LA DESCENTRALIZACIÓN PASMADA

Efraín Gonzales de Olarte

 

La única reforma estatal prometedora de cambios en la estructura del Estado ha entrado en un proceso de estancamiento. Además, pareciera que la descentralización está comenzando a retroceder.

 El Perú tiene tres niveles de gobierno, cada uno de ellos con funciones y presupuestos asignados. En este momento todas las competencias de los gobiernos regionales han sido transferidas de acuerdo a lo previsto. Han pasado diez años del reinicio de la descentralización y, sin embargo, hay la sensación que los resultados no son los que se esperaban  y que hoy no estamos mejor que antes, en términos del suministro de servicios públicos y de calidad de la gobernanza..

Sin embargo, desde el punto de vista de la construcción de un estado democrático, la descentralización está generando un cambio importante en la representación y participación política de los ciudadanos. Estamos aprendiendo a gobernarnos, a manejar presupuestos de manera participativa, a fiscalizar a los gobernantes, a reclamar derechos, con todos los defectos de un proceso de aprendizaje y, por cierto, con todos los riesgos, como la descentralización de la corrupción.

Obviamente, ir gobernando y gestionando e ir aprendiendo simultáneamente con la práctica, no ofrece buenos resultados, de hecho la cantidad de municipalidades y  gobiernos regionales que no pueden ejecutar sus presupuestos es una muestra de ello. Por esto, pareciera que la descentralización se ha pasmado La razón es que hay déficit de capacidades de gestión que difícilmente permiten que los gobiernos locales y regionales puedan alcanzar sus metas anuales y menos las metas óptimas. De esto,  se aprovecha el gobierno central para manejar recursos que deberían estar bajo la administración de los gobiernos subnacionales. Este es un indicador de retroceso.

Frente a esta situación es necesario relanzar la descentralización, dado que es un proceso imprescindible para transformar la estructura del estado y de la política en el Perú. En el futuro debería “empoderar” a los gobiernos locales y regionales como promotores del desarrollo. Para ello se requiere: un nuevo liderazgo político muy claro, descentralizar las capacidades administrativas y técnicas del gobierno central y plantear una “hoja de ruta” para la descentralización de aquí al 2021. Sin embargo, la condición sine quanon es que el MEF deje de ser el contralor y se convierta en el promotor de la descentralización.

* Publicado en el suplemento D1  de El Comercio, lunes 2 de setiembre 2013

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CRECIMIENTO DIVERGENTE ENTRE LIMA Y EL RESTO DEL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

 

Lima y Callao producen más del 50% del PBI, esta concentración económica es la principal causante de la divergencia en el crecimiento entre la capital y el resto del Perú. Las  desigualdades  regionales  son un problema para el desarrollo.

 Cuando desagregamos geográficamente la economía peruana encontramos algunas características ocultas tras las cifras macroeconómicas: 1. Lima y Callao (el centro) producen más del 50% del PBI. 2. Existe una diferencia de más del doble entre el producto per cápita entre el centro y el resto del Perú (la periferia). 3. En cada fase de auge del ciclo económico el centro crece más rápido que la periferia, es decir, se acentúa la divergencia y desigualdad y, en los períodos de recesión, ocurre lo contrario.

Concentración económica en el centro, desigualdad productiva y distributiva entre regiones y crecimiento divergente son los atributos de una economía que tiene dificultades para generar oportunidades iguales para todas las regiones. Pero no sólo eso, estas mismas características las podemos encontrar en cada región, donde también hay divergencia entre el crecimiento de cada ciudad y de su entorno rural. Por ello, no hay algo más engañoso que evaluar el desarrollo a partir del producto nacional agregado.

Una de las principales causas de esta situación es el tamaño económico de Lima- Callao, que constituye además un tercio de la población nacional y más del cincuenta por ciento de la demanda nacional. Es decir, es un centro muy fuerte. La concentración de la oferta y la demanda lleva a que en Lima se establezcan empresas grandes que aprovechan de las economías de escala y de las externalidades existentes, sobre todo en los mercados de trabajo. Esto hace que la productividad de Lima sea mucho más alta que del resto de regiones, con lo cual inhibe la inversión de industrias competitivas en otras ciudades, generándose un círculo vicioso que alimenta la concentración económica en Lima y la divergencia.

Pareciera un problema sin solución, pero no es así. En la medida que las principales ciudades superen el millón y medio de habitantes, los atributos de Lima aparecerán en otras regiones y se harán atractivas a la inversión, siempre que su oferta esté destinada a satisfacer la demanda regional. Entonces comenzaría a reducirse la divergencia.

 

Publicado en el Suplemento Dia 1 de El Comercio, el 10 de junio 2013

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EL TUNEL DE LA CIENCIA Y EL DESARROLLO

Efraín Gonzales de Olarte

El desarrollo de las ciencias básicas: astronomía, física, química, biología y geología,  ha permitido a la humanidad progresar materialmente y en el conocimiento de lo que la rodea. El Túnel de la Ciencia sintetiza el avance de los descubrimientos de estas ciencias y sus aplicaciones, que nos han llevado al desarrollo actual.

El Instituto Max Planck de Alemania ha instalado en la PUCP el “Túnel de la Ciencia”, con doce estaciones, donde se explica de manera didáctica desde los orígenes del universo hasta su futuro, pasando por el nano cosmos, las moléculas y células, el origen de la vida, la arquitectura del cerebro y el mundo de los sentidos, hasta las tecnología del futuro y los efectos del hombre “desarrollado” sobre la naturaleza. Es pues, una revisión de todo lo que hasta ahora sabemos, a partir de las investigaciones científicas.

Al final de la visita nos damos cuenta que todos estos avances se han hecho en los países desarrollados y que a nosotros sólo nos queda, en el mejor de los casos, buscar aplicaciones prácticas de la ciencia para crear nuevas tecnologías, adaptar las ya existentes y, quizás, aspirar a participar en investigación aplicada y en algo de investigación básica. Pero nada o poco de ello se está haciendo en el Perú.

El Túnel de la Ciencia por un lado nos maravilla, pero por otro lado nos da una cachetada al ubicarnos tan sólo como país primario-exportador y como nuevo centro gastronómico, pero sobre todo como simples usuarios de la tecnología que podemos importar.

Es claro que la diferencia entre desarrollo y subdesarrollo es tener, o no, investigación científica y tecnológica y si aspiramos a un desarrollo equitativo y sostenible  el estado y el sector privado deben tomar en serio el impulso de la investigación, sobre todo en ciencias aplicadas y en innovación tecnológica.

Afortunadamente, hay nuevos aires tanto en el gobierno como en CONCYTEC que parecieran haber aquilatado el déficit que tenemos. Sólo faltan dos cosas: 1. Una política de ciencia y tecnología aplicada al desarrollo. 2. Un esquema institucional para llevarlo a cabo, aquí el rol de las universidades es crucial, sobre todo de las universidades públicas de provincias que cuentan con recursos del canon y que no los utilizan.

Mientras tanto, es imprescindible que los escolares visiten el Túnel de la Ciencia.

Publicado en el Suplemento D1, El Comercio 15 de abril 2013

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LIMA: CIUDAD POLICÉNTRICA

Efraín Gonzales de Olarte

Lima se ha convertido en una ciudad con cuatro centros, sin embargo la administración municipal y los proyectos de infraestructura y servicios toman poco en cuenta la estructura urbana policéntrica para las políticas de desarrollo espacial.

Dicen que Abraham Valdelomar afirmaba que Lima era el Perú, Lima era el Jirón de la Unión, el Jirón de la Unión era el Palais Concert y el Palais Concert era él. Más allá de este simpático narcisismo egocéntrico, en lo que tenía razón era que Lima tenía un solo centro a inicios del siglo XX, habiendo sido así hasta los años 50’. Esto significa que la ciudad se organizaba en torno al centro histórico, donde estaba el gobierno,  el comercio y los principales servicios.

Pero en la segunda mitad del siglo XX esto comenzó a cambiar y Lima, hasta el punto que  hoy tiene cuatro centros consolidados, en un área no muy grande: centro financiero: San Isidro, centro comercial: Miraflores, centro comercial e industrial: Gamarra y centro comercial: Mesa Redonda y Mercado Central. La densidad del empleo y de las transacciones económico-financieras por kilómetro cuadrado son los criterios que nos han permitido identificar estos centros.

Es en torno a ellos que se da el funcionamiento espacial de la economía urbana de Lima, es decir, los centros ordenan jerárquicamente los mercados de: trabajo, inmobiliario,  vivienda y servicios y, en consecuencia, precisan en buena medida lo que deberían hacer el gobierno central y las municipalidades para que tengamos una ciudad vivible.

Los problemas de: transporte, de vivienda, de seguridad ciudadana, de servicios nacen de esta estructura urbana, que no se toma en cuenta para resolverlos. Sólo un ejemplo: el transporte colectivo no conecta de manera fácil estos centros. No tomar en cuenta el carácter poli-céntrico de Lima es una omisión grave que no permite un buen gobierno de la ciudad, de ahí la sensación de caos que tenemos.,.

En el futuro Lima será una gran ciudad con una organización poli-céntrica -ya están en proceso de consolidación otros centros: San Miguel, Los Olivos, Chorrillos, Ate- en consecuencia hará obsoleta la existencia de 44 gobiernos municipales y dos provinciales y exigirá un solo gobierno metropolitano con áreas descentralizadas capaz de administrar la ciudad desde los centros.

Artículo publicado en el Suplemento D1 de El Comercio, del 18 de marzo 2013

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BECA 18 Y DESARROLLO
Efraín Gonzales de Olarte


Ningún país se ha desarrollado en base a la exportación de materias primas. Todos aquellos clasificados como tales han basado su desarrollo en gente mediana y altamente calificada.

El énfasis puesto por el gobierno en otorgar becas a los mejores alumnos de colegios públicos para estudiar carreras universitarias tanto en universidad nacionales como extranjeras es una gran noticia para el desarrollo. Por ello, el programa “Beca 18” debe ser apoyado y complementado por políticas de empleo.
El gobierno de Brasil ha decidido enviar cien mil estudiantes al exterior para emprender maestría y doctorados. Para ello ha de utilizar los recursos proporcionados por su reciente boom petrolero, para evitar una revaluación del Real. Ese gobierno piensa en grande, sabe que la sexta potencia mundial sólo se mantendrá en base a profesionales y técnicos con la mejor educación superior posible.

Este es un ejemplo a seguir, obviamente en la dimensión que nos corresponde. El Perú debería aspirar a enviar a veinte mil estudiantes universitarios, debidamente seleccionados, a hacer maestrías y doctorados al exterior con los recursos del canon, durante los próximos diez años, para que retornen con los conocimientos de frontera en ciencia, tecnología y humanidades.

Es imprescindible que haya un compromiso de retorno al término de los estudios, basado en un contrato de trabajo –o una promesa firme- en una empresa privada o pública, o en una institución de desarrollo (universidades, ONGs, agencias de cooperación internacional, gobiernos regionales y locales, centros de desarrollo). La idea es comprometer a los sectores económicos a emplear a los maestros y doctores al retorno, lo que obligaría a las empresas e instituciones a tener planes de desarrollo de largo plazo, en los que incorporen gente altamente calificada, como parte de su estrategia de competitividad o de desarrollo institucional.

El gobierno debe fijar una política de largo plazo concordada con empresas e instituciones, para que este esfuerzo no termine generando una fuga adicional de cerebros. Beca 18 es una inversión en capital humano que hace el país, que aumentará la oferta de gente calificada en el largo plazo, pero si no se crea demanda para esta oferta de nada servirá todo el esfuerzo. Por ello, es fundamental definir políticas sectoriales de empleo sobre la base de Beca 18 y modificar el uso del canon.

Publicado en El Comercio Enero 2013
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LA TERCERA REVOLUCIÓN INDUSTRIAL Y EL PERÚ
Efraín Gonzales de Olarte


El desafío para el Perú es cambiar los determinantes del crecimiento económico. En lugar de ser sólo un país primario exportador debemos aspirar a ser también un país industrial, pero para ello necesitamos capacidades humanas dedicadas a la ciencia y la tecnología e instituciones capaces de tomar el reto.

La discusión sobre el desarrollo en el Perú se ha reducido a cómo hacemos para atraer al capital extranjero para que invierta en minería, servicios o energía. No hay iniciativas que propongan como factor de crecimiento el invertir en nueva industria: robotizada, con impresoras digitales, informatizada, aprovechando las potencialidades que tiene el Perú para la creación de nuevos materiales en base a la riqueza natural –mineral y vegetal- que tenemos.

No se trata de hacer ciencia básica, pues ni al estado ni al sector privado se les ocurriría tamaña audacia, además las universidades públicas son incapaces de gastar en investigación los más de dos mil millones de soles que les ha dado el canon. Se trata de innovar y adaptar la tecnología ya existente –generada en otros países- a necesidades peruanas y, de pronto por ahí, aparecer con alguna innovación original. Hay que convencerse de que podríamos hacer de las capacidades humanas, mal llamadas capital humano, el principal factor de desarrollo del Perú.

Esto significaría que podríamos pensar en incorporarnos a la tercera revolución industrial, con una producción que incorpore el soporte digital, la robótica, la informática, que trabaje con nuevos materiales, que genere cooperación inter-industrial, que cree nuevos productos, todo en escalas flexibles. Necesitamos tecnologías que puedan implementarse con pequeñas, medianas y grandes inversiones. Es decir, al alcance de empresarios de todo tamaño. Aunque parezca mentira, la tercera revolución industrial está al alcance del Perú, sólo se trata de ver quien o quienes se atreven a promover la innovación aplicada a los negocios.

Creo que esto es posible con el grupo de universidades que hacen investigación, que ya aparecen en los rankings y que tienen capacidades humanas, a mi modo ver desperdiciadas. Lo que está faltando es una política y liderazgo. De pronto la solución es crear un Ministerio de Educación Superior, Ciencia e Innovación que lidere e impulse esta revolución en el Perú.

Publicado en el Suplemento D1 de El Comercio, 29-10-2012
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AEROPUERTO Y DESARROLLO DEL CUSCO

Efraín Gonzales de Olarte


El proyecto del aeropuerto de Chinchero en el Cusco debe ser tomado como un proyecto de desarrollo regional del Cusco-Apurimac-Madre de Dios. En consecuencia, debe ser considerado como parte de una estrategia mucho más amplia que la sola construcción del aeropuerto.

En el gobierno de Transición del presidente Valentín Paniagua se relanzó el proyecto del aeropuerto de Chinchero que había sido planteado en los años ochenta. Lo primero que se hizo fue rehacer el proyecto inicial, elaborado sobre la base del avión más grande en su momento, el Boeing 707, pero sobre todo se tuvo que proponer que fuera dado en concesión a privados.

Bajo estas consideraciones se estimó que la inversión sólo podría recuperarse si el aeropuerto recibía unos 3 millones de pasajeros al año, como mínimo. Atraer a esta cantidad de viajeros no sería problema dados los nombres de Cusco y Machupicchu como atractivos turísticos. El problema es que el Cusco no está preparado para recibir este flujo, pues pese a las inversiones hechas hasta ahora, faltarán hoteles, restaurantes, etc., pero sobre todo faltarán otras atracciones turísticas. Machupicchu no puede recibir más gente de la que recibe y si se duplica el flujo colapsará, a menos que se generen otros circuitos como Choquequirao y otros atractivos turísticos como un “gran mall cultural” en los terrenos del actual aeropuerto.

Esto significa que se requiere de mucha más inversión y un gran esfuerzo del Estado para establecer un plan de desarrollo regional. Empero, el turismo tal como funciona actualmente tiene efectos multiplicadores sólo en las áreas turísticas, las provincias del Cusco, Calca y Urubamba. Por varias razones, el turismo no es una palanca de desarrollo para las trece provincias del Cusco, parte de Apurimac y Madre de Dios, y lo debería ser.

Por ello, la decisión de construir el aeropuerto debería ser parte de un “plan de desarrollo regional”, con inversiones y acciones que sean capaces de integrar en un modelo de crecimiento diferente al actual, a los habitantes de la región.

Sin embargo, de pronto sería mucho más desarrollista que el aeropuerto se construya en Paruro, provincia pobre y cercana al Cusco, o que los terrenos del aeropuerto Velasco Astete se utilizarán para generar un gran “Mall cultural” con: museos, teatros, centros comerciales, artesanías, hoteles, centro de convenciones. Necesitamos audacia y creatividad para aprovechar de esta oportunidad.

Publicado en el suplemento D1 de “El Comercio” del 3 de setiembre del 2012
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BONANZA MINERA Y CONFLICTO SOCIAL
Efraín Gonzales de Olarte

La bonanza minera, que genera bonanza fiscal, es curiosamente fuente de conflictos sociales en varios lugares del Perú. ¿No debería ser al revés?

El sentido común indica que la pobreza se puede aliviar de dos maneras: con recursos que vienen del gobierno o con la creación de nuevas fuentes de ingreso para los pobres, con proyectos productivos privados o públicos que generen empleo. En ambos casos las fuentes de descontento, frustración y potenciales conflictos sociales deberían amainarse.

En el caso de Conga, Espinar y otros lugares del Perú, el Estado tiene recursos como nunca los tuvo, las empresas invierten y, sin embargo no disminuye la pobreza. Es obvio que las fuentes de conflicto seguirán latentes y con la menor chispa se convertirán en violencia social ¿Qué está fallando?

En primer lugar, los grandes proyectos mineros no crean mucho empleo dadas sus tecnologías, en consecuencia, el alivio de la pobreza vía empleo debería venir por la inversión en otros sectores que demanden más mano de obra, es decir faltan políticas sectoriales para promover la inversión en sectores distintos a la minería.

En segundo lugar, el estado no está siendo efectivo en aliviar la pobreza a través del gasto público. No olvidemos que el Estado peruano es descentralizado y tiene tres niveles de gobierno: central, regional y local, cada uno con sus funciones ¿cuál de ellos está fallando? Yo creo que todos, porque no coordinan, no hay planificación estratégica y los gobernantes están más interesados en sus agendas personales, grupales o políticas. En suma estamos frente a un estado débil y fragmentado con plata, es decir una mezcla explosiva, que si no se hace algo seguiremos teniendo conflictos y violencia.

¿Qué hacer? Primero, reestablecer la coordinación entre niveles de gobierno y un plan de estratégico, para dar orden y norte a las acciones del estado. Segundo, recordar a alcaldes y presidentes regionales que ellos hacen parte del estado y, en consecuencia, son primera y segunda instancia para la solución de conflictos, no para crearlos. Tercero, recordar al Presidente que tiene que aclarar su ambigüedad entre minería y agua y debe dar una señal clara de por donde transitar. Cuarto, requiere a gritos operadores políticos conciliadores, para evitar mayores conflictos.


Publicado en el Suplemento D1 El Comercio 11 de junio 2012
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Conga, Espinar...:La falta de una estrategia descentralista.

Efraín Gonzales de Olarte


Los acontecimientos de Conga en Cajamarca y de Espinar en el Cusco son el resultado de una combinatoria insólita: crecimiento económico basado en los recursos no renovables en regiones con pobreza extrema, combinado con un proceso de descentralización hecho a la peruana, es decir con bastante voluntarismo, poca planificación y con mucha improvisación política.

Un primer tema que llama la atención es que, tanto el Presidente de la Región Cajamarca como el Alcalde de la Provincia de Espinar, tienen en común dos cosas: de un lado, tienen una baja capacidad de ejecución de sus presupuestos de inversión, sobre todo en infraestructura básica y, de otro, tratan de que la actividad minera en su ámbito de gobierno se paralice o en el menor de los casos que dicha actividad funcione en los términos que ellos quisieran, es decir aumentando la tributación o las donaciones de acuerdo a su criterio. Curioso que quienes no pueden ejecutar sus propios presupuestos quieran dejar de tener ingresos -si la actividad se paraliza- o tengan más recursos si la actividad continúa. Pareciera que el tema de los ingresos no es el problema, sino el de imponer o de ser escuchado su punto de vista, se trata pues de un tema de poder.

En verdad es una situación intrigante, que tratamos de entender.

Para varios analistas, cada una de estas autoridades responde a proyectos políticos que se aprovechan de una coyuntura que ellos mismos la crean, para crecer políticamente o para promover sus candidaturas o sus partidos políticos. No les importa poner en juego la vida de sus electores o seguidores -por momentos pareciera que buscan muertes- a raíz del exacerbamiento de los conflictos y del enfrentamiento con las fuerzas del orden. Todo es ilusión menos el poder.

Para otros, el problema es la falta de atención del gobierno central y del Estado (del cual ellos hacen parte), que ante una serie de demandas de los pobladores de estos lugares, ni éste ni el anterior gobierno tuvieron capacidad de atenderlas y de manejar políticamente los conflictos latentes, es decir tenemos un Estado débil con gobiernos basados en alianzas políticas muy frágiles, que no son capaces de cumplir con sus funciones. Como resultado cada demanda social se exacerba al extremo.

Nos parece que ante un panorama con varias lecturas, el gobierno bien haría en tomar el toro por las astas y tomar ciertas decisiones. 1. Es imprescindible recuperar el principio de autoridad democrática, sobre todo para llevar a cabo las negociaciones con los conflictivos. Para ello cabe una presentación pública del Presidente de la República, quizás un mensaje a la nación, para señalar el derrotero a seguir. Esto además permitiría que el presidente aclare su ambigüedad frente a estos problemas. 2. Luego habría que dar pautas y líneas para resolver los conflictos: por ejemplo que cualquier alcalde o presidente regional que se ponga a la cabeza de un movimiento contra el gobierno central, renuncie previamente. Pues ellos han sido elegidos para resolver los conflictos y las tensiones y no para provocarlos, cosa de la cual no se han dado cuenta o no han logrado interiorizarla, pues esta es la esencia de la descentralización. 3. Es necesario también retomar el liderazgo del proceso de descentralización. Para ello el gobierno debería crear una instancia de coordinación en la que estén representados los tres niveles de gobierno con una cabeza visible, que actúe como coordinador del proceso y que podría tener rango de ministro. Con lo cual la PCM dejaría de ser la instancia promotora de la descentralización, por definición la descentralización debería estar a cargo de una instancia descentralizada, como era el Consejo Nacional de la Descentralización de hace dos gobiernos. 4. Finalmente, debería haber una mayor descentralización administrativa, básicamente una transferencia de funcionarios del gobierno central a los gobiernos regionales para facilitar la ejecución de los proyectos. Esto debería ir acompañado de mejora en los sueldos de la administración pública.

Para terminar, todo esto se debe a que hay muchos recursos, tanto por el lado de la producción hay más ingresos de las empresas, en consecuencia, por el lado del estado que tiene más recursos fiscales, que despiertan la ambición y los apetitos de gobernantes y funcionarios con bajas credenciales éticas y morales, que buscan la forma de medrar y de jalar aguas para sus molinos. Lo que no entienden los aprendices de gobernantes es que todos estos ingresos tienen fecha de caducidad: cuando se acaben los minerales o el gas, o cuando los precios internacionales de las materias primas bajen. Por ello, en esta época de vacas gordas cabe utilizar todos los recursos para mejorar infraestructura, calidad educativa, salud, etc. para que cuando vengan las vacas flacas, hayan otros medios para seguir produciendo, generando ingresos y empleo.

Lima 30 de mayo 2012
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DESCENTRALIZACIÓN A LA PERUANA

Efraín Gonzales de Olarte


Por alguna razón las cosas que se hacen en el Perú tienen un sello bien peruano. Es decir, se las emprenden sin saber exactamente a donde llegar, con generosas dosis de improvisación, con bastante sustento ideológico y lo curioso es que, en muchos casos funcionan, aunque sin controlar el derrotero a seguir. Este es el caso del proceso de descentralización en curso.

La descentralización se reinició en cumplimiento de una promesa electoral del gobierno de Alejandro Toledo, pues el anterior proceso liderado por el primer gobierno de Alan García había naufragado en las autocráticas aguas del fujimorato. La descentralización estatal era la reforma mágica que podría resolver el viejo trauma del centralismo y todos los postulantes al gobierno en el 2001 la prometían.

Llegado el momento, se modificó la Constitución del 1994, se dio la ley de descentralización seguida de varias otras normas. Pero se cometió el error de crear tantos gobiernos regionales como departamentos, probablemente para eludir el complejo problema de la conformación de regiones a partir de la integración de departamentos contiguos. Esta falla de origen ha generado no pocos obstáculos para que la descentralización sea un vehiculo para solucionar varios problemas originados en el centralismo político y en la concentración económica territorial.

La descentralización es un medio y un fin. Es un medio para lograr desarrollo económico y humano, y para profundizar la democracia. Es un fin, en la medida que debe contribuir a transformar la cultura política y económica. Quizás por ello no es fácil analizar lo avanzado, puesto que se espera que la descentralización resuelva los problemas del estado centralista y al mismo tiempo genere desarrollo regional y local. De hecho la normatividad existente mantiene esta ambigüedad, que a menudo sirve para avanzar, como también para frenar.

El proceso ya ha cumplido su primera década, hemos elegido ya tres gobiernos regionales consecutivos y varios más de gobiernos locales. Pero la pregunta obvia es: ¿qué ha cambiado la descentralización? ¿ha contribuido a un mayor crecimiento económico? ¿ha reducido las desigualdades? ¿está corrigiendo el crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones?¿se ha hecho más eficiente el suministro de bienes servicios públicos?¿ha contribuido a mejorar y consolidar la democracia? ¿el Estado peruano funciona mejor con tres niveles de gobierno? Son preguntas que trataremos de responder de manera impresionista, en algunos casos con evidencia existente y en otros de manera deductiva a partir de hechos o indicios. Obviamente, está pendiente una buena evaluación de este proceso.

No nos parece que la descentralización haya contribuido a un mayor crecimiento de las regiones y de las localidades, en la medida que el principal inversionista público sigue siendo el gobierno central y, debido a una normatividad bastante rígida e incapacidad de gestión, la mayoría de los gobiernos regionales no han logrado invertir todo los recursos con que cuentan. El caso de los recursos no utilizados del canon minero, petrolero o del gas, es muestra que la descentralización no ha logrado generar gobiernos regionales y locales con capacidades suficientes para gestionar sus finanzas y, sobre todo, para coordinar con el sector privado acciones que permitan incrementar y/o asociar la inversión pública con la privada.

¿Se han reducido las desigualdades por efecto de la descentralización? Nos parece que no, a lo que si ha contribuido la descentralización es a disminuir la pobreza, en la medida que los gobiernos locales han contado con más recursos, aunque en general son los programas del gobierno central de alivio a la pobreza los que han contribuido más, sobre todo a reducir la pobreza rural. A contra pelo, en muchos departamentos-región las desigualdades se han incrementado, sobre todo por que las inversiones privadas más importantes no han sido intensivas en trabajo y han tenido limitados efectos multiplicadores en el empleo regional.

Nos parece que el problema del crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones no se está corrigiendo, pese a que hay un mayor crecimiento en algunas regiones distintas a Lima. El problema es que dicho crecimiento se ha hecho dependiente de las importaciones, de tal manera que los crecimientos de una u otra región son relativamente independientes entre si. Es decir, la descentralización no está contribuyendo a integrar económicamente las regiones, nos parece que se está dando un crecimiento paralelo entre ellas. Lo mismo está sucediendo entre cada ciudad y su entorno rural, cuyas relaciones económicas dependen de insumos y capital importados, en gran medida por el abaratamiento relativo del dólar. Por ello es que la pobreza rural disminuye con menor velocidad que la pobreza urbana, pues el crecimiento urbano no las “jala”.

El suministro de bienes y servicios del estado, en sus tres niveles, si parece ir mejorando sobre todo en cobertura, porque los recursos fiscales son mayores que antaño. Sin embargo, se tiene la impresión de que ha faltado una descentralización administrativa efectiva que mejore la capacidad de gestión tanto de gobiernos regionales como locales, con la cual es probable que el suministro sería mayor y mejor, aún con los mismos recursos financieros.

La descentralización está contribuyendo a una mayor democratización de la sociedad peruana, no sólo porque la participación de la población ha aumentado, no sólo eligiendo a sus autoridades, sino en muchos casos participando en mesas de concertación o diálogo, aunque varias de ellas no tengan un carácter vinculante y no hayan mecanismos de control político (accountability). Lo que aún parece en pañales es la creación de un sistema político descentralizado, por el momento hay un turbulento proceso de creación de representaciones políticas, con gran dispersión. La participación y representación política en los gobiernos regionales y locales se rige mayormente por intereses particulares, antes que por intereses colectivos. Por ello, para analizar este fenómeno es mejor utilizar la microeconomía antes que la ciencia política.

¿El Estado peruano está funcionando mejor con tres niveles de gobierno? Si, en la medida que cada nivel de gobierno cumpla con sus funciones. Por ello, es que hay regiones donde la descentralización está funcionando mejor, la región San Martín, varias municipalidades provinciales y distritales, e incluso el propio gobierno central en temas como la construcción de infraestructura ha mejorado su performance. Lo que nos preocupa es que todo esto se deba a la mayor disponibilidad de recursos y no siempre a una mejora de la calidad de la gestión pública descentralizada.

En su conjunto la descentralización está conformando otro estado, está sustentada sobre formas democráticas, pero no está contribuyendo a cambiar la concentración económica territorial, la que está en el origen de la desigualdad de oportunidades en las distintas regiones. Para ello la descentralización es insuficiente, se requiere una combinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y coordinación entre los niveles de gobierno, para promover la desconcentración económica.

Lima, marzo 2012

Publicado en la Revista Poder, Marzo 2012
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