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Perú: Retos de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas. (Parte II de III)

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Por Nilton Quiñones 

 

 

Además, este conjunto de programas presupuestales que contribuyen a la ACC representan el 2%, 2% y 3% del total del presupuesto de apertura, para los tres niveles de gobierno, en los años 2012, 2013 y 2014 respectivamente (gráfico 1).  Por otro lado, respecto a las normativas para la elaboración y evaluación de proyectos en el marco del Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP, y  considerando la vinculación entre la Gestión de Riesgo-GdR y la ACC[1], se constata que el  Ministerio de Economía y Finanzas viene trabajando  la inclusión de Análisis de Riesgos-AdR en el ciclo del proyecto desde el año 2008. Esto mediante el desarrollo de metodologías y el desarrollo de capacidades en los gobiernos regionales. Ahora, si bien se viene implementando el AdR en los proyectos de inversión, tanto en el Banco de Proyectos del SNIP como en el SIAF no se cuenta con un clasificador que identifique los proyectos/actividades que han incorporado el AdR e informe sobre el tipo de medidas que se vendrían realizando para la prevención de riesgos en los proyectos de infraestructura.

Gráfico 1. Perú: Aproximación del presupuesto público orientado a la ACC desde los programas presupuestales. Años: 2012-2014.

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Perú: Retos de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas.

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Perú: Retos  de la vinculación de la Política Pública en la Adaptación al Cambio Climático en el Presupuesto e Inversiones Públicas. (Parte I de III)

 

Se ha avanzado en la definición de las grandes políticas en Cambio Climático, específicamente en la Adaptación: Marco nacional y articulación a políticas relevantes a la gestión del cambio climático: Acuerdo Nacional, CEPLAN, Plan Nacional Ambiental, Agenda Ambiental, Estrategia Nacional de Cambio Climático-ENCC, Estrategias Sectoriales y Regionales de CC. Pero todavía queda mucho por avanzar.

Según el estudio del Grupo Propuesta Ciudadana (2009), para el período 2007-2009, señala que  “en el presupuesto público no existen asignaciones presupuestales explicitas para la adaptación al cambio climático”Para avanzar, en la definición de caminos que vinculen a la política de adaptación con el presupuesto público, se presentan dos caminos:  a) Identificar el presupuesto asignado explícitamente para adaptación al cambio climático, y b) Calcular el presupuesto que no es explícitamente asignado para adaptación pero que sí aporta con dicho objetivo.

Respecto a la primera opción, a partir de la revisión realizada, se puede afirmar que el año 2010 no existe un presupuesto asignado explícitamente a la ACC. Los planes de ACC se van traduciéndose en proyectos y programas a partir del año 2011 y 2012.  Los GR de Cusco y Apurímac han pasado de la planificación a la implementación e incorporación en PEDRC y cuentan con Unidad Operativa Regional de Cambio Climático-UORCC.  A julio de 2013 se tienen 6 proyectos de inversión pública de CC declarados viables, por un total de S/. 116 millones. En el caso de las Estrategias Regionales frente al Cambio Climático (ERCC), la mayor parte de estas se aprobaron entre el 2011 y 2012, por lo que el año 2010 habrían pocos proyectos de CC y menos de ACC.  La aprobación de las ERCC es un avance notable que se produce mayormente el año 2012  no obstante que el mandato de la ENCC estaba definido hace 10 años. Actualmente son 10 los gobiernos regionales que cuentan con estrategias aprobadas  y otras 8 están en proceso.

Una segunda opción, es revisar la implementación del Presupuesto público. Un camino practico es revisar rápidamente el Presupuesto por Resultados, herramienta implementada desde el Ministerio de Economía y Finanzas-MEF, “estructura el ciclo presupuestal en función a los resultados esperados y los bienes y servicios requeridos para lograrlos, otorgando una mayor flexibilidad en el uso de recursos al cambiar el ámbito de control de los insumos a los productos y resultados”A partir del 2012 el MEF cambia la metodología del presupuesto por resultados reemplazando los Programas Estratégicos por los Programas Presupuestales (PP).  Entre los programas que probablemente contenga gastos atribuibles a la adaptación al cambio climático tenemos: i) gestión sostenible de los recursos naturales y diversidad biológica, ii) mejoramiento de la sanidad animal,  iii) mejoramiento de la de la sanidad vegetal, iv)  aprovechamiento de los recursos hídricos para uso agrario, v) conservación para la diversidad  biológica, vi) manejo eficiente de recursos forestales y fauna silvestres, vii) reducción de la degradación de los suelos agrarios, viii) ordenamiento y desarrollo de la acuicultura, ix) reducción de la vulnerabilidad y atención de emergencias por desastres. De acuerdo al cuadro 1, los programas presupuestales identificados que “aportarian” a la ACC,  para el 2012 fue de 1,601 millones de nuevos soles el 2012, lo que se duplicó el 2014, alcanzando los 3,563 millones de nuevos soles. Debo señalar que “aportarian” porque algunos productos del PP no necesariamente aportan a la adaptación o mitigación de manera directa, sino podrian ser mas bien contraproducentes por ejemplo la inversión en sistemas de riegos grandes que usan el agua sin medidas para un uso optimo; puede suceder lo contratrio, ya  que algunas intervenciones públicas no son reconocidas en los PP; además no se cuenta con validez de la eficacia o eficiencia en todas las intervenciones públicas señaladas en el ACC, y tampoco de calidad de la misma. En ese sentido estos números deben tomarse como aproximaciones. Por otro lado, la calidad de los programas presupuestales diseñadas por el MINAM SON BASTANTES LIMITADOS, pues algunos no cuentan con  revisiones sistemáticas, ni meta análisis, y tampoco tienen los modelos conceptuales claros.

 

Cuadro 1. Perú: Presupuesto de Apertura de los Programas Presupuestales que “aportarian” a la Adaptación al Cambio Climático. Años 2002-2014.

En Millones de nuevos soles.

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CONTINUARA..Fuente: SIAF. Elaboración propia.

 

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Fondo Mi Riego. Otro ejemplo de la poca capacidad de aprendizaje del Estado

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Estos son las principales conclusiones del analisis realizado al Fondo Mi Riego, Agosto del 2013 elaborado para el Grupo Propuesta Ciudadana.

  • El Fondo Mi Riego centraliza el gasto y las decisiones en proyecto de riego. No participan los gobiernos regionales ni locales en el Comité Técnico Mi Riego. Específicamente en MINAGRI se concentra el poder de tomar la decisión de que obra financiar.
  • Existe una preocupación por la “convivencia” entre la minería y la agricultura, el titular del MINAGRI, Milton Von Hesse: “una vez más que la agricultura y la minería son actividades económicas complementarias” y que pueden convivir en la zona. Esto se corrobora al encontrar que el 42% de los proyectos admitidos provienen de provincias donde se explota yacimientos mineros.
  • Los criterios utilizados para la clasificación no recoge la diversidad institucional de los gobiernos locales. No son públicos los pesos utilizados al momento de realizar la clasificación ni el protocolo ni los instrumentos de clasificación. Al parecer examina a todos los gobiernos locales por igual.
  • Otro tema importante, es el enfoque de la gestión del recurso hídrico y la gestión de cuenca: continúa la gestión focalizada y este concurso gana el más “capaz”, prescindiendo de una visión integral de las cuencas. En el mejor de los casos, se aplicara enfoques a nivel micro de subespacios de cuencas o en comunidades específicas. Peor aun cuando no participan activamente las Direcciones Regionales Agrícolas.
  • En el caso de los requisitos tiene un sesgo en la construcción rápida, se solicita que el PIP cuente con la declaración de viabilidad por el SNIP y  con expediente técnico. El tipo de proyectos financiados tienen en promedio un valor de cinco veces el valor de un proyecto de riego con expediente técnico del  Banco de Proyectos del SNIP.
  • Pero, aun así van a tener un serio atraso en la ejecución de las obras que financia el FONDO. Esto porque centraliza la evaluación y las licitaciones.  Se estima que no se llega a ejecutar el 100% del fondo a fin de año 2014. Se sugiere que coordinen y se poyen en algunos gobiernos regionales que tienen mejor capacidad de invertir en este tipo de proyectos (desde la evaluación hasta la licitación) bajo criterios técnicos definidos de manera concertada con los gobiernos sub nacionales.
  • El componente de asistencia técnica y desarrollo de capacidades, clave para el éxito de proyectos de riego es mínima; lo que al final limita el impacto del proyecto. Esto se determina luego de revisar la ficha resumen SNIP de los 32 proyectos con autorización de financiamiento. Además, los proyectos tienen escaso componentes de riego tecnificado.

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