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Perú: Retos de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas. (Parte III de III)

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Por Nilton Quiñones.

 

Revisando en el Banco de Proyectos del SNIP[1], los proyectos que cuentan con la aprobación de viabilidad y que contengan la palabra “Adaptación”, “Mitigación” “Ambiente” y “Cambio Climático”, para el periodo 01 de enero de 2010 al 01 de enero de 2014, tres niveles de gobierno. La fecha nos permite aproximar de la capacidad de producción de PIP viables en los últimos cuatro años. Se identificó a  48 PIP viables[2] por un valor de 84.9 millones de nuevos soles, cifra menor a los 25 mil millones programados en proyectos en el sector público (PIA 2014). Además, de estos proyectos 42 son implementados por los gobiernos locales, 3 por el gobierno nacional (1 MINAG, 2 por universidades) y 3 por gobiernos regionales.

 

Cuadro 2. Perú: Los 10 proyectos públicos según mayor monto relacionados al CC  en el Banco de Proyectos. Viables entre el 01/01/2010-01/01/2014

Fuente: Banco de Proyectos del SNIP. Elaboración propia.

Finalmente, para avanzar en mitigación y adaptación frente al CC se requiere realizar una evaluación de los vínculos entre la política de adaptación y el presupuesto público y las inversiones públicas, es decir contar con instrumentos de planificación y procesos presupuestarios que permitan plasmar las políticas en presupuesto de manera sencilla y clara para todos los actores, especialmente los responsables de implementar. A un cuando se tiene plan de Acción de Adaptación y Mitigación frente al CC, donde se cuenta un propuesta de líneas temáticas, propuesta de medidas, programas y proyectos identificados; carece de cronograma, metas e indicadores de impacto. En el mismo sentido las ERCC también tienen retos en afinar sus planes y programas para avanzar en la propuesta de inversiones[3].  A nivel sectorial se cuenta con el Plan GRAAC- A período 2012-2021 del sector agrario, aprobado el año 2012 y que contiene un conjunto de proyectos identificados en cada una de las regiones, pero cuya implementación está recién en sus inicios. Lo propio ocurre con los planes de implementación de las ERCC en los gobiernos regionales.

 

[1] http://ofi5.mef.gob.pe/wp/BusquedaAvanzada.aspx

[2] No se está analizando aquellos que están en evaluación, formulación. O han sido viabilizados en años anteriores.

[3] Entendible por un lado, porque se viene trabajando en la certeza de causalidades e impactos del CC a nivel local. Esto no se contradice con la certeza de las causalidades a nivel macro del impacto y las causalidades del CC. Información y líneas bases a trabajar en corto plazo para avanzar.

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Perú: Retos de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas. (Parte II de III)

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Por Nilton Quiñones 

 

 

Además, este conjunto de programas presupuestales que contribuyen a la ACC representan el 2%, 2% y 3% del total del presupuesto de apertura, para los tres niveles de gobierno, en los años 2012, 2013 y 2014 respectivamente (gráfico 1).  Por otro lado, respecto a las normativas para la elaboración y evaluación de proyectos en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP, y  considerando la vinculación entre la Gestión de Riesgo-GdR y la ACC[1], se constata que el  Ministerio de Economía y Finanzas viene trabajando  la inclusión de Análisis de Riesgos-AdR en el ciclo del proyecto desde el año 2008. Esto mediante el desarrollo de metodologías y el desarrollo de capacidades en los gobiernos regionales. Ahora, si bien se viene implementando el AdR en los proyectos de inversión, tanto en el Banco de Proyectos del SNIP como en el SIAF no se cuenta con un clasificador que identifique los proyectos/actividades que han incorporado el AdR e informe sobre el tipo de medidas que se vendrían realizando para la prevención de riesgos en los proyectos de infraestructura.

Gráfico 1. Perú: Aproximación del presupuesto público orientado a la ACC desde los programas presupuestales. Años: 2012-2014.

20140506-grafico_1.jpg

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Perú: Retos de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas.

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Perú: Retos  de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas. (Parte I de III)

 

Se ha avanzado en la definición de las grandes políticas en Cambio Climático, específicamente en la Adaptación: Marco nacional y articulación a políticas relevantes a la gestión del cambio climático: Acuerdo Nacional, CEPLAN, Plan Nacional Ambiental, Agenda Ambiental, Estrategia Nacional de Cambio Climático-ENCC, Estrategias Sectoriales y Regionales de CC. Pero todavía queda mucho por avanzar.

Según el estudio del Grupo Propuesta Ciudadana (2009), para el período 2007-2009, señala que  “en el presupuesto público no existen asignaciones presupuestales explicitas para la adaptación al cambio climático”Para avanzar, en la definición de caminos que vinculen a la política de adaptación con el presupuesto público, se presentan dos caminos:  a) Identificar el presupuesto asignado explícitamente para adaptación al cambio climático, y b) Calcular el presupuesto que no es explícitamente asignado para adaptación pero que sí aporta con dicho objetivo.

Respecto a la primera opción, a partir de la revisión realizada, se puede afirmar que el año 2010 no existe un presupuesto asignado explícitamente a la ACC. Los planes de ACC se van traduciéndose en proyectos y programas a partir del año 2011 y 2012.  Los GR de Cusco y Apurímac han pasado de la planificación a la implementación e incorporación en PEDRC y cuentan con Unidad Operativa Regional de Cambio Climático-UORCC.  A julio de 2013 se tienen 6 proyectos de inversión pública de CC declarados viables, por un total de S/. 116 millones. En el caso de las Estrategias Regionales frente al Cambio Climático (ERCC), la mayor parte de estas se aprobaron entre el 2011 y 2012, por lo que el año 2010 habrían pocos proyectos de CC y menos de ACC.  La aprobación de las ERCC es un avance notable que se produce mayormente el año 2012  no obstante que el mandato de la ENCC estaba definido hace 10 años. Actualmente son 10 los gobiernos regionales que cuentan con estrategias aprobadas  y otras 8 están en proceso.

Una segunda opción, es revisar la implementación del Presupuesto público. Un camino practico es revisar rápidamente el Presupuesto por Resultados, herramienta implementada desde el Ministerio de Economía y Finanzas-MEF, “estructura el ciclo presupuestal en función a los resultados esperados y los bienes y servicios requeridos para lograrlos, otorgando una mayor flexibilidad en el uso de recursos al cambiar el ámbito de control de los insumos a los productos y resultados”A partir del 2012 el MEF cambia la metodología del presupuesto por resultados reemplazando los Programas Estratégicos por los Programas Presupuestales (PP).  Entre los programas que probablemente contenga gastos atribuibles a la adaptación al cambio climático tenemos: i) gestión sostenible de los recursos naturales y diversidad biológica, ii) mejoramiento de la sanidad animal,  iii) mejoramiento de la de la sanidad vegetal, iv)  aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario, v) conservación para la diversidad  biológica, vi) manejo eficiente de recursos forestales y fauna silvestres, vii) reducción de la degradación de los suelos agrarios, viii) ordenamiento y desarrollo de la acuicultura, ix) reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres. De acuerdo al cuadro 1, los programas presupuestales identificados que “aportarian” a la ACC,  para el 2012 fue de 1,601 millones de nuevos soles el 2012, lo que se duplicó el 2014, alcanzando los 3,563 millones de nuevos soles. Debo señalar que “aportarian” porque algunos productos del PP no necesariamente aportan a la adaptación o mitigación de manera directa, sino podrian ser mas bien contraproducentes por ejemplo la inversión en sistemas de riegos grandes que usan el agua sin medidas para un uso optimo; puede suceder lo contratrio, ya  que algunas intervenciones públicas no son reconocidas en los PP; además no se cuenta con validez de la eficacia o eficiencia en todas las intervenciones públicas señaladas en el ACC, y tampoco de calidad de la misma. En ese sentido estos números deben tomarse como aproximaciones. Por otro lado, la calidad de los programas presupuestales diseñadas por el MINAM SON BASTANTES LIMITADOS, pues algunos no cuentan con  revisiones sistemáticas, ni meta análisis, y tampoco tienen los modelos conceptuales claros.

 

Cuadro 1. Perú: Presupuesto de Apertura de los Programas Presupuestales que “aportarian” a la Adaptación al Cambio Climático. Años 2002-2014.

En Millones de nuevos soles.

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CONTINUARA..Fuente: SIAF. Elaboración propia.

 

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Menos del 1% del presupuesto público responde a la Adaptación al Cambio Climático. Aún lejos!!!

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El Estado ha avanzado en tener algunos instrumentos:

  • Se encuentra evidencia de avances en la definición de políticas públicas y estrategias nacionales en adaptación al cambio climático, plasmados en documentos de carácter multisectorial, entre ellos: la Segunda Comunicación Nacional sobre Cambio Climático (2010), el Plan Nacional de Acción Ambiental (2011), la Estrategia Nacional de Cambio Climático (2011); en los cuales se establecen acciones estratégicas para el fortalecimiento institucional estatal y de las organizaciones sociales, elaboración e implementación de estrategias regionales de CC, reducción de la vulnerabilidad en territorios seleccionados, el manejo de los recursos hídricos con enfoque ecosistémico.
  • A nivel sectorial se cuenta con el Plan GRACC del sector agrario que define estrategias y lineamientos de política, e identifica un conjunto de proyectos vinculados con la prevención y reducción de riesgos considerando peligros climáticos, y con la disminución de vulnerabilidades en las 24 regiones; en ese sentido se ha identificado un total 159 proyectos a ser ejecutados por los gobiernos regionales.
  • En el nivel regional se tiene avances en la elaboración y aprobación de las Estrategias Regionales de Cambio Climático.

Pero, no se ve reflejado en el gasto público la Adaptación al Cambio Climático (ACC), porque falta definir temas como, qué se entiende por ACC, instrumentos para que las unidades ejecutoras pueden operacionalizar (invertir, redefinir procesos, hacer seguimiento a los logros, medición de las políticas públicas,  a la sistematización de evidencias en ACC).

El presupuesto público ejecutado, periodo 2010-2012,  por el gobierno nacional y por los gobiernos regionales,  permite afirmar que el avance en la implementación de las estrategias y políticas y de su institucionalidad en Adaptación al Cambio Climático  en el país es todavía inicial. Se ha identificado acciones y proyectos que aportan a la adaptación, pero que estos no provienen de la programación de algún plan nacional ni regional de adaptación al cambio climático, sino de intervenciones que buscan promover el desarrollo y la conservación de los recursos naturales y el medio ambiente. Se plantean siete los ejes temáticos: Generación de información, investigación y tecnología; Fortalecimiento de capacidades; Fortalecimiento institucional estatal; Prevención y reducción de riesgos frente al cambio climático; Gestión de recursos hídricos; Conservación de suelos y reforestación;  y Conservación de la biodiversidad y ecosistemas. Estos ejes y sus respectivos componentes permiten establecer el vínculo entre las políticas públicas y el presupuesto público. Esta metodología debe ser tomada como una primera aproximación sujeto a mejora continua.  Algunos resultados se puede decir:

  • El presupuesto público ejecutado (acumulado) atribuido a la adaptación al cambio climático-PACC  en el gobierno nacional y en los gobiernos regionales  en el periodo 2010-2012 asciende a  2,162 millones de soles, con una tendencia creciente, pasando de  615 millones de soles el año 2010 a 911 millones el 2012. En términos relativos el PACC representa el 1% del presupuesto público total no previsional ni financiero, es decir, por cada 100 soles de presupuesto ejecutado el año 2012 un sol  es atribuido a la adaptación al cambio climático.
  • Los gobiernos regionales son los que más aportan al gasto atribuido a la ACC, representando en promedio el 54% en los tres años del estudio (1,158 millones de soles) y con una tendencia creciente. El gobierno nacional aporta el 46% restante (1,005 millones).
  • Respecto a la composición del PACC según los ejes, tres concentran el 55% del gasto atribuido a la ACC, ellos son en orden de importancia: Gestión de Recursos hídricos, Fortalecimiento de capacidades y Conservación de suelos y reforestación. En el otro extremo los ejes con menor presupuesto ejecutado son: Gestión de la biodiversidad y ecosistemas con 10% y Generación de información, investigación y tecnología con 6%.

 

 

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