En la presentación anterior (Parte II) desarrollamos cuatro (4) de los aspectos que consideramos esenciales para delimitar las diferencias entre la actividad pública y la privada, y así cada uno pueda luego concluir luego si, la experiencia en una es extrapolable a otra.
Los ítems que vimos son:
1.- La naturaleza del ambiente en que se desarrollan
2.- Los fines perseguidos con los bienes y servicios ofrecidos
3.- Los principios que guían su accionar
4.- El liderazgo que caracteriza a los jefes de cada sector
Ahora, veremos los itemas faltantes, que son:
5.- La responsabilidad de los líderes
En la empresa privada, dijimos, rige el principio de libertad. Así, mientras el emprendedor, inversionista, empresario o líder privado cumpla los mandatos constitucionales y legales, tiene absoluta libertad para organizarse y operar. Si realiza una mala gestión, no genera rentabilidad y quiebra, posiblemente responderá ante su esposa, ante sus inversionistas o ante quien él considere, pero quedará allí. Solo si comete un delito, deberá responder ante el Juez.
En las instituciones públicas, impera el principio de legalidad. Así, la autoridad, funcionario o gestor público debe limitar su actuar a los márgenes discrecionales que le señala la ley, y siempre su actuar debe estar restringido por este. Aun si actúa de buena fe y logra algunos fines, pero opera fuera de sus márgenes legales, deberá responder civil, penal o administrativamente (sea en lo disciplinario o en lo funcional). Veamos
5a) La responsabilidad penal está regulada por el Código Penal de 1991 y sus múltiples modificaciones, y es entendida como la sanción que tiene un funcionario por la comisión de los tipos penales claramente establecidos en el Titulo XVIII, Capítulo II: Delitos cometidos por funcionarios públicos, que van de los artículos 376 al 401, y que comprende tipos como el abuso de autoridad, omisión, rehusamiento o demora de actos funcionales, denegación o deficiente apoyo policial, requerimiento indebido de la fuerza pública, nombramiento a aceptación ilegal de cargo público, concusión, cobro indebido, colusión simple y agravada, patrocinio ilegal, responsabilidad de peritos, árbitros y contadores particulares, peculado, malversación, retardo injustificado de pago, rehusamiento a entrega de bienes depositados o puestos en custodia, extensión del tipo, corrupción de funcionarios, cohecho, soborno internacional pasivo, negociación incompatible o aprovechamiento indebido del cargo, tráfico de influencias, enriquecimiento ilícito, entre otros tipos que pueden estar en normas legales específicas
5b) La responsabilidad administrativa, que puede ser de dos tipos: la funcional y la disciplinaria. El funcionario público también puede ser sometido a dos tipos de responsabilidad administrativa, claramente diferenciadas:
5b1) La responsabilidad funcional busca tutelar el interés público respecto a la correcta gestión y uso de los recursos públicos que realiza el funcionario o empleado público, en estricta observancia del Principio de la Buena Administración; la responsabilidad disciplinaria busca asegurar que las actividades que desarrolla el funcionario o empleado público, en el marco de sus funciones, se ejerzan dentro de los márgenes de la normativa aplicable;
5b2) La responsabilidad funcional está a cargo, en última instancia, del Tribunal Sancionador de Responsabilidad Administrativa de la Contraloría General de la República, conforme las leyes N° 27785, 29622 y reglamentos; La responsabilidad disciplinaria corresponde al titular de cada entidad, y en última instancia, al Tribunal de SERVIR, conforme la Directiva N° 002-2015-SERVIR/GPGSC que regula el “régimen disciplinario y procedimiento sancionador de la Ley N° 30057- Ley del Servicio Civil”.
5b3) La responsabilidad funcional busca castigar los hechos de los funcionarios o trabajadores públicos que configuren hechos tipificados como infracciones en las leyes N° 27785, 29622 y su reglamento; La responsabilidad disciplinaria busca castigar el incumplimiento de funciones en que incurren los funcionarios o trabajadores públicos, porque constituye una falta en la prestación del servicio a favor del empleador.
5c.- La responsabilidad civil es regulada por el Código Civil peruano de 1984, y es entendida como la obligación que tiene el funcionario público de resarcir, de compensar, de reparar el daño provocado por un incumplimiento contractual o uno extracontractual. En resumen, el principio es: tengas relación contractual, o no, si provocas un daño, debes responder. En otros países, por ejemplo, si un ciudadano sufre un accidente porque cae en una zanja realizada por el municipio, tiene derecho a una compensación.
6.- Por el tipo de nombramiento y remuneración.
Para la contratación de quienes van a laborar en las empresas privadas, sea como trabajadores o directivos, hay mayor libertad y ciertas restricciones, las cuales están contenidas en el D. Leg. N° 728 que rige el régimen laboral de la actividad privada, siendo que el empresario o inversionista puede escoger a quien contrata (a un familiar, amigo o tercero ganador en un concurso público de méritos), cual es el monto que le ofrece como remuneración, es decir, ¿cuánto les paga? (siempre respetando el mínimo legal, puede comprometerse a pagar las sumas que considere conveniente, en moneda nacional o extranjera, darle las prestaciones que considere) y cuantas horas de trabajo y formas de supervisión les establece.
El ingreso a la función pública tiene tratamiento constitucional, en el Título I, Capitulo IV de nuestra Carta Magna. Se establece la jerarquía de los funcionarios públicos, empezando por el Presidente de la República, precisándose luego que la una ley regula el ingreso a la carrera administrativa, en la que no se comprende a los funcionarios de confianza, los que ocupan cargos políticos, ni los trabajadores de las empresas del Estado. En el pasado esta “ley” fue el Decreto Legislativo N° 276 o Ley de Bases de la Carrera Administrativa, luego también se aplicó en D. Leg. N° 728 que ya mencionamos, y ahora está en vigencia la Ley N° 30057- Ley del Servicio Civil, sin contar que hay muchas otras leyes que regulaban situaciones y regímenes laborales especializados y diferenciados, como la Ley del Servicio Diplomático, la Ley de la Carrera Judicial, la Ley de la Carrera Policial, etc. En cada uno de los regímenes laborales, el tema remunerado es tratado de modo diferenciado, no existiendo –en la actualidad- una escala remunerativa para el trabajador público, dándose casos donde 2 funcionarios que desarrollen labores similares (ej. Jefe de Asesoría Jurídica de dos organismos del Estado de similar dimensión, como pueden ser del Poder Judicial y de la Contraloría de la República), ganen montos sustancialmente distintos, dependiendo si una tiene mayor presupuesto otorgado por el Congreso de la República, o genera ingresos propios, entre otros criterios
7.- Por el tipo de personalidad a quien atiende
La actividad privada está centrada en atender las necesidades y exigencias del cliente, entendido este como quien compra o utiliza los servicios de un profesional o de la empresa, abonando para ello un monto dinerario y exigiendo la contraprestación correspondiente. Así, en el accionar privado, lo que importa finalmente es la rentabilidad económica, aunque ello ahora esté encubierto de criterios tales como “Responsabilidad Social Empresarial”, “Calidad Total”, “Atención al cliente”, “Satisfacción del cliente”, “innovación empresarial”, etc.
Hoy en día se evidencia que, el ciudadano peruano ya está acostumbrado a la lógica del mercado, pues ahora éste ahora reclama mayor información, mayor calidad en los productos o mayor agilidad en la atención de los servicios que recibe a cambio de una contraprestación. Este acostumbramiento hace que el ciudadano observe los servicios o productos que recibe a cambio de un pago, y los compare con los bienes y servicios públicos que recibe a cambio de sus tributos, y -entonces- encuentra que hay una brecha en la calidad y cantidad de productos y servicios.
En la actualidad y dado el referido acostumbramiento, el ciudadano no entiende ni califica al Estado por los nobles fines que éste persigue (el logro del bien común y la justicia social, etc.) sino por los bienes y servicios concretos que le proporciona a cambio de sus tributos.
Por todo ello decimos: el pago de tributos no convierte o limita al ciudadano a la calidad de mero “usuario” o “cliente” del Estado, como propone alguna literatura de administración, management, o nueva gestión pública. En todo caso, el contribuyente es un “ciudadano-usuario”, o un “ciudadano-cliente”, es decir, para el buen funcionario público, el ciudadano siempre es algo más que un simple cliente.
En resumen, la actividad pública, trata con ciudadanos, que siempre son mucho más que los clientes o usuarios, no solo porque contribuyen dinerariamente al Estado con el pago de sus impuestos, sino también porque exigen sus Derechos al que el Estado está obligado atender.
8.- Por el tipo de herramientas usadas
La actividad privada, la empresa, busca satisfacer las exigencias y demandas de sus clientes, y para ello innova constantemente, en los productos y servicios que ofrece, pero también innova en los insumos, en los procesos y en la estructura organizacional que utiliza, buscando siempre mayor eficiencia, para generar mayores ahorros y ganancias. Así, en la empresa privada, ha habido momentos de gran vigencia de conceptos como “branding”, “reingeniería”, “calidad total”, “downsourcing”, “benchmarking”, “outsourcing”, “innovación”, etc, como promesa de conquistar la preferencia del mercado, el gusto del cliente y generar crecimiento y rentabilidad. En efecto, en la década de los 90 experimentamos con el branding o construcción de la marca; durante la primera década del nuevo siglo, hablamos de la calidad del producto y del servicio. La década que estamos viviendo, está signada por la innovación.
La actividad pública se rige por el principio de legalidad, con lo cual cualquier propuesta de innovación organizacional o procedimental, supone una negociación previa con el Congreso o la Presidencia del Consejo de Ministros (que aprueba las modificaciones del Reglamento de Organización y Funciones-ROF) para lograr la reforma normativa deseada, sea de una ley o un reglamento. Todo ello, sin contar la falta de incentivos y motivación en el funcionario público, para realizar estos cambios.
Por otro lado, las organizaciones públicas no son capacitadas para tratar problemas públicos, que son temas complejos, por cuanto en dichos problemas hay múltiples actores, múltiples intereses (muchos de ellos contrapuestos y excluyentes) y bienes e insumos escasos. Del mismo modo, no utilizan herramientas actuales.
Finalmente, por estar vinculado al tema, quiero transmitir la entrevista que realizó el Diario El Comercio, a Martín Pérez, Presidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas – Confiep (Nota 1) donde se le preguntó: En la política, los empresarios suelen estar tras bambalinas. ¿Por qué no dar un paso al frente y participar de forma activa?, a lo que respondió: “Un gran empresario no necesariamente será un buen político. Pero es el sector privado el que le da el dinero, a través de los impuestos, a un Estado manejado por burócratas. Estos han sido incapaces de convertir ese dinero en buenos servicios para los ciudadanos”
Independientemente de que, “a confesión de parte, relevo de pruebas”, por estas razones, propias de la naturaleza de cada tipo de organización, por razones doctrinales sustentadas en diversa legislación vigente, creemos que está suficientemente probado que la gestión privada no es mejor que la gestión pública, son simplemente diferentes; que, la gestión privada no es mecánicamente asimilable a la gestión privada; y que, por tanto, la experiencia de gestión o trabajo exitoso en una, no es garantía de una gestión o labora exitosa en otra.
Esto es lo que creo, pero si tú discrepas, dialoguemos con ideas, argumentos y mucho respeto.
Nota 1- Diario El Comercio del 05 de marzo del 2017, Sección Política, página 4.