Sistema interamericano y principio de complementariedad

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Por: Luis Alberto Huerta Guerrero
Abogado, Magíster en Derecho Constitucional y Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú.

Las bases fundamentales de un Estado democrático y constitucional son el respeto y garantía de los derechos humanos. La Constitución Política de 1993 y la jurisprudencia de nuestros tribunales nacionales son bastante claras al respecto, por lo que sobre esta premisa deben ejercer sus funciones y competencias las entidades, autoridades y funcionarios estatales. En la práctica, sin embargo, se presentan numerosas y diversas situaciones que dan cuenta de acciones u omisiones contrarias al respeto y garantía de los derechos humanos, ante las cuales los mecanismos internos de prevención y protección no siempre ofrecen resultados efectivos.

Desde esta perspectiva debe entenderse el denominado sistema interamericano de protección de derechos humanos, cuyo eje central es la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Los derechos reconocidos en la Convención no son diferentes a los reconocidos en la Constitución, aunque en este tratado se precisan algunas garantías u obligaciones no señaladas de forma expresa en el texto constitucional. En cuanto a la protección de los derechos contemplados en la Convención, dicha obligación corresponde en primer lugar a los Estados. En la sentencia del caso Zulema Tarazona y otros vs Perú (15 de octubre del 2014), la Corte Interamericana ha reiterado de forma clara lo siguiente:

“136. […] esta Corte ya expresó que el Sistema Interamericano de Derechos Humanos “consta de un nivel nacional que consiste en la obligación de cada Estado de garantizar los derechos y libertades previstos en la Convención y de sancionar las infracciones que se cometieren” y que “si un caso concreto no es solucionado en la etapa interna o nacional, la Convención prevé un nivel internacional en la que los órganos principales son la Comisión y esta Corte”. Así mismo este Tribunal también indicó que “cuando una cuestión ha sido resuelta definitivamente en el orden interno según las cláusulas de la Convención, no es necesario traerla a esta Corte para su ‘aprobación’ o ‘confirmación”.”

En consecuencia, la protección de los derechos reconocidos en la Convención Americana corresponde, en primer lugar, a los órganos o instancias nacionales, razón por la cual es importante que las autoridades estatales y funcionarios conozcan los alcances de este tratado y su desarrollo a través de la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Solo cuando esa protección nacional no se da o no resulta acorde con la Convención, las instancias internacionales pueden asumir competencia para evaluar el grado de cumplimiento de los Estados de sus obligaciones de respeto y garantía de los derechos reconocidos en este tratado. Estos órganos son la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos. En la misma sentencia del caso Zulema Tarazona y otros vs Perú, al precisar los alcances del principio de complementariedad, la Corte ha sido clara al señalar:

“137. Por tanto, la responsabilidad estatal bajo la Convención sólo puede ser exigida a nivel internacional después de que el Estado haya tenido la oportunidad de establecer, en su caso, una violación de un derecho y reparar el daño ocasionado por sus propios medios. Lo anterior se asienta en el principio de complementariedad (o subsidiariedad), que informa transversalmente el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, el cual es, tal como lo expresa el Preámbulo de la misma Convención Americana, “coadyuvante o complementario de la [protección] que ofrece el derecho interno de los Estados americanos”. De tal manera, el Estado “es el principal garante de los derechos humanos de la personas, de manera que, si se produce un acto violatorio de dichos derechos, es el propio Estado quien tiene el deber de resolver el asunto a nivel interno y, [en su caso,] reparar, antes de tener que responder ante instancias internacionales como el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, lo cual deriva del carácter subsidiario que reviste el proceso internacional frente a los sistemas nacionales de garantías de los derechos humanos” . El referido carácter subsidiario de la jurisdicción internacional significa que el sistema de protección instaurado por la Convención Americana sobre Derechos Humanos no sustituye a las jurisdicciones nacionales, sino que las complementa”.

En este sentido, cuando se analiza el tema del respeto y garantía de los derechos humanos corresponde tomar en cuenta lo señalado en la Constitución y la Convención Americana, así como el contenido de ambas normas desarrollado por los tribunales nacionales e internacionales. Como la materia y finalidad es la misma, es decir, lograr el respeto y garantía de los derechos humanos, debe existir una convergencia entre las normas y los mecanismos de protección nacionales e internacionales. Se trata de un proceso de interacción, respecto al cual corresponde siempre evaluar en qué situación se encuentran los Estados.

Este proceso de interacción o convergencia es dinámico, siendo importante identificar los mecanismos que faciliten su desarrollo. A ello contribuye lo señalado en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución, que establece la obligación de interpretar los derechos reconocidos en la Constitución de 1993 conforme a los tratados sobre derechos humanos. También es un indicador de este proceso la forma en que los tribunales nacionales aplican las disposiciones de la Convención Americana y la jurisprudencia de la Corte Interamericana al momento de resolver las controversias que son puestas en su conocimiento. En esta misma línea se enmarca el denominado control de convencionalidad, que debe permitir identificar aquellas situaciones en las cuales puede existir una incompatibilidad entre la normativa interna y las obligaciones reconocidas en la Convención, a fin de preferir estas últimas.

El proceso de interacción o convergencia implica un reto para todos los operadores jurídicos. En ese sentido, no basta conocer solo lo señalado a nivel del Derecho Constitucional en materia de derechos fundamentales, ni tampoco conocer únicamente lo señalado en el Derecho Internacional de los Derechos Humanos. El referido proceso implica lograr, a través de los mecanismos e instancias internas, la observancia de las obligaciones internacionales. Si los mecanismos o instancias no existen el reto es crearlos, pues a nivel internacional no se puede alegar omisiones de derecho interno para no cumplir obligaciones internacionales. Si existen pero no funcionan bien, el reto es revertir esta situación, pues a nivel internacional no basta invocar que formalmente existen mecanismos o instancias de protección, pues deben ser efectivos. La Convención no dispone cómo debe estar estructurado el derecho interno, siendo responsabilidad del Estado establecer las vías para el cumplimiento de sus obligaciones internacionales. Cualquiera que sea la vía, la misma debe ser efectiva para el respeto y garantía de los derechos humanos.

Lo explicado hasta aquí debe servir para entender un tema sobre el cual existe mucho desconocimiento, lo que se refleja en lo que escriben o declaran diversas personas sobre la defensa del Estado ante las instancias internacionales, que a la fecha es uno de los pocos espacios en donde se puede analizar el tema de la interacción o convergencia entre el derecho interno y el derecho internacional en materia de derechos humanos.

Ante la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos los Estados son evaluados respecto al cumplimiento de sus obligaciones internacionales en torno a un caso concreto. Tomando como premisa el principio de complementariedad, si el Estado demuestra que ha cumplido sus obligaciones a nivel interno, las posibilidades de una condena internacional se reducen. Por el contario, si las obligaciones no fueron cumplidas en sede interna, las posibilidades de un pronunciamiento desfavorable aumentan. El Estado solo pueden defenderse en instancias internacionales con la información que las entidades y funcionarios estatales brindan sobre lo que hicieron o dejaron de hacer a nivel interno respecto a un hecho concreto que se invoca como lesivo de derechos humanos.

Así por ejemplo, si en un caso se alega que hubo una desaparición forzada por parte de agentes del Estado y que existe una situación de impunidad por la ausencia de investigación de estos hechos, la controversia será planteada ante el sistema interamericano como una violación de, entre otros, los derechos a la vida y las garantías judiciales reconocidos en la Convención Americana y como un incumplimiento de las obligaciones de respeto y garantía con relación a los mismos.

En un caso como el planteado, la defensa del Estado tendría que centrarse en explicar que ante los hechos denunciados o que fueron de conocimiento público se iniciaron las investigaciones respectivas, enfatizando que la investigación y el resultado del proceso resultaron acordes con el sistema interamericano. Será el resultado de esa investigación lo que, además, permitirá contar con los elementos necesarios para fijar una posición sobre el acto concreto de desaparición forzada. Como es lógico suponer, la ausencia de una investigación o el desarrollo de un proceso penal con deficiencias, impide tener información sobre los hechos ocurridos, debilitándose de forma sustantiva cualquier defensa del Estado. En sentido contrario, cuando existe una investigación, un proceso y un pronunciamiento final sobre los hechos denunciados, acorde con lo señalado en la Convención, el Estado tiene todas las fuentes necesarias para explicar ante la Comisión y la Corte lo ocurrido respecto a los hechos alegados.

Sobre la base de lo expuesto, si un Estado cumple sus obligaciones internacionales en materia de derechos humanos tendrá menos denuncias ante el sistema interamericano y, asimismo, menos casos por estos hechos ante la Comisión y la Corte Interamericana. Por el contrario, la ausencia de una debida investigación por las autoridades fiscales, la falta de una respuesta o sentencia final por los tribunales nacionales, o la realización de una investigación o proceso sin observar las garantías del debido proceso, origina más denuncias ante el sistema y más casos ante la Corte.

Corresponde, por tanto, que siempre cualquier denuncia sobre derechos humanos sea debidamente investigada por parte de las autoridades nacionales. Esto implica un reto para los abogados que conocen estos casos, pues deben formular adecuadamente las denuncias respectivas ante las instancias competentes; para las autoridades y funcionarios involucrados en los hechos que se denuncian, pues deben brindar toda la información que se les solicite; y para las autoridades fiscales y judiciales, pues deben evitar que los formalismos paralicen o dificulten el desarrollo de las investigaciones y los procesos, así como brindar una protección efectiva si se identifica una afectación de derechos, otorgando las reparaciones que correspondan. En suma, un reto para todo el Estado peruano y para los particulares que desarrollan actividades de defensa de derechos humanos.

Lima, 26 de abril de 2015

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