LA POBREZA NACIONAL Y LA POBREZA REGIONAL
Efraín Gonzales de Olarte

Al parecer, la reducción de la pobreza en el Perú está relacionada con el crecimiento económico, siempre que sea por lo menos 4% al año. Si baja de esa cifra la pobreza vuelve, como parece que ha sucedido el 2017. El problema es que no sabemos a ciencia cierta a qué se debe el crecimiento, hay varias interpretaciones. Por un lado, hay varios macroeconomistas que sostienen que el crecimiento depende del sector exportador, sobre todo minero, el cual a su vez depende de los precios internacionales. Si esto fuera así el 2018 es probable que se reduzca la pobreza. Por otro lado, hay quienes incluyen, entre los factores del crecimiento, la forma como se maneja la política económica, sobre todo la política del gasto público, que bien utilizado puede activar la economía. Esto quiere decir que probablemente el año 2018 no retroceda la pobreza, en la medida que hay que reducir el déficit fiscal que alcanza un preocupante 3% del PBI. Luego, hay un sector, de ideas básicas, que sostiene que la inversión es el principal factor de crecimiento, lo que haría que el 2018 tampoco se reduzca la pobreza.
Creo que todas estas hipótesis son válidas y hay que hacerlas funcionar en conjunto. Si lo hacemos, probablemente encontremos algunas contradicciones entre una y otro entrada. Por ejemplo, si se requiere más gasto y más inversión, obviamente choca contra cómo reducir el déficit fiscal. Este es uno de los temas críticos que deberá resolver el nuevo ministro. Está claro que si las exportaciones aumentan, tendrán un impacto positivo en la recaudación fiscal y, como corolario, en el gasto público y probablemente en los programas sociales y en la inversión pública. Esto quiere decir, que la reducción de la pobreza dependerá de los precios de los minerales, lo que hace del Perú un país muy vulnerable a la coyuntura internacional y la pobreza un fenómeno cíclico.
Sin embargo, hay algunos temas que no son tomados en cuenta. El primero, es cómo explicar que la región más pobre, según el índice último, tenga la mina más rentable de oro y que genera buena parte de las divisas y de los impuestos a la renta. El segundo, la región que más se ha empobrecido es el Cusco que tiene un flujo turístico que no ha disminuido, al contrario ha aumentado. ¿cómo explicar estas paradojas?
La respuesta está en la débil integración entre sectores y provincias de las regiones del Perú, es decir, lo que suceda en los sectores dinámicos –minería o turismo- no incide en los pobres del campo (que son la mayoría de los pobres). En un estudio nuestro encontramos que no hay relaciones de causalidad entre la dinámica urbana (ciudades grandes) y el entorno rural de las principales regiones del Perú, es decir, si las ciudades crecen no repercute sobre sus entornos. Una explicación de esta situación es que debido a las exportaciones mineras y de gas, el sol peruano se ha convertido en una moneda fuerte, es decir tenemos un dólar barato, lo que hace que sea más fácil importar que producir varios productos de consumo básico y, como consecuencia, los productores de las regiones no puedan competir y en consecuencia, no puedan generar mayor producción, mayor empleo, mayores ingresos y, en consecuencia, reducir la pobreza. Una segunda explicación, es que no ha habido políticas sectoriales para conectar las actividades agrícolas y hacerlas más rentables.
Por estas razones, está claro que en la base de los determinantes de la pobreza están las estructuras productivas de cada región, con productividades muy heterogéneas y muy bajas en los sectores intensivos en mano de obra.
Creo que las políticas para reducir la pobreza pasan por políticas que promuevan la inversión y nuevas tecnologías en las regiones, sobre todo en aquellas que tienen más pobres. Desde nuestro punto de vista estas políticas deben estar orientadas a integrar las ciudades con sus entornos rurales. Si esto se logra la pobreza se reducirá progresivamente y de manera permanente y no estaremos esperando a que suban los precios del oro o el cobre para que esto suceda.
Ojalá, que la nueva administración –con gran presencia de ex gobernantes regionales- sea consciente de esta posibilidad.
Abril 2018

AGRICULTORES Y PAPAS
Efraín Gonzales de Olarte

Un buen año agrícola es un mal año para los agricultores productores de papa. Parece paradójico, pero no lo es. Veamos porqué. La producción de papa y otros tubérculos tiene algunas características cuyo tratamiento no es tan simple como se cree. Un mal diagnóstico del problema puede llevar a medidas desesperadas como la de comprar los excedentes.
La primera característica es que hay una enorme variedad de papas, se estima que diariamente en los mercados del Perú habría más de cien variedades en venta. La segunda es que la papa se produce desde el nivel del mar hasta casi 4mil m.s.n.m., de ahí las variedades que se adaptan a diversas altitudes y variados eco-climas. La tercera. es el producto por excelencia de los campesinos, sobre todo de los pobres, porque es una fuente alimenticia importante y en general producen para su autoconsumo. La papa es la base de la economía y de la vida de los campesinos. La cuarta es que la papa no se puede almacenar de un año para el otro, como es el caso del maíz, las habas o el arroz, la única manera de hacerlo sería deshidratándola y produciendo chuño o moraya. La quinta es que las unidades productivas –comunidades, familias comuneras, pequeños y medianos agricultores y grandes empresas- rebasan el millón, esto quiere decir que hay productores de papa en cada valle costeño, interandino y en las tierras de ladera. La sexta es que la papa tiene un valor relativamente bajo por kilo y su mercado espacial está limitado por el costo de transporte, es decir, un productor de papa blanca de Huánuco o Junín no puede vender su papa en Tacna o Tumbes, porque las distancias son grandes y los costos de transporte harán que el precio de la papa al llegar a destino sea mucho mayor que la papa producida en los valles de Tacna o el norte. En consecuencia, los mercados de la papa son regionales y, en muchos casos, micro-regionales cuando las carreteras son malas y las productividades bajas.
La agricultura depende en gran parte del clima y de la disponibilidad de agua. Un buen año tiene ambos atributos y el resultado es que la producción es mayor a la esperada, en consecuencia, en el mercado hay una mayor oferta. Sin, embargo por el lado de la demanda de papa hay dos tipos: la demanda para consumo directo, que es la mayor parte de ella, y la demanda para la transformación industrial, que es la menor. Los peruanos tenemos establecido un consumo anual de papa para la alimentación que es más o menos fija, nadie va a comer más papa fresca si los precios bajan, es decir la demanda por papa es “inelástica”. En el mercado nos encontramos frente a una mayor oferta frente a una demanda rígida, la consecuencia no sólo es una disminución del precio sino que, además, se genera un excedente que no se puede vender en el mercado local, pero tampoco se puede vender o exportar en otros mercados, porque en cada región ocurre lo mismo y los costos de transporte limitan el ámbito del mercado, es decir, el kilogramo de papa blanca hoy está a 40 centavos de sol, mientras que una buena papa amarilla o huayro de exportación podría valer 3 a 4 soles, en cualquiera de los casos el costo del transporte por kilo y por cada 100 kilómetros está a casi un sol, obviamente la proporción del costo de transporte es de 250% en el primer caso y de 25% en el segundo caso. Saque sus conclusiones.
El problema adicional para los agricultores modernos y los campesinos tradicionales en un buen año la reducción del precio puede ser tan crítica que no llegan a cubrir los costos de producción, en consecuencia tendrán pérdidas. Un buen año agrícola es un mal año comercial.
Situación como esta no se da todos los años, pero cuando ocurre obviamente los productores de papa están en problemas financieros.
Frente a una situación así surgen varios comentarios. Primero, el número y la heterogeneidad de los productores de papa es tan grande, tanto como la desigualdad de su producción, que los precios se fijan en función de la demanda en cada mercado local, en las ciudades, es decir que los precios son distintos en cada región o microrregión, por lo que las políticas deberían ser sectoriales y, sobre todo, regionales. Se trata pues de mercados acotados por la geografía.
Segundo, el principal problema de la papa es que no se ha logrado industrializarla o darle mayor valor agregado, por ejemplo en las ofertas gastronómicas. La demanda de la papa como insumo tiene una elasticidad demanda mucho más alta, es decir que una sobre producción puede bajar el precio pero no tanto como cuando sólo se usa para el consumo directo. Si por ejemplo, la papa se utilizara para producir etanol y este sirviera como combustible automotor, los precios de la papa serían mayores, muy estables y no habría sobre excedentes. Además, si la economía crece, la demanda por papa crecerá también. Esta sería la solución para erradicar la pobreza de los campesinos. Mientras la papa tenga una baja demanda industrial, el problema de sobreproducción y precios bajos será una constante.
Tercero, una de las principales ausencias en la política agraria es que no hay un sistema de seguros que permita a los agricultores recuperar su inversión en caso de revés comercial. Por alguna, razón la orientación neoliberal de la política económica está en contra de las políticas sectoriales, que en el caso de la agricultura es una necesidad imperativa y que existe en todos los países, salvo en el Perú.
Cuarto, en casi todos los países desarrollados los agricultores son subsidiados por el estado por razones de seguridad alimentaria. La producción que alimenta a una nación debe estar asegurada y el estado, es decir toda la sociedad, asume los riesgos que conlleva la agricultura, tan dependiente de fenómenos naturales no controlables por nadie. Es conocido los cientos de millones de dólares que gastan los Estados Unidos para subsidiar el trigo y la leche o el Japón para subsidiar el arroz. En el Perú la palabra subsidio está vedada por razones ideológicas de los que creen que la economía de mercado se parece a los libros de texto.
Es obvio que hay dos planos en los que hay actuar. En el corto plazo, la compra de los excedentes de papa por el Estado peruano debería estar dirigida a los campesinos más pobres y no tanto a los agricultores comerciales que aprovechan de la ocasión para asediar a un estado débil como el peruano. Hay varios comentaristas que dicen que la compra de estos excedentes se hará con la plata de todos los peruanos (nuestros impuestos) lo que se olvidan es que todos los peruanos estamos comprando papa más barata, es decir hay una compensación. En el mediano y largo plazo, lo que cabe es tener un política agrícola-regionalizada, que incluya el planeamiento de cultivos, el manejo del agua, el acceso al crédito y a seguros de producción, pero sobre todo se requiere de una política que está más allá, en la industria, los servicios y la exportación de papas exóticas y ecológicas cuya calidad puede ser pagada por consumidores externos fácilmente.
Finalmente, es importante la investigación para encontrar nuevos usos a la papa: alcoholes, chips, harina, deshidratación y otras aplicaciones que sólo la investigación puede ofrecer.
La papa fue domesticada por los antiguos peruanos y nosotros lo modernos peruanos no hemos hecho mucho para mejorar su uso.
Lima, febrero 2018

DESARROLLO HUMANO EN EL PERÚ
A PROPÓSITO DE LA VISITA DEL PAPA FRANCISCO

Efraín Gonzales de Olarte
El enfoque convencional de la economía parte de la idea que un país mejora si su producto bruto o sus ingresos mejoran, es decir, la medida del progreso y del desarrollo económico es el crecimiento del PBI, es decir, el fin último pareciera ser que la producción material e inmaterial crezca. El enfoque del desarrollo humano pone las cosas de otra manera, lo importante de una economía es cuánta oportunidad crea para que sus habitantes estén mejor, o simplemente, que puedan elegir entre una u otra opción de trabajo. Es decir, el indicador económico en este enfoque es cuántas personas logran tener un empleo decente (formal, con salario adecuado y con buenas condiciones de trabajo), cuántos estudiantes logran aprobar sus cursos en el colegio o la universidad, cuántas personas tienen acceso a un buen servicio de salud, independientemente de su nivel de ingresos, o cuanto niños tienen una buena alimentación. Obviamente, para todo esto es importante el crecimiento del PBI, pero no cualquier crecimiento. Si el PBI crece a 3% al año y genera 3% adicional de empleo decente, o si gracias al crecimiento económico los rendimientos educativos y el nivel de estudios mejoran, estamos frente a una economía al servicio de la gente, y no al revés la gente al servicio de la economía.

Precisamente, el Papa Francisco es un promotor de una sociedad con una economía que genere mayores oportunidades para los que menos tienen, es decir promueve una economía redistributiva y solidaria. Pero además, señala que el crecimiento económico no debe depredar más los recursos naturales y no debe ahondar el problema del cambio climático. La propuesta del Papa, en este sentido es todo un desafío, pues nos obliga a conciliar tres grandes objetivos: ser eficientes en lo económico, ser equitativos en lo social y promover la sostenibilidad de la naturaleza. Es decir, promueve un triángulo que en la actualidad es imposible de lograr, pues si quieres ser más eficiente en economía debes maximizar tus ganancias, si lo haces probablemente tienes que pagar menos salarios o debes sobre utilizar los recursos naturales o quemar petróleo para generar energía barata, en consecuencia, no se puede lograr los tres objetivos al mismo tiempo, a menos que cambies de valores y cambies de racionalidad económica y del uso de recursos naturales. Este el verdadero desafío de la humanidad hoy, como morigerar las ansias de ganancias, cómo pensar más en “el otro” y como mantener “nuestra casa común”.

Por ello, la venida del Papa al Perú es un momento importante para reflexionar sobre el futuro nuestro, de todos los peruanos y de todos los suramericanos, pues nos hemos acostumbrado a promover el crecimiento económico sin reparar en sus efectos distributivos y en sus efectos sobre la naturaleza.

En los últimos veinticinco años hemos tenido, ciertamente un crecimiento importante que ha mejorado muchas cosas en el Perú, pero no ha sido un crecimiento equitativo para todos, algunos son mucho más ricos que antes y es verdad que hay menos pobres, pero si la pobreza hubiera disminuido con la misma intensidad con la que los sectores ricos vieron crecer sus ingresos, ese sería el modelo a promover. Pero, esto no ha sucedido, por ello debemos pensar en hacer serios ajustes al modelo de vida y cultura que tenemos, pero esto no pasa solamente por una decisión política, pasa sobre todo por un cambio de forma de pensar la economía, por un cambio ideológico más acorde con que nuestro planeta y sus recursos naturales son finitos. Aquí la ecuación se cierra, pues necesitamos un crecimiento con equidad humana y con sostenibilidad de nuestra casa común.

DESCENTRALIZACIÓN, CORRUPCIÓN Y RECONSTRUCCIÓN
Efraín Gonzales de Olarte

La prueba de fuego para la descentralización es la reconstrucción del norte, pues ésta dependerá de la capacidad de coordinación entre los tres niveles de gobierno. Por un lado, los gobiernos regionales y locales quienes están cerca de los problemas de sus respectivas poblaciones, saben de manera directa cuáles son los temas críticos para reconstruir lo destruido por el niño costero y por otro lado, el gobierno central que maneja los recursos financieros tiene la capacidad de asignar los montos necesarios para la reconstrucción además de las capacidades para intervenir directamente en ciertos sectores.
Hasta el momento, los avances son aún desconocidos y todo parece indicar que las grandes obras no avanzan como deberían hacerlo, a tal punto que el director ejecutivo encargado por el gobierno central para la reconstrucción ha renunciado, al parecer por desavenencias con varios gobiernos regionales. Es decir, no se ha llegado a coordinar con los gobiernos sub-nacionales.
La falta de coordinación es uno de los principales problemas de la descentralización. No se ha logrado construir un sistema descentralizado de gobierno, en el que no solamente se sepa cuáles son las funciones de cada nivel, cuáles son sus responsabilidades, sus recursos, pero sobre todo no se ha llegado a tener un ente técnico coordinador y planificador, que permita una acción concertada y ágil del estado.
El otro problema es que el proceso de descentralización ha estado plagado de corrupción en varios gobiernos regionales y municipales, tanto que no sólo hay varios gobernadores y alcaldes con juicios o directamente en prisión, sino que se ha generado una gran desconfianza en la capacidad del estado de actuar éticamente en todo lo que tengan que ver con el gasto público tanto corriente como de inversión. Por ello, para llevar a cabo cualquier proyecto de reconstrucción de una carretera, puente, o alcantarillado, los procesos de licitación tienen tantos candados y duran tanto tiempo que las obras se han retrasado ya de manera preocupante. Las lluvias ya han comenzado y quién sabe si en el próximo verano se habrán concluido por lo menos las obras de defensas y encausamiento y defensa de los ríos, para evitar la inundaciones que tanto daño hacen, sobre todo a los más pobres. Es decir, un país con altos grados de corrupción, en todos los niveles de gobierno, no puede reconstruir rápidamente.
Además, un gran error legislativo fue prohibir la reelección de gobernadores y alcaldes, pues, la falta de experiencia de las nuevas autoridades retrasa la toma de decisiones, más aún si tienen encima todo el sistema de control al cual tienen que habituarse. Estoy seguro que aquellas regiones o municipalidades que tienen gobernantes experimentados lo harán mejor.
Uno de los principales problemas de la descentralización es que no ha logrado conformar una capa de políticos regionales y locales y una masa de funcionarios capaces de mantener políticas de estado de manera eficaz y moderna. Si a esto agregamos que el segundo gobierno aprista redujo los sueldos de gobernadores, alcaldes y funcionarios, decisión desafortunada que ha impedido la creación de una generación de técnicos y gestores con capacidad de formulación y ejecución de proyectos de inversión y de desarrollo, que hoy hacen falta para la reconstrucción.
En conjunto, el proceso de descentralización, no ha logrado construir una instancia de coordinación y planificación con la que el gobierno central, los gobiernos regionales y los municipales puedan trabajar de manera sincronizada y con “checks and balances”, no ha logrado construir una burocracia descentralizada profesional y efectiva, pero sobre todo debido a todos estos factores se ha llegado a una situación de corrupción endémica, v.g. Lavajato, que ha paralizado obras y obstruye una reconstrucción del norte más rápida..
Quizás la coyuntura actual podría ser el pretexto para repensar la descentralización, no tanto como un proceso de transferencia de funciones, sino como un proceso de reorganización del estado, para lo cual ciertamente se necesita planificación concertada de largo plazo, creación de una burocracia profesionalizada y eficaz y un gran liderazgo político, técnico y ético. Será capaz el gobierno de acometer este desafío?
Lima, 30 de octubre 2017

Hace algunos años llevé a cabo una investigación sobre “el Consenso de Washington” que se utilizó en los años 90 del siglo pasado en América Latina para promover los ajustes estructurales de carácter neoliberal. Uno de los aspectos que estudié, a través de muchas entrevistas en Washington, fue cómo pensaban los economistas del Fondo Monetario Internacional, del Banco Mundial, del Banco Interamericano y del Departamento del Tesoro. No me sorprendí al oír que todos tenían un pensamiento económico estándar y neoclásico. Uno de los economistas del FMI, que se ocupaba del Perú, me sintetizó la idea, me dijo que el Consenso de Washington era lo que pensaban los departamentos de economía de las principales universidades norteamericanas.  Estos departamentos – Chicago, Harvard, MIT, Berkeley, Minnesota, etc.- estaban y están dominados por el pensamiento económico neoclásico que promueve la economía de mercado, la intervención restringida del estado, la propiedad privada y la libertad de decisión de cualquier agente económico.

Pero lo más interesante es que, en esas famosas escuelas de economía, han estudiado y estudian los futuros funcionarios de las entidades arriba indicadas, pero también los futuros ministros funcionarios de economía y hacienda, los futuros presidentes, directores de los bancos centrales e inclusive varios futuros presidentes de nuestros países latinoamericanos. No solamente ello, sino que también en muchos casos, estos economistas han generado relaciones de amistad, en las aulas universitarias e incluso muchos han sido roomates. Obviamente, se ha ido generando una comunidad a la que denominé “la corporación de los economistas neoclásicos” que son los que manejan las economías de nuestros países y funcionan como una corporación.

Dadas las bases filosóficas, teóricas e ideológicas de la escuela neoclásica –en todas sus especialidades- los sectores empresariales y capitalistas que, por alguna razón casi siempre son derecha y de variable conservadurismo, han adoptado este paradigma tanto en sus decisiones empresariales de carácter microeconómico y para fijar su posición frente a las políticas económicas y sociales, porque además le son favorables a sus intereses. Es obvio que estamos frente al paradigma dominante actual sobre otras escuelas de pensamiento económica que tuvieron su momento, el keynesianismo o el estructuralismo.

En este contexto, me he preguntado, como lo hace Jean Tirole en su magnífico libro “La economía del bien común”, cómo se conectan los economistas peruanos con la política y ¿cómo? resultan tomando decisiones muy importantes para la vida y el bienestar todos nosotros. Creo que tienen tres rutas. La primera es perteneciendo y militando en un partido político, en cuyo caso la doctrina y la visión económica partidaria hará que tengan diagnósticos y propuestas de políticas económicas consistentes con su ideología. La segunda es a través de la exposición de sus puntos de vista a través de sus investigaciones, libros, artículos periodísticos, y que los políticos adopten sus visiones. La tercera, que es la situación más corriente en el Perú de hoy, es participar en alguno de los movimientos políticos existentes, que no tienen doctrina definida, pero que llegan al poder y a gobernar. Muchos de ellos son en realidad tecnócratas que ofrecen sus conocimientos y experiencia económica a quien se la pida y les pague.

Como los partidos políticos peruanos han dejado de ser lo que deberían ser, la mayor parte de economistas entran a la política por la segunda y tercera vías. Dado el paradigma neoclásico dominante, la mayor parte de economistas que adscriben o han sido formados en esta perspectiva son los que “manejan la economía”. No olvidemos que el ajuste estructural neoliberal fue pro mercado, pro empresarial y anti intervencionista y ha sido apropiado por empresarios y capitalistas como el “modelo que funciona”, lo que hace que economistas neoclásicos capitalistas y empresarios compartan una misma visión económica y, hasta cierto punto, política.

Esto me permite afirmar que, hoy, el pensamiento económico de derecha en el Perú es básicamente neoclásico, a diferencia del pensamiento de derecha de fines del siglo XIX y comienzos del XX, que tenía un componente de identidad política y una visión muy distinta sobre el papel del estado.

El problema central de esta situación es que la teoría neoclásica no ha recibido casi ningún aporte teórico de los economistas neoclásicos de países como el Perú. Nuestros economistas son básicamente “consumidores” de las teorías vigentes en el norte, sin espíritu crítico, fundamental en el pensamiento científico, razón por la cual este pensamiento se ha convertido más bien en una ideología, que es defendida y promovida. Lo cual no es ningún pecado, pero si es grave si se aplica a la política económica sin tener una conexión con “la política” y con el contexto socio económico y político del Perú.

No parece existir el menor deseo de contrastar las bases teóricas de los libros de texto con nuestra realidad, salvo honrosas excepciones, para ver que de pronto varias de las teorías aceptadas como axiomas no funcionan tal y cual dicen los textos o los artículos de la American Economic Review, sino de otra manera, razón por la cual varias de las políticas económicas y sociales no dan los resultados esperados.

El pensamiento neoclásico y, en consecuencia, el pensamiento de derecha se vería enriquecido si las teorías “generales” del norte fueran adaptadas a casos particulares. No creo tampoco que haya que inventar teorías nuevas, lo que sí es esencial es desarrollarlas cambiando algunos o todos sus supuestos, algunas funciones de comportamiento, imaginando otros marcos institucionales. Pero este esfuerzo está fuera de la mente de los economistas neoclásicos criollos. Es decir, tenemos una derecha económica poco creativa y bastante dogmática. A tal punto, que basta que algún economista no neoclásico tenga un punto de vista distinto o que compita con “las verdades neoclásicas y neoliberales”, para que inmediatamente sea calificado con distintos adjetivos, ocultando así su falta de argumentos teóricos o empíricos[1], pero sobre todo impidiendo el debate.

En este sentido son casi religiosos y defensores del dogma neoliberal, lo que obviamente no permite avanzar hacia una síntesis de puntos de vista contrarios. Si hubiere más debate y más apertura intelectual e ideológica tanto las políticas económicas, como las decisiones económicas y, quizás incluso la política, podría mejorar muchísimo en el Perú.

Pero obviamente, esto revela la pobreza teórica e ideológica de la denominada derecha en el Perú.

[1] El mejor ejemplo de este pensamiento se encuentra en un sitio web denominado “Lampadia”, que es la versión criolla del Instituto CATO de Washington, Think Tank del conservadurismo americano más rancio.

LA CASI IMPOSIBLE FORMALIZACIÓN EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

La informalidad es un problema que tiene más de diez definiciones, en consecuencia, su tratamiento puede ser tan disperso como definiciones hay. Si realmente no hay unanimidad conceptual y tampoco definición jurídica convencional puesta en algún código o ley, ¿cómo resolverlo?

Se asume que en el Perú el 70% del empleo es informal y no menos del 40%  PBI también es informal. En el primer caso se refiere a aquellos trabajadores que no tienen contrato laboral, que no tienen beneficios sociales y que probablemente reciben salarios por debajo del mínimo legal. En el segundo caso los productores no tienen un RUC, es decir no tienen un registro tributario que los incorpore como contribuyentes.

¿Por qué no se formalizan? En verdad por tres razones: porque el Estado peruano es tan débil que no los puede registrar y controlar, porque sus productividades son tan bajas que no tienen capacidad de pagar impuestos, seguros sociales, y otras cargas, sin perder, y, finalmente, porque hay una ideología de asedio al estado, sacándole la vuelta, no pagando impuestos y beneficiándose con los impuestos no pagados.

Estamos frente a un problema “duro” casi imposible resolver por un estado débil, bajas productividades y la cultura de “pepe el vivo” que atraviesa todas las capas sociales.

El actual gobierno, que había prometido avanzar con la formalización, hasta el momento ha fracasado, como lo han hecho gobiernos anteriores.

En nuestro criterio para poder formalizar es necesario avanzar en estos tres frentes, de lo contrario no es posible. Pero ante todo nos tenemos que preguntar y responder de manera convincente. ¿Qué entendemos por formalización? y ¿por qué es necesaria la formalización?

De las múltiples definiciones sobre formalización nos quedamos con aquella de que un agente económico es formal si está registrado en las instituciones del estado que le corresponden y que, en consecuencia, se rige por el marco legal económico existente. La formalización es necesaria pues asegura que las actividades económicas se realizan dentro de un marco institucional y legal que garantiza igualdad de derechos y obligaciones de los agentes económicos: empresarios, trabajadores, consumidores, estado. Es decir, la formalización es integradora del mercado con el estado y viceversa.

La meta de la formalización no sólo es legal e institucional, es sobre todo una que define ciertos niveles de productividad que garanticen los costos de la formalidad, consecuentemente exige ciertos niveles de inversión, de calificación de los trabajadores y tecnología adecuada, que en su conjunto permitan la competitividad de los productores y de los trabajadores. Es decir, la formalización presiona a mínimos productivos. Esta es la razón por la cual en el Perú la informalidad es tan alta, es decir, la mayor parte de los productores no cuentan con niveles de capital adecuados, sus trabajadores son poco calificados y sus tecnologías son o tradicionales o de baja calidad.

Por estas consideraciones la lucha contra la informalidad es, en realidad, una lucha por mejorar los niveles de desarrollo productivo, con sus tres componentes, mejoras en la productividad, fortalecimiento del estado, en sus tres niveles de gobierno y el cambio de cultura y la ideología del productor y la del trabajador.

En primer lugar, las mejoras de productividad pasan fundamentalmente por una combinación de mayor inversión – la cual a su vez depende de acceso al crédito- mayor calificación de los trabajadores, de acceso a información sobre posibilidades de negocio. Pero, para que estos tres factores sean efectivamente promotores de aumentos de la productividad se requiere discriminar a las empresas y concentrarse en la pequeña y micro empresa, pues la grande y la mediana no sólo tienen acceso a estos factores, sino que ya tienen productividades que las hacen competitivas. Para promover actividades que inicialmente son de pequeña escala se requiere políticas sectoriales-regionales, es decir, es importante escoger qué sectores se debe apoyar y en qué regiones y una política de estado pro productividad.

En segundo lugar, el fortalecimiento del estado tiene dos niveles, por un lado es necesario recuperar la “credibilidad” en el estado, mediante el funcionamiento eficaz de sus instituciones, en sus tres niveles de gobierno. Por otro lado, es necesario simplificar procedimientos y requisitos para la formalización, esto nos lleva a una reforma de segunda generación, pero que tiene un profundo trasfondo ético y moral. La simplificación se debe basar sobre la “confianza”  que a su vez descansa sobre principios éticos como: la honradez, la verdad, el respeto de los derechos de otros. Hoy lamentablemente, estos principios no sólo se han perdido, sino que hacer lo contrario es lo más común.

En tercer lugar, como derivación de lo anterior tenemos uno de los principales problemas que tiene el Perú, su cultura forjada durante el proceso de reformas estructurales combinada con una dictadura en los años 1990 y 2000. La idea liberal que combina libertad con competencia mercantil, ha sido degrada a competencia en base a corrupción, engaño y el comportamiento de Pepe el vivo. Es una cultura chicha donde todo vale, las normas sólo las usamos si nos favorecen y hay que usar del estado para medrar, para asediarlo. Es decir, el estado no es nuestro sino ajeno.

Obviamente, lograr cumplir con estos tres objetivos para la formalización es casi imposible en el Perú. Por ello, cada vez está más vigente que nunca aquella frase: en el Perú los problemas se solucionan solos o no se solucionan.

RECONSTRUCCIÓN DEL NORTE: ¿PARA RECUPERAR INFRAESTRUCTURA O PARA NORMALIZAR LA VIDA DE LA GENTE?

Efraín Gonzales de Olarte

La destrucción de las ciudades, poblados y campos del norte ha tenido un impacto enorme sobre las condiciones de vida de las personas y familias, debido a las pérdidas materiales que han sufrido. Por ello, es importante promover una reconstrucción de las condiciones de trabajo y vida de las personas, en función de ello es que hay que plantear la reconstrucción de la infraestructura pública y privada. Plantear como objetivo principal y único la reconstrucción de puentes, calles, carreteras, canales de riego es un camino equivoco basado en una visión según la cual el desarrollo es la acumulación de cosas: maquinarias, casas, edificios, etc. en lugar de plantear recomponer las familias y su vida social y económica, para lo cual se requiere lo anterior. Este es el camino correcto para que la reconstrucción sea efectiva, durable y socialmente responsable. Reconstruir infraestructura es mucho más fácil que reconstruir vidas.

Las metas de reconstrucción deberían ser definidas de la siguiente manera y con los siguientes objetivos: 1. Cómo regenerar el empleo dependiente y cómo facilitar el auto empleo perdidos. 2. Cómo recuperar las viviendas de las familias y aprovechar para ubicarlas mejor y para que tengan acceso a agua, desagüe y electricidad. 3. Cómo recuperar la infraestructura productiva (tierras, talleres, bodegas, etc.). La programación de las inversiones en la reconstrucción debería ser funcionales a estos objetivos, de tal manera que se reconstruya las economías locales y regionales previamente existentes, a través de la reconstrucción de la infraestructura básica y de la productiva.

El segundo tema es cómo incorporar a las personas y familias en la solución de sus problemas, es decir, es importante la participación civil en asociación con el estado y, eventualmente, con el sector privado para que el proceso de “normalización de la vida de la gente” y de la reconstrucción de infraestructura que contribuya a recuperar, sino mejorar, las estructuras sociales y el rol de las personas en cada lugar afectado. Es decir, es fundamental evitar el asistencialismo y el posible clientelismo que, eventualmente, se generan en este tipo de intervenciones del estado. Para ello, los procesos previos de organización de los damnificados, de un planeamiento participativo y de una priorización de las acciones es fundamental. No se puede emprender un proceso de esta naturaleza sin un plan estratégico, sobre todo teniendo en cuenta que los recursos financieros del Estado son limitados.

Es obvio que hay cierta infraestructura cuya recuperación, reparación o construcción se debe hacer de manera inmediata, para afrontar las contingencias posibles del verano del 2018. Pero aún en estas acciones, la contratación de trabajadores debería tener como prioridad a los afectados, para que puedan tener ingresos aun temporales.

En el resto de acciones se requiere de una concertación de acciones entre los afectados, el Estado (gobiernos regionales y locales y la Autoridad para la reconstrucción) y la sociedad civil (ONGs, gremios, asociación de padres de familia, asociaciones de usuarios), para que el proceso tenga “fortaleza social” desde el inicio y se consolide en el proces.

La clave de la reconstrucción socio-económica y material reside en el enfoque que se le dé. Si partimos de la idea de: ¿qué podemos hacer por ellos? estaremos generando un proceso débil, pues la reconstrucción sólo dependerá de lo que hagan terceros y el asistencialismos y clientelismo aparecerá rápidamente. Es más importante partir de la idea ¿qué pueden hacer los afectados por ellos mismos? y combinarla con la anterior. Si se logra esta combinación de enfoques la reconstrucción podrá generar desarrollo sostenible y humano en el largo plazo.

Junio 2017

CONCENTRACIÓN Y CENTRALIZACIÓN: ENEMIGOS DEL DESARROLLO REGIONAL CONVERGENTE Y EQUITATIVO

Efraín Gonzales de Olarte

Pontificia Universidad Católica del Perú

El Perú es un país centralista y concentrado. La concentración es la aglomeración de las actividades económicas, del capital y de los trabajadores en determinados espacios geográficos, lo que lleva a la concentración del poder económico en algún lugar. La centralización es más bien un fenómeno institucional y político, que consiste en la acumulación de capacidades de decisión política e institucional en los niveles altos de gobierno o de la empresa, es decir aglutinación del poder político. Bajo esta perspectiva la concentración económica en el Perú se da sobre todo en Lima Metropolitana, que produce casi el 50% del PBI, y unas cuantas ciudades del interior, en cambio la centralización estatal se concentra en el gobierno central ubicado en Lima, que maneja el 70% del presupuesto nacional y toma las principales decisiones económicas, políticas e institucionales.

Así, el Perú tiene como característica tener una combinación de concentración-centralización “dura”, no sólo porque concentra la producción y el poder económico y se toman decisiones de gasto y de inversión teniendo como referencia el mercado de Lima-metropolitana, sino también porque las principales decisiones políticas y estatales se toman teniendo en cuenta que el gobierno nacional, asentado en Lima, debe atender prioritariamente al 35% de electores que viven en esta ciudad. El problema esencial es que concentración y centralización se retroalimentan, por lo que cualquier intento de descentralización y desconcentración se enfrenta a esta poderosa configuración económica y política. Por ello, no nos debe llamar la atención las dificultades que tiene el proceso de descentralización para avanzar.

Adicionalmente y debido al atributo de la concentración económica el Perú la economía peruana funciona geográficamente con un sistema de centros y periferias. En primer lugar, el principal centro es Lima que domina al resto del Perú que se considera su periferia, y lo hace basado en su concentración económica. En segundo lugar, las ciudades grandes de las regiones también constituyen centros de sus respectivos espacios regionales, en consecuencia también tienen sus periferias constituidas por zonas rurales y pequeñas ciudades de distintos tamaños pequeños e intermedios. Es decir, el Perú se puede definir como un conjunto de centros y periferias, que funcionan con cierta autonomía económica debido a las distancias, las economías de aglomeración de las ciudades y las productividades de sus sectores.

Siendo el Perú un país grande, las distancias actúan como barreras al comercio, las economías de aglomeración que están en función del tamaño de las ciudades fortalecen los centros grandes y las productividades hacen que aquellas regiones con mayores niveles tengan un espacio económico mayor, el caso más visible es el de Lima-metropolitana, cuyos productos se venden en todo el Perú.

El principal problema de este sistema de centros y periferias, esparcidos en el territorio nacional, es que está débilmente articulado desde el punto económico y espacial. Por un lado, Lima produce una serie de bienes industriales cuyas principales materias primas e insumos provienen del extranjero, en consecuencia la articulación con su entorno rural se limita a la compra de alimentos agropecuarios. Adicionalmente, Lima le vende buena parte de su producción industrial al resto de regiones, aprovechando de las economías de escala que tienen sus industrias su productos son relativamente baratos, sobre todo porque tienen altas productividades en relación a los productos regionales que quisieran competir. Esto configura un fenómeno interesante: la balanza comercial de Lima con el resto de regiones es superavitaria, lo que significa que para el resto de regiones es deficitaria, es decir la concentración económica tiene como una de sus bases clave sus relaciones comerciales asimétricas con el resto del país. Esta situación ha llevado a que el Estado peruano trate de suplir con el gasto público este desequilibrio comercial. Esta es una de las razones ocultas del centralismo estatal, o sea la estructura econo- geográfica genera una situación de desequilibrio económico que se resuelve por medios fiscales, que suplen la debilidad económica de las regiones y que explica también la persistencia de la pobreza en aquellas que observan bajas productividades, para las cuales el nivel de gasto del estado es insuficiente para sacarlos de la pobreza, dadas las limitaciones financieras del Estado peruano y dados los niveles de pobreza existentes sobre todo en las áreas rurales.

El problema es que una situación como la que presentamos define una estructura productiva espacial que hace que la descentralización no sea suficientemente capaz de reducir estos desequilibrios y desigualdades, no sólo por los limitados recursos fiscales con que cuenta el Estado peruano, sino también porque la estructura económica no tiene los mecanismos de integración comercial entre regiones y dentro de cada región, para que tanto el gasto como la inversión pública sean suficientemente efectivos para resolver el problema de la concentración económica y la desigualdad distributiva que subyace.

La principal razón de este problema radica en el modelo primario-exportador y de servicios que tiene el Perú. Es un modelo caracterizado por que los sectores más dinámicos tienen altísimas productividades y sus tecnologías son poco divisibles y en consecuencia poco transferibles, además en el caso de la minería funcionan sobre la base de alta rentas diferenciales, por ejemplo el costo de producción de una onza de oro es de aproximadamente 250 dólares y el precio internacional está por encima de los 1,200 dólares, con esa diferencia los ingresos se desconectan de las productividades y se establece una economía y comportamientos rentísticos, que hacen difícil que otros sectores puedan competir y generan las bases para la concentración económica en Lima y en las principales ciudades. Obviamente, al lado de estos sectores de altísima productividad subsisten sectores con productividades 30 o 40 veces menores, que no logran articularse con los sectores de alta productividad. Todos estos sectores están en la periferia de las regiones. En consecuencia, el modelo primario exportador genera condiciones para la concentración económica, en la medida que produce las divisas que son usadas por los sectores productivos urbanos que casi no exportan.

Por otro lado, los servicios caracterizados por consumirse en el mismo momento de la producción, no se pueden almacenar ni se pueden transportar, lo que hace que las ciudades tengan a autocentrarse, pues los entornos rurales compran servicios urbanos de manera muy limitada. Esta es una razón adicional de porque hay poca integración entre centros urbanos y periferias rurales y que consolidan los centros.

Frente a un panorama así, son pocas las opciones para buscar soluciones capaces de resolver el problema de la desigualdad productiva entre regiones, entres ciudad y campo y entre Lima y el resto del país. Está claro que la concentración económica, debido a la limitada integración regional, no resuelve los problemas de la desigualdad social, ni las disparidades en las productividades y, en consecuencia, genera divergencia socio-económica entre las ciudades y sus respectivos hinterlands y, sobre todo, divergencia entre Lima y el resto del país.

Por estas razones, la única manera de promover el desarrollo regional equitativo y convergente, es decir que todas las regiones, o mejor dicho, los habitantes de todas las regiones puedan tener las mismas oportunidades de empleo, educación, salud y facilidades para vivir, es tratar de cambiar el modelo de crecimiento, pero sobre todo los factores del crecimiento.

Hasta ahora los principales factores del crecimiento peruanos han sido la explotación de recursos naturales, una industrialización dependiente de insumos importados y la promoción de algunos servicios como la gastronomía, el turismo y las finanzas. Hasta ahora no podemos lograr que las capacidades humanas con su creatividad, su capacidad de innovación y sus conocimientos, lo que se conoce como “capital humano”, sea la principal fuente de crecimiento, como lo ha sido en países como Singapur, Bélgica, Corea, Japón, que tienen pocos recursos naturales, pero que su crecimiento se ha debido al uso del conocimiento y la inteligencia humana para crear riqueza. No hay que olvidar que los recursos naturales no renovables se agotan, la industria puede devenir obsoleta. La capacidades humanas, en la era del conocimiento y las TICs, debería ser el principal objetivo de las políticas de desarrollo pues su capacidad de promover el desarrollo es casi infinita.

Por esta razón, la política educativa y la mejora de la calidad de la educación superior, tanto universitaria como técnica, es la clave para incorporar al factor más importante de la producción: el trabajo calificado y creador. Por ello, es importante insistir en la mejora de la calidad de las universidades en todas las regiones, pero nuevamente nos encontramos que las mejores universidades –con niveles internacionales- se encuentran en Lima y concentran a los mejores profesores, la mayor parte de investigadores, los mejores alumnos, es decir, existe también un centralismo universitario.

En el interior hay universidades de mucha menor calidad, porque no existen los suficientes profesores con las capacidades académicas adecuadas, en consecuencia muchas universidades están graduando profesionales cuya formación no está a la altura de las necesidades de capital humano calificado para el desarrollo. Sin embargo, hay un grupo limitado de universidades, sobre todo las públicas más antiguas que si tienen capacidades para progresar y mejorar sus calidades. El Estado haría bien en promover estas universidades con mayores presupuestos y fondos concursables para la investigación, por ejemplo provenientes del canon minero, petrolero o del gas. En cada región las universidades tienen un rol crucial que cumplir para mejorar las productividades, para crear nuevos productos y servicios, para exportar, o sea para contribuir a la desconcentración económica.

Finalmente, es fundamental hacer propuestas para que las universidades se conviertan en las proveedoras de profesionales calificados, innovadores, promotores, investigadores y empresarios. La continuidad de la política universitaria, impulsada por el injustamente censurado Ministro Jaime Saavedra, es fundamental para el desarrollo convergente de las regiones y para resolver los problemas de pobreza y de desigualdad.

Lima, 18 de diciembre de 2016

EL AEROPUERTO DE CHINCHERO Y EL DESARROLLO DE LA REGIÓN DEL CUSCO.

Efraín Gonzales de Olarte

En el 2012 publiqué en el diario El Comercio el artículo siguiente:

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AEROPUERTO Y DESARROLLO DEL CUSCO

Efraín Gonzales de Olarte

El proyecto del aeropuerto de Chinchero en el Cusco debe ser tomado como un proyecto de desarrollo regional del Cusco-Apurimac-Madre de Dios. En consecuencia, debe ser considerado como parte de una estrategia mucho más amplia que la sola construcción del aeropuerto.

En el gobierno de Transición del presidente Valentín Paniagua se relanzó el proyecto del aeropuerto de Chinchero que había sido planteado en los años ochenta. Lo primero que se hizo fue rehacer el proyecto inicial, elaborado sobre la base del avión más grande en su momento, el Boeing 707, pero sobre todo se tuvo que proponer que fuera dado en concesión a privados.

Bajo estas consideraciones se estimó que la inversión sólo podría recuperarse si el aeropuerto recibía unos 3 millones de pasajeros al año, como mínimo. Atraer a esta cantidad de viajeros no sería problema dados los nombres de Cusco y Machupicchu como atractivos turísticos. El problema es que el Cusco no está preparado para recibir este flujo, pues pese a las inversiones hechas hasta ahora, faltarán hoteles, restaurantes, etc., pero sobre todo faltarán otras atracciones turísticas. Machupicchu no puede recibir más gente de la que recibe y si se duplica el flujo colapsará, a menos que se generen otros circuitos como Choquequirao y otros atractivos turísticos como un “gran mall cultural” en los terrenos del actual aeropuerto.

Esto significa que se requiere de mucha más inversión y un gran esfuerzo del Estado para establecer un plan de desarrollo regional. Empero, el turismo tal como funciona actualmente tiene efectos multiplicadores sólo en las áreas turísticas, las provincias del Cusco, Calca y Urubamba. Por varias razones, el turismo no es una palanca de desarrollo para las trece provincias del Cusco, parte de Apurimac y Madre de Dios, y lo debería ser.

Por ello, la decisión de construir el aeropuerto debería ser parte de un “plan de desarrollo regional”, con inversiones y acciones que sean capaces de integrar en un modelo de crecimiento diferente al actual, a los habitantes de la región.

Sin embargo, de pronto sería mucho más desarrollista que el aeropuerto se construya en Paruro, provincia pobre y cercana al Cusco, o que los terrenos del aeropuerto Velasco Astete se utilizarán para generar un gran “Mall cultural” con: museos, teatros, centros comerciales, artesanías, hoteles, centro de convenciones. Necesitamos audacia y creatividad para aprovechar de esta oportunidad.

Publicado en el suplemento D1 de “El Comercio” del 3 de setiembre del 2012

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Cinco años después estamos sin comprender la verdadera dimensión de la construcción de este aeropuerto. En primer lugar, el lugar en el que se construirá no es el más adecuado para promover un desarrollo más equitativo y tampoco para tener un menor impacto ambiental. Lo ideal era construirlo en Paruro, muy cerca del actual aeropuerto Velasco Astete, en la provincia de Paruro en una meseta que se divisa cuando un retorna del Cusco a Lima. Hubiera promovido una de las microrregiones más deprimidas del Cusco como es Paruro, no tendría los impactos ambientales como los tendrá Chinchero, tanto en su impacto sobre las actividades agropecuarias de la Pampa de Anta y del Valle Sagrado como el impacto del ruido sobre los habitantes de esta micro región, mucho más poblada de Paruro. Además, los terrenos hubieran tenido menor costo y la inversión habría sido menor.

Pero en fin, la decisión ya ha sido tomada y se construirá en Chinchero, porque además hay una gran expectativa de los cusqueños que constituye una presión difícil de desatender.

A parte de la licitación y de la buena pro dada a Kuntur Wasi, que nos parece que se basa en un contrato de concesión inaudito, pues el riesgo ni siquiera es compartido sino que lo toma el Estado peruano, es decir todos los peruanos, que ayudaremos a crear una empresa privada, que actualmente tiene pocas credenciales financieras y técnicas. El ir o no adelante con este contrato será decisión políticas del gobierno actual.

Sin embargo, el mayor problema es que el aeropuerto es considerado solamente un proyecto para mejorar la infraestructura y conectividad del Cusco, la región del sur y el Perú. Se olvida que dadas la dimensiones del flujo de viajeros que hace rentable a este aeropuerto, por lo menos 3 millones de pasajeros al año, y dado que el Cusco es el principal centro de atracción turística del sud-américa, el recibir a estas personas significa varias cosas: En primer lugar, dotar de mejores carreteras de conexión del aeropuerto con el resto de la región, en segundo lugar se requerirá de una mayor oferta de sitios turísticos, pues Machu Picchu sólo puede recibir 3,500 visitantes por día y si el flujo llega a los tres millones habrán diariamente 8mil turistas tratando de ir a esta Maravilla y tendrán que hacer cola, mientras tanto habrá que ofrecerles otros circuitos como Choquequierao, para lo cual también se requiere inversiones en infraestructura vial y hotelera, mejorar la visita misma a MachuPicchu que tiene más atractivos que los que normalmente se visita en un día, será necesario transformar el aeropuerto Velasco Astete en un gran centro cultural, con teatros, música, danzas, malls artesanales, cines, centros de convenciones, restaurantes, escuelas de arte. Es decir, se requiere de mayores niveles de inversión tanto del estado como del sector privado para responder al “shock” desarrollista del Aeropuerto de Chinchero.

Esto también significa toda una estrategia para la formación de capital humano en todas las áreas, la atracción de empresarios, artistas, especialistas, la mayor integración de las universidades e institutos técnicos, para responder a la nueva demanda de profesionales especializados y de técnicos. Además, se ha de requerir incrementar la producción agropecuaria, agroindustrial, artesanal y eventualmente petroquímica en la medida que el gas de Camisea ha de pasar por el Cusco.

En su conjunto se requiere establecer un esquema financiero capaz de apoyar a todos estos tipos de inversión. Estoy seguro que todos estos temas o no se piensan o simplemente se espera que, como todos los problemas del Perú, se arreglarán solos.

Todo esto requiere un enorme esfuerzo de planeamiento del sector público, pero sobre todo un gran esfuerzo de cooperación con el sector privado, de todos los tamaños y en todos los sectores. Por ello, este aeropuerto es el pivote sobre el que se puede desarrollar toda la región. Sin embargo, si todo esto se quiere dejar a que la mano invisible del mercado asigne, recursos, capitales y personas, estaremos yendo a un desarrollo caótico, mayor al que en este momento ya se nota en el Cusco. Por ello, se requiere de un liderazgo y una visión de largo plazo, para promover el desarrollo humano de todos los cusqueños y no sólo de los afortunados que estarán alrededor del sector turismo. Cómo hacen falta líderes como Daniel Estrada, para encabezar tamaña empresa.

Lima, febrero del 2017

DESCENTRALIZACIÓN Y POLÍTICAS DE DESARROLLO, DEL 2016 HACIA ADELANTE[1]

Efraín Gonzales de Olarte

Es un hecho que la descentralización gubernamental se frenó desde el gobierno de Alan García y, aún más, en el de Ollanta Humala, hasta el punto que generar un consenso sobre la “recentralización” del proceso, es decir que las principales decisiones de asignación de recursos públicos se toman en el Ministerio de Economía antes que en las regiones o en las municipalidades. Lo cierto es que casi todos los ministros de economía han desconfiado en la descentralización, como mecanismo institucional de política económica y de desarrollo, pues temen que las cuentas macroeconómicas se desequilibren, además han recibido una gran ayuda de las variadas experiencias de corrupción observadas en varias regiones, para pensar así.

Hoy, pasadas las elecciones y dadas las conversaciones que han tenido los gobernadores regionales con el presidente electo, tomando en cuenta su propuesta de crear un Ministerio de la Descentralización, el tema ha vuelto a la agenda. Todo parece indicar, que hay voluntad política para retomar el proceso, con la esperanza que pueda ayudar a mejorar la asignación del gasto corriente y de inversión en función de las necesidades regionales y locales.

Lo que hasta ahora no tenemos es una evaluación de los efectos de la descentralización en tres campos: 1. La asignación del gasto corriente ¿es más eficiente y redistributivo que antes? 2. La ejecución de las inversiones ¿ha sido más eficaz y ha mejorado las condiciones para el crecimiento de las regiones? 3. La descentralización puede ser una palanca para el desarrollo territorial o sólo es una reforma institucional. Al no contar con estas evaluaciones, es normal pensar que la descentralización es un proceso que se ha hecho a tientas, por falta de información y planificación y relanzarlo con esta información limitada y con un pobre balance de lo avanzado, no asegura el alcanzar sus objetivos.

La idea de fondo de la descentralización era que al cambiar los sistemas de identificación de prioridades de desarrollo, el sistema de decisiones de asignación, ejecución y supervisión, en los gobiernos locales y regionales, tendría un efecto en inversiones en infraestructura más eficaces para el desarrollo de las actividades económicas territoriales, en una mejora de la educación para la producción en cada región, en una mayor actividad tecnológica y de innovación en las universidades de las diferentes ciudades. No sabemos cuánto se ha avanzado en las distintas regiones sobre estos temas.

La otra cara de la medalla en el proceso de descentralización, ha sido el proceso político y social desencadenado por la aplicación de la ley de la descentralización. Por un lado, ha obligado a generar organizaciones políticas para participar en las elecciones de los distintos gobiernos municipales y regionales, es decir ha generado una dinámica socio-política en todo el territorio nacional, con el gran defecto de la atomización de estas organizaciones, que ha generado una competencia descarnada por controlar el gobierno local o regional y, sobre todo sus recursos presupuestales. Esto ha conducido a una perversión de la participación política, cuyo peor resultado ha sido las centenas de problemas de corrupción y de malversación de fondos públicos. Todo esto en ausencia de una ética política y de una moral pública, debido a la ausencia de verdaderos partidos políticos.

Por otro lado, la descentralización ha generado un proceso de aprendizaje para gobernar, que no ha sido acompañado de una efectiva descentralización administrativa para apoyar a los gobiernos electos, en los procesos de gestión, de gestación de proyectos de inversión y en las ejecuciones presupuestales. Además, en cada cambio de gobierno ha habido una rotación del personal administrativo que ha incidido en la eficiencia y eficacia de los gobiernos. Esto se debido básicamente a dos factores: la falta de una ley sobre la carrera pública y a la tendencia de los gobernantes a colocar a sus partidarios y parientes en los puestos públicos, lo que no favorece el desempeño de los gobiernos descentralizados.

Frente a este panorama, al mismo tiempo poco claro y tan enmarañado, la cuestión es cómo se vuelve a la senda de la descentralización y cómo se hace para que una reforma tan prometedora para transformar los estilos de gobierno y para construir una plataforma pública, sea capaz de convocar al empresariado y a la sociedad civil para conjuntamente promover procesos de desarrollo y democratización local y regional. Este es el gran desafío del gobierno de Peruanos Por el Kambio.

Nos parece que la principal vía para retornar a la senda descentralista es a partir de ciertas políticas públicas, tanto económicas como institucionales. En nuestro criterio hay dos vías o, quizás tres, de relanzamiento. La primera es a través de políticas de gasto y sectoriales, la segunda es a través de reajustes institucionales y, la tercera, a través de una combinación de ambas.

La primera es la vía fiscal –mejora de los mecanismos de asignación del gasto corriente y de inversión y mejora de su calidad – que debe ir acompañada de políticas sectoriales que orienten el esfuerzo fiscal hacia los sectores o factores productivos que promoverían el desarrollo regional o local. Aquí el problema es ¿qué modelo de desarrollo regional se quiere promover?. Hasta ahora el modelo que ha generado el neoliberalismo a la peruana (mucho mercado y poco estado) es el primario exportador y de servicios (PESER) que se replica en la mayor parte de regiones, a excepción de algunas que son más de transformación productiva. En estas últimas, el crecimiento es mayor y más redistributivo, por ejemplo Lima, La Libertad o Arequipa, son regiones que de alguna manera se han promovido políticas de diversificación sectorial. Estoy convencido que la fórmula para generar “desarrollo territorial con equidad social” es cuando la descentralización estatal genera desconcentración económica y ello sólo se puede generar si las políticas del gasto e inversión pública se concentran en apoyar aquellos sectores con mayores potencialidades productivas en cada región y/o aquellos que generen un proceso de innovación y cambios tecnológicos para promover nuevos sectores productivos.

La segunda vía es la institucional. La creación de un ministerio es la alternativa propuesta por el gobierno de PPK como medio para asignar mejor y más rápido los recursos públicos. Se trata de una propuesta de ajuste institucional, que parte de la idea que la descentralización no está funcionando porque hay demasiada traba a los proceso de inversión, demasiados trámites o demasiada burocracia, adicionalmente, hay una falta de coordinación entre los cuatro niveles de gobierno existentes. Sin embargo, crear un ministerio en el gobierno central para descentralizar, no sólo es una contradicción, si no que puede ser interpretada como una reconcentración para descentralizar, lo que llevaría a una conducción centralista del proceso desde de Lima. En nuestro criterio, bastaría con hacer dos cosas: reactivar el Consejo Nacional de la Descentralización (CND) quizás incorporando algunos mecanismos de coordinación con el MEF e incorporar la Asamblea Nacional de Regiones y de Municipalidades como un organismo colegiado con representación en el Consejo de Ministros. Obviamente, la esencia de esta vía es que el problema de la actual descentralización es la falta de coordinación, la asimetría de la información entre niveles de gobierno y las trabas burocráticas para la inversión pública.

Creo que lo adecuado es la combinación de ambas vías, lo cual se debería plasmar en una “política de descentralización para la desconcentración económica”, que debería integrar una política fiscal, una política sectorial-regional y un sistema de coordinación institucional de estas políticas entre los cuatro niveles de gobierno existentes.

Lima, agosto 2016

[1] Publicado en la Revista Intercambio N° 35, pp. 8-12