Gestión pública y gestión privada. Diferencias. ¿La experiencia de una es extrapolable a la otra? (III parte)

En la presentación anterior (Parte II) desarrollamos cuatro (4) de los aspectos que consideramos esenciales para delimitar las diferencias entre la actividad pública y la privada, y así cada uno pueda luego concluir luego si, la experiencia en una es extrapolable a otra.

Los  ítems que vimos son:

1.- La naturaleza del ambiente en que se desarrollan

2.- Los fines perseguidos con los bienes y servicios ofrecidos

3.- Los principios que guían su accionar

4.- El liderazgo que caracteriza a los jefes de cada sector

 

Ahora, veremos los itemas faltantes, que son:

5.- La responsabilidad de los líderes

En la empresa privada, dijimos, rige el principio de libertad.  Así, mientras el emprendedor, inversionista, empresario o líder privado cumpla los mandatos constitucionales y legales, tiene absoluta libertad para organizarse y operar.  Si realiza una mala gestión, no genera rentabilidad y quiebra, posiblemente responderá ante su esposa, ante sus inversionistas o ante quien él considere, pero quedará allí. Solo si comete un delito, deberá responder ante el Juez.

En las instituciones públicas, impera el principio de legalidad. Así, la autoridad, funcionario o gestor público debe limitar su actuar a los márgenes discrecionales que le señala la ley, y siempre su actuar debe estar restringido por este.   Aun si actúa de buena fe y logra algunos fines, pero opera fuera de sus márgenes legales, deberá responder civil, penal o administrativamente (sea en lo disciplinario o en lo funcional). Veamos

5a) La responsabilidad penal está regulada por el Código Penal de 1991 y sus múltiples modificaciones, y es entendida como la sanción que tiene un funcionario por la comisión de los tipos penales claramente establecidos en el Titulo XVIII, Capítulo II: Delitos cometidos por funcionarios públicos, que van de los artículos 376 al 401, y que comprende tipos como el abuso de autoridad, omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales, denegación o deficiente apoyo policial, requerimiento indebido de la fuerza pública, nombramiento a aceptación ilegal de cargo público, concusión, cobro indebido, colusión simple y agravada, patrocinio ilegal, responsabilidad de peritos, árbitros y contadores particulares, peculado, malversación, retardo injustificado de pago, rehusamiento a entrega de bienes depositados o puestos en custodia, extensión del tipo, corrupción de funcionarios, cohecho, soborno internacional pasivo, negociación incompatible o aprovechamiento indebido del cargo, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, entre otros tipos que pueden estar en normas legales específicas

5b) La responsabilidad administrativa, que puede ser de dos tipos: la funcional y la disciplinaria. El funcionario público también puede ser sometido a dos tipos de responsabilidad administrativa, claramente diferenciadas:

5b1) La responsabilidad funcional busca tutelar el interés público respecto a la correcta gestión y uso de los recursos públicos que realiza el funcionario o empleado público, en estricta observancia del Principio de la Buena Administración; la responsabilidad disciplinaria busca asegurar que las actividades que desarrolla el funcionario o empleado público, en el marco de sus funciones, se ejerzan dentro de los márgenes de la normativa aplicable;

5b2) La responsabilidad funcional está a cargo, en última instancia, del Tribunal Sancionador de Responsabilidad Administrativa de la Contraloría General de la República, conforme las leyes N° 27785, 29622 y reglamentos; La responsabilidad disciplinaria corresponde al titular de cada entidad, y en última instancia, al Tribunal de SERVIR, conforme la Directiva N° 002-2015-SERVIR/GPGSC que regula el “régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley N° 30057- Ley del Servicio Civil”.

5b3) La responsabilidad funcional busca castigar los hechos de los funcionarios o trabajadores públicos que configuren hechos tipificados como infracciones en las leyes N° 27785, 29622 y su reglamento; La responsabilidad disciplinaria busca castigar el incumplimiento de funciones en que incurren los funcionarios o trabajadores públicos, porque constituye una falta en la prestación del servicio a favor del empleador.

5c.- La responsabilidad civil es regulada por el Código Civil peruano de 1984, y es entendida como la obligación que tiene el funcionario público de resarcir, de compensar, de reparar el daño provocado por un incumplimiento contractual o uno extracontractual. En resumen, el principio es: tengas relación contractual, o no, si provocas un daño, debes responder. En otros países, por ejemplo, si un ciudadano sufre un accidente porque cae en una zanja realizada por el municipio, tiene derecho a una compensación.

6.- Por el tipo de nombramiento y remuneración.

Para la  contratación de quienes van a laborar en las empresas privadas, sea como trabajadores o directivos, hay mayor libertad  y ciertas restricciones, las cuales están contenidas en el D. Leg. N° 728  que rige el régimen laboral de la actividad privada, siendo que el empresario o inversionista puede escoger a quien contrata (a un familiar, amigo o tercero ganador en un concurso público de méritos), cual es el monto que le ofrece como remuneración, es decir, ¿cuánto les paga? (siempre respetando el mínimo legal, puede comprometerse a pagar las sumas que considere conveniente, en moneda nacional o extranjera,  darle las prestaciones que considere) y cuantas horas de trabajo y formas de supervisión les establece.

El ingreso a la función pública tiene tratamiento constitucional, en el Título I, Capitulo IV de nuestra Carta Magna. Se establece la jerarquía de los funcionarios públicos, empezando por el Presidente de la República, precisándose luego que la una ley regula el ingreso a la carrera administrativa, en la que no se comprende a los funcionarios de confianza, los que ocupan cargos políticos, ni los trabajadores de las empresas del Estado. En el pasado esta “ley” fue el Decreto Legislativo N° 276 o Ley de Bases de la Carrera Administrativa, luego también se aplicó en D. Leg. N° 728 que ya mencionamos, y ahora está en vigencia la Ley N° 30057- Ley del Servicio Civil, sin contar que hay muchas otras leyes  que regulaban situaciones y regímenes laborales especializados y diferenciados, como la Ley del Servicio Diplomático, la Ley de la Carrera Judicial, la Ley de la Carrera Policial, etc.  En cada uno de los regímenes laborales, el tema remunerado es tratado de modo diferenciado, no existiendo –en la actualidad- una escala remunerativa para el trabajador público, dándose casos donde 2 funcionarios que desarrollen labores similares (ej. Jefe de Asesoría Jurídica de dos organismos del Estado de similar dimensión, como pueden ser del Poder Judicial y de la Contraloría de la República), ganen montos sustancialmente distintos, dependiendo si una tiene mayor presupuesto otorgado por el Congreso de la República, o genera ingresos propios, entre otros criterios

 

7.- Por el tipo de personalidad a quien atiende

La actividad privada está centrada en atender las necesidades y exigencias del cliente, entendido este como quien compra o utiliza los servicios de un profesional o de la empresa, abonando para ello un monto dinerario y exigiendo la contraprestación correspondiente. Así, en el accionar privado, lo que importa finalmente es la rentabilidad económica, aunque ello ahora esté encubierto de criterios tales como “Responsabilidad Social Empresarial”, “Calidad Total”, “Atención al cliente”, “Satisfacción del cliente”, “innovación empresarial”, etc.

Hoy en día se evidencia que, el ciudadano peruano ya está acostumbrado a la lógica del mercado, pues ahora éste ahora reclama mayor información, mayor calidad en los productos o  mayor agilidad en la atención de los servicios  que recibe a cambio de una contraprestación. Este acostumbramiento hace que el ciudadano observe los servicios o productos que recibe a cambio de un pago, y los compare con los bienes y servicios públicos que recibe a cambio de sus tributos, y  -entonces- encuentra que hay una brecha en la calidad y cantidad de productos y servicios.

En la actualidad y dado el referido acostumbramiento, el ciudadano no entiende ni califica al Estado por los nobles fines que éste persigue (el logro del bien común y la justicia social, etc.) sino por los bienes y servicios concretos que le proporciona a cambio de sus tributos.

Por todo ello decimos: el pago de tributos no convierte o limita al ciudadano a  la calidad de mero “usuario” o “cliente” del Estado, como propone alguna literatura de administración, management, o nueva gestión pública. En todo caso, el contribuyente es un “ciudadano-usuario”, o un “ciudadano-cliente”, es decir, para el buen funcionario público, el ciudadano siempre es algo más que un simple cliente.

En resumen, la actividad pública, trata con ciudadanos, que siempre son mucho más que los clientes o usuarios, no solo porque contribuyen dinerariamente al Estado con el pago de sus impuestos, sino también porque exigen sus Derechos al que el Estado está obligado atender.

 

8.- Por el tipo de herramientas usadas

La actividad privada, la empresa, busca satisfacer las exigencias y demandas de sus clientes, y para ello innova constantemente, en los productos y servicios que ofrece, pero también innova en los  insumos, en los procesos y en la estructura organizacional que utiliza, buscando siempre mayor eficiencia, para generar mayores ahorros y ganancias. Así, en la empresa privada, ha habido momentos de gran vigencia de conceptos como “branding”, “reingeniería”, “calidad total”, “downsourcing”, “benchmarking”, “outsourcing”, “innovación”, etc, como promesa de conquistar la preferencia del mercado, el gusto del cliente y generar crecimiento y rentabilidad.  En efecto, en la década de los 90 experimentamos con el branding o construcción de la marca; durante la primera década del nuevo siglo, hablamos de la calidad del producto y del servicio. La década que estamos viviendo, está signada por la innovación.

La actividad pública se rige por el principio de legalidad, con lo cual cualquier propuesta de  innovación organizacional o procedimental, supone una negociación previa con el Congreso o la Presidencia del Consejo de Ministros (que aprueba las modificaciones del Reglamento de Organización y Funciones-ROF) para lograr la reforma normativa deseada, sea de una ley o un reglamento. Todo ello, sin contar la falta de incentivos y motivación en el funcionario público, para realizar estos cambios.

Por otro lado, las organizaciones públicas no son capacitadas para tratar problemas públicos, que son temas complejos, por cuanto en dichos problemas hay múltiples actores, múltiples intereses (muchos de ellos contrapuestos y excluyentes) y bienes e insumos escasos. Del mismo modo, no utilizan herramientas actuales.

 

Finalmente, por estar vinculado al tema, quiero transmitir la entrevista que realizó el Diario El Comercio, a Martín Pérez, Presidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas – Confiep (Nota 1) donde se le preguntó: En la política, los empresarios suelen estar tras bambalinas. ¿Por qué no dar un paso al frente y participar de forma activa?, a lo que respondió: “Un gran empresario no necesariamente será un buen político. Pero es el sector privado el que le da el dinero, a través de los impuestos, a un Estado manejado por burócratas. Estos han sido incapaces de convertir ese dinero en buenos servicios para los ciudadanos”

 

Independientemente de que, “a confesión de parte, relevo de pruebas”,  por estas razones, propias de la naturaleza de cada tipo de organización, por razones doctrinales sustentadas en diversa legislación vigente, creemos que está suficientemente probado que la gestión privada no es mejor que la gestión pública, son simplemente diferentes; que, la gestión privada  no es mecánicamente asimilable a la gestión privada;  y  que, por tanto, la experiencia de gestión o trabajo exitoso en una, no es garantía de una gestión o labora exitosa en otra.

Esto es lo que creo, pero si tú discrepas, dialoguemos con ideas, argumentos y mucho respeto.

 

 

Nota 1-  Diario El Comercio  del 05 de marzo del 2017, Sección Política, página 4.

Gestión pública y gestión privada. Diferencias. ¿La experiencia de una es extrapolable a la otra? (II parte)

A continuación desarrollaremos los aspectos que consideramos esenciales para delimitar las diferencias entre la actividad pública y la privada, y poder concluir luego si, la experiencia en una es extrapolable a otra.

 

Veamos los siguientes ítems, que nos parecen esenciales:

1.- La naturaleza del ambiente en que se desarrollan

2.- Los fines perseguidos con los bienes y servicios ofrecidos

3.- Los principios que guían su accionar

4.- El liderazgo que caracteriza a los jefes de cada sector

5.- La responsabilidad de los líderes

5a.-  La responsabilidad penal

5b.- La responsabilidad administrativa (funcional y disciplinaria)

5c.- La responsabilidad civil

6.- Por el tipo de nombramiento y remuneración.

7.- Por el tipo de personalidad a quien atiende

8.- Por el tipo de herramientas usadas

 

 

1.- La naturaleza del ambiente en que se desarrollan

Hemos visto que la empresa privada tiene en su ADN el tema competitivo: diversos agentes del mercado ofrecen bienes y servicios similares o parecidos, a fin de que el comprador escoja el que más le convenga. Así, las empresas  guían decisiones por indicadores de dos tipos:

a) Los indicadores financieros y de mercado (o duros),  donde toman en cuenta el valor de la acción, las utilidades generadas en el año, la participación en el mercado, la mentada rentabilidad y crecimiento, etc;

b) Los indicadores de sostenibilidad (o blandos), donde toman en cuenta la buena imagen y reputación, el buen gobierno corporativo, la imagen de ser pioneros en vanguardia tecnológica, desarrollo del talento, cultura de eficiencia y control de riesgos, etc.  Los indicadores blandos, cada día toman más importancia, pues aspectos cómo  imputaciones de  fraudes o corrupción, se verán reflejados en lo económico. Ejemplos hay muchos:  Con el caso Enron, la empresa auditora Arthur Andersen & Co; con el caso Lava Jato, la empresa peruana Graña  y Montero.  

El Estado tiene el monopolio de ciertos bienes y servicios como justicia, defensa, etc, y las instituciones públicas no tienen que competir con otros agentes para atraer al ciudadano. El ciudadano está obligado a acudir a la institución, si quiere   No tiene opción de escoger. Y el Estado, no tiene consagrados los indicadores (duros o blandos) para medir los servicios o bienes que brinda a la ciudadanía, o la percepción que esta tiene de sus acciones. 

La empresa privada tiene que competir por sus clientes, y para ello debe innovar siempre en la presentación y en los productos y servicios, para hacerlos más atractivos (en costo, tiempo, funcionalidad) para los clientes.  La institución pública, confiada en su público cautivo, no tiene necesidad  ni incentivo para mejorar sus productos y servicios ofrecidos.

 

2.- Los fines perseguidos con los bienes y servicios ofrecidos

La empresa privada debe ser eficiente y  productiva, pues sino genera ahorros, ingresos, ganancias o utilidades, el inversionista o empresario quebrará y  preferirá invertir en otros temas crematísticos (que le traigan mejores retornos económicos, patrimoniales).

La institución pública no tiene que ser eficiente, rentable ni generar ganancias o  ingresos propios, para sobrevivir. Tiene asegurada una partida en el presupuesto nacional que, aunque sea escasa, le asegura la sobrevivencia, año tras año.

Lo que si debe alcanzar la institución pública con cada intervención, es ser eficaz. Y su eficacia debe medirse en la solución lograda al problema social o a la necesidad pública, mediante la generación del valor público.

La empresa privada tiene -por finalidad- ser rentable, y para ello debe innovar en temas de eficiencia y productividad. La institución privada, confiada en los ingresos ordinarios del presupuesto nacional, no tiene necesidad ni incentivo para ser eficiente en sus productos o servicios ofrecidos, pero si debe ser lograr un fin con su intervención: generar valor social.

 

3.- Los principios que guían su accionar

El emprendedor, el inversionista, el empresario se rige  por el mandato constitucional de libertad, señalado en distintos supuestos del artículo 2 de la Constitución, especialmente en cuanto señala “nadie está obligado a hacer lo que la ley no manda, ni impedido de hacer lo que ella no prohíbe”.  Tienen así libertad de creación, de asociación, de contratación, etc., las mismas que son desarrolladas y complementadas en el título “Del Régimen Económico” que consagra la economía social de mercado, el rol económico del Estado, el pluralismo económico, la libre competencia, la inversión nacional y extranjera, etc.

La institución pública tiene un margen más complicado, pues el funcionario se rige por el mandato constitucional de legalidad. En efecto, el artículo 119° de la Constitución señala que “la dirección y la gestión de los servicios públicos están confiados al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo”.  Pese a ello, los ministros no dirigen ni gestionan con la libertad que tienen los empresarios, pues el artículo 106° de la Constitución precisan: “Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución, así como también las otras materias cuya regulación está establecida en la Constitución (…).  La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo o Ley N° 29158 de diciembre del 2007 señala las principales normas básicas de organización, competencias y funciones de las instituciones del gobierno nacional.

Del párrafo anterior tenemos que, la institución pública es creada por ley, y por tanto su estructura, su misión, funciones, limitaciones y ámbito de competencia no siempre tienen un origen o desarrollo técnico. Es más, siempre tienen un gen político: los congresistas son los que han interpretado la necesidad social y los que han propuesto la solución, según sus perspectivas ideológicas y doctrinales puestas en una formula legislativa.

 

4.- El liderazgo que caracteriza a los jefes de cada sector

En la empresa privada el papel de “hombre racional” lo desempeña el líder, siendo él quien debía establecer los objetivos y el diseño organizacional, así como dar sus instrucciones para lograrlos. Por ello, en  la empresa privada desarrollo una noción fuerte de liderazgo: principio de autoridad, unidad de mando, trabajo en equipo, visión estratégica, capacidad de negociación, empatía, etc.

En las instituciones públicas, el funcionario, trabajador o gestor público no depende de su iniciativa, creatividad o liderazgo para dirigir a los demás trabajadores públicos.  Le basta la autoridad formal que tiene por haber sido investigo como  Jefe, Director, Titular del pliego, etc. Quién dirige una institución pública debe “liderar” el respeto a los procedimientos legales que rigen los sistemas administrativos de:

.- Presupuesto público,

.- Tesorería,

.- Endeudamiento público,

.- Contabilidad,

.- Abastecimiento,

.- Inversión pública,

.- Gestión de recursos humanos,

.- Planeamiento estratégico,

.- Defensa judicial del Estado,

.- Control.

 

Y en la siguiente entrega, seguiremos viendo los demás puntos reseñados al inicio.

Gestión pública y gestión privada. Diferencias. ¿La experiencia de una es extrapolable a la otra? (I parte)

Ahora que tenemos un nuevo gobierno  -formado por profesionales vinculados al sector empresarial y a favor de la iniciativa privada- encuentro que existe cierto consenso entre muchos consultores, autoridades políticas y docentes. En efecto, a estos los escucho decir algo así: “El mercado, el sector privado son clave para una buena economía  y para la innovación en el Estado, que  juega un papel importante como complemento, con un rol subsidiario.“.  De allí, pasan a explicar que los principales cuadros dirigenciales de instituciones públicas son profesionales que hasta hace poco, trabajaban en empresas. Un caso, es el titular del flamante Viceministerio de Gobernanza Territorial, creado por el D.S. N.° 022-2017-PCM.  Y por las consultas profesionales que hoy atiendo, percibo  que muchos empresarios están pensando postular para  tomar las riendas de sus gobiernos locales y regionales este 2018.

Sin poner en duda las cualidades profesionales que tengan estos ex trabajadores del sector privado, queremos saber   si la experiencia de un sector, es traspolable a otro, que consideramos de distinta naturaleza.

 

Luego de una búsqueda en los medios de comunicación social  encontré que, a modo de dogma de fe, muchas personas continúa invocando a Adam Smith para sostener que cuando cada uno de nosotros -ciudadanos, emprendedores o empresarios- se guían por una lógica racional basada en el interés propio: cada hombre es el único capaz de ordenar sus diversos intereses y preferencias en búsqueda de satisfacer sus necesidades personales.

Se parte así de que, quienes buscan el logro de sus intereses particulares, como muchos, entran en una competencia entre ellos, que los conduce, también, a buscar el interés público “como si fueran guiados por una mano invisible”. Así, señalan que, el mercado es el mecanismo revelador de preferencias ideal, y que la competencia perfecta se da cuando confluyen muchas ofertas y mucha demanda. Se reconoce que hay “fallas de mercado” y ese ideal de mercado no se forma,  y recién entonces es que debe entrar en acción el Estado (quien también presenta las denominadas “fallas del Estado”).

En resumen, esta interpretación de “una mano invisible”   sostiene que, la competencia entre individuos solo conduce a la construcción de un mercado, el que logra la satisfacción a los intereses individuales, y además, también logra la satisfacción de los intereses públicos, como pueden ser el bien común, el bienestar social, la equidad.  Por ello dicen que, la labor del mercado es superior a la del Estado (que debe quedar limitado a su rol subsidiario), y que eso explica que,  los líderes del sector privado pueden -y deben- dirigir el sector público.

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Nosotros discrepamos con las referidas afirmaciones pues, aunque suena razonables y racionales creemos que es muy elemental y optimista, ya que los fundamentos y los parámetros del sector privado, son:

.- de naturaleza distinta a los del sector público en temas del ambiente (competitivo o monopólico) en que se desarrollan ambas actividades;

.- de diferentes fines (sociales o patrimoniales) que se persiguen al entregar los bienes y servicios públicos y los privados;

.- de principios contrapuestos (de libertad o de legalidad) que guían el actuar de los funcionarios privados y públicos, respectivamente;

.- de liderazgos diferenciados, que caracterizan a los responsables de dirigir organizaciones privadas o instituciones públicas;

.- de diferentes niveles de responsabilidad que tienen estos líderes, que pueden ser solo penales (en el caso de los privados) o también civiles y administrativas (en el caso de los funcionarios públicos),

En fin, también creemos que hay  diversos  temas menores a considerar, para ver si la experiencia en un sector es traspolable a otro. Ello  los veremos al  desarrollar los temas citados, en el siguiente artículo.

Reforma electoral, para gestionar con políticas públicas. Lo que pide la Ley de Organizaciones Políticas N.° 28094 (II)

El 09 de abril del año 2006 se llevaron a cabo las Elecciones Generales de ese año.  Nueve días después -el 18 de abril- el Congreso de la República publicó la Ley N° 28711 que adicionaba el artículo 23A) a la Ley de Partidos Políticos. Se Allí se establecía allí que, los partidos, alianzas, movimientos y organizaciones políticas que participen en un proceso electoral futuro (sean Elecciones Generales, Regionales o Municipales),  junto con sus Listas de Candidatos, debían presentar su Plan de Gobierno, en el nivel que correspondiera.

La Ley N° 28711 entró en vigencia el 28 de julio del 2006 y luego de más de 10 años, podemos decir que no ha cumplido su fin. Por ello, encuentro de total actualidad compartir parte de las reflexiones y ponencia que presenté en el I Congreso Peruano de Estudios Electorales: Promoviendo el Fortalecimiento del Sistema Democrático en el Perú del Siglo XXI, organizado por el Jurado Nacional de Elecciones entre el 18 y el 20 de octubre de 2012. Lamento decir que, estas, mantienen vigorosa actualidad, señal de que no hemos progresado.

 

El 09 de abril del año 2006 se llevaron a cabo las Elecciones Generales de ese año, y recién, nueve días después -el 18 de abril- el Congreso de la República publicó la Ley N° 28711 que adicionaba el artículo 23 A) a la entonces Ley de Partidos Políticos, hoy Ley de Organizaciones Políticas, que a la letra dice:

“Art. 23 A.- Entrega de Plan de Gobierno y Publicación

Los partidos políticos, alianzas, movimientos y organizaciones políticas locales que presentan candidatos, según sea el caso, a elecciones generales, regionales o municipales, al momento de presentación de sus respectivas listas  para su inscripción, deberán cumplir con entregar al Jurado Nacional de Elecciones su Plan de Gobierno del nivel que corresponda. 

Los partidos políticos, alianzas, movimientos y organizaciones políticas locales publican su Plan de Gobierno en su respectiva página web y lo mantienen durante todo el periodo para el cual participaron en el proceso electoral. 

El Jurado Nacional de Elecciones incorpora a su página web los Planes de Gobierno de dichas organizaciones políticas durante todo el proceso electoral general, regional o municipal, según sea el caso. Posteriormente mantiene solo el de las organizaciones políticas con candidatos elegidos, durante su periodo de gobierno.

No se admitirá la inscripción de candidatos de partidos políticos, alianzas, movimientos y organizaciones políticas locales que incumplan con los dispuesto en el presente artículo.

La obligación de presentar el Plan de Gobierno es de aplicación para las elecciones de los representantes ante el Parlamento Andino, en lo que se refiere a las propuestas que llevarán al citado Parlamento”.

 

Del 2006 a la fecha, la bondad divina me ha permitido conocer una veintena de países, y por ello puedo sostener que, el Perú es un país hermoso, pero complejo por:

a) Los casi 30 millones de peruanos distribuidos en las diversas naciones, culturas e ideologías que se desarrollan a lo largo y ancho de su territorio; complejo por la diversidad de realidades que se aprecian en sus 24 departamentos (más la Provincia Constitucional del Callao y Lima Metropolitana), 196 provincias y 1875 distritos, todas ellas con autoridades electas democráticamente.

b)  Más de 2000 organizaciones y empresas públicas diversas, convirtiendo al Estado en el empleador N° 1 del Perú.

c) Cada una de estas  organizaciones tiene una perspectiva propia, una perspectiva de cuál su problema o cuales son sus problemas principales, sin detenerse a pensar ¿cuales son los problemas comunes a los municipios, regiones, organizaciones públicas y/o privadas, que nos afectan a todos los peruanos?

Pero más allá de esa complejidad existente, hay temas urgentes que todos los peruanos debemos rechazar y combatir sin importar ideologías, creencias, opciones o posiciones subjetivas. Y según las estadísticas, estos son:  la inseguridad ciudadana y la pobreza.

 

Cuando en el año 2012 trabajé mi ponencia para el evento del JNE, encontré que:

a) Algunos autores y autoridades decían que, en el Perú, hay 8 millones 300 mil pobres (28% de los peruanos, si utilizamos las métricas tradicionales, monetarias y economicistas del Instituto Nacional de Estadística e Informática-INEI (NOTA 1).

b) Otros académicos decían que hay 11 millones, 900 mil pobres (40% de los peruanos)  si utilizamos el Indice de Pobreza Multimodal.

Entonces, dependiendo que definición usáramos, podíamos decir que “hay 3 millones 600 mil pobres más (o menos)”.

Si variando una definición, el Estado puede beneficiar -o obviar- a un 12% de los peruanos de las políticas públicas y de los programas de lucha contra la pobreza que realizan las distintas organizaciones públicas (y privadas), entonces ¡la pobreza es un problema público!  ¿Y cómo respondió la Ley N° 28711?

Desde la vigencia de dicha Ley N° 28711 se han desarrollado los siguientes procesos:.- Las Elecciones Regionales y Municipales del año 2006,.- Las Elecciones Regionales y Municipales del año 2010,

.- Las Elecciones Generales del año 2011,

.- Las Elecciones Regionales y Municipales del año 2014,

.- Las Elecciones Generales del 2016.

Hoy, tanto analistas, políticos sinceros y la ciudadanía en pleno, coinciden en señalar que, las diversas organizaciones políticas que llegaron al poder en virtud del sufragio no han cumplido, ni están cumpliendo con la oferta de campaña: no están cumpliendo con el plan de gobierno que presentaron, no están cumpliendo la agenda de trabajo sobre los problemas denunciados.  Las autoridades electas han defraudado y están defraudando las expectativas de los votantes y de los ciudadanos en sus gobernantes, en la democracia. Las encuestas lo confirman: vox populi, vox dei.  

Por todo ello podemos concluir que, la Ley N° 28711 ha fracasado en su afán de regular que los candidatos y organizaciones políticas presenten un plan de gobierno que guíe sus acciones (y que sea una herramienta de diagnostico, análisis y propuesta de solución para los problemas públicos más urgentes, que aquejan a los ciudadanos).

Si la norma que obliga a planificar ha fracasado en casi 10 años de vigencia y múltiples procesos electorales donde ha regido, ¿que hacemos para solucionar los problemas públicos?, ¿recurrimos a las Ciencias Políticas o al Management?, ¿Recurrimos a las Políticas Públicas o insistimos en la Planificación?

 

Nosotros, como politólogos, siguiendo a Merino y Cejudo (NOTA 3) podemos sostener que, en el estudio de las Ciencias Políticas hay “tres rasgos básicos para cualquiera de las disciplinas o métodos con los que se emprenda: su objeto de estudio, su orientación aplicada y su autocontención”.  En efecto:

a) El objeto de estudio de las Ciencias Políticas son los problemas, pues su orientación es eminentemente práctica,

b) La orientación práctica nos indica que pensar no es suficiente: hay que pensar en problemas reales que aquejan al ciudadano, y en  soluciones viables, para implementarlas de modo efectivo;

b) la autocontención está referida a que sus únicos límites son todos los conocimientos o aproximaciones teóricas de las diversas ciencias, métodos y actividades, integrado todo en un solo proceso (o una secuencia articulada de procesos), tendiente a la solución real del problema público.

Por lo expuesto, aunque para nosotros la propuesta de planificación de la Ley N° 28711 ha fracasado, es evidente que, todo conocimiento -incluido el del Management  y la planificación- que ayude a solucionar problemas concretos, nos será de utilidad para trabajar “problemas públicos”.   Pero… siempre hay “un pero”:   Es bueno recalcar que, como cientistas políticos y gestores públicos exitosos, creemos que trabajar con cualquier metodología que se centre en los problemas , más que con la Matriz F.O.D.A (con la que trabaja en J.N.E), nos ayuda a realizar un análisis de carencias, lo que la convierte en un instrumento muy poderoso para desarrollar políticas públicas y focalizarlas  en los desafíos que nos presenta en el Perú de hoy: reducir la pobreza (y la inseguridad).

 

 

NOTA 1: Las métricas económicas, monetarias, tradicionales, parten por calcular el costo de la canasta básica de consumo de una familia, y en función de ello, estimar el número de personas que están por debajo de la línea de pobreza estimada.   Así, será pobre quien tuvo un ingreso económico  menor a S/ 272 nuevos soles mensuales (al 2012), pero quien tuvo  ingresos de S/ 273  al mes, no calificó como “pobre”.

La medición multimodal deja de lado las estimaciones de ingreso monetario familiar, y mediante el Indice de Pobreza Multimodal mide las carencias, las privaciones que sufren los ciudadanos en 9 dimensiones que se relacionan con salud, educación, calidad de vida, seguridad ciudadana, violencia familiar, y la distribución heterogenea del consumo al interior del hogar.

NOTA 2: Interrogantes del tipo ¿Cómo se trabaja con los problemas públicos? tendrían como respuesta: “Depende”.  Depende de la conceptualización de las palabras “Ciencia Política”,  “Problema público”, de las fases del ciclo de políticas públicas, etc. Pero ese tipo de inquietudes son ajenas a este trabajo.

NOTA 3:  MERINO, Mauricio. CEJUDO, Guillermo y otros. 2010 Problemas, decisiones y soluciones. Enfoques de política pública. México, Fondo de Cultura Económica. Página 10.

 

Reforma electoral para gestionar con políticas públicas. Definiendo conceptos esenciales (I)

El gobierno ppkausa ya tiene varios meses, y aun no me queda claro cuales son las políticas públicas nacionales que guían esta gestión. El inconveniente es que, en el 2018 se elegirán a nuevos alcaldes y gobernadores regionales, los mismos que -si no tienen claras dichas políticas públicas- gobernarán y gestionarán según su idiosincrasia, o impondrán políticas públicas regionales de carácter populista.

En este artículo pretendemos reflexionar la urgencia de plasmar una reforma electoral, donde no se exijan planes de gobierno que sean una suma de promesas electorales aisladas entre sí (como vienen siendo), sino que sean ofertas de políticas públicas regionales, según la naturaleza y contexto de cada departamento o región.   

 

Aun cuando perdí la referencia exacta, recuerdo que el peruano Juan Carlos Cortázar Velarde define a las políticas públicas como “un flujo de interacciones y decisiones que implican el empleo de la autoridad pública con la finalidad de responder a situaciones consideradas problemas públicos, es decir, situaciones problemáticas que exigen la acción del Estado” .

La definición anterior no es de mi gusto, ni personal, ni académico.  La encuentro muy restrictiva, autoritaria y estatalista (¿existe esta palabra?).

En efecto, en primer lugar, para mi, la referencia: “…que implican el empleo de la autoridad pública”, otorga un rol primordial al Estado y a sus representantes oficiales, al momento de definir las situaciones que son consideradas “problemas públicos”.  Te pregunto querido lector:  ¿Solo las autoridades públicas pueden decidir, según su parecer, que situaciones merecen especial atención estatal, y cuáles no?

Y si Juan Carlos Cortazár dijese:  “No hay tal estatalismo. Todo está en tu cabeza“.  Entonces, yo encontraría que su definición peca de excesiva confianza –por no decir soberbia u ignorancia- en la labor que realizan nuestras autoridades públicas, o sus representantes más ilustrados: los tecnocratas.  ¿Acaso la evidencia demuestra que, tecnocratas tienen  el diagnostico certero y la solución absoluta a los problemas sociales existentes?

Pero la definición reseñada lineas arriba, tampoco es de mi gusto por una última razón: porque excluye formalmente a las organizaciones y a las personas que contribuyen, en diverso grado, en la configuración de los problemas colectivos y sociales, así como en su tratamiento.  En efecto:  cuando existe un problema social, tu y yo somos parte del problema y tenemos derecho a ser parte de la solución. Nuevamente, subliminalmente  la definición reseñada nos da un mensaje estatalista, pues nos dicen que solo en la administración pública se implementan y actúan las políticas públicas. ¿y nosotros los ciudadanos, que?

Por todo lo expuesto, yo gusto más de una definición de Políticas Públicas que algunos pueden calificar de “clásica”  -por el tiempo transcurrido desde que la postulara Eugenio Lahera Parada- la cual señala: “una política pública corresponde a cursos de acción y flujos de información relacionados con un objetivo público definido en forma democrática; los que son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector público. Una política pública de calidad incluirá orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados” .

Me gusta lo de “ un objetivo público definido en forma democrática” pues es afín a una consciencia y cultura política marcadamente más democrática y participativa.

Nuestra Constitución de 1993 reconoce una nueva generación de derechos humanos: los derechos sociales. Y  con ello reconoce el derecho de cada persona, o sector social, a participar en la toma de decisiones que determinan las condiciones y escenarios futuros en que se desarrollaran sus vidas. Otros ejemplos de ello son la Ley N° 26300 o Ley de los derechos de participación y control ciudadano, o la Ley N º 27783, Ley de Bases de la Descentralización .

También me gusta que  Lahera precise que esos objetivos públicos “son desarrollados por el sector público y, frecuentemente, con la participación de la comunidad y el sector público” pues deja en evidencia que:

a) El Estado ya no es el organismo planificador por excelencia, como se creía antes (antes de la globalización, cuando el Estado era el actor social relevante y tenía los recursos económicos y financieros para intentar solitariamente hacer lo que decía).

b) Hay otros actores sociales, hoy en día, con más recursos, información y trascendencia que el propio Estado, como pueden ser organismos supranacionales, empresas transnacionales, bloques económicos, etc, y por ello se requiere su concurso para enfrentar problemas sociales, que cada vez son más complejos.

Finalmente. la definición clásica de Lahera, me gusta porque  precisa que, para que una política pública sea valorada como “de calidad” debe necesariamente incluir “orientaciones o contenidos, instrumentos o mecanismos, definiciones o modificaciones institucionales, y la previsión de sus resultados”.  Esto nos vincula a aspectos operativos y funcionales vinculados a las herramientas de gestión, donde encontramos conceptos como planificación, estrategia, y otros muchos más, que cada candidato a alcalde o gobernador, debería manejar con solvencia.

Con cargo a seguir buscando la referencia perdida, nos permitimos reseñar la frase, clara y precisa, que señala: “siempre ha existido una estrecha relación entre políticas públicas y la planeación, fundamentalmente en dos sentidos:

El primero: basado en el hecho que la planeación suministra a las políticas públicas el método racional de formulación que, en últimas, corresponde a las técnicas adecuadas para la toma de decisiones.

El segundo, fundamentado en que –de alguna manera- el plan de desarrollo es el conjunto y a la vez la síntesis de las políticas públicas establecidas en un momento determinado, lo que equivale a decir que es el marco de referencia de las mismas” .

Por esta estrecha relación entre políticas públicas y las herramientas de la gestión pública que las operativizan es bueno sistematizar para esclarecer que existe una secuencia de causalidad lógica donde la Política Pública responde primero a ¿Qué hacer?, y a partir de ello -y posteriormente- la Gestión Pública responde el ¿Cómo hacerlo? Reiteramos:

Política Pública  es a ¿Qué hacer?
Gestión Pública  es a ¿Cómo hacerlo?

Intentar revertir la secuencia de causalidad carecería de lógica y funcionalidad.  No tendría sentido preguntar: ¿cómo hacer algo? si no sé responder: ¿que es ese algo que debo hacer?

Entonces, a modo de finalizar el artículo, podemos concluir que:  encontramos que no hay incompatibilidad entre la definición de lo que es una “política pública” y los problemas públicos que deben de ser conocidos, gestionados y solucionados por los futuros gobernadores regionales.

Pero ¿se exige que nuestros candidatos a gobernador regional, sepan de políticas públicas?, ¿se les exige que presenten propuestas de políticas públicas que guiarían su gestión?, ¿que les exige la legislación electoral a estos aspiracionales?

 

CARLOS MATUS ROMO, SECTOR PUBLICO, INNOVACION

o también: LA VIGENCIA DEL MÉTODO PES PARA LOS GESTORES PÚBLICOS PERUANOS, DEL PERIODO DE GOBIERNO 2016-2021. (PARTE III)

Hoy, 19 de noviembre del 2016, a 85 años de su nacimiento, quiero rendir un homenaje al maestro que no conocí personalmente, pero del que aprendí a través de sus escritos y de sus discípulos: Carlos Matus Romo.

Me atrevo a llamarlo “Maestro” porque de su historia como gestor público y de producción académica para los gestores públicos latinoamericanos, hallé la motivación, los métodos y los instrumentos para mi trabajo diario en el sector público peruano. No sé si lo he logrado, pero siempre el esfuerzo ha sido trabajar siempre en algo nuevo; trabajar para hacer lo cotidiano mucho mejor que la última vez; y trabajar para encontrar soluciones a los problemas reales y sencillos que nos aquejan a los ciudadanos.

 

Cuando estudiaba mi maestría de gestión pública en la PUCP, tuve un profesor que había estudiado en Chile y de allí compartió su saber sobre el Método de Planificación Estratégica Situacional de Carlos Matus, que fue un método que nos dejo a muchos impresionados por el potencial que demostraba, para solucionar los problema que muchos de nosotros teníamos en le trabajo. Este era Carlos Matus y el método PES.

Me produjo tamaña impresión saber que esas enseñanzas que nos entusiasmaban, eran de Carlos Matus Romo, quien había sido el Ministro de Economía de Salvador Allende (Si, el Presidente chileno comunista que había llevado a su país a un desastre económico y facilitado así la toma de poder violenta por parte de las fuerzas armadas de su país, con Arturo Pinochet a la cabeza).   ¿Un ministro que fue parte del descalabro de su país, había creado algo realmente bueno? Era como decir que Cesar Vásquez Bazán, el ministro de economía del primer gobierno de Alan García, que llevó al Perú a una hiperinflación, luego fuese… premio a las BPG: Buenas Practicas Gubernamentales!

Me produjo una contradicción interna saber que Carlos Matus Romo había sido un hijo de una familia acomodada, había sido oficial de la Marina de Guerra de su país, y había conseguido un Magister Public Administration-MPA en la Universidad de Harvard. ¿Cómo un niño bien, que estudió en Harvard termina de ministro de economía de un gobierno comunista? Era como pensar que PPK fuese ministro del MEF en un futuro gobierno de… Verónika Mendoza!!!

Me produjo admiración saber que, luego de que el General Pinochet derrocó a Salvador Allende en 1973, Carlos Matus estuvo detenido por dos años en los campos de concentración, donde muchos perdían la vida o “desaparecían”, y que allí empezó sus reflexiones para entender las razones del fracaso de su propuesta electoral y de gobierno. Y empezó, en prisión, a escribir, sobre la planificación de situaciones, sustento inicial de lo que ahora conocemos como Método PES. ¿Qué fuerza moral e intelectual tiene alguien que puede ser “desaparecido” por comunista, e inicia una reflexión personal, profunda y sincera, para entender la razón de su fracaso? Trato de pensar en los políticos peruanos y en nuestras autoridades, que fracasan estrepitosamente y nunca tienen una palabra de disculpa, nunca hacen un esfuerzo de mejora! Y encima, los votamos y elegimos… nuevamente!! 

Me produjo entusiasmo saber que Carlos Matus, detenido inmediatamente luego del golpe de 1973, y después de 2 años en campos de concentración, en 1975 fue liberado y acogido en Venezuela en 1975, e inmediatamente se integró a la Universidad Central, donde empezó a perfeccionar el Método PES y a aplicarlo…. Exitosamente!

 

El profesor de la maestría de la PUCP nos contó de sus experiencias con el Método PES, compartió dudas e inquietudes de los alumnos, y así esclareció que, efectivamente: 

1.- El Método F.O.D.A y conceptos tales como “visión” y “misión” podían ser muy útiles en organizaciones privadas, pues respondían a su naturaleza empresarial, donde había más libertad para innovar y responder a un público de necesidades cambiantes, en un mundo cambiante. Pero, conforme el Método PES de Matus, en el sector público la ciudadanía no espera que le hables de “oportunidades” o “fortalezas” institucionales, sino buscan saber de los “problemas” cotidianos que ellos tienen en su vida diaria, y cómo se van a solucionar. Por eso, el Método PES, se basa en problemas (En los problemas ciudadanos!). Innovación es, diseñar un método de planificación centrado en lo que importa realmente: las personas (no las organizaciones!)

2.- El Método F.O.D.A. al contrastar O.D y F.A (Oportunidades y Debilidades, con Fortalezas y Amenazas, respectivamente), te genera cuatro (4) campos donde se ubican las alternativas estratégicas que no siempre están centradas en quienes interesan realmente: los ciudadanos; ni siempre son alternativas viables, al alcance de los gestores públicos. Pero, conforme el Método PES de Matus, se hablan de:

2a) De tres niveles horizontales de gestión: 1.- Los problemas que yo puedo solucionar, porque están en mi campo de acción; 2.- Los problemas que no puedo solucionar directamente, pero en los que puedo influenciar; 3.- Los problemas que están fuera de mi esfera de solución o influencia.  

2b) De tres factores de acción vertical: 1.- Flujos; 2.- Acumulaciones y 3.- Reglas. Estos tres factores hacen referencia a la intensidad del accionar, que se aplica sobre los tres niveles horizontales, creando así 9 campos de posible accionar estratégico.

Innovación es evidenciar que la planificación no se hace sólo en solo 4 campos, sino que hay la posibilidad de trabajarlas en 9 campos (lo que implica más posibilidades y grados diferenciados de acción personalizada).

3.- El Método F.O.D.A. es muy útil para planificar muchas situaciones, pero no siempre es aplicable o adaptable a la naturaleza y a los fines de la gestión pública. El Método PES nació de gestores públicos, se probó en el sector público latinoamericano, y personalmente lo apliqué en diversas situaciones en el JNE, en la AMAG, en Despacho de Presidencia, en PRODUCE, etc. (algunas de esas situaciones ya explicadas en la parte final de mi artículo denominado: La vigencia del Método PES para los gestores públicos peruanos, del periodo de gobierno 2016-2021. (Parte II)[1] A ello me remito.)

 _____________________________________________

[1] http://blog.pucp.edu.pe/blog/jfalconi/2016/08/02/la-vigencia-del-metodo-pes-para-los-gestores-publicos-peruanos-del-periodo-de-gobierno-2016-2021-parte-ii/

¿PORQUÉ NO INNOVAMOS EN EL SECTOR PÚBLICO?

Es fácil encontrar escritos de consultores en temas de gestión que, con gran estilo, hablan de las virtudes de la innovación, de la necesidad de su aplicación en la gestión pública, de las posibilidades de su aplicación en un corto plazo. ¿Cuantos de ellos han tenido verdaderos cargos de dirección y gestión pública, y verdaderamente han aplicado lo que pregonan?

 

La RAE define la palabra “innovación” como:

“Acción y efecto de innovar. Creación o modificación de un producto, y su introducción en un mercado”.

En ese sentido, la OCDE, en el año 2009, precisaba al respecto:

“Aplicación de una nueva o significativa mejora de un producto (bien o servicio) o proceso, un nuevo método de comercialización, o un nuevo método de organización en las prácticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas”

Y el Cabinet Office Británico, allá por el año 2005 precisaba para el sector público:

“La eficacia del gobierno y de los servicios públicos dependen del éxito de la innovación para desarrollar mejores modos de responder las necesidades, de resolver los problemas y de usar bien los recursos y las tecnologías. La innovación se considera a veces un lujo prescindible o una carga adicional. Debe ser considerado como una actividad básica”[1].

En las organizaciones públicas, peruanas o no, la innovación es un accionar no muy frecuente.

Y es que, las organizaciones públicas peruanas nos hemos acostumbrado a cumplir formalmente “la misión” que estableció la ley de creación, en estricta aplicación del principio de legalidad. En base a este principio de legalidad, el funcionario será evaluado por la CGR o el OCI, por lo que sí es importante seguir cumpliendo con “la misión” legalmente vigente. Y así no hay motivación, ni incentivo, ni margen de espacio para gestionar, aplicando criterios discrecionales en búsqueda de eficacia, eficiencia y economía (las famosas 3E), ni hay motivación, ni incentivo, ni margen de espacio para proceder a evaluar si las instituciones responden realmente a las necesidades ciudadanas o sociales vigentes.

Pero además de una explicación anterior, creemos que no hay innovación en las organizaciones públicas, porque no está en nuestro ADN como ciudadanos, porque vivimos una crisis institucionalizada[2] y del modelo de sociedad que queremos[3], ya que:

.- Hay desapego de la política y en forma de hacer política. Los ciudadanos buscan outsiders que respondan las nuevas exigencias sociales, nuevas formas de para articular lo publico y lo privado, y apuestan por candidaturas desconocidas etc.

.- No hay un liderazgo público evidente, porque no tenemos lideres, autoridades, o políticos representativos del sentir y la necesidad ciudadana.

.- Los ciudadanos no participan en el desarrollo de la comunidad, del bien público. Los ciudadanos dejan espacios que son copados por quienes se auto titulan legítimos representantes de la “sociedad civil”, pero que siguen una estrategia política o ideológica.

.- Vivimos tiempos en que se difumina la frontera tradicional entre lo público y lo privado. Los lideres, los técnicos ni los ciudadanos pueden decir con claridad y precisión “esto es X o eso es Y, “Esto lo hace el gobierno, eso la empresa”.

.- La ciudadanía ya no quiere esperar, ni al Estado, ni a la empresa privada: le importa superar sus necesidades básicas, aunque para ello deba tomar carretera, hacer bloqueos, paros, huelgas indefinidas, y disfrazarlas de “democracia participativa” para ocultar la comisión de delitos, como es tomar rehenes para presionar “negociaciones” con el Gobierno Central.

.- No hay políticas públicas ni centros de capacitación innovadoras para los funcionarios públicos para sensibilizarlos y promover, seriamente, iniciativas público-privado, obras por impuestos, etc. Ya no es solo utilizar lo que se genera en lo público o en lo privado: es co-generar, co-producir, co-participar, co-laborar público-privado.

Creo que hay practicas de trabajo rutinarias, aburridas, para atender los problemas cotidianos y recurrentes, y que dejan a los directivos públicos un escaso margen de autonomía o maniobra, para atender los problemas estratégicos de las organizaciones. Pese a lo anterior, no veo necesario hablar de “la nueva gestión pública” o de otro modelo de gestión en torno a procesos flexibles, gestión de resultados, o creación de valor, para hablar de innovación en el sector público.

A raíz de la experiencia de 15 años de trabajo en el sector público, soy firme creyente en el dicho “Más hace el que quiere, que el que puede”. Así, creo firmemente que, los funcionarios públicos podemos –desde nuestras funciones- establecer los mecanismos de gestión adecuados para responder, de modo inmediato, al constante desarrollo y cambio social, y así responder con calidad y efectividad a las nuevas demandas de la sociedad.

Reitero y aclaro: Creo que nosotros, los funcionarios públicos, podemos innovar, desde nuestras funciones, con el marco legal y funcional existente; creo que no necesitamos establecer una estructura organizacional nueva, ni realizar transformaciones radicales sobre el proceso y el resultado, como recomiendan algunos consultores.

Creo entonces, que innovación en el sector público puede verse como el desarrollo y producción de ideas y prácticas, de productos y procesos cotidianos, que sean novedosos, útiles, efectivos, que se desarrollan en el ámbito de la gestión pública, para:

.- La consecución o mejora de políticas públicas que satisfagan mejor las necesidades y demandas sociales con deseabilidad política aceptada, consensuada.

.- La defensa de los derechos y libertades de los ciudadanos, con el objetivo de mantener la cohesión social (y preservar y mejorar nuestra democracia).

.- El logro o mejora de unos servicios públicos de mayor calidad, y con una orientación de servicio a la ciudadanía y a las empresas, generando así mayor valor social,

.- Satisfacer los problemas, necesidades y demandas de/con los ciudadanos, de/con la sociedad, promoviendo así cambios sociales cumpliendo así un servicio público transparente, participativo y colaborativo orientado al bien común, a los intereses generales.

.- La mejora de la asignación y la utilización eficaz y eficiente de los recursos públicos en generar mayores cuotas de bienestar, de calidad de vida de las personas y grupos sociales reconocidos como legítimos destinatarios.

.- Generar una administración publica donde haya participación de todos los agentes, para planificar la estrategia (esta es definida, consensuada y comunicada), la que se adapta a la dinámica social vigente, y se evalúan los resultados y los impactos, y –de ser el caso- también se comparten los riesgos y las recompensas que genere una innovación exitosa.

Todo ello, necesariamente, supone una mejora de las condiciones preexistentes a la actuación cotidiana de la administración y una mejora en las relaciones Estado-ciudadano.

 

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[1] http://ictlogy.net/lo/eadministracion/?cat=522

[2] La crisis se aprecia cuando el mismo Despacho de la Presidencia de la República, puede ser infiltrado fácilmente por personajes siniestros y corruptos, que logran designaciones especiales como asesores presidenciales.

[3] Algo falla sí l 72% de los peruanos son tolerantes a la corrupción, sí el mayor problema es la inseguridad ciudadana.

¿QUE ES innovación? Sobre “innovación en el sector público”.

“Innovación” es una palabra que vuelve a estar de moda.  Tal vez porque el flamante presidente PPK dijo que se debía innovar. Tal vez por esos dichos presidenciales, dos universidades de prestigio (PUCP y UP) en los meses de setiembre y octubre, hicieron  sendos eventos sobre gestión pública, donde se trató sobre “innovación pública” o “innovación en el sector público”.  No vamos a escapar de la moda, pues si tenemos que decir y acreditar sobre “innovación pública”.

Esta palabra, en el ámbito de la gestión, es un concepto indeterminado, pero la RAE los define como “acción y efecto de innovar. Creación o modificación de un producto, y su introducción en un mercado”.

El siglo pasado, el filosofo austriaco Joseph Schumpeter reflexionaba en su libro “La teoría del desenvolvimiento económico”[1] señalaba que, el desenvolvimiento económico era el proceso de transición entre dos estados, entre los cuales era posible establecer claras diferencias entre lo que se entiende como:

  1. a) El crecimiento económico: Es un fenómeno estático, donde hay un incremento gradual y progresivo de los volúmenes de la producción. Aquí hay una respuesta adaptativa, parsimoniosa y poco eficiente a los cambios exógenos del proceso productive, pues se anula los beneficios de la formación neta de riqueza.
  2. b) El desarrollo económico: Es un fenómeno dinámico, donde hay un cambio discontinuo, espontáneo y abrupto de la función de producción. Aquí hay una transformación de la industria, un cambio endógeno de la esfera productiva, que genera un significativo incremento en el bienestar económico y social.

Para un país como el nuestro, donde hay tanta desigualdad social y pobreza, el crecimiento económico es importante, como condición necesaria -pero no suficiente- para crear un entorno favorable para el proceso de desarrollo. Se puede lograr altísimos niveles de crecimiento sin verdadero desarrollo. El verdadero desarrollo económico implica una destrucción de las funciones de producción ineficientes, para crear nuevas funciones productivas (que sean más eficientes).

Existe cierto consenso en que, en este contexto variable y mediante la presión de las fuerzas de oferta y demanda, las empresas que dejan de ser competitivas tendrán que salir  del mercado, y sólo se mantendrán las que logren alcanzar la optimización productiva y la eficiencia. Así, la innovación[2] se presenta como la condición sine qua non que determina y desencadena un desenvolvimiento económico deseable: un crecimiento económico.

En el sector privado, muy vinculado al mercado y a la empresa, la innovación es el cambio en la combinación de los factores de producción, que genera una significativa reducción de los costos de producción, y logra mejoras económicas: ganancias!  Por eso, para Schumpeter, el verdadero empresario no es el capitalista, ni quien apuesta por el lucro; tampoco es el inventor innato, sino es un privilegio de pocos, que se limita a un periodo donde se ejerce liderazgo, autoridad, previsión, decisión, para superar la coyuntura, la incertidumbre, la burocracia, y así ejercer una destrucción creadora que le permita mejorar las condiciones sociales y económicas existentes: “solamente se es empresario cuando se llevan a la práctica nuevas combinaciones, y se pierde el carácter en cuanto se ha puesto en marcha el negocio”[3].

En la literatura de administración o management, empieza a aparecer en los años 50, muy vinculada al sector privado, empresarial. Y así Peter Drucker señalaba que la innovación podía producirse en tres campos: el técnico, el social y el económico, aunque ahora clasificaciones vinculadas a “innovación” son abundantes.

Desde que egresé de la universidad en los 90´s, o desde que entré a trabajar a la administración pública en el 2000, el mundo ha cambiado para todos, no solo para los empresarios, también para los ciudadanos, también para los funcionarios públicos y lideres políticos. Así, ya desde esa fecha no descartaba la suposición común de que la innovación es algo que sucede exclusiva o principalmente, en el sector privado, e incluso el Informe del Cabinet Office Británico, allá por el año 2005 ya precisaba:

“La eficacia del gobierno y de los servicios públicos dependen del éxito de la innovación para desarrollar mejores modos de responder las necesidades, de resolver los problemas y de usar bien los recursos y las tecnologías. La innovación se considera a veces un lujo prescindible o una carga adicional. Debe ser considerado como una actividad básica”[4].

La OCDE, en el año 2009,  ha definido la innovación como:

“aplicación de una nueva o significativa mejora de un producto (bien o servicio) o proceso, un nuevo método de comercialización, o un nuevo método de organización en las prácticas de negocio, lugar de trabajo o en las relaciones externas”

El mundo sigue cambiando, y la administración pública debe responder a las necesidades de una sociedad muy cambiante e inestable, que cada vez es más exigente, plural (fragmentada) y participativa (reclamona) al momento de evaluar la provisión de bienes y servicios públicos que le ofrece el Estado.
En consecuencia: al igual que la empresa, para atender las necesidades de  nuestro mercado, que es el público y el social,   la administración pública y los gestores públicos, ¡debemos ser innovadores!

…………………………………………….

[1] Schumpeter, Joshep Alois. (1963). Teoría del Desenvolvimiento Económico. México: Fondo de Cultura Económica.

[2] Schumpeter menciona cinco formas diferentes de innovación:

        1.- La introducción al mercado de un nuevo bien de consumo masivo.

        2.- La utilización de un nuevo método productivo para un sector (pero es       un método que ya se esté utilizando en otro sector de la economía)

        3.- La apertura de un nuevo mercado para los productos ya existentes,

        4.- El descubrimiento de una nueva fuente de materias primas,

        5.- La reorganización de la industria, para lograr una modificación estructural de largo plazo del mercado.

[3] Obra citada. Página 74.

[4] http://ictlogy.net/lo/eadministracion/?cat=522

PARA FINALIZAR: PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR- III.

En la primera parte de esta saga recordaba que, al iniciar mis estudios de derecho “encontré que nuestros “administrativistas” eran escasos, pero sobre todo se limitaban a comentar o hacer exégesis de las leyes y reglamentos, demostrando mayor o menor cultura jurídica, inopia de sentido común, voluntad subjetiva en búsqueda de un resultado ya declarado, y citando algunas jurisprudencias para hacer interpretaciones casuística según la conveniencia u oportunidad, pero nunca desarrollando un marco conceptual o dogmático solido, como si lo hacían los penalistas, o incluso los civilistas”. Lo mismo pienso ahora, al leer bibliografía nacional sobre derecho administrativo sancionador.

 

Esta ausencia de una base conceptual administrativa sancionadora consolidada, aunada a la creatividad de los abogados y los funcionarios encargados de dichos procedimientos en las regiones (donde no siempre se cuentan con las facilidades de formación y capacitación que hay en Lima) hace que yo considere “muy positivo que abogados de distintas vertientes (penalistas, administrativistas, constitucionalistas, laboralistas, etc.) se estén interesando en el procedimiento administrativo sancionador, pues necesitamos una visión interdisciplinar para construir un marco conceptual, con una sólida base dogmática para los diversos procedimientos que tenemos legislados (donde cada uno tiene su propia regulación de causas de justificación, culpabilidad, autoría, participación, etc.)”.

 

La idea central que me anima a escribir estos textos es que, cómo funcionario público, cómo ex docente universitario, cómo profesional del Derecho y cómo ciudadano, al momento de resolver un conflicto administrativo o una incertidumbre administrativa, debemos contar con todas las herramientas para realizar una adecuada aplicación normativa, que nos brinde la sensación y satisfacción de que se resolvió en igualdad a otros casos, en justicia. Y es que recordando mis clases de maestría en Derecho Procesal en La Rábida- España, aspiro –aun en temas administrativos- a una justicia de Cadí, la misma que -según las enseñanzas andaluzas que recibí allá- aludía al ciudadano que actuaba como juez o magistrado, del que se esperaba el máximo  conocimiento del Derecho, del Corán, y que era un ejemplo en temas de moral y buenas costumbres (por lo que su prestigio de sencillez, modestia e incorruptibilidad les brindaba gran respeto entre la población).

 

En la segunda entrega de esta saga, vimos que:

.- El derecho peruano fue desarrollándose amorfo, hipertrofiado, tanto por su base histórica colonial, virreinal, como por el desarrollo mismo del derecho penal peruano.

.-En esta evolución, el Poder Judicial fue sobrecargándose de contenido y carga, pues cada día más, la justicia penal debía conocer infracciones o inconductas sobre temas especializados (que estaban más allá de sus competencias usuales y ¡entendimiento!), debiendo aplicar la ley y resolver. Por eso yo decía: “El Juez penal tenía mucho poder: podía juzgar y sentenciar sobre temas que no entendía (por eso sus resoluciones aún se llaman “fallos judiciales” ja ja)”.

 

.- No hay estudios aun que nos permitan asegurar que, el incremento de la legislación administrativa sancionatoria actual, sea una reacción racional y planificada para acabar con esta hiperlexia penalizadora, y por ello –técnicamente- estemos ante una “despenalización”: un transvase de temas que son regulados por el Derecho Penal, pasando ahora a ser regulados por el Derecho Administrativo, perdiendo en ese intercambio el carácter, la naturaleza o la calificación de “ilícito”, pasando a ser ahora una “contravención” menor.

.- Con la experiencia en estos años de ejercicio profesional como abogado y como funcionario público, y con algo de intuición, lo que sí puedo asegurar es que, este retorno de facultades resolutivas y sancionatorias a la administración pública (que antes estaba bajo la égida del Monarca y, ahora, del Poder Ejecutivo), “es una respuesta a la inacción, incompetencia e ineficiencia del Poder Judicial: ¡es una desjudicialización!”. Desjudicialización que no resuelve todavía el excesivo intervencionismo estatal, solo lo traslada: Del Poder Judicial, al Poder Ejecutivo. Es decir, estamos ante un transvase del problema.

 

Decíamos antes que, entre los principales aportes de la dogmática están -los que Robert Alexy- las siguientes funciones:

  1. a) Función de estabilización.
  2. b) Función de progreso.
  3. c) Función de descarga.
  4. d) Función de sustento técnico.
  5. e) Función de control de consistencia.
  6. f) Función Heurística.

 

Los jueces penalistas, con tantos años de experiencia, capacitación, libros publicados, conferencias dadas, y demás demostraciones de sapiencia académica, no pudieron adaptar la dogmática penal y elaborar una propuesta de dogmática para resolver los casos administrativos sancionadores que tenían a su cargo. Por ello considero que, ahora es tiempo de recurrir a las bases del sistema jurídico, del derecho público moderno y del derecho administrativo actual[1], para elaborar esa dogmática que necesitamos en nuestro país.

¿Qué dogmática administrativa sancionadora necesitamos?

.- Considero que, necesitamos una dogmática realmente garantista (No necesitamos una dogmática de estilo penalista, donde mucho discurso abstruso y erudición para el lucimiento personal, pero poca comprensión y aceptación social);

.- Considero que necesitamos una dogmática preocupada en el respeto de los derechos del administrado, del ciudadano, sin descuidar la protección de los intereses generales, colectivos, de aquello que es la cosa pública;

.- Considero que necesitamos una dogmática que nos ayude a resolver los problemas del acontecer cotidiano (donde está involucrado el ciudadano en su relación con el Estado en sus múltiples manifestaciones) o como decía un autor[2] que privilegiaba el hecho que sea entendible dentro del conocimiento científico:

“… conviene tener en cuenta que el conocimiento no es necesario que sea científico para resultar importante y útil. En una sociedad como la actual, impregnada de ideología utilitarista, la dogmática existe porque tiene una función social relevante”.

.- Considero que necesitamos una dogmática que cumpla las tres cuestiones puntuales que un autor español[3] -de mis épocas en La Rábida- sostenía le eran esenciales a toda dogmática: que se trate de un conjunto conceptual, que estos conceptos se unan en un sistema, y que todo ello tenga por misión resolver casos prácticos; razón por la cual la definía –y yo recojo eso- como:

“conformación de un sistema coherente y ordenado de sus conceptos más abstractos a los más concretos”

 

Ahora, con el paso del tiempo, viendo los procedimientos y las resoluciones que se emiten en los tribunales de SERVIR, de la CGR, del Tribunal de Disciplina Policial del MININTER, de INDECOPI, de OSCE y de otras tantas instituciones, creo que vamos por un buen momento para el derecho administrativo en general, y para el derecho administrativo sancionador en especial. Creo que hay muchos puntos en común, pero también hay muchas discrepancia doctrinales en temas que deberían ser comunes a todos estos procedimientos, y ello sólo reafirma la necesidad de contar con una dogmática administrativa sancionatoria peruana.

 

El debate, y la oportunidad para el aporte, están abiertos.

 

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[1] La potestad sancionatoria durante siglos estuvo ligada a la Policía, pero con el nacimiento del constitucionalismo, el monopolio de la represión fue trasladado al Poder Judicial. Pero los extremos fueron atemperados por razones prácticas e ideológicas, y hoy -en la doctrina- ya es un lugar común afirmar que, la potestad sancionatoria penal y la potestad sancionatoria administrativa, forman parte del ius puniendi estatal. En el Perú, también ya es pacíficamente aceptado que la administración tiene facultades sancionatorias: El último debate se produjo con la dación de la Ley 29622 que modificó la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República, y le amplió facultades en el proceso para sancionar en materia de responsabilidad administrativa funcional. (La razón práctica que primó y justificó es que, la CGR podría sancionar más rápidamente a los funcionarios que habían realizado inconductas en sus actuaciones funcionales, con cierta base normativa y conceptual).

[2] CALSAMIGLIA BLANCAFLORT, Albert. Introducción a la ciencia jurídica. Barcelona. Ariel. 1990. Página II.

[3] SILVA SANCHEZ, Jesús María. Aproximación al derecho penal contemporáneo. Barcelona. Bosch, 1992, páginas 49 y 63.

Y SEGUIMOS: “POR UN DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR PERUANO”-II.

En el libro ya citado de mi amigo Pipe “Los procedimientos administrativos sancionadores en las entidades de la administración pública” se analizan eso: los diversos procedimientos legales existentes en nuestra legislación. Aunque en dicho libro no hay un cuadro comparativo de estos procedimientos[1], es rápidamente apreciable que, cada uno de ellos presentan diferencias, propio de las necesidades políticas y técnicas que buscaban atender al momento de ser legislados. Por eso, hace falta una teoría o parte general de la infracción administrativa, que oriente la aplicación de tantas disparidades en la redacción, como en la aplicación[2]. A ello aludimos con la palabra “dogmática”

En el Perú es fácil constatable que, ante el surgimiento de una crisis o un hecho reprobable, inmediatamente surgen propuestas legislativas para incrementar la actividad intervencionista del Estado y sancionar penalmente estos hechos (y para que nuestros políticos salgan a justificar sus propuestas con el solo decir “para que no se repita nunca más”). Esta flamante Congreso Nacional, no es la excepción, y diversos casos son presentados en El Comercio por el Dr. Alfredo Bullard, por lo que obviamos más pruebas de esto.

 Personalmente creo que el defecto que relato líneas arriba, está en nuestro ADN, pues es parte de nuestro legado colonial. En efecto:

1.- Durante la colonia y el virreinato, cuando existía alguna contravención a la normativa monárquica, estas eran investigadas y sancionadas por el funcionario designado por la corona, aplicando la normativa punitiva contenida en la Recopilación de las Leyes de Indias de 1680, y supletoriamente con el Derecho de Castilla.

2.- Durante la independencia, ya influídos por los ideales de la revolución francesa y americana, se propugnó la división de poderes, y se establecieron las primeras regulaciones penales[3] para sancionar cualquier inconducta que el legislador plasmara, hasta llegar al primer Código Penal que rigió en el territorio patrio[4], siendo luego promulgado el primer Código Penal peruano, elaborado por patriotas, en 1863[5].

3.- Con cargo a entrar en detalles bibliográficos, estadísticos, normativos y funcionales de lo sucedido desde la entrada en vigencia del Código Penal de 1991, nos atrevemos a señalar que, en el Perú siempre hemos tenido muy vigente la idea de un “Derecho penal máximo” que postula que, ante la inexistencia, carencia o inacción de instrumentos de control político y administrativo, o de tutela, se requiere contar con una fuerte intervención penal. (Los artículos de Arturo Bullard en El Comercio son la prueba de que, las enseñanzas académicas recibidas en la PUCP sobre un “derecho penal mínimo” o un derecho penal como última ratio, han caído en oídos sordos).

 La reseña histórica citada anteriormente solo pretende graficar que, ante alguna contravención o hecho reprobable, se responde con flamante legislación penal… o con inacción: mudez estatal.  Así:

.- El derecho penal peruano fue desarrollándose amorfo, hipertrofiado.

.-El Poder Judicial fue sobrecargándose, debiendo aplicar la ley y resolver infracciones o inconductas sobre temas especializados (que estaban más allá de sus competencias usuales y ¡entendimiento!)

.- El Juez penal tenía mucho poder: podía juzgar y sentenciar sobre temas que no entendía (por eso sus resoluciones aún se llaman “fallos judiciales” ja ja).

No puedo asegurar que el incremento de la legislación administrativa sancionatoria actual, sea una reacción racional y planificada para acabar con esta hiperlexia penalizadora. Por ello mismo no puedo decir que la nueva regulación administrativa sancionatoria sea una “despenalización” (un transvase de temas que son regulados por el Derecho Penal, pasando ahora a ser regulados por el Derecho Administrativo, perdiendo en ese intercambio el carácter, la naturaleza o la calificación de “ilícito”, pasando a ser ahora una “contravención” menor), como sucedió en Italia[6].

Tampoco puedo asegurar que el incremento de la legislación administrativa sancionadora actual, sea una reacción garantista a favor del ciudadano, en tanto que esta flamante legislación establecería los procedimientos y garantías para evitar la discrecionalidad o arbitrariedad de la administración (los funcionarios o servidores públicos) como algunos sostienen en España[7].

Tampoco puedo asegurar, como otra corriente sostiene, que, este incremento de la legislación administrativa sancionadora actual corresponde, proporcionalmente, al incremento de la actividad de la vida cotidiana actual debido a los avances tecnológicos e industriales. Así, ahora hay que prever delitos de peligro abstracto que antes no se concebían, como por ejemplo, ahora debemos hablar de nuevas formas de comisión de terrorismo, crimen organizado, narcotráfico, etc que los tipos penales tradicionales no prevén, etc.

 Los casos de Italia o el de España nos remite a ya una clásica pregunta: “Cuál es el camino correcto: aplicar al Derecho Administrativo Sancionador los principios del Derecho Penal debidamente adaptados a las peculiaridades de aquél, o construir un Derecho Administrativo Sancionador desde el Derecho Público estatal y, por supuesto y principalmente, desde el Derecho Administrativo, sin olvidar por ello, claro es, las garantías individuales del inculpado”8]

Lo que acreditan los casos de España e Italia es que, una determinada inconducta, puede encuadrar fácilmente en cualquiera de los sistemas punitivos (penal o administrativo), ya que su ubicación no está determinada por la naturaleza del hecho mismo, sino por una opción legislativa, la misma que es !muy variable!

Sea en el campo penal o en el administrativo, las garantías del debido proceso con que cuenta hoy en día el ciudadano sometido a un procedimiento administrativo sancionador, son irrenunciables. Y ya no es una necesidad insustituible el nutrirse solo del Derecho Penal, pues tanto el Derecho Administrativo, como el Derecho Público tienen las bases conceptuales y normativas para brindar esas garantías al ciudadano u administrado.

Lo que sí puedo asegurar es que, este retorno de facultades resolutivas y sancionatorias a la administración pública (que antes estaba bajo la égida del Monarca y, ahora, del Poder Ejecutivo), es una respuesta a la inacción, incompetencia e ineficiencia del Poder Judicial: ¡es una desjudicialización![9]

La desjudicialización por la ineficiencia de este Poder Judicial peruano y la falta de criterio y conocimiento de sus jueces, no resuelve todavía el excesivo intervencionismo estatal, solo lo traslada: Del Poder Judicial, al Poder Ejecutivo (!Es un transvase del problema!)

Si los Jueces del Poder Judicial –cargo al que acceden luego de un concurso público de conocimientos ante el Consejo Nacional de la Magistratura, y luego concurren a una Academia de la Magistratura, que los forma y capacita permanentemente–  no cuentan con una base conceptual sólida para resolver las diversas materias administrativas, ¿podrán resolverlas los funcionarios públicos que el Poder Ejecutivo designe o nombre con diversos perfiles profesionales, que los contrate de diversas formas, regímenes laborales y nivel de remuneraciones, y diversos etc, etc?  

La respuesta a la inquietud reseñada lineas arriba, me sabe a negativa: a decir “NO”. Pero surge una posibilidad que da esperanza a este articulo.  La posibilidad de que todos los funcionarios, por mas diversos que sean en formación y desarrollo profesional, tengan una base común: una base conceptual sólida denominada “dogmática”, que a decir de Robert Alexy señala como aquella que tiene las siguientes funciones:

a) De estabilización: Si los postulados y enunciados académicos, científicos, dogmáticos permanecen, son fácilmente reproducibles. Ello hace que los problemas que encajan en ellos, puedan resolverse más fácil y rápido.

b) De progreso: el conocimiento académico, científico  puede ser valorado a lo largo del tiempo y las circunstancias, por el juez, el legislador, la sociedad, siendo todo perfectible.

c) De descarga: Si los postulados y enunciados académicos, científicos, dogmáticos son pacíficamente aceptados por las partes, y ya no se necesitan de una confrontación o debate, se avanza más rápido hacia la resolución del caso. La finalidad utilitaria, más preciada ahora je je.

d) De sustento técnico: Con una base conceptual sólida, de instituciones jurídicas reconocidas por todo, se mejora la enseñanza y aplicación del texto jurídico.

e) De control de consistencia: Permite contrastar la lógica y la compatibilidad del sistema jurídico en general, con los enunciados en el procedimiento administrativo sancionador, en particular.

f) Heurística: La dogmática contribuye a la creación de nuevos conceptos, criterios y enunciados que, satisfagan nuevas necesidades o problemas.

 

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[1] Estamos elaborando ese cuadro comparativo, para una próxima entrega. Pero ya apreciamos que no hay igualdad en la abundante y dispersa regulación administrativa sancionatoria vigente en temas como causas de justificación, inimputabilidad, tentativa o error, multiplicidad o pluralidad de infracciones o de intervinientes, plazos de prescripción según la gravedad de la falta, etc.

[2] Aquí hablamos de la dogmática o la construcción o académica que los interesados en las ciencias jurídicas podemos ir elaborando, proponiendo, debatiendo, porqué es algo a nuestro alcance, algo que podemos hacer ¡ya!, sin tener que esperar la necesaria intervención del Estado (que debería regular estos temas sancionatorios, para garantizar la igualdad del administrado, ante situaciones administrativas similares).

[3] El General San Martín promulgó el Reglamento Provisional de Huaura, del 12 de febrero, y el Estatuto Provisional del 08 octubre, ambos en 1821

[4] En 1836, el Supremo Protector de la Confederación, Mariscal Santa Cruz, ordenó que en el Perú se adoptara el Código Penal promulgado para Bolivia en 1831

[5] Estos datos históricos se pueden encontrar en el interesantísimo artículo de:   Emilia Iñesta Pastor, denominado: La reforma penal del Perú independiente: el Código Penal de 1863, que obra en las Actas del XV Congreso del Instituto Internacional de Historia del Derecho Indiano. Verlo en:

https://rua.ua.es/dspace/bitstream/10045/24884/1/CODIGO%20PENAL%20PERU%201863.pdf

[6] Alguna bibliografía revisada sobre el caso italiano llega a afirmar que, el derecho administrativo sancionador nace en esas tierras de la despenalización de determinados hechos, contravenciones o ilícitos, por ser visto conveniente bajarle la gradualidad.

[7] De la bibliografía revisada sobre el caso español encontramos algo distinto: se llega a afirmar que, existiendo cierta resistencia a incurrir en una hipertrofia penal, el derecho administrativo sancionador tuvo en el siglo XX un input con los gobiernos dictatoriales de Primo de Rivera y Francisco Franco, que –de cierto modo- postulaban una mayor presencia, intervencionismo o responsabilidad del Estado.

[8] Nieto, Alejandro. Derecho Administrativo Sancionador. Quinta edición. España, Tecnos. 2011.

[9] Como profundo respetuoso del ser humano y su libertad, estoy de acuerdo con

[10] Robert Alexy. Teoría de la argumentación jurídica. Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1989.