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Elaboración Nilton Quiñones
- El presupuesto público se ha incrementado, pero lejos de alcanzar los niveles de inversión en gasto social de los países desarrollados.
El Poder Ejecutivo ha elaborado el Proyecto de Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2022, según lo establecido en los artículos 77, 78 y 135 de la Constitución Política del Perú. Este presupuesto asciende a S/ 197 002 millones, que equivale al 27,4% del Producto Bruto Interno-PBI y con un crecimiento de 7.6% respecto al presupuesto del año anterior.
Además, como podemos ver en el siguiente gráfico el presupuesto institucional de apertura (PIA) entre el 2011 y 2022 se multiplico 2.2 veces, pasando de S/ 88 mil millones el 2011 a los S/ 197 mil millones propuesto para el 2022. Es un crecimiento importante pero comparado con otros países, como los miembros de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) estamos muy por debajo del promedio.
Precisamente, el presupuesto público del gobierno general de los países de Francia, Finlandia, Bélgica, Noruega, Dinamarca, suiza, Austria, Italia, Grecia, Hungría, Alemania, Australia, Eslovenia, Eslovaquia, Portugal, España, Holanda, Polonia, República Checa, Inglaterra superan el 40% de su producto bruto interno-PBI, muy superior al 27.4% proyectado para el 2022 para el Perú. Además, el incremento del presupuesto el 2022 no es el mayor en términos relativos, el año 2013 se incrementó en 13.5%, resultado de la bonanza de los precios de los minerales en los años anteriores.
Además, si vemos el destino del gasto en temas sociales también nos encontramos lejos de la media de los países miembros de la OCDE, en el 2018 sus gobiernos han destinado para el gasto en protección social un valor superior al 20% de su PBI (OCDE, 2019). Muy superior a lo que el gobierno peruano destino al gasto social, que alcanza al 11.5% de su PBI (CEPAL, 2019). Los países de OCDE que asignan más de la cuarta parte del PBI (25%) para proteger a las personas son: Francia (de gobierno de centro) invierte el 31% de su PBI en gasto social, Finlandia (de centro izquierda) con 29.1%, Bélgica (de centro) con 28.9%, Dinamarca (centro izquierda) con 28.3%, Italia (concentración nacional) con 28.2%, Austria (de centro) con 26.9%, Alemania (de gran coalición) con 25.9%, y Suecia (de centro izquierda) con 25.5%. Entonces, como se ve este comportamiento de invertir en la protección de las personas va más allá de la propuesta ideológica del gobierno de turno.
Complementariamente, de acuerdo con las cifras del Banco Mundial para el 2017, en países como Noruega, Dinamarca, Islandia, Bélgica, Francia, Alemania, Finlandia, Inglaterra y Nueva Zelandia sus gobiernos destinaron un presupuesto público a salud y educación por un valor superior al 12% de su PBI. En este grupo también hay gobiernos de derecha (por ejemplo, Inglaterra y Noruega) y de izquierda (por ejemplo, Dinamarca y Finlandia). Asimismo, el valor que invierten los países “desarrollados” en salud y educación está muy lejos de lo que Perú invierte, 7% de su PBI para los dos sectores. Además, estamos lejos de países de la región como son Uruguay con 11.5% y Chile y Colombia con 10% cada uno.
No se mejora la participación de los gobiernos subnacionales
Respecto a la participación de los gobiernos subnacionales en el presupuesto como podemos ver en el siguiente grafico se había recuperado en años anteriores, pero para el año propuesto se desciende ligeramente al 29% en comparación al 30.4% del 2021 o al 33% del 2013. Es importante señalar que la mayor participación de los gobiernos subnacionales respondió a temas coyunturales, como es el efecto de los resultados financieros de la actividad extractiva, por lo dispuesto a las leyes establecidas previamente como son la del Ley del Canon Minero (aprobado el 2001) y Regalías Mineras (aprobado el 2004). Donde los gobiernos subnacionales participan del 50% del impuesto a la renta minera para el primer caso y el 100% de lo recaudado de una tasa a la utilidad operativa minera para el segundo caso.
El Gobierno Nacional presenta una mayor participación del gasto corriente.
El gasto corriente es un gasto sumamente importante y en algunos casos “ninguneado”, pues es el combustible para que el aparato público funcione. Entre otros es el gasto que se destina al pago del personal e insumos críticos, donde la calidad, la disponibilidad, la cantidad adecuada para brindar un servicio eficaz es de suma importancia. No se debe “temer” al incremento del gasto corriente “de plano”, lo que tiene que preocuparnos con mayor ahincó son los resultados que se estan obteniendo con la asignación de los recursos, siendo un tema importante, complejo y poco analizado.
En el siguiente cuadro, se presenta la evolución del gasto corriente sin reserva de contingencia ni prestaciones sociales, donde se visualiza que se ha incrementado en mayor medida el gasto de los gobiernos regionales, donde el presupuesto planteado para el 2022 equivale a 2.76 veces su presupuesto del 2011. Cabe recordar que los gobiernos regionales tienen bajo su responsabilidad el pago de personal de salud y educación de sus regiones. Le sigue en incremento relativo el gobierno nacional, en 2.65 veces su presupuesto del 2011 y muy lejos los gobiernos locales con 2.05 veces su presupuesto del 2011. Además, es claro que se mantiene que el comportamiento de que el grueso del presupuesto es gestionado por el gobierno nacional con el 65.8% el 2022. Asimismo, es importante resaltar que los gobiernos locales han venido disminuyendo su participación, entre el 2011 y 2022.
Además, el grueso del presupuesto en gasto corriente está destinado al pago son el pago de personal y obligaciones sociales, donde se tiene a los diferentes regímenes laborales (Decreto Legislativo N° 276, Decreto Legislativo N° 728, Decreto Legislativo N° 1057, Ley N° 30057 y las diferentes carreras especiales, cargas sociales, y de gastos ocasionales (bonificación por escolaridad, y los aguinaldos) y eventuales (compensación por tiempo de servicios, asignación por tiempo de servicios, entre otros).
Para el 2022, según la Exposición de Motivos del Proyecto Ley de Presupuesto 2022, los incrementos que resaltan son:
- S/ 594 millones para el incremento remunerativo del personal de salud,
- S/ 208 millones para nombramientos en Salud
- S/ 571 millones para el incremento remunerativo del personal del magisterio,
- S/ 371 millones para la continuidad de las plazas de docentes creadas en el proceso extraordinario de matrícula 2020 y 2021
- S/ 71 millones para el concurso de ascenso de escala magisterial 2021
- S/ 109 millones para las altas del personal policial y militar.
Otro rubo importante en el gasto corriente es la compra de bienes, pensando en los insumos críticos para brindar el servicio de educación y salud. Los incrementos que destacan se dan en el Sector Educación, por ejemplo se han previsto S/ 2,293 millones para la implementación de diferentes intervenciones pedagógicas bajo un escenario de asistencia presencial de los estudiantes y maestros, así como la realización de evaluaciones a docentes y estudiantes, la provisión de financiamiento para 14 mil nuevas becas y la continuidad de 37 mil becarios, y el fortalecimiento de estrategias como Aprendo en Casa, Perú Educa y Plan de Datos e internet para tablets.
Mejora la participación de los gobiernos regionales en los gastos de capital
En el caso de las inversiones, gastos de capital, son los gobiernos regionales los que han incrementado su presupuesto programado para el 2022 en 2.62 veces respecto al año 2011. Alcanzando su mayor participación el 2022 con el 20.3% respecto a los años anteriores. Asimismo, es interesante el cambio que se ha dado en la estructura del presupuesto al transcurrir los años donde los gobiernos locales tenían una mayor participación que los gobiernos regionales.
Para el 2022 el Gobierno Nacional el monto destinado a proyectos asciende a más de S/ 25 mil millones, y el 74.8% del monto asignado se encuentra en tres sectores: Transportes y Comunicaciones (S/ 9,268 millones), Presidencia del Consejo de Ministros (S/ 5,340 millones) y Educación (S/ 4,088 millones).
Las inversiones del Sector Transportes que destacan son:
- la “Construcción de la Línea 2 y Ramal Av. Faucett – Gambetta de la red Básica del Metro de Lima y Callao, “Concesiones viales”,
- los proyectos correspondientes a “Concesiones Ferroviarias” y
- “Mejoramiento de la carretera Huánuco-Conococha, Sector: Huánuco-La Unión- Huallanca, ruta PE-3N”.
Las inversiones que destacan en el Sector Educación son:
- “Adquisición de equipo para la continuidad del servicio educativo en el marco del COVID-19, en un II.EE. Primaria, II.EE. Secundaria a Nivel Nacional (Fase 2)”,
- inversiones en el marco del “Proyecto Especial de Inversión Pública ‘Escuelas Bicentenario’”, este último por un monto de S/ 2,039 millones.
En el caso de la Presidencia del Consejo de Ministros, destaca por un total de S/ 5,216 millones, los recursos destinados a las intervenciones del Plan Integral de Reconstrucción con Cambios (PIRCC) a ejecutarse a través de la modalidad de Gobierno a Gobierno.
Finalmente, en el proyecto ley de Presupuesto no se identifica partidas para los proyectos ferroviarios como el Tren Inca que comprenderá el trayecto de Cajamarca a Puno y el Tren Grau de ámbito longitudinal por toda la costa Tumbes –Tacna señalado en el mensaje del presidente Castillo en el Mensaje a la Nación brindado en el Congreso de la Republica en la ceremonia de su envestidura.
La agenda pendiente: gestión pública que genere valor público
Frente al desafío de un incremento del presupuesto público y la débil vinculación del presupuesto y el logro de resultados, el Estado inició la implementación del Presupuesto por Resultados (PpR) el año 2007. Lo que se busca con el Presupuesto del Sector Público es vincular los recursos a productos y resultados medibles a favor de la población. El proceso de adaptación de la herramienta ha ido progresando con el avance en la gestión presupuestal a través del uso de indicadores de seguimiento al desempeño, mecanismo de incentivos presupuestarios, las estructuras programáticas de gasto, y los sistemas de información financiera y administrativa, entre otros. Pero sobre lo que todavía se tienen importantes desafíos de acuerdo con evaluaciones y reportes desarrollado por el Ministerio de Economía y Finanzas.
La exposición de motivos del proyecto Ley de presupuesto del 2016 el Ministerio de Economía y Finanzas planteó como objetivo que cerca del 100% del presupuesto programable (excluyendo gasto previsional, financiero y administrativo) sea formulado en programas con lógica de resultados antes de finalizar este gobierno del Sr. Pedro Pablo Kuczynski. Lo cual llevo a acelerar el proceso de presupuesto público por resultados. La implementación del presupuesto por resultados avanzó, la inclusión de esta metodología ha pasado de abarcar el 3.8%% del presupuesto programable en 2008 a 49.7% en 2017 y se espera ahora llegar al 63% para el 2022, de acuerdo con su exposición de motivos. Pero, con resultados poco visibles en favor de la población cuando vemos los indicadores de los problemas públicos que abordan los programas presupuestales. Por ejemplo, se sigue teniendo cifras altas, y en el peor de los casos se incrementan en lugar de disminuir, anemia, embarazo adolescente, violencia de género, feminicidios, o respecto a los logros de aprendizaje nos encontramos lejos de los países de la OCDE.
Las críticas más importantes al Presupuesto por Resultados (PpR) se relacionan con aspectos cualitativos que cuantitativos, de diseño, implementación, monitoreo y reformulación. De acuerdo con una evaluación publicado por el Ministerio de Economía y Finanzas, órgano rector para implementar el PpR, se ha producido un incremento muy acelerado en la cobertura de los Programas Presupuestales pero el avance en términos de calidad de su implementación es bajo, entre otras razones, por programas presupuestales con diseños inadecuados, insuficiente capacitación y motivación de los funcionarios públicos involucrados, alta rotación de técnicos y altos funcionarios.
Los primeros años los programas presupuestales, estratégicos, como parte de la metodología para el diagnóstico se exigía evidencia científica para identificar las causas del problema y para el diseño de las intervenciones para atacar los mecanismos causales. Esta exigencia fue relajada por el árbol de problemas y la lluvia de ideas, como herramientas, que tienen una mayor predisposición a los sesgos, y a seguir haciendo lo que siempre se hace y en el peor de los casos a hacer lo que “conviene hacer al funcionario”. A ello hay que añadir el enfoque del PpR implementado ha sido altamente centralista, según el cual los gobiernos regionales y locales aparecen como meros ejecutores de las prioridades definidas por los sectores y con desafíos en la articulación.
Asimismo, el MEF basa el logro de sus objetivos en el ejercicio de su autoridad y no en el convencimiento del resto de las entidades sobre la utilidad del Presupuesto por Resultados para la mejora de la gestión. Y que en muchos casos las actividades relacionadas con la implementación del presupuesto por resultados se llevan a cabo más por cumplir con las exigencias del MEF que por el convencimiento de los beneficios de este enfoque de gestión basado en resultados; y peor aún con poca o nula participación de la sociedad civil.
Por otro lado, para el 2020 se contaba con 89 programas presupuestales (PP) activos, de los cuales solo 55 (62%) presentan al menos 1 indicador con meta programada y valor reportado. Los restantes 34 no cuenta con un indicador y valor reportado, e imposibilita medir los resultados que se esperaba alcanzar. Además, de los 55 PP con indicador e información, se encuentra que sobre el nivel de cumplimiento de las metas de sus productos solo la mitad de ellas (51%) se alcanzaron. Respecto a los sectores con mejor desempeño se tiene al Ambiental (3 metas) y Mujer y Poblaciones Vulnerables (5 metas) con el 100% de cumplimiento de sus metas; mientras que los sectores de Desarrollo e Inclusión Social (3 metas), Energía y Minas (1 meta) y Producción (1 meta) registran un 0% de cumplimiento. Por otra parte, los sectores que encabezan el número de metas programadas son Salud (274 metas), Vivienda, Construcción y Saneamiento (53 metas) y Educación (45 metas), cada uno de ellos con niveles de cumplimiento de aproximadamente 50%. Ver cuadro siguiente.
Un aspecto crítico para su avance y cumplimiento de las metas es la ausencia o escasa articulación de los tres niveles de gobierno para la entrega de los bienes y servicios al ciudadano que consideran los programas presupuestales. Siendo una falla de origen del presupuesto por resultados implementada mediante programas es la poca participación de los gobiernos regionales y locales en el diseño e implementación cuando ellos tienen funciones y competencias importantes para la prestación de los servicios que se brindan a los ciudadanos. Esto se refleja al momento de elaborar el presupuesto donde no se visualiza la asignación del presupuesto de acuerdo con resultados, a metas concretas que se proponen lograr en los distintos territorios según un presupuesto asignado. Lo cual también dificulta su seguimiento y monitoreo.
Parte de estos desafíos se intentan mejorar con el Decreto Legislativo N° 1440, donde se dispone que los Programas Presupuestales pueden ser: i) Programas Presupuestales orientados a Resultados (PPoR) y ii) Programas Presupuestales Institucionales (PPI). Los PPoR buscan el logro de resultados sobre la población y su entorno, y tienen la característica de ser multisectoriales e intergubernamentales; mientras que los PPI tienen como objetivo el logro de resultados sectoriales y objetivos estratégicos institucionales. Además, el principal cambio se da en el proceso metodológico respecto al diseño y formulación de Programas Presupuestales basados en la causalidad y evidencia, para la vinculación de productos con los resultados de Programas, lo que se había perdido. Además, el Decreto Legislativo Nº 1440 se impulsa la política del presupuesto de datos abiertos, en el que se almacena y difunde la información del presupuesto público como el mecanismo central de transparencia, con el fin de transitar hacia un Estado moderno.
Continua el desafío de la asignación del presupuesto inequitativo.
El gasto per cápita, monto en soles por persona, en las regiones son heterogéneos. Por un lado, tenemos Lima, el índice de desarrollo humano -IDH más alto (0.7157) tiene una de las mayores asignaciones (S/. 7,074), así como Moquegua con S/ 8 mil. En contraste se tiene a regiones como Cajamarca, Puno, Loreto que tiene mejor desempeño en el índice de Desarrollo Humano y menor asignación que el promedio nacional (S/ 5,221.9) para el año 2022. Cuando por se los más pobres se esperaría una mayor inversión del Estado en el territorio.
