilitando el sector industrial. En el corto plazo parece tratarse de una suerte de compra de la “licencia social” con dinero ajeno, que se aleja del espíritu del desarrollo sostenible.

3. La distribución del 35%: alcances y limites de la medida

El Proyecto Ley 1702, enviado por el Ejecutivo al Congreso, plantea la modificación del Canon con el objetivo que las municipalidades distritales, donde se explota el recurso natural y que perciben recursos por canon minero, deberán efectuar transferencias directas del 35% respecto al monto total del canon minero, a favor de la población de sus jurisdicciones.

¿Quiénes son los beneficiados?, según la propuesta serán las familias que cumplen los requisitos y condiciones establecidos en el Reglamento de la presente Ley, que lo hará el Ministerio de Economía y Finanzas. Asimismo, señala que la transferencia no será mayor a S/ 6,000 soles anuales por familia, ni menor a los S/ 20 soles anuales. En el caso que no se cumple los limites, el dinero pasara a formar parte de un fondo intangible a cargo del municipio.

¿Cuáles son los alcances esta medida, en caso de que se concretara? Para responder a esta pregunta hemos construido el cuadro 1 considerando que la población beneficiada son las familias en situación de pobreza La medida alcanzaría a unos 286 distritos en cuyos territorios hay explotación de recursos minerales y la cifra total comprometida – utilizando las cifras del 2007- sería de 570 millones de soles. El 37% de este monto (equivalente a 212 millones) se distribuiría entre las familias pobres de 8 distritos que más transferencias reciben, el 50% iría para las familias pobres de otros 89 distritos con ingresos medios (ver cuadro 1). Quedaría sólo el 12% de ese monto para los 189 distritos restantes.

En suma, el 88% del monto total indicado beneficiaría a las familias pobres de 97 distritos donde las transferencias del canon son importantes (mayor a las transferencias del Programa Juntos). En contraste, en los restantes 189 distritos productores, el monto distribuido será muy pequeño como lo veremos luego. Este es un indicador de que la inequidad en la distribución del canon se reproduciría también en la distribución directa a las familias.

Cuadro 1
Distritos beneficiados con el “Programa de Transferencias Directas” de canon a las familias pobres, según departamento y monto anual.

Una manifestación de lo señalado es que solo el 17% de las familias beneficiadas (equivalente a 122 mil familias) recibiría más de S/ 1,200 soles al año. En el otro extremo, el 52% de los beneficiados (equivalente a 354 mil familias) no recibirían transferencias inmediatas, debido a que el monto resultante es menor a S/ 20 soles anuales. Por su parte, el 30% de las familias restante recibiría un promedio de 330 soles al año. Ver cuadro 2.

Cuadro 2
Familias pobres beneficiadas con el “Programa de Transferencias Directas” de canon a las familias pobres, según departamento y monto anual.

¿Cuáles son los montos potencialmente transferibles en cada uno de los grupos de municipalidades consideradas? Para responder a esta pregunta las municipalidades productoras han sido clasificadas según cuatro rangos de ingresos, tomando como referencia el tope anual establecido por el proyecto de Ley y el monto anual que reciben las familias beneficiadas con el programa JUNTOS. Para calcular las cifras del cuadro 3 asumimos que las transferencias beneficiarán solamente a las familias en situación de pobreza. Las principales conclusiones que se derivan del cuadro son:

• El monto promedio por familia en los 8 distritos ubicados en el rango más alto (más de 6,000 soles al año) sería de 37 mil soles por año. El limite superior es de 91 mil soles (Tacna) y el inferior de 17 mil soles (Moquegua)

• El monto promedio por familia en los 89 distritos del rango intermedio (1,200 a 6,000 soles) sería de 2,628 soles al año.

• En los rangos tercero y cuarto, donde se ubican la mayor parte de distritos (189), el monto promedio es de 433 y 4 soles al año, respectivamente.

• Las cifras descritas permiten una primera conclusión. Que la medida permitiría ingresos entre 1,200 y 6,000 soles solamente en 97 distritos que representan el 34% del total de distritos productores. En el resto los recursos disponibles son muy pequeños, al punto que en 39 municipalidades prácticamente la transferencia no procede porque el monto resultante es menor a 20 soles al año. ¿Cómo piensa el gobierno central resolver esta situación, ya que se necesitaría mas de 5 años para alcanzar el límite mínimo de S/ 20 soles al año para hacer efectiva la transferencia?.

• En los departamentos de Ancash, Moquegua y Tacna, el monto resultante de aplicar el 35% resulta mucho mayor al que demandará la distribución a las familias pobres. Dicho excedente pasaría a formar parte de un Fondo previsto por Ley, el cual en pocos años alcanzará montos importantes.

Cuadro 3
Transferencia promedio por familia pobre. Por departamento y según rangos de ingresos por transferir al año.
En soles

En los 3 municipios productores con las mayores transferencias de canon al primer semestre 2007 que son San Marcos (Ancash), Ilabaya (Tacna) y Torata (Moquegua), cumpliendo con transferirse los S/ 6,000 anuales por familia, sólo se utilizaría una mínima parte del dinero disponible (entre 4% y 15%), la mayor parte va como excedente, el cual alcanza la suma más alta en San Marcos (62 millones de soles) Ver cuadro 4.

Cuadro 4
Duración del fondo de los tres municipios con mayores transferencias de canon minero, al primer semestre 2007

Balance y propuestas:

– Las medidas del gobierno muestran que el desarrollo de la industria extractiva, especialmente el de la minería es una prioridad para alcanzar sus metas de crecimiento económico y gasto social. En ese sentido busca consolidar un nuevo ordenamiento jurídico que facilite las inversiones mineras y de hidrocarburos, a costa de relajar las exigencias de las normas ambientales y de la participación ciudadana en el proceso de aprobación de las concesiones mineras y los EIA.

– El Perú tiene un gran potencial minero, por lo que esta actividad debe desarrollarse y contribuir al desarrollo regional y nacional. Pero también hay otras actividades con gran potencial competitivo como el turismo, la agroexportación, la industria textil, entre otros, que merecen prioridad. El gobierno nacional (y los gobiernos regionales) debería promover la elaboración de un plan nacional de ordenamiento territorial con la finalidad de establecer las posibilidades y limites de la actividad extractiva en las regiones del país. Este es un paso indispensable para que las regiones establezcan sus planes de desarrollo y de competitividad territorial

– Para concretar la tarea anterior el gobierno debe implementar sin más dilación el Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, CEPLAN, organismo que incluso cuenta con presupuesto, pero el Ejecutivo lo tiene paralizado. La creación de la Autoridad Ambiental Autónoma es otra decisión impostergable para que el Estado se encargue realmente de supervisar el cumplimiento de las normas ambientales.

– Cada región tiene el derecho de discutir y definir el rol que le asigna a la minería en su proceso de desarrollo, a los pueblos les asiste el derecho a elegir el modo de vida que desean para si y sus hijos. Por ello, la actitud del gobierno de acelerar las inversiones mineras de manera autoritaria, incluso en zonas donde la gente vive de la actividad agropecuaria, con el argumento de que se trata de proyectos de “interés nacional” es inaceptable. Esta manera de proceder es contraproducente al objetivo de promover una minería del siglo 21, que dialogue y concerte con las poblaciones locales, que armonice y articule con sus actividades económicas. El desafío del Perú y sus regiones es como logramos que esta industria produzca mayores eslabonamientos productivos y se realice asegurando estándares internacionales en materia de cuidado del medio ambiente y de responsabilidad social, especialmente en cuanto al respeto de los derechos de las comunidades y poblaciones de su entorno.

– La distribución directa del canon a las familias es una medida apresurada que no resuelve el problema de fondo. Si lo que se busca es demostrar que las actividades extractivas contribuyen al desarrollo local y regional, necesitamos medidas que den un verdadero impulso a la capacidad de gestión de las municipalidades y los gobiernos regionales. El principal reto actual es optimizar el uso del canon. En ese sentido, con mirada de mediano y largo plazo, se debe evaluar la posibilidad de constituir: fondos de inversión, fondo de estabilización, fondo de compensación, incluso fondos para realizar transferencias intergeneracionales. Esta tarea compete a las municipalidades y gobiernos regionales, al Congreso de la República, pero debe ser liderada por el gobierno nacional.

– Es indispensable que los gobiernos locales, especialmente los municipios productores, expresen su opinión informada sobre esta medida que los afecta directamente. Ellos más que nadie deben conocer a cabalidad las implicancias de esta medida para su autonomía y para su propia gestión.

– De concretarse, la distribución directa del Canon tendrá poco alcance. Las familias pobres de 8 distritos podrían recibir los 6,000 soles establecido como tope por la propuesta de Ley. En otros 89 distritos recibirían un promedio de 2,628 soles por año. Pero lo más saltante es que en el primer grupo de municipalidades la mayor parte del dinero – como excedente – irá a parar a un Fondo que seguirá en el Banco de la Nación. Para los distritos de San Marcos, Ilabaya y Torata, el fondo del primer año bordearía los 120 millones de soles.

Epifanio Baca
Nilton Quiñones
Gustavo Avila
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¿De dónde proviene los S/. 11,620 millones que dispondrían las municipalidades y los gobiernos regionales el 2007?
Por Epifanio Baca y Nilton Quiñones

En su mensaje del 28 de julio, el presidente García señalo: “…ahora los gobiernos regionales y municipales tienen el 70% de esos 16,600 millones y el gobierno nacional solo tiene el 30% del dinero para la inversión…”

De aquí se deduce que, para el 2007 las regiones dispondrían de S/ 11,620 millones para financiar inversiones. Esta cifra así como la afirmación de que ahora las municipalidades y gobiernos regionales manejaran el 70% del total de recursos disponibles para inversiones, sugieren una seria de inquietudes y preguntas. En primer lugar, ¿son reales las cifras anunciadas por el presidente?, ¿por obra de qué decisión ahora los gobiernos subnacionales tienen más recursos y participan más de los recursos de inversión?, ¿esta abundancia de recursos llegara a todas las regiones o solo a unas pocas?.

Si algún ciudadano, periodista o autoridad regional interesado en conocer el detalle de las cifras anunciadas por el presidente García decide consultar la pagina del Ministerio de Economía o de la PCM para acceder a dicha información, probablemente no consiga su propósito porque dicha información no es de fácil acceso como debería. En lo que sigue trataremos de descifrar estas cifras y ensayar una respuesta a las interrogantes planteadas.

Las cifras y sus características

Una primera conclusión que permite la revisión de las cifras es que efectivamente las municipalidades y gobiernos regionales del país dispondrán de una suma que bordea los S/. 11,500 millones de soles para inversiones, tal como se puede ver en el cuadro 1 (en nota metodológica anexa explicamos la forma en que se construye el cuadro). Estos recursos, sin embargo, están altamente concentrados en pocas regiones – las productoras de minerales – en donde las municipalidades y gobiernos regionales que más recursos reciben han visto rebasadas sus capacidades para gestionar estos recursos.

En efecto, el 79% del total de estos recursos están asociados a la explotación de los recursos naturales, especialmente la minería metálica (ver gráfico 1). A su vez, las transferencias por concepto del canon minero, gasífero y petrolero están territorialmente concentradas en pocas regiones, es decir, el 75% del monto total beneficia a sólo 6 departamentos (Ancash, Tacna, Cajamarca, Cusco, Moquegua y Pasco), lo cual es producto del esquema actual de distribución del canon (Ley del Canon y sus modificatorias) que prioriza a las zonas productoras (ver cuado del anexo 2). A estos recursos habría que añadir los recursos que vienen del “aporte voluntario” de las empresas mineras que por ser fondos privados no los consideramos. Las regiones que no disponen de recursos en explotación en su territorio no reciben nada. La descentralización de los recursos de la que habla el presidente García tiene estas características, de las cuales no se habla.

La alta dependencia de los recursos minerales y la inequidad en la distribución son las principales características de las transferencias del canon. Esta segunda característica – el de la inequidad – se ha hecho más evidente con la decisión que tomó el Congreso de transferir el canon minero en una sola entrega (antes se transfería en doce cuotas mensuales a lo largo de un año que iba de junio a mayo del año siguiente). Entonces, contra la imagen que se trató de sugerir a través de los medios – con el presidente mostrando cheques gigantes – las transferencias realizadas a las regiones no las decidió el gobierno, lo único que hizo fue cumplir con lo que las normas establecían.

La magnitud cada vez mayor que estos recursos han ido cobrando se debe, principalmente, al aumento extraordinario en el precio internacional de las materias primas, especialmente de minerales como el cobre, oro, zinc, situación que hizo crecer las utilidades netas de las empresas a niveles sin precedentes en la historia de nuestra economía. En vista que el canon minero que se obtiene aplicando el 50% al impuesto a la renta que declaran las empresas extractivas, su magnitud ha crecido con la misma rapidez que las utilidades.

Las implicancias del aumento en las transferencias

Debido a que gran parte de los recursos transferidos se concentra en pocas regiones, al interior de las cuales se reproduce en buena cuenta la inequidad en la distribución de los recursos. Entonces, resulta que la gestión de la mayor parte de estos recursos ha quedado en manos de unos pocos gobiernos regionales y de no más de unas cincuenta municipalidades. También es conocido que la capacidad de gestión de estas entidades se ha visto largamente rebasada por la magnitud de los recursos disponibles, por lo que, en el corto plazo (léase un año) es imposible que gasten la totalidad de estos recursos porque sus capacidad institucional no lo permite. Y esto hay que aceptarlo claramente, pues tratar de hacerlo llevaría a malgastar estos recursos, lo que sería peor. La pregunta relevante que debe plantearse cada municipalidad y gobierno regional es qué monto pueden ejecutar anualmente asegurando una buena calidad en el gasto en los próximos 3 a 4 años.

Para ilustrar lo dicho pongamos un ejemplo. En el departamento de Ancash – que tiene un total de 164 distritos – al municipio distrital de San Marcos donde su ubica la empresa Antamina, se le ha transferido mas de S/ 211 millones por canon a junio del 2007, monto que representa el 17% de las transferencias de canon a los municipios de la región. Es de esperar que la municipalidad de San Marcos que hasta el año 2004 gestionaba un presupuesto anual de S/ 571 mil soles, tenga muchas dificultades para gestionar los S/ 211 millones que acaba de recibir, para no hablar de los que vendrán el año próximo por igual monto.

Si queremos que estos recursos sean empleados para financiar proyectos pertinentes y asegurando calidad en el gasto, no podemos dejar que municipios como los de San Marcos afronte sus problemas solo. Aquí es necesario acciones de cooperación y coordinación con el gobierno nacional y el gobierno central y la misma empresa, con la finalidad de fortalecer la capacidad de gestión de esta municipalidad y ayudarlo a concebir proyectos que tengan un impacto mayor al local. Ahora más que nunca se necesitan esfuerzos de cooperación intergubernamental (entre sectores y entre niveles de gobierno), lo que no apareció en el mensaje presidencial, en cambio si se hizo un llamado para descentralizar los pedidos de la gente. Nos parece que ambas cosas son necesarias.

En suma, todos los análisis apuntan a que el principal obstáculo para acelerar el ritmo de las inversiones públicas es el déficit de capacidades técnicas e institucionales para gestionar inversiones, lo que afecta a todas las instituciones públicas, del nivel central, regional y local. Por consiguiente, si no se toman medidas rápidas para ir levantando este obstáculo, por más que se haya flexibilizado las exigencias del SNIP y las del CONSUCODE, es poco probable que se produzcan cambios significativos en el ritmo de las inversiones. Esta afirmación es especialmente válida para realidades como la de San Marcos.

Anexo 1:

Notas metodológicas sobre transferencias a GR y GL

Si algún ciudadano o periodista interesado en conocer el detalle de las cifras anunciadas por el presidente García quisiera acceder a dicha información saldrá confundido y decepcionado, pues dicha información no se encuentra disponible en forma accesible en el portal del MEF, ni en la PCM. Este anexo explica la forma en que hemos construido el cuadro 1.

Las fuentes que alimentan de recursos para inversiones a las municipalidades y gobiernos regionales son las siguientes, en orden de importancia: el canon, sobrecanon y regalías donde el canon minero tiene mayor peso; b) los saldos de balance del canon del año 2006; c) el excedente del remante de utilidades; d) el Foncomun y; e) los Recursos ordinarios para inversiones (antes FONCOR)

Canon, sobrecanon y regalías

Hasta junio 2007, según el Portal de Transparencia Económica del MEF, se ha transferido S/ 6,120 millones, de los cuales S/ 5,157 millones corresponde a canon minero. Se debe considerar que esta transferencia por canon minero, corresponde a: a) las transferencias que se hicieron de enero a mayo del 2007, correspondiente al canon generado el 2005 , b) al canon transferido “de golpe” en junio del 2007, en virtud a lo que dispone la Ley de Presupuesto del 2007, corresponde al generado el año 2006. Producto de este cambio, debe quedar dicho, no habrá más transferencias por canon minero hasta junio del 2008.

Para los otros tipos de canon, especialmente el petrolero y el gasifero, hemos asumido conservadoramente que las transferencias del segundo semestre serán similares a las del primero. Por consiguiente, el monto total de canon proyectado que recibirán las regiones en el 2007, bordaría los S/ 6,970 millones.

Saldos de balance del canon

Si bien no es una fuente de financiamiento, pero cada año se incluye en el presupuesto modificado, los saldos no ejecutados del año anterior, los cuales han ido creciendo conforme aumentaban las transferencias por canon y regalías en los últimos dos años. El saldo de balance del año 2006 para los gobiernos regionales y locales habría sido del orden de S/ 1,413 millones . Este monto se incluye en el presupuesto 2007 mediante créditos suplementarios.

El FONCOMUN

Por concepto de FONCOMUN , al 30 julio del 2007 se ha transferido a las municipalidades S/ 1,561 millones de soles, según el Ministerio de Economía y Finanzas . El 93% del FONCOMUN esta conformado por dos puntos porcentuales del IGV, y la diferencia viene del impuesto al rodaje. Según el Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010 la recaudación por IGV para el 2007 se incrementará en más de 12%. Utilizamos esta cifra proyectamos que las transferencias del FONCOMUN serán del orden de S/ 2,675 millones (las transferencias del 2006 fueron de S/ 2,389 millones de soles). Y suponiendo que los gobiernos locales destinan en promedio el 40% del FONCOMUN a inversiones, proyectamos que los gobiernos locales destinarían S/ 1,070 millones a inversión por concepto de FONCOMUN en el 2007.

El excedente del reporto de utilidades

Este es un concepto relativamente nuevo que proviene de la participación de los trabajadores directos en las utilidades de las empresas. El excedente que queda luego de distribuir utilidades entre trabajadores (18 sueldos máximo) y realizar el aporte al Fondoempleo, es entregado al gobierno regional respectivo. El caso más representativo se da en Ancash, donde Antamina transfirió al gobierno regional US$ 140 millones por este concepto en el 2007. Para estimar el monto total utilizamos los mismos montos que se han transferido el 2006, supuesto conservador porque las empresas en su mayoría han obtenido mayores utilidades y por lo tanto el excedente debería ser mayor. El monto estimado es de S/ 533 millones.

Recursos Ordinarios

Esta es otra fuente de transferencias que financia proyectos de inversión en los gobiernos subnacionales. En el caso de los gobiernos regionales, aquí se ubica los recursos de lo que fue el Fondo de compensación regional FONCOR. Según la Ley de Presupuesto 2007, por la fuente de Recursos Ordinarios las municipalidades disponen S/ 227 millones para inversiones; y los gobiernos regionales disponen un presupuesto modificado (PIM) de S/ 1,148 millones, a junio del 2007, según información brindada por el MEF. Sumando ambos montos obtenemos un total para inversiones por esta fuente de S/ 1,376 millones.

En conclusión, los gobiernos regionales y las municipalidades dispondrían para inversiones un total de S/ 11,363 millones, cifra que se aproxima a lo anunciado por el presidente. Sin embargo, se debe considerar que los recursos del canon minero, que representan el 45% del total, no consideran sólo el año 2007 como las demás fuentes, como indicamos los recursos del canon minero van hasta mayo del 2008.

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Por Nilton Quiñones*

Amparados en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Publica. Para la elaboración de los reportes sobre Vigilancia de las Industrias Extractivas, en GPC, la primera semana de febrero se ha solicitado información a algunos gobiernos regionales, direcciones regionales de Energía y Minas, universidades nacionales, municipalidades, sedes descentralizadas de la Defensoria del Pueblo, y al Ministerio de Economía y Finanzas. Los pedidos al interior del país fueron en aquellas regiones (8) de ámbito del proyecto.

La información que se solicito al Ministerio de Economía y Finanzas fue el presupuesto modificado de los gobiernos regionales y de los ministerios, entre otros. Esta información se entrego completa, pero muy lejos de los plazos de Ley (7 días útiles). Es decir, entregada luego de haber transcurrido más de un mes, y de haber reiterado tres veces el mismo pedido.

Asimismo, solicitamos a los gobiernos regionales sus programas de inversión con datos sobre: fuente de financiamiento, presupuesto modificado, avance de la ejecución de las metas físicas y financieras de los proyectos. Solo el GR de Cajamarca y el de Moquegua entregaron información completa y dentro de los plazos de Ley. Lamentablemente el de Arequipa ha retrocedido en la transparencia pues ha comparación a solicitudes anteriores no ha brindo información.

En cuanto a los gobiernos locales, las municipalidades que destaca es la Mariscal Nieto (Moquegua) que entrego la información completa y dentro de los plazos de Ley. Además destacan Espinar (Cusco), Cajamarca (en Cajamarca), Nazca y Marcona (Ica), que brindaron información completa pero fuera de los plazos de Ley; pero tanto Marcona como Espinar desmejoraron respecto anteriores solicitudes que entregaron información completa dentro de los plazos de Ley. En tanto las municipalidades de Paucarpata y Arequipa, ambos del departamento de Arequipa; San Marcos e Independencia de Ancash; Echarate de Cusco; Quiruvilca de La Libertad y El Alto de Piura; se negaron a brindar la información solicitada, incumpliendo la Ley.

Respecto a las universidades públicas el panorama tampoco ha sido muy alentador. Solo la Universidad Nacional de Trujillo brindo la información completa dentro de los plazos. En cambio las universidades públicas que se negaron a entregar información fueron: Universidad del Santa en Ancash y San Antonio Abad del Cusco

En el caso de la Defensoria del Pueblo las sedes de Cusco y Piura no entregaron la información solicitada, lo cual no deja de llamar la atención siendo esta una de las entidades promotoras de las prácticas en Transparencia y Acceso a la Información.

En conclusión, se nota un retroceso al interior de las instituciones públicas en el tema de transparencia. Demostrando que buenas practicas de transparencia alcanzadas en anteriores gobiernos no se ha institucionalizado. Tampoco parece ser una prioridad de los gobiernos de turno.

A esto hay que añadir que no existen mecanismos de verificación en el gobierno central que haga valer el derecho ciudadano de acceso a la información. Es también preocupante que el MEF haya extendido sus tiempos de entrega de información, sobre todo en aquellas que tengan relacionadas con el avance de la ejecución de las inversiones. Todo esto lamentablemente sucede en momentos de abundancia de recursos para las inversiones en todos los niveles de gobierno, ¿Qué extraño, no?

* Grupo Propuesta Ciudadana Sigue leyendo →