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LA SORPRENDENTE DISTRIBUCION DEPARTAMENTAL DEL INGRESO
Efraín Gonzales de Olarte (1)
Llama mucho la atención el resumen del informe del Banco Mundial-INEI sobre las desigualdades de los ingresos regionales, recientemente publicado por este diario.

Primero, porque los coeficientes de desigualdad (Gini )(2) son bastante bajos, lo cual querría decir que la desigualdad en las regiones del Perú no es tan grande como a menudo se comenta. Según estas cifras el Perú sería menos desigual que toda América Latina y varios países europeos y, entre departamentos, las diferencias oscilarían dentro de márgenes de igualdad antes que de desigualdad. Esto es realmente sorprendente, pues datos de la Encuesta de Hogares (INEI) señala que el Perú era mucho más desigual el 2004 (g=0.525) de lo señalado por el informe (g=0.42) para el mismo año.

Segundo, el informe también señala que habría ocurrido un empeoramiento de las desigualdades entre regiones entre el 2004 y el 2007, los años de mayor crecimiento macroeconómico del Perú. Esto confirmaría la perversidad de la economía peruana, pues a mayor crecimiento macroeconómico mayor desigualdad.

Obviamente, aquí requerimos que el BM-INEI explique su metodología y nos convenza que sus estimaciones son razonables y, si lo hacen, deberíamos cambiar nuestras creencias sobre las desigualdades de ingresos en el Perú.
Sin embargo, creemos que las cosas van por otro lado. Los estudios del BM sobre ingreso personal, sólo recogen los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) o, más a menudo, sólo recogen información sobre gastos. En consecuencia, estas distribuciones sólo llegan a explicar un tercio o menos del ingreso nacional o departamental, mientras que los dos tercios restantes, que son ganancias y rentas no son considerados. Esto explicaría porque no hay mucha desigualdad en estos ingresos y los gini son bajos, pues la mayoría de trabajadores tienen ingresos bajos y no muy distanciados.

Lo que falta como análisis a nivel de las regiones es explicar cómo se han comportado los dos tercios restantes del ingreso, o sea las ganancias y las rentas. Y el cuadro se completaría si se integran las tres fuentes de ingreso. Si esto se hace, es muy probable que las desigualdades sean mucho mayores y podríamos tener luces de porqué el crecimiento no mejora la distribución. Esta información sería muy útil para impulsar el desarrollo productivo de los departamentos, única vía para reducir las desigualdades.

1 Artículo publicado en Dia-1, Suplemento semanal de economía y negocios de EL Comercio, 2 de febrero del 2009.
2 El coeficiente Gini oscila entre O=igualdad perfecta y 1=desigualdad total Leer más »

Avances y retrocesos de la descentralización en el Perú

Entrevista a Efraín Gonzales de Olarte

¿Cuánto se ha avanzado en la descentralización de funciones del Ejecutivo hacia los gobiernos regionales y locales? ¿En qué se ha avanzado menos y que temas están pendientes para el próximo año?
La descentralización ha avanzado al compás del incremento de los precios internacionales de los minerales y del gas, es decir, ha avanzado en la medida que el Estado ha tenido recursos fiscales para poder repartir a los gobiernos locales y regionales para que estos puedan invertir. Por esta razón, poco se ha notado el que no se haya concluido la descentralización de las funciones de los tres niveles de gobierno, especialmente del Gobierno Central. Nos parece que esto obedece al hecho de que el Gobierno Central, en específico, el Ministerio de Economía, ven en la descentralización fiscal y administrativa una fuente de turbulencia financiera que puede afectar los resultados macroeconómicos. Por ello, la descentralización ha avanzado lentamente.

Por otro lado, la descentralización de los servicios educativos ha avanzado muy poco, pues no hay una decisión política firme para que las municipalidades vayan progresivamente haciéndose cargo de la prestación del servicio educativo por lo menos en el grado primario. Me parece que este tema está trabado.

Pero es en el frente administrativo donde menos se ha avanzado. Por ejemplo, no se ha puesto en marcha el proceso de transferencia de capacidades profesionales del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, en la medida en que se las ha ido transfiriendo funciones. En parte por ello, la mayor parte de gobiernos descentralizados carecen de profesionales y técnicos para generar y poner en marcha proyectos de inversión

¿Son los programas sociales todavía la mejor alternativa para redistribuir la riqueza entre los sectores más pobres? ¿Qué otras herramientas debe impulsar el gobierno para hacer más redistribuitivos los ingresos del país?
La educación de calidad y la salud mínima para todos es la mejor manera de redistribuir capacidades de desarrollo a las personas. El problema es que el cumplimiento de un objetivo así requiere de muchos recursos, de una decisión política contundente y de mantenerlo durante dos o tres gobiernos sin variaciones sustantivas en los objetivos. El problema que esto no reditúa ganancias polìticas en lo inmediato, por ello se requiere de una ley que sea respetada por todos los gobiernos, antes que las directivas de cada gobierno. En el corto plazo, se seguirá dando mala educación, que puede servir de medio para dar desayunos escolares u otros programas alimenticios, pero que no hará variar las capacidades de los estudiantes para integrarse en los mercados de trabajo o para generar sus propias empresas o negocios.

El otro tema de impacto redistributivo es la mejora de las calidades de las universidades estatales, para que gradúen profesionales con mejores formaciones y con capacidad de innovación, con motivación para el emprendimiento y con sensibilidad social. Estos profesionales son los que podrían hacer variar el curso del desarrollo de cada región, a condición de que se queden en su lugar, para lo cual se requieren de incentivos. El mayor problema de la centralización es la concentración de los mejores técnicos, profesionales y empresarios en Lima. Está pendiente la descentralización de los recursos humanos.

¿Qué otros planes se deben implementarse dentro del marco del TLC para adentro, sobre todo, cuando se dice que la crisis financiera impactará más el 2009?
Dadas las perspectivas de la crisis, que podría afectar el intercambio entre USA y el Perú, cabe pensar en políticas sectoriales-regionales para promover a pequeños y medianos productores para que pueda incrementar su oferta productiva y sus productividades para tratar de entrar en algunos de los nichos que permitiría el TLC. Para ello se requieren de instrumentos de crédito que permitan la capitalización y el cambio técnico, que promuevan la innovación de la oferta exportable (para ello una buena asociación de universidades estatales de provincias con pequeños y medianos empresarios podría ser crucial) y un Ministerio de Comercio que coordine el encuentro de las ofertas peruanas con las demandas de los americanos. La crisis puede ser una oportunidad para integrar a los sectores de pequeñas y medianas escalas que podrían vender alternativamente en el mercado interno (exportando de sus lugares a Limas y las ciudades grandes) y en el mercado externo (exportando mediante el TLC con USA, trabajando con la Comunidad Europea y con nuestro socios de América del S
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Efraín Gonzales de Olarte

La inflación nacional promedio de enero a junio del 2008 ha sido de 3.92%, sin embargo este promedio engaña pues la ciudad con mayor inflación ha sido Tacna con 5.79% y la ciudad con menor inflación ha sido Cajamarca con 2.75, es decir menos de la mitad. Por su parte Lima, que a menudo es presentada como representativa de la inflación nacional, tuvo 3.51% de inflación, es decir, menor que el promedio nacional. Las ciudades con inflación “muy alta”, es decir con más de 5% en el primer semestre del 2008 han sido: Tacna, Ica, Moyobamba, Chiclayo y Chimbote, las ciudades con inflación “alta”, con tasas por encima de 4% han sido: Moquegua, Pucallpa, Huancavelica, Puerto Maldonado, Chachapoyas, Huánuco, Piura, Trujillo, Huánuco, Arequipa, Huaraz y Cusco. Todas estas ciudades están por encima del promedio nacional y por encima de la inflación de Lima Metropolitana. La ciudades con inflación baja por debajo del promedio nacional son: Iquitos, Abancay, Huancayo, Lima, Ayacucho, Cerro de Pasco, Puno y Cajamarca.

No cabe analizar en este momento las causas de estas disparidades, pero podemos hacer algunas preguntas. ¿Qué clase de economía de mercado tenemos en el Perú, que no logra igualar precios, es decir porqué la inflación de las regiones no oscila en torno al promedio de una manera pequeña y no de una manera grande como muestran las estadísticas publicadas por el INEI. ¿Hasta qué punto la inflación es un fenómeno monetario, como es señalado a menudo por economistas ultramonetaristas, cuando tenemos tal disparidad de tasas? ¿es que la oferta monetaria sería más elevada en Moyobamba y Chiclayo más que en Lima? ¿Cuánto de estas tasas de inflación se deben al crecimiento regional, pues las inflaciones más altas se encuentra en las ciudades de departamentos con mayor crecimiento económico como Ica, Chiclayo y Chimbote?¿Será cierto que la inflación es sobre todo de falta de oferta interna de alimentos, entonces cómo se explica que ciudades de departamentos con el agro atrasado o estancado como Puno o Ayacucho tengan bajas tasas de inflación? ¿Estas inflaciones han sido afectadas por el proceso de descentralización fiscal, haciendo que en aquellas regiones como Tacna, Moquegua y Cusco, que tienen mayores recursos del canon tengan una mayor inflación por demanda extraordinaria?

Podríamos seguir con más preguntas, pero no es necesario, pues sobre este tema hace tiempo que sabemos que el Perú es una economía de mercado desarticulada donde los precios no se difunden por factores espaciales como las distancias, las economías de escala y las externalidades. También sabemos que cuánto menores son los ingresos y mayor es la producción de autoconsumo, como en las zonas campesinas, la inflación repercute menos aunque también los beneficios del crecimiento de la demanda urbana no llega a estos peruanos lejanos.

Lo cierto es que, más allá del problema inflacionista nacional, probablemente generado por precios internacionales de combustibles y alimentos, tenemos una estructura productiva espacial, por regiones o departamentos (hasta ahora me cuesta diferenciarlos) que no hace parte todavia de la globalización, lo que tiene sus ventajas y desventajas, pues por un lado no todas las regiones reciben el “chorreo” por falta de mercados, pero a aquellas que tienen mercados débiles problemas como la inflación las afecta menos.
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Los corto-circuitos de la descentralización
Efraín Gonzales de Olarte

El incremento de los precios de los minerales a nivel mundial ha hecho que los recursos del canon, que en el fondo son impuestos a la renta, hayan aumentado tanto que hoy el conjunto de regiones tiene más recursos para invertir que el propio gobierno central. El problema es que nadie, ni el gobierno central ni menos los gobiernos regionales y locales, estaban y están preparados para administrar semejante bonanza. En consecuencia, estamos como los nuevos ricos, que antes de serlo tienen un comportamiento de austeridad y cuando tienen la plata no saben en qué ni como gastar. En consecuencia, hay la posibilidad de despilfarrarla o no hacer mucho con ella.

Creo que esta situación ha coincidido con otro hecho que nadie toma en cuenta: hemos emprendido la descentralización de un estado débil y pequeño, lo que crea problemas adicionales para su funcionamiento, pues a gobiernos regionales que recién están aprendiendo a invertir se les pide que inviertan y a gobiernos locales que administraban la pobreza se les pide lo mismo. Aquí están, obviamente, faltando algunos elementos para que no desaproveche esta extraordinaria coyuntura financiera para avanzar en la descentralización: falta una descentralización administrativa entendida como traslado de capacidades operativas y de organización del gobierno central a los gobiernos descentralizados, falta la descentralización de recursos humanos, para que gente calificada se interese en trabajar en los tres niveles de gobierno y contribuyan con la “expertise” necesaria no sólo para formula proyectos, sino para ejecutarlos. Si no se hace algo al respecto, lo que tendremos es un proceso de descentralización con corto-circuitos permanentes y seguiremos asistiendo a un “entre-culpado” permanente entre gobierno central, regionales y locales.

Lo que falta a gritos es un plan nacional de desarrollo descentralizado y concertado, que oriente y priorice las inversiones. Es aquí donde se extraña al Consejo Nacional de Descentralización o al CEPLAN, para dar criterios de uso de los recursos en una perspectiva de desarrollo integrador, descentralizado y exportador. Sólo con un instrumento así es que las inversiones públicas no tendría por objetivo la ejecución de una meta de gasto, como lo pide el Presidente García, sino de una meta de desarrollo, por ejemplo procentaje de población con acceso a agua potable, alcantarillado, electricidad, gas, escuela, posta médica, carretera, aeropuerto, y de empleo, por provincia y región. Entonces, la llamada de atención no sería por no poder gastar sino por no alcanzar la meta propuesta y, en este punto, no sería el Presidente el que llamaría la atención sino la propia población que eligió a sus gobiernos.

Además, pese a todos los esfuerzos del gobierno central, la normatividad y procedimientos para efectuar inversiones es un gran freno. En mi opinión, el problema de fondo está en la enorme desconfianza que hay en el Perú a todo nivel. Todos los procedimientos gubernamentales están hechos sobre la base de poner candados para que no haya corrupción, malversación o robo. Es obvio, que la moral peruana es un freno al desarrollo.

Publicado en El Comercio del 26 de junio del 2008 Leer más »

LA DESCENTRALIZACIÓN: UNA OPORTUNIDAD QUE SE PUEDE PERDER

Efraín Gonzales de Olarte
Publicado en Coyuntura. Análisis Económico y Social de actualidad. CISEPA.
Año 3 número 12, Mayo-junio 2007

Según datos del 2006, el gobierno central controla el 72.7% del gasto público y los gobiernos subnacionales el 27.3% (las municipalidades 11.4% y los gobiernos regionales 15.9%). El año 2000 la figura era otra: el gobierno central gastaba el 92% del total y las municipalidades el 8%. Por el lado del gasto ha habido un progreso descentralizador, por lo menos en las estadísticas y en las responsabilidades del gasto. Esto es un avance. Por el lado de los impuestos la descentralización casi no ha variado la estructura prevaleciente el 2000, es decir el gobierno central cobra el 95% de los impuestos y tributos y los gobiernos municipales el 5%, los gobierno regionales cero. Aquí no hay avances.

¿Habría tenido algún impacto la descentralización del gasto sobre: la producción, el empleo y el bienestar en las diferentes regiones y localidades? Según la escasa información existente el impacto sobre el PBI departamental no es claro, pues parece que aquellos departamentos que han tenido un crecimiento ligeramente mayor que otros, se ha debido mas bien a la inversión privada que a un gasto público más eficientemente administrado. Los impactos sobre el empleo tampoco son significativos, nuevamente con la escasa información existente. Los pocos indicios que se tiene, apuntan a que la desconcentración económica sería la causante de estos resultados, antes que la descentralización estatal. La inversión descentralizada en varios sectores y regiones fuera de Lima estaría impulsando el crecimiento de algunas regiones. La pregunta que se plantea es: ¿esto se debe a la descentralización? o pese a ella, el crecimiento regional tiene una dinámica más bien autónoma

Estas reflexiones plantean dos cuestiones de fondo: ¿para el desarrollo regional y el desarrollo humano en los rincones más alejados del Perú, es más importante la descentralización del Estado o buenas políticas económicas e institucionales? y ¿hasta que punto están siendo conciliadas la descentralización estatal y las políticas económicas?

La idea implícita, en las diferentes normas que rigen la descentralización, es que los gobiernos regionales y municipales deberían ser los impulsores o ejecutores de las política públicas para favorecer el desarrollo territorial. Ellos deberían convertirse en los agentes de cambio y en los líderes del desarrollo desconcentrado, atrayendo a la inversión foránea y enraizando la inversión regional y local, deberían concertar planes de desarrollo, hacerse cargo de la provisión de los servicios públicos básicos como la educación, la salud y la infraestructura básica, en reemplazo de un gobierno central muy lejano y muy indolente.

Se esperaría, entonces, que una nueva estructura del Estado peruano debería mejorar la gestación y administración de las políticas económicas para generar desarrollo desconcentrado. Se ha avanzado en la transferencia de varias funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, pero no se ha avanzado en aquellos aspectos que mejorarían la capacidad de gestión, la capacidad técnica por ejemplo para formular proyectos de inversión o de desarrollo o la capacidad de coordinar con otros gobiernos y con diferentes niveles de gobierno. Es evidente que falta la descentralización administrativa con miras a la acreditación de los gobiernos regionales y municipales, prevista en la ley. Este es un gran problema a resolver y que debe comenzar necesariamente en la definición de las funciones del gobierno central, que hasta ahora no ha sido aprobada por ley.

En nuestra opinión, la única manera de conciliar la descentralización estatal y las políticas económicas es estableciendo una nueva matriz de políticas como la siguiente:

Fuente: Efraín Gonzales de Olarte (2007): DESARROLLO INTEGRADOR, DESCENTRALIZADO Y EXPORTADOR :
“DIDE” (Una vía para el desarrollo humano en el Perú) (En preparación)

Un estado con tres niveles de gobierno, con competencias definidas en cada uno de ellos, diseña y administra políticas nacionales y macroeconómicas, políticas regionales con un fuerte componente de políticas sectoriales para el desarrollo y políticas sociales. La idea central es que el Estado descentralizado debe planear y coordinar su intervención en los tres niveles territoriales: el nacional, el regional y el municipal, con una combinación de políticas capaces de optimizar el gasto corriente y de inversión, teniendo metas de corto y largo plazo. Para ello se requiere de una estrategia de largo plazo, que en nuestro criterio debe buscar el desarrollo integrador, descentralizado y exportador. Es aquí donde el Centro de Planeamiento Estratégico debería jugar un papel crucial, pues esta es una matriz de gobernabilidad para el desarrollo.

Algo así está faltando para encaminar la descentralización desde una perspectiva de reforma del Estado, pero con un objetivo de fondo que sea el desarrollo humano de los peruanos. La descentralización obliga a plantear dicha reforma en otra dimensión y con otros temas. Por un lado, debe permitir consolidar, coordinar y planificar la acción de un gobierno central, 25 gobiernos regionales, 194 gobiernos provinciales y 2028 gobiernos distritales, o sea llevar orden y eficiencia a la gestión pública. Pero, por otro lado, redefine la política, pues la descentraliza en todas sus dimensiones de representación y participación. Aquí el tema mayor es la reforma de la manera de hacer política, es decir la descentralización es un medio para modernizar y democratizar la política.

Sin embargo, ¿cuánto se está avanzando en esta dirección y cuán preparado está el Perú para llevar a cabo reformas tan complejas y sofisticadas? La cruda realidad peruana nos muestra que hay problemas que retrasan o impiden que la descentralización y la reforma del Estado avance, tal como dice el espíritu de las leyes. Por un lado, los recursos financieros con los que cuentan los gobiernos subnacionales son insuficientes para lograr los objetivos planteados por la descentralización, entre otras razones porque el propio Estado es chico en términos fiscales. Sin embargo, por otro lado los distintos niveles de gobierno, incluyendo el central, no tienen capacidad de gasto, principalmente porque, la administración y la burocracia en cualquier nivel de gobierno está en estado crítico, no tienen personal calificado ni capacitado para ejecutar sus funciones, el que tienen está mal pagado (peor aún con la peregrina idea de reducir sueldos de los funcionarios del Estado y de los alcaldes) y no tienen la infraestructura adecuada. ¡Qué paradoja la del Perú, ni con pocos recursos fiscales el Estado es capaz de asignar la totalidad del gasto público! Estamos obviamente, frente a un Estado débil. Obviamente, nos preguntamos si puede tener éxito la descentralización de un Estado débil.

Sin embargo, no sólo hay debilidades, también hay oportunidades y de las raras. En pocas ocasiones se han dado circunstancias tan favorables para que la descentralización estatal, esta especie de utopía que ha acompañado los casi doscientos años que tenemos de República, pueda tener éxito duradero. Entendiendo por éxito, la implantación y funcionamiento fluido del Estado peruano con tres niveles de gobierno, capaces de diseñar y llevar a cabo las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales, que en su conjunto generen mejores condiciones para el desarrollo humano de todos los peruanos.

Desde hace algunos años, el Perú ha entrado en un nuevo ciclo de largo plazo, cuya fase ascendente parece que durará por lo menos uno ocho a diez años más. Es decir, tenemos un horizonte económico con presagios de estabilidad y crecimiento. Por otro lado, las turbulencias políticas de antaño parecen haber pasado a manifestarse en los terrenos de los mecanismos democráticos, como elecciones, mesas de diálogo, protestas callejeras o en las rutas. Es decir, la democracia parece estar consolidándose progresivamente, la prueba es que por primera vez en la historia del Perú, ha habido renovación simultánea de los tres niveles de gobierno en sendas elecciones. El crecimiento agregado y las libertades democráticas parecen generar un horizonte de posibilidades de largo plazo, en un país genéticamente corto placista. Dentro de un panorama así, cualquier reforma que se emprenda tiene mayores posibilidades de tener éxito, pues serán hechas a través de los mecanismos institucionales democráticos, es decir habrá inclusión, además de contar con los recursos económicos y fiscales, que son los que permiten la inversión, el mayor gasto, el incremento de los ingresos y el empleo. Por si fuera poco, la descentralización es una reforma de moda apoyada por organismos multilaterales, países, académicos, por liberales, conservadores y socialistas, es decir hay una corriente de opinión que le es favorable. Política, economía e ideología coinciden, como nunca antes.

Los astros están alineados, sin embargo la pregunta es si los políticos y los agentes económicos lo están también? Nos parece que en el Perú, no estamos sopesando esta coyuntura tan favorable y estamos cayendo en la trampa de criticar lo avanzado y tratar de empezar de nuevo descartando lo logrado. En esta coyuntura favorable, lo más importante es la posibilidad de tener un crecimiento económico sostenido que debe ser aprovechado para revertir el modelo de crecimiento territorial concentrado en Lima y en la costa y, sobre todo, divergente entre Lima y el resto del país. La descentralización puede ser la clave si es que el gobierno actual define una política de Estado, que la prosiga el siguiente gobierno, en la que adopte una estrategia de desarrollo, que integre los territorios y las personas, que sea descentralizada y exportadora (dentro y fuera del país), a lo que hemos denominado el modelo: Desarrollo Integrador, Descentralizado y Exportador. Con una meta como ésta, la descentralización tiene un propósito definido y no se convierte en un fin en sí misma, como estaría volviéndose, dados los retrocesos del gobierno con la supresión del CND y la tardanza de la implementación del CEPLAN.

El objetivo de fondo es que la descentralización estatal debe ser el medio para la desconcentración económica, es decir para que la inversión privada y pública se desconcentre hacia las regiones en actividades generadoras de mayor valor agregado y empleo. Se requiere incrementar la oferta exportadora de cada región y localidad, y simultáneamente deben crecer los ingresos de las regiones, es decir la demanda. El objetivo debería ser que la tasa de crecimiento de las regiones del Perú sea mayor que la tasa de crecimiento de Lima. La descentralización debería promover la convergencia en las productividades y en los ingresos, además de duplicar el ingreso de las regiones en los próximos 10 años.

Lo que ha faltado y sigue faltando es una estrategia de descentralización, lo que hay es voluntad, pero no hay claridad ni en el gobierno central, gobiernos regionales, ni en los políticos y empresarios. Lo que se ha avanzado es importante, pero se podría avanzar mucho más si hubiere una estrategia y un liderazgo claros, pues el tiempo apremia, sólo hay viento a favor por sólo algunos años.
Abril 2007
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CUESTIONARIO PARA EFRAIN GONZALES

TEMA: ECONOMIA URBANA DE LIMA, 14 AÑOS DESPUÉS

Estructura urbana

¿Cuáles son las principales diferencias que observa entre la estructura urbana de Lima de 1990 y la actual de 2006?

Lima Metropolitana (Provincia de Lima y Provincia Constitucional del Callao) ha tenido tres cambios: 1. Ha crecido demográfica, económica y territorialmente. La tasa de crecimiento demográfico ha declinado tanto por la menor inmigración provinciana como la emigración de limeños al exterior, esto es relativamente sorprendente en la medida que la economía de Lima ha crecido de manera sostenida y como consecuencia debería ocurrido el fenómeno contrario. Sin embargo, la falta de “chorreo” ha hecho que la pobreza no retroceda proporcionalmente, lo que ha generado tendencias migratorias negativas. Otra consecuencia de este mismo fenómeno ha sido que el crecimiento territorial de Lima urbana, que se ha fundado sobre la urbanización espontánea o informal (por invasiones) ganándole terrenos al desierto, antes que sobre una urbanización formal (por el mercado). 2. La consolidación de cuatro centros urbanos: el centro-político (Lima cuadrada), el centro financiero (San Isidro), varios centros comerciales (Jockey Plaza, San Miguel, Cono Norte) y el Callao como el centro internacional. Estos centros son los que organizan las actividades económicas y burocráticas de Lima. 3. La mejora de la infraestructura urbana: pistas, alumbrado público, jardines, parques, escaleras, como producto del incremento de los ingresos tributarios de las municipalidades. Además, del boom de la construcción de edificios de vivienda y de servicios, que ha permitido reducir el déficit de vivienda para las clases medias.

¿Qué transformaciones vienen generando los procesos de ocupación de suelo que recientemente vienen desarrollando tanto la urbanización privada como la urbanización espontánea?

Lima, como ciudad, es un reflejo de la distribución del ingreso y la riqueza, y es más fuerte hoy que en los años ochenta y noventa. Como el “chorreo” ha sido para los sectores de altos ingresos, el “goteo” para algunos sectores medios y la “sequía” para las mayorías pobres, Lima tiende a ser una ciudad segmentada socialmente. Es decir, si uno se pasea por la ciudad, puede fácilmente pasar de una ciudad norteamericana a una africana y tener la impresión que los separa un océano de oportunidades, sin haberse desplazado ni siquiera un kilómetro. Esta segmentación, sin tensiones sociales insostenibles, se debe a que pese a todo, en Lima siempre hay posibilidades de hacer algún “negocito”, de recursearse, de conseguir algún cachuelo. El tamaño de Lima y sus economías de escala permiten mayores posibilidades de supervivencia, pero a su vez la insuficiente inversión y la baja calificación de los trabajadores no contribuyen a un mayor nivel de empleo “decente” y a mayores productividades, únicos medios para contribuir a un desarrollo humano aceptable, que iguale oportunidades. Pese a todo hay un cierto nivel de movilidad social, que en provincias, sobre todo en el campo, es más difícil observar.

En estos últimos años tengo la impresión que la urbanización formal ha sido más dinámica que la espontánea, entre otras razones por la estabilidad económica y por la mejora económica de sectores medios y altos. Sin embargo, la urbanización espontánea ha continuado siendo el medio de movilidad social más importante a partir de la acumulación de valor en las viviendas. Lo que me parece notable es la progresiva conexión entre ambos procesos, generando en el largo plazo un crecimiento urbano, en un caso jalado por el crecimiento económico y en el otro empujado por la necesidad. Este proceso es el menos analizado y comprendido.

Lima y el escenario nacional
– ¿Cuál es el impacto del nuevo proceso industrial en el rol de Lima dentro del país?

Lima se ha desindustrializado relativamente en varias zonas, por ejemplo las avenidas Argentina, Venezuela o Colonial tienen menos fábricas, muchas se han convertido en importadoras y utilizan sus antiguos locales para este efecto. En otras hay un repunte, por ejemplo Villa el Salvador o Lurín y en la carretera central. En su conjunto se ha dado una suerte de reconversión industrial en función de dos factores: del atraso cambiario y del crecimiento de la demanda. La industria que ha crecido es aquella favorecida por los costos de transporte, por ejemplo las bebidas, la lechera y otras alimentarias, pues aún con un tipo de cambio barato la importación no es económicamente viable. Mientras que aquellas que el costo de transporte por unidad de peso o volumen es baja, han sido desfavorecidas por las importaciones y han tenido que cerrar o cambiar de rubro. En el conjunto la industria limeña se ha reducido relativamente, en relación a su importancia antes de 1980.

El efecto urbano de este proceso ha sido por ejemplo, el cambio de uso de zonas industriales para un uso más comercial y hasta habitacional, la creación de otras zonas industriales más cercanas al abastecimiento de insumos o estratégicamente ubicadas para la potencial exportación.

El principal impacto de la reestructuración industrial de Lima sobre el resto del país ha sido la menor articulación entre la oferta industrial limeña con la demanda del resto de regiones, con los consecuentes efectos en el empleo. Al respecto, tengo la hipótesis que la industria limeña es más dependiente de insumos y tecnología importada por lo que su articulación con otros sectores de Lima y de provincias es más débil hoy que antes de los ochenta, sobre todo por el atraso cambiario. En consecuencia, ésta es una de las razones por las que el crecimiento industrial de Lima, observado en las estadísticas, no favorece a otros sectores y a otras regiones. Esto explica, en parte, el escaso “chorreo o goteo” del crecimiento.

– ¿Se puede decir que Lima es el centro de la economía nacional?

Lima no sólo es el centro de la economía nacional, sino que además en un centro fuerte y poco articulado con su periferia, más aún después de las reformas neoliberales. La aglomeración económica, de oferta y de demanda, generan un centro económico cuya capacidad de atracción de inversiones y personas es muy grande, por lo que tiende a crecer con mayor velocidad que el resto de regiones del Perú y esto ha generado un problema de divergencia económica, es decir que la brecha medida por el PBI per cápita entre Lima y el resto de departamentos se amplia cuando la economía nacional crece y se reduce cuando ésta entra en crisis.

La divergencia es el resultado de la debilidad de los mercados de bienes y factores, de una falta de especialización productiva de las regiones y de la debilidad del Estado para compensar estos desbalances. En consecuencia, es un centro que no “jala” al resto de economías regionales. Este es para mí el principal problema de la centralización.

– ¿Se puede hablar de un proceso de descentralización en el siglo XXI o de una nueva centralización?

Es probable que el proceso de descentralización estatal avance, con altas y bajas, en los próximos cinco años, pero para ello se requiere de crecientes recursos fiscales. Por el momento, la coyuntura fiscal es favorable debido a ingresos adicionales que tiene el gobierno del sector minero y del gas, sin embargo en cuanto los precios de los minerales regresen a sus niveles tradicionales, los ingresos fiscales también retrocederán. Por ello, la descentralización estatal dependerá sustantivamente de un incremento sostenible de los ingresos fiscales y para ello será necesario incrementar los ingresos tributarios, además de una reforma fiscal. Sin embargo, debido al reducido tamaño del Estado peruano, los efectos de la descentralización no se sentirán necesariamente en un mayor crecimiento de las regiones y de las provincias, por ello es crucial la desconcentración económica territorial y la regionalización, pues una de las pocas posibilidades de incremento de la base fiscal (impuestos y otros ingresos) es mediante el incremento de la producción regional fuera de Lima, en las regiones.

El mayor problema de la descentralización estatal es que ésta se hace en un país con una centralización “dura”, que combina en Lima concentración económica, centralización política y concentración del capital humano, que en su conjunto han generado un crecimiento divergente entre Lima y el resto del país, que inhibe cualquier esfuerzo de desconcentración económica y hace de la descentralización estatal y fiscal un proceso cuesta arriba.

Por estas consideraciones, creo que de la descentralización estatal habrá que esperar más resultados políticos, por ejemplo una mayor democratización y mayor participación, pero no necesariamente mayor desarrollo económico, a menos que el sector privado descentralice su inversión de una manera deliberada, consistente y planificada, cosa poco probable en un contexto en el que cada empresa busca de competir con otras en lugar de cooperar. Obviamente, es aquí donde se necesitan gobiernos regionales promotores de desarrollo regional y liderazgos empresariales claros y descentralistas.

– ¿Qué políticas de descentralización serían beneficiosas para Lima?

Hay dos tipos de políticas beneficiosas para Lima. Las internas, que lleven a cabo los gobiernos locales (provinciales y distritales de Lima-Callao) a favor de una mayor integración metropolitana. Creo que se requiere crear cuatro zonas o conos (norte, centro, sur y este) en las que se agrupen distritos contiguos para generar proyectos de inversión en servicios públicos de manera coordinada. Se requiere generar economías de escala a partir de la integración espacial. Me parece un absurdo pretender hacer de San Juan de Lurigancho una nueva provincia. Lo que cabe es hacer de Lima-Callao una región metropolitana. Las políticas de otras regiones que permitan la articulación comercial a Lima, es decir, que decidan venderle al enorme mercado de Lima la mayor cantidad de productos. Aquellas políticas autocentradas en cada región, mejor dicho en cada departamento, no tienen futuro. Aunque parezca increíble el futuro del resto del país está en parte en Lima.

Lima y el escenario global
– ¿Cómo se sitúa Lima a escala latinoamericana y mundial?

Lima es una de las ciudades más grandes de Sur América, sobre todo dado el tamaño intermedio del Perú desde el punto de vista demográfico. Su posición de privilegio en la Cuenca del Pacífico la define como un HUB natural, es decir su ubicación geográfica le ha de favorecer en el futuro, en la medida que prosperen los acuerdos de integración económica con los países de la cuenca del pacífico. Lima no ha sabido explotar su centralidad en sud-américa, la integración con Brasil debe potenciar esta centralidad.

Lima, pese a sus 8millones de habitantes, es una ciudad pobre debido a que el ingreso y la están muy concentrados en el 10% de su población. Lima es una ciudad muy desigual, probablemente una de las más desiguales de América Latina.

– ¿En qué medida se ha integrado Lima a la economía globalizada desde los años noventa? ¿Qué consecuencias ha traído esta integración para la ciudad y para su relación con el país?

Los canales de integración de Lima a la economía mundial son principalmente: financieros, comerciales y, hasta cierto punto, culturales. La integración de Lima a la economía globalizada se está dando a través de los servicios (financieros, hoteles, información, turismo, remesas), con una característica importante: Lima se está integrando más al exterior que al interior, pero no lo está haciendo a partir de una base exportadora de productos sino de servicios. Esto hace que la integración de Lima en la denominada globalización no esté favoreciendo al resto de regiones y tampoco a toda la población de Lima.
Las ciudades se integran a la globalización en función de su estructura económica y social. Si ésta es poco articulada, los efectos de la globalización sólo favorecerán a aquellas partes articuladas. Por ello, cuando se discute los efectos del TLC o de cualquier tratado de libre comercio hay que tomar en cuenta no sólo al sector específico sino a la región o la ciudad donde funciona el sector, pues para que la globalización tenga un efecto favorable ésta deberá tener efectos multiplicadores hacia otros sectores no directamente involucrados, pero articulados con los sectores exportadores.
En este sentido si sectores productivos de Lima, los textiles por ejemplo, hacen parte de un tratado de libre comercio, y estos sectores tienen pocas relaciones con otros sectores de Lima y del resto de regiones, entonces el impacto de la apertura será limitado, por falta de integración económica regional previa.

– ¿Qué políticas son importantes desarrollar pensando a Lima más allá de la escala peruana?

La integración andina y la suramericana, sin duda alguna.

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CONCENTRAR PARA DESCENTRALIZAR
Efraín Gonzales de Olarte

INTRODUCCIÓN

Aunque parezca mentira en el Perú es necesario concentrar para descentralizar. Hay que integrar dos, tres o más departamentos para poder concentrar ciertas magnitudes económicas territoriales, en economías regionales capaces de generar ciertas escalas atractivas para la inversión privada y, que a la vez, puedan contrarrestar el enorme peso económico que tiene la economía limeña. Sólo sobre esta base ha de ser posible la descentralización del Estado en el largo plazo. Y, sólo con descentralización económica y estatal y política será posible un desarrollo humano más equilibrado en todos los rincones del Perú.

Por estas razones, la integración de departamentos en regiones territorialmente grandes es una condición sine quanon para el desarrollo regional y local. Por ello, el negativo resultado del referéndum ha sido un paso atrás para el desarrollo económico desconcentrado, para la consolidación de la democracia y para la reforma del Estado.

Sin embargo, es obvio que la descentralización y regionalización, en un país que por más de quinientos años ha sido centralizado y organizado con una matriz originada en el Estado colonial, no será una tarea fácil. Hacerlo es ir contra un centralismo económico duro y contra una historia duradera contraria a la descentralización, es en verdad un desafío social.

Lo curioso es que desde comienzos de la República y, con mayor énfasis desde inicios del siglo pasado, se fue generando una ideología descentralista, basada en la idea de lo negativo que es el centralismo y lo positivo que sería la descentralización. El centralismo como mal, a menudo confunde el problema económico-territorial de la concentración económica en Lima con el problema institucional del centralismo estatal. Esta confusión lleva a afirmar que la concentración económica de Lima es el origen del subdesarrollo del resto del país y que “chupa” los recursos del resto de regiones. Como además, la sede del gobierno central se encuentra en Lima se asume, no sin razón, que el gobierno funciona para Lima y no para el resto del país.
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LINEAMIENTOS ECONÓMICOS Y POLÍTICOS PARA
LA LEY DE INCENTIVOS PARA LA INTEGRACIÓN
Y CONFORMACIÓN DE REGIONES

EFRAÍN GONZALES DE OLARTE
Pontificia Universidad Católica del Perú
Departamento de Economía

1. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
En el Perú, las regiones económicas no correspon-
den a las regiones geo-políticas. Este es un problema para la descentralización y para el desarrollo regional, por dos razones. Por un lado, porque el sustento económico de gobiernos descentralizados no siempre coincide con los límites regionales actuales (los antiguos departamentos), en consecuencia, las bases tributarias no están definidas en función de las regiones económicas que generan la riqueza, sino en función de la demarcación política. Por otro lado, hay una pérdida de economías de escala propias a territorios más amplios que las actuales regiones, tanto por factores de oferta como de demanda.
Existe adicionalmente un problema: la gran influencia económica de Lima-metropolitana sobre el resto de regiones. El hecho de que en Lima— Callao (centro) se produzca el 54% del PBI nacional, así como el 50% del ingreso y esté el 35% de la fuerza laboral (la más calificada del país), genera el síndrome de inhibición del crecimiento del resto de regiones (periferia). Esto significa, que para promover un desarrollo regional balanceado y, en consecuencia, para corregir los efectos perversos del centralismo económico es necesario que el resto de regiones tengan una mayor velocidad en su crecimiento para, en un futuro no muy lejano, el Perú tengan varios centros económicos. Quizás la integración de regiones podría ser un medio importante para llegar a este objetivo.
El problema del centralismo económico de Lima no sólo es el gran tamaño de la economía de Lima (producción, capital físico, capital financiero y capital humano), sino además dos factores importantes, que hasta ahora no se ha tomado en cuenta. 1. La pobre articulación de la economía limeña con el resto de economías regionales. Lima está mucho más articulada al extranjero, a través de las importaciones, que con el resto de regiones. Es decir, Lima compra poco del resto de regiones, lo que significa que la gran demanda metropolitana no es un factor de desarrollo para el resto de regiones, pues las producciones regionales con sus bajas productividades, su lejanía y falta de empresarialidad no logran competir con la producción importada. Las importaciones son además favorecidas por el atraso cambiario, que abaratan los productos con los cuales podrían competir los productores regionales. Así, el comercio territorial en el Perú tiene el siguiente patrón: la balanza comercial de Lima con el resto del mundo es deficitaria, pues Lima es una región importadora neta, mientras que la balanza comercial del resto de regiones con el exterior es superavitaria, por las exportaciones tradicionales, sobre todo mineras. Así las regiones del Perú exportan materias primas para que Lima pueda importar para su industria y servicios. 2. La fuerza de atracción de Lima a factores de las otras regiones. Lima atrae a los técnicos y profesionales, en general los más calificados de las regiones, también atrae a los empresarios más exitosos, sobre todo aquellos que han encontrado límites a su desarrollo en sus regiones. Junto con los empresarios Lima atrae a los capitales que buscan expandirse y encontrar mayores rentabilidades.
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