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26/03/12: Diez años después de reiniciada la descentralización en el Perú

DESCENTRALIZACIÓN A LA PERUANA

Efraín Gonzales de Olarte

Por alguna razón las cosas que se hacen en el Perú tienen un sello bien peruano. Es decir, se las emprenden sin saber exactamente a donde llegar, con generosas dosis de improvisación, con bastante sustento ideológico y lo curioso es que, en muchos casos funcionan, aunque sin controlar el derrotero a seguir. Este es el caso del proceso de descentralización en curso.

La descentralización se reinició en cumplimiento de una promesa electoral del gobierno de Alejandro Toledo, pues el anterior proceso liderado por el primer gobierno de Alan García había naufragado en las autocráticas aguas del fujimorato. La descentralización estatal era la reforma mágica que podría resolver el viejo trauma del centralismo y todos los postulantes al gobierno en el 2001 la prometían.

Llegado el momento, se modificó la Constitución del 1994, se dio la ley de descentralización seguida de varias otras normas. Pero se cometió el error de crear tantos gobiernos regionales como departamentos, probablemente para eludir el complejo problema de la conformación de regiones a partir de la integración de departamentos contiguos. Esta falla de origen ha generado no pocos obstáculos para que la descentralización sea un vehiculo para solucionar varios problemas originados en el centralismo político y en la concentración económica territorial.

La descentralización es un medio y un fin. Es un medio para lograr desarrollo económico y humano, y para profundizar la democracia. Es un fin, en la medida que debe contribuir a transformar la cultura política y económica. Quizás por ello no es fácil analizar lo avanzado, puesto que se espera que la descentralización resuelva los problemas del estado centralista y al mismo tiempo genere desarrollo regional y local. De hecho la normatividad existente mantiene esta ambigüedad, que a menudo sirve para avanzar, como también para frenar.

El proceso ya ha cumplido su primera década, hemos elegido ya tres gobiernos regionales consecutivos y varios más de gobiernos locales. Pero la pregunta obvia es: ¿qué ha cambiado la descentralización? ¿ha contribuido a un mayor crecimiento económico? ¿ha reducido las desigualdades? ¿está corrigiendo el crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones?¿se ha hecho más eficiente el suministro de bienes servicios públicos?¿ha contribuido a mejorar y consolidar la democracia? ¿el Estado peruano funciona mejor con tres niveles de gobierno? Son preguntas que trataremos de responder de manera impresionista, en algunos casos con evidencia existente y en otros de manera deductiva a partir de hechos o indicios. Obviamente, está pendiente una buena evaluación de este proceso.

No nos parece que la descentralización haya contribuido a un mayor crecimiento de las regiones y de las localidades, en la medida que el principal inversionista público sigue siendo el gobierno central y, debido a una normatividad bastante rígida e incapacidad de gestión, la mayoría de los gobiernos regionales no han logrado invertir todo los recursos con que cuentan. El caso de los recursos no utilizados del canon minero, petrolero o del gas, es muestra que la descentralización no ha logrado generar gobiernos regionales y locales con capacidades suficientes para gestionar sus finanzas y, sobre todo, para coordinar con el sector privado acciones que permitan incrementar y/o asociar la inversión pública con la privada.

¿Se han reducido las desigualdades por efecto de la descentralización? Nos parece que no, a lo que si ha contribuido la descentralización es a disminuir la pobreza, en la medida que los gobiernos locales han contado con más recursos, aunque en general son los programas del gobierno central de alivio a la pobreza los que han contribuido más, sobre todo a reducir la pobreza rural. A contra pelo, en muchos departamentos-región las desigualdades se han incrementado, sobre todo por que las inversiones privadas más importantes no han sido intensivas en trabajo y han tenido limitados efectos multiplicadores en el empleo regional.

Nos parece que el problema del crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones no se está corrigiendo, pese a que hay un mayor crecimiento en algunas regiones distintas a Lima. El problema es que dicho crecimiento se ha hecho dependiente de las importaciones, de tal manera que los crecimientos de una u otra región son relativamente independientes entre si. Es decir, la descentralización no está contribuyendo a integrar económicamente las regiones, nos parece que se está dando un crecimiento paralelo entre ellas. Lo mismo está sucediendo entre cada ciudad y su entorno rural, cuyas relaciones económicas dependen de insumos y capital importados, en gran medida por el abaratamiento relativo del dólar. Por ello es que la pobreza rural disminuye con menor velocidad que la pobreza urbana, pues el crecimiento urbano no las “jala”.

El suministro de bienes y servicios del estado, en sus tres niveles, si parece ir mejorando sobre todo en cobertura, porque los recursos fiscales son mayores que antaño. Sin embargo, se tiene la impresión de que ha faltado una descentralización administrativa efectiva que mejore la capacidad de gestión tanto de gobiernos regionales como locales, con la cual es probable que el suministro sería mayor y mejor, aún con los mismos recursos financieros.

La descentralización está contribuyendo a una mayor democratización de la sociedad peruana, no sólo porque la participación de la población ha aumentado, no sólo eligiendo a sus autoridades, sino en muchos casos participando en mesas de concertación o diálogo, aunque varias de ellas no tengan un carácter vinculante y no hayan mecanismos de control político (accountability). Lo que aún parece en pañales es la creación de un sistema político descentralizado, por el momento hay un turbulento proceso de creación de representaciones políticas, con gran dispersión. La participación y representación política en los gobiernos regionales y locales se rige mayormente por intereses particulares, antes que por intereses colectivos. Por ello, para analizar este fenómeno es mejor utilizar la microeconomía antes que la ciencia política.

¿El Estado peruano está funcionando mejor con tres niveles de gobierno? Si, en la medida que cada nivel de gobierno cumpla con sus funciones. Por ello, es que hay regiones donde la descentralización está funcionando mejor, la región San Martín, varias municipalidades provinciales y distritales, e incluso el propio gobierno central en temas como la construcción de infraestructura ha mejorado su performance. Lo que nos preocupa es que todo esto se deba a la mayor disponibilidad de recursos y no siempre a una mejora de la calidad de la gestión pública descentralizada.

En su conjunto la descentralización está conformando otro estado, está sustentada sobre formas democráticas, pero no está contribuyendo a cambiar la concentración económica territorial, la que está en el origen de la desigualdad de oportunidades en las distintas regiones. Para ello la descentralización es insuficiente, se requiere una combinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y coordinación entre los niveles de gobierno, para promover la desconcentración económica.

Lima, marzo 2012

Publicado en la Revista Poder, Marzo 2012 Leer más »