Acabo de leer el libro “Los procedimientos administrativos sancionadores en las entidades de la administración pública” de mi estimado amigo Christian Guzmán, donde también trata del procedimiento disciplinario, y como todos los buenos libros, éste me ha generado más dudas, inquietudes y reflexiones que respuestas. Por ello, hoy me animo a compartir con todos, algunas reflexiones surgidas de la experiencia como Presidente de la Primera Sala Permanente del Tribunal de Disciplina Policial del Ministerio del Interior, y abogado preocupado en el tema procesal, administrativo y constitucional.
Hace muchos años, cuando mis inquietudes académicas las encausaba en la Asociación Civil “Derecho & Sociedad” un muy buen amigo, y ahora excelente abogado penalista, Fernando Iberíco me explicaba que el Derecho administrativo sancionador debía llamarse derecho penal administrativo, porque el marco conceptual y la nomenclatura usada, procedía en mucho de la dogmática penal, y el me citaba, reforzando sus afirmaciones, a autores alemanes e italianos de los libros que él compraba y leía.
También reforzando las enseñanzas de mi amigo Fernando Iberíco, en esas fechas, se hablaba mucho del Caso Ozturk del 21 de febrero de 1984[1], donde el Tribunal Europeo de Derechos Humanos había desarrollado las diferencias de finalidades entre sanciones administrativas y penales, pero se pronunció en el entendido que el procedimiento administrativo sancionador era un subsistema penal o parapenal[2].
Siempre me quedé con esa idea, y la corroboré en los años siguientes que trabajé en el Poder Judicial o en la Academia de la Magistratura, y ahora en el Tribunal de Disciplina Policial, pues encontré que muchos de los abogados que defienden los temas administrativos sancionadores, son penalistas.
Al estudiar Derecho, como hijo de magistrado, recurrí a los libros de la biblioteca paterna y encontré que nuestros “administrativistas” eran escasos, pero sobre todo se limitaban a comentar o hacer exégesis de las leyes y reglamentos, demostrando mayor o menor cultura jurídica, inopia de sentido común, voluntad subjetiva en búsqueda de un resultado ya declarado, y citando algunas jurisprudencias para hacer interpretaciones casuística según la conveniencia u oportunidad, pero nunca desarrollando un marco conceptual o dogmático solido, como si lo hacían los penalistas, o incluso los civilistas (que hacían demostraciones de erudición citando a autores de la escuela italiana o a la francesa, que sí permiten una aplicación normativa más igualitaria y, por ende, justa).
Algún autor colombiano que leí, decía: “Cuando el jurista descansa, el derecho retrocede y se anquilosa“, porque si el Derecho es ciencia construida -con gran esfuerzo del intelecto y del lenguaje, como lo demuestran sus principios, reglas, lógica, etc.- lo peor que se le puede hacer, es que los operadores jurídicos -carentes de conceptos coherentes, trabajen por intuición; que no puedan haber una confrontación alturada, de ideas; que no puedan argumentar.
Por lo anterior, en estas fechas considero muy positivo que abogados de distintas vertientes (penalistas, administrativistas, constitucionalistas, laboralistas, etc.) se estén interesando en el procedimiento administrativo sancionador, pues necesitamos una visión interdisciplinar para construir un marco conceptual, con una sólida base dogmática para los diversos procedimientos que tenemos legislados (donde cada uno tiene su propia regulación de causas de justificación, culpabilidad, autoría, participación, etc.), y.. ¿por qué no? ¡Para propugnar la construcción de un único procedimiento administrativo sancionador[3], donde se garantice la igualdad de todos los ciudadanos y administrados ante la Ley!
Actualmente, hay mucho espacio para que las entidades del Estado establezcan procedimientos administrativos sancionadores, y eso lo vemos positivo, como una reacción racional ante la inoperatividad del Poder Judicial. Pero lo preocupante es la creatividad que pueden mostrar los abogados y los funcionarios encargados de llevar a cabo dichos procedimientos en las regiones, donde no siempre se cuentan con las facilidades de formación y capacitación que hay en Lima. Felizmente, la actual conformación del Tribunal Constitucional, y la calidad de sus resoluciones, dan esperanza.
Justamente por lo señalado en el párrafo anterior, los funcionarios y servidores públicos que trabajamos con administrados (muchos de ellos ciudadanos que no tienen mayor formación o interés en temas jurídicos, sino simplemente necesidad de “Justicia”) tenemos una mayor responsabilidad: demostrar con nuestras decisiones (racional en lo interno y razonable en lo externo) que hacemos una justicia de Cadí.(4) Y para ello requerimos construir… una dogmática (5)
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[1] Un comentario muy acertado del caso, lo encontramos en la Revista de Administración Pública, No 104, mayo/agosto 1984 http://www.cepc.gob.es/gl/publicacións/revistas/revistas-electronicas?IDR=1&IDN=102&IDA=23397
[2] En ella se analiza la potestad sancionatoria de la administración y las garantías del administrado. Este caso consiste en que el 27 de enero de 1987, el Señor Abdulbaki Ozturk chocó su auto contra un auto estacionado. La policía llegó y trasladó el tema a una autoridad administrativa que le impuso una multa de 60 DM por conducción imprudente. El señor Ozturk interpuso un recurso al estar en desacuerdo y se fueron a un proceso judicial, donde él retiró la demanda, con lo que la decisión administrativa que le imponía la multa se hizo firme.
La autoridad administrativa aplicó el artículo 24 de la Ley 1968/1975 ley sobre circulación, que señalaba que esta infracción determinaba una “contravención administrativa o Ordnungswidrigkeit”. Esta ley tenía como finalidad la despenalización de infracciones consideradas leves, transformándolas en contravenciones administrativas, es decir en actos ilegales y reprensibles que pueden ser multados con montos entre 5 y 1,000 DM. La persecución de las Ordnungswidrigkeit correspondía a las autoridades administrativas y se regía por el Código de Enjuiciamiento Criminal, la ley del Poder Judicial, entre otras. En ella se establecía que, si uno se desiste en el procedimiento judicial, debía pagar las costas procesales, que incluían los gastos del interprete.
El señor Ozturk demandó al Estado Alemán porque consideró que pagar 63 marcos por costas procesales, incluido el costo del interprete del que había hecho uso, violaba el art. 6.3 3) del Convenio Europeo de Derechos Humanos, porque allí se usaba el término “acusado”, lo que él rechazaba, pues era darle un sentido y una naturaleza penal, a lo que debía ser una sanción administrativa.
Esta sentencia me parece relevante pues da una base para establecer la vexata quaestio (cuestión controvertida) de la identidad o diferenciación de cuando estamos ante un delito o ante una infracción administrativa.
[3] Más que un sueño, encuentro la necesidad de exigir a nuestros legisladores la versión autóctona de una Ley General de Infracciones y Sanciones administrativas, como hace muchos años ya la tienen Alemania e Italia.
(4) Justicia de Cadí. Recordando mis clases de la maestría en Derecho Procesal que seguí en tierras andaluzas, debo precisar que el Cadí era el juez o magistrado que, según la ley religiosa islámica de los territorios musulmanes, debía impartir justicia. De él se esperaba el máximo conocimiento del Derecho, del Corán, y ser un ejemplo en temas de moral y buenas costumbres, por lo que su prestigio de sencillez , modestia e incorruptibilidad les brindaba gran respeto entre la población, por lo que los monarcas árabes, pocas veces quebraban sus sentencias.
(5) Gregorio Robles Morchon, en su libro “El derecho como texto (cuatro estudios de teoría comunicacional del derecho)”, Madrid, Civitas, 1998, p. 22-24 señalaba que, la dogmática jurídica tiene como tarea:
.- presentar en forma sistematicamente construida, y conceptualmente rigurosa, el material o texto jurídico bruto, para construir el sistema (este viene en un texto elaborado, paralelo, que refleja y perfecciona de un modo mas completo y certero, el texto bruto).
.- no describir los hechos, ni constatar la existencia de la norma, sino producir una reelaboración del ordenamiento, aportando un gramo de arena para que la norma sea realmente aplicable (aporta en la construcción del sistema)