Dialogando sobre el proceso descentralizador
¿Cuánto se avanzó en la descentralización del país en la última década?Según el historiador Jorge Bedregal La Vera, desde sus inicios republicanos, el Perú fue un Estado fallido, porque el poder político optó por el centralismo, la concentración del poder en Lima. Se renunció a la formación de federaciones, regiones-estado con gobiernos autónomos y reglas de juego propias, como ocurre en Estados Unidos. “Con las experiencias federales en Brasil, México y Argentina, las ciudades compiten con las capitales, surgen líderes regionales con la capacidad de competir con los nacionales. En el Perú no se recuerda a ningún político que salga de las provincias con aspiraciones de ser presidente de la República.
El antropólogo social José Lombardi Indacochea sostiene que en este proceso se avanzó poco. El poder de decisión real todavía gravita en la capital de la República. Hubo varios intentos fallidos desde la década de los ochenta. El primer gobierno de Alan García propuso la creación de doce regiones de acuerdo a sus potencialidades geográficas. El fujimorismo desactivó este proceso y los redujo a los Consejos Transitorios de Administración Regional (CTAR) que eran simples mesas de partes y con funcionarios elegidos a dedo.
Tras la vuelta de la democracia, en 2002, se relanzó la descentralización con gobiernos regionales, cuyos representantes sean elegidos por el pueblo. La intención era desconcentrar el poder desde la capital ¿Se logró ese objetivo? Según Lombardi aún no. Los titulares regionales deben remitirse a la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM) para ejecutar un proyecto. Las obras en regiones no se llevan a cabo si no tienen el visto bueno del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP). Majes II siendo una iniciativa de Arequipa depende del Ejecutivo.
El sociólogo José Luis Vargas Gutiérrez hizo una revisión histórica de la descentralización desde la República. “El proceso nace hace 140 años. Se concibe como herramienta para abolir los modelos centralistas y monárquicos del siglo XV y XVI. Vargas Gutiérrez apuntó que el Perú emprendió quince proyectos de descentralización sin éxito. Y en lugar de unirnos nos fragmentó. Por ejemplo, en 2005 se intentó crear macrorregiones, la unión de departamentos por afinidades culturales y complementarias. El proceso se llevó a consulta entre los electores y fracasó. Se planteó una macrorregión conformada por Arequipa, Tacna y Puno. Solo en la Ciudad Blanca votaron a favor de la unión. En otros puntos del país los resultados fueron adversos. El fracaso tuvo varias razones, como culturales y políticas, “líderes caciques” que no querían perder el control del “feudo”. Vargas recordó como un mal ejemplo lo ocurrido en Puno en la gestión de Hernán Fuentes, que propuso un estado federado sin ningún sustento. Hace poco en Cajamarca se pensaba lo mismo.
EJE INSTITUCIONAL
Un reporte del Instituto de Gobierno y Desarrollo Humano (IGDH) revela que el gobierno nacional transfirió a los regionales y ediles el 92.4% de las funciones administrativas. Sin embargo, la transferencia no fue acompañada de un presupuesto óptimo. En 2011, las regiones recibieron 23% del total de gasto capital nacional. En el 2010 el 20%, es decir menos.
José Lombardi señala que se pudo transferir funciones, pero no hay poder de decisión. El gerente de Salud del Gobierno Regional de Arequipa, si quiere ejecutar algún gran proyecto, debe reportarlo a los ministerios correspondientes y esperar la aprobación. “Pudimos haber transferido funciones, pero no hay poder de decisión”, añadió. Cuestionó la incapacidad estatal para distribuir los grandes y medianos proyectos sociales a las municipalidades por la falta de cuadros y técnicos en las administraciones regionales. “Hay gerentes de Salud y Educación, pero no hay de Inclusión Social. Las regiones pueden llevar los programas porque conocen la realidad de su zona”, concluyó.
Falta encarrilar la descentralización, dice José Luis Vargas. “Hay un entorpecimiento mutuo entre los gobernantes”. El especialista notó, por ejemplo, que el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) otorga dinero para construir colegios y hospitales, pero traba la contratación de docentes y médicos. “Son los candados del poder”, añadió.
En tanto, Jorge Bedregal opinó que las capitales de regiones y sus autoridades repiten el modelo centralista. “Arequipa se porta tan mal con sus provincias, como Lima con las regiones”. Para cimentar esa idea, el historiador apuntó que un alcalde provincial de Arequipa ostenta el mismo poder que el presidente regional. “Por ejemplo, el alcalde tiene responsabilidad jurisdiccional en 29 distritos de la provincia capital donde se concentra el 80% de la población. El presidente también tiene poder en estos 29 distritos y concentra sus esfuerzos ahí. E involuntariamente relega a Camaná que tiene 8 distritos o Islay con 6.
EJE ECONÓMICO
Los miembros de la mesa redonda coincidieron que en el Perú hay una descentralización de capitales gracias a la inyección de fondos privados en las regiones, y no por grandes partidas nacionales. Una entrevista al director del Centro de Competitividad de Centrum, Luis del Carpio, señala que Arequipa crece más por la generación de recursos propios logrados por la inversión extranjera que por el presupuesto otorgado por el Estado. En ese sentido indicaron que la economía se descentraliza y avanza con capitales privados, más no con los estatales. Prueba de ello en Arequipa es la aparición de los grandes centros comerciales y otras inversiones que saben que aquí hay un mercado. No dependen de la participación estatal, salvo para tramitar permisos, licencias, etc.
Sobre ese punto, la pregunta inicial para el debate fue: ¿La descentralización de los capitales privados debe seguir en “automático”, sin involucrar a los gobiernos regionales? “Ante la ausencia del Estado surgen los conflictos sociales en contra de la empresa privada”, acotó Ángel María Manrique. En esa reflexión, José Lombardi conjugó la efectividad de los capitales privados y la deficiente labor de los políticos, quienes esperan la iniciativa foránea para hacer obras. “Por ejemplo, en Arequipa, Sociedad Minera Cerro Verde hace la Planta de Tratamiento de Aguas Residuales, los intercambios viales del Sistema Integrado de Transporte, la ejecución de la planta de agua La Tomilla II. Así es cómodo gobernar”, criticó. De igual forma la participación estatal ayudaría a generar mejor infraestructura (puertos, carreteras), la formación de profesionales ad hoc con buenas universidades, etc.
José Luis Vargas señaló que la solución a largo plazo será la generación de conciencia de ciudadanía e institucionalidad para apuntalar la descentralización. Sin embargo, ni en ese aspecto se invierte. El especialista dijo que para el desarrollo institucional de descentralización se asignó solo S/. 14 millones a nivel nacional. Y de ese monto a Arequipa no le dieron un sol. Los técnicos quieren presupuestar una partida, pero el MEF se lo impide. “¿Se puede hablar de descentralización sin presupuesto para generar ciudadanía y fortalecer a nuestros órganos estatales? Lo dudo”, indicó.
A raíz del “boom” minero, las regiones recibieron enormes partidas por concepto de canon. Sin embargo, desde que se transfiere estos recursos se criticó la capacidad de gasto de las regiones.
Para muestra un botón. En 2011 solo se ejecutó el 60% de los más de 15 mil millones del canon asignados. Esta supuesta “ineficiencia” es contradictoria. Según el informe del IGDH, quienes mejores gastan son las administraciones regionales. En los cuatro primeros meses de 2012, las administraciones regionales gastaron 21% de los recursos transferidos del Ministerio de Economía y Finanzas. En los demás ministerios solo se ejecutó 12%. La ineficiencia de gasto es una tara de todo el aparato estatal. Faltan buenos técnicos y flexibilización del SNIP, que los funcionarios de Lima conozcan la realidad de las regiones antes de desaprobar un proyecto. La ausencia de buenos cuadros profesionales en las regiones lo revela una estadística del programa Servir. Para el gobierno nacional trabajan 121 gerentes públicos, 34 en el regional y 9 en el local.
EJE POLÍTICO
La descentralización desde la perspectiva política ofrece una suerte de fragmentación provocada por la crisis partidaria que originó el régimen de Fujimori. El IGDH detalla que hace 35 años, para la elección de los miembros de la Asamblea Constituyente hubo presencia del APRA, el Partido Popular Cristiano (PPC) y la Izquierda Unida. En ese entonces en el Perú había una identificación ideológica con la derecha, izquierda y el centro. Esta tendencia se resquebraja desde 1990. Irrumpen los “outsiders” sin partido ni ideología definida.
Sin embargo, tras el autogolpe de 1992 y disolución del Congreso, la institucionalidad partidaria desaparece. Se forman movimientos solo para las elecciones. De tres partidos se cuentan seis. En 1995 esta fragmentación se agudizó y provocó la poca representación. En esos comicios surgieron 14 partidos políticos que pugnaban por el poder en el Congreso.
Tras la demolición de los partidos tradicionales, surgen los movimientos regionales con figuras claves: Juan Manuel Guillén, Yehude Simon, etc. En el proceso de 2002 obtienen el 40% de representación. Y en el 2010 copan el 98% de las presidencias regionales y ediles relegando al Apra, el partido que gobernaba en el país. Los partidos nacionales no tuvieron la capacidad de sellar alianzas con estos grupos emergentes, cuya influencia está solo en sus zonas de origen, más no tienen una incidencia nacional.
El antropólogo social propuso el retorno de la bicameralidad en el Congreso, un Parlamento con dos cámaras, diputados y senadores. Eso permitiría que los partidos nacionales capturen líderes locales para tener mayor representación en las cámaras. Este efecto obligaría una refundación de los partidos en las regiones. Sobre este acápite, Jorge Bedregal argumentó que la ausencia de partidos políticos o movimientos regionales de peso permiten el ingreso de grupos radicales como Conare o Movadef. En ese sentido para repotenciar la figura del actor político regional, José Luis Vargas recalcó la importancia de la reactivación de la Ley de Partidos Políticos y en donde el Estado financie a los grupos políticos.
Descentralización planteada desde Cátedra Arequipa
José Lombardi dijo que el norte tiene una mayor integración económica que el sur. El antropólogo social indicó que una llave de cohesión en el sur eran los grandes proyectos. Sin embargo, el Gasoducto Sur Andino ha sido desmembradopor el ministerio de Energía y Minas, mientras que Majes II se ha convertido en un factor de pugna entre Arequipa y Cusco.
El IGDH organizará un evento este 21,22 y 23 de noviembre en el Paraninfo de la Universidad Nacional de San Agustín, de 16.00 a 20.00 horas. El certamen pretende realizar un profundo análisis sobre el proceso de descentralización emprendido hace diez años. Los ponentes invitados serán el presidente regional de Arequipa, Juan Manuel Guillén; su homólogo de Moquegua, Martín Vizcarra; Henry Pease, doctor en Sociología; Carlos Leyton, asesor del gobierno regional; Ricardo Cuenca, doctor en Filosofía de la Educación; Raúl Molina, ex secretario de Descentralización de la PCM; Germán Chávez, rector de la Universidad Católica San Pablo; Violeta Bermúdez, jefa del programa en Descentralización – USAID/Perú; Johnny Zas, doctor en Derecho Público, entre otros.