La Lima de hoy es un enorme espacio urbano, en una etapa de crecimiento intensivo “hacia arriba”, lo cual la está llevando a tener una densidad demográfica que la puede hacer invivible si no se cambia la organización gubernamental vigente.

La ciudad de Lima tiene cada vez mayores necesidades de ordenamiento urbano, transporte, agua y desagüe, limpieza, seguridad ciudadana, parques y jardines, energía, condiciones medioambientales y espacios culturales. Todos estos problemas sólo se pueden resolver tomando en cuenta “toda” la ciudad como una unidad de gestión, con una administración diferente a la actual, acorde con su tamaño, necesidades y expansión futura.

En el territorio de Lima-Callao existen dos municipalidades provinciales, 49 municipalidades distritales y dos gobiernos regionales, lo que hace difícil e ineficiente su gobernabilidad.

Lo que necesitan Lima – Callao es crear una Región Metropolitana, con un solo gobierno, centralizado en algunas funciones y descentralizado en otras. Para ello, se requiere de un gobierno metropolitano encargado de resolver y administrar los problemas del crecimiento urbano, transporte, abastecimiento de agua y desagüe, seguridad ciudadana, regulación urbana y medio ambiental. Luego, es necesario crear cuatro zonas de gobierno intermedio: norte, centro, este y sur, conformadas por agrupaciones de distritos capaces de coordinar funciones de limpieza y manejo de desechos, velar por la infraestructura vial, gestionar los programas medio ambientales. Las municipalidades distritales deberían hacerse cargo de la gestión de la educación primaria y secundaria, de la salud básica, de los parques y jardines, actividades culturales y de todas aquellas actividades cotidianas para facilitar el desarrollo humano.

Se necesita de una nueva estructura de gobierno con “competencias centralizadas” para aprovechar las economías de escala, generadas por la extensión de Lima y enfrentar las externalidades creadas por la indivisibilidad del espacio urbano. “Competencias descentralizadas” para mejorar la gestión de servicios y el suministro de bienes. Todo ello, basada en principios de subsidiariedad y equidad -el gobierno metropolitano no debe hacer lo que pueden hacer los gobiernos distritales- y la meso-administración por grandes zonas, para conseguir un mejor uso de los recursos públicos y mayor equidad.

Lima necesita de un serio debate para encarar el problema de gobernabilidad de una megalópolis a punto de colapsar.

Lima, junio 2011

Publicado en el suplemento D1 del diario El Comercio del 27 de junio 2011 Leer más »

El modelo económico que adopta un país es una combinación de dos aspectos: 1. Qué sectores productivos lideran el crecimiento y la integración socio-económica. 2. Qué combinación de estado con mercado se escoge. En consecuencia, el modelo es una mezcla de estructura económica con un esquema institucional, que al interactuar de manera adecuada puede generar crecimiento y desarrollo, y si la combinación no es buena genera subdesarrollo y crisis social. Por ello, la construcción de un modelo que genere desarrollo es una tarea delicada y una gran responsabilidad tanto para el gobernante, para el sector privado como para la sociedad civil.

Pero lo más importante es qué se entiende por desarrollo, que a menudo se confunde por incremento del producto o del ingreso por persona, definición que deja de lado las desigualdades y reduce el problema del desarrollo a los bajos ingresos es decir a la pobreza. El verdadero desarrollo es aquel que mejora las capacidades de las personas, les da acceso a oportunidades para realizar sus proyectos y les permite vivir en libertad. Este es el desarrollo humano.

Obviamente, el modelo económico debería ser el medio para lograr estos fines, por ello que en la parte productiva debe generar no sólo más producción e ingresos, sino oportunidades de empleo, de trabajo, de hacer empresa, de crear e innovar y en la parte institucional debe asegurar la mejor combinación entre lo que hace el mercado y lo que debe hacer el estado.

A menudo se habla de modelo tomando en cuenta una sola de sus partes o modelo primario-exportador o modelo industrial, o privatista pro mercado o estatista. Cuando tomamos en cuenta los dos componentes la pregunta central es ¿Qué combinación mercado-estado es capaz de generar el máximo de producción, ingresos, empleo y oportunidades para todos? La respuesta a esta pregunta nos dirá de qué manera se generará o no desarrollo humano en un país o en una región.

La siguiente pregunta es: ¿de qué depende entonces la combinación mercado-estado? En parte depende de cuanta productividad y cuanta equidad generan los sectores productivos, a mayor desigualdad la necesidad de un estado igualador de oportunidades es incuestionable. Pero también hay determinantes políticos e históricos del tamaño y funciones del Estado. En los países con democracias duraderas y estables el estado tiende a ser mediano, sino grande, así los impuestos cobrados para financiar el estado nunca bajan de 25% del producto nacional, los países europeos tienen incluso ratios por encima del 40% y, sin embargo, tienen sectores privados muy competitivos.

En el Perú podríamos definir el modelo económico como primario-exportador y de servicios, pues son estos sectores los más dinámicos para crear riqueza, generar ingresos, empleo y oportunidades. Sin embargo, este modelo por ausencia de un sector industrial integrado internamente (el sector industrial actual funciona integrado al exterior pues importa la mayor parte de sus insumos, tecnología y maquinarias) genera desigualdad de manera estructural, parte de la cual se refleja en altos niveles de pobreza. Frente a esta desigualdad es obvio que el Estado peruano debería convertirse en el igualador de oportunidades, ingresos y bienestar, pero no lo puede hacer por tres razones: 1. El Estado es chico desde el punto de vista fiscal, pues en su conjunto (gobierno centra, gobiernos regionales y locales) sólo logra cobrar entre 16 y 17% del producto nacional con lo cual no alcanza para resolver la desigualdad estructural de largo plazo. 2. El estado es débil, es decir, que pese a tener recursos fiscales no es capaz de gastar con eficacia tanto para mejorar el bienestar de las personas como para mejorar la infraestructura para la producción, porque su organización ya no corresponde a los problemas actuales, no tiene el personal calificado adecuado, no tiene carrera pública y, además, está infestado de corrupción. 3. El estado no es un promotor del crecimiento de aquellos sectores donde se generarían mayores oportunidades de empleo, de creación de empresas, de innovación. Ha abdicado de una labor crucial en países pequeños y no industriales como el Perú, que es la de promover aquellos sectores de transformación industrial y de incorporación de valor agregado.

Por estas razones, es necesario ajustes en el modelo económico del Perú no para cambiarlo drásticamente sino para hacerlo evolucionar hacia un modelo exportador, industrial y de servicios, requerimos de una integración de todos los sectores y regiones para generar más producción, ingreso y oportunidades. Pero requerimos también un estado que pueda cobrar más de 20% del producto como impuestos, pero que con estos recursos sea capaz de hacer su rol plenamente. Por ello es necesaria una reforma del estado, para que funcione mejor la economía. Un modelo corregido estoy seguro que promovería el desarrollo humano.

Lima, mayo 2011

Publicado en PUNTO EDU PUCP, Lima. Leer más »

La Lima de inicios del siglo XXI es un espacio urbano integrado que habiendo crecido extensivamente hasta fines del siglo pasado, hoy está en la etapa de crecimiento intensivo, lo cual la llevará a tener mayor densidad demográfica por kilómetro cuadrado. En consecuencia, con mayores necesidades de ordenamiento urbano, transporte masivo, agua y desagüe, servicios de limpieza, parques y jardines, energía, condiciones medioambientales y medios de comunicación. Todos estos problemas sólo se pueden resolver tomando en cuenta “toda” la ciudad como una unidad de gestión, por ello que la Región Metropolitana de Lima-Callao debería tener una administración especial, acorde con su tamaño, sus necesidades y su expansión futura.

En el territorio de Lima-Callao se superponen dos municipalidades provinciales, 49 municipalidades distritales y dos gobierno regionales, lo que hace difícil e ineficiente su gobernabilidad. En este contexto proponer la conversión de un distrito grande como San Juan de Lurigancho en provincia es, por donde se mire, una medida poco pensada y agregaría más problemas a los que ya tiene.

Lo que necesita Lima es crear una Región Metropolitana, con un gobierno centralizado en algunas funciones y descentralizado en otras. Para ello, se requiere de un gobierno metropolitano encargado de resolver y administrar los problemas del crecimiento urbano, transporte, abastecimiento de agua y desagüe, seguridad ciudadana y la regulación en materia de medio ambiente. Luego, es necesario crear cuatro zonas de gobierno intermedio: norte, centro, este y sur, conformada por agrupaciones de distritos capaces de coordinar funciones de limpieza y manejo de desechos, actividades culturales, velar por la infraestructura vial, gestionar los programas medio ambientales. Mientras que las municipalidades distritales deberían hacerse cargo de la gestión de la educación primaria y secundaria, de la salud básica, de los parques y jardines y de todas aquellas actividades cotidianas para facilitar el desarrollo humano.

Se necesita de una nueva estructura de gobierno con “competencias centralizadas” para aprovechar las economías de escala, generadas por la extensión de Lima y acometer las externalidades creadas por la indivisibilidad del espacio urbano, y “competencias descentralizadas” para mejorar la gestión de servicios y el suministro de bienes. Todo ello, basada en principios de subsidiariedad y equidad, el gobierno metropolitano no debe hacer lo que pueden hacer los gobiernos distritales, y el fomento de la meso-administración por grandes zonas, pues ello permite mayor racionalidad en el uso de los recursos y mayor equidad.

Nada de esto se podría lograr convirtiendo distritos en provincias. Además, si San Juan de Lurigancho se convierte en Provincia, porque no Villa El Salvador o San Martín de Porras.

Lima necesita de un serio debate para encarar el problema de la gobernabilidad de una megalópolis, que permita llegar a ser una ciudad del primer mundo y no de medidas populistas.

Lima, abril 2011
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Han pasado casi 8 años del inicio de la descentralización estatal democrática. Los apuros con los que se dio el marco legal inicial y la improvisación con que se manejo el completarlo es la primera, pero no la única, causa de que la descentralización no agarre carne, es decir que los tres niveles de gobierno den la sensación de que tienen el control de sus funciones y, sobre todo, tienen una idea de adonde quieren ir. Luego, el predomonio de los equilibrios macroeconómicos nacionales y la ignorancia total de los desequilibrios macroeconómicos regionales están en el origen de la divergencia económica entre Lima y el resto de regiones y las enormes desigualdades de ingresos por regiones, que señalan que no hay crecimiento con igualaciones regionales futuras. Si a esto le agregamos que los intereses políticos, es decir la microeconomía política, tiene un patrón de anteponer los intereses particulares de los que participan en política sobre los intereses colectivos, nos encontramos que la descentralización más importante es la descetralización microeconómica, es decir aquella que permite mejorar los ingresos de las empresas, de aquellos que tienen autonomía de inversión y de aquellos políticos y gobernantes que han visto en el Estado una lugar público donde se puede medrar privadamente. Aquí entramos en un problema del que no se habla, cuál es la ética de la descentralización y para que sirve. La corrupción, la privatización de los recursos públicos por los que están en el poder, la falta de transparencia en las decisiones públicas, la viveza criolla y otros códigos morales propios a los peruanos, son un obstáculo a cualquier esfuerzo descentralista y, lo peor, puede ser la causa de su futuro fracaso.

La pregunta que queda rondando es si con tanto recurso interno y externo, tan altas tasas de crecimiento macro y el grado de inversión, la descentralización ha sido un factor coadyuvante o no. Aún no está demostrado que la descentralización es superior al centralismo. En época de bonanza es difícil apreciar esto, cuando venga la próxima crisis veremos si la descentralización sirve o no.

Enero 2010 Leer más »

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LA SORPRENDENTE DISTRIBUCION DEPARTAMENTAL DEL INGRESO
Efraín Gonzales de Olarte (1)
Llama mucho la atención el resumen del informe del Banco Mundial-INEI sobre las desigualdades de los ingresos regionales, recientemente publicado por este diario.

Primero, porque los coeficientes de desigualdad (Gini )(2) son bastante bajos, lo cual querría decir que la desigualdad en las regiones del Perú no es tan grande como a menudo se comenta. Según estas cifras el Perú sería menos desigual que toda América Latina y varios países europeos y, entre departamentos, las diferencias oscilarían dentro de márgenes de igualdad antes que de desigualdad. Esto es realmente sorprendente, pues datos de la Encuesta de Hogares (INEI) señala que el Perú era mucho más desigual el 2004 (g=0.525) de lo señalado por el informe (g=0.42) para el mismo año.

Segundo, el informe también señala que habría ocurrido un empeoramiento de las desigualdades entre regiones entre el 2004 y el 2007, los años de mayor crecimiento macroeconómico del Perú. Esto confirmaría la perversidad de la economía peruana, pues a mayor crecimiento macroeconómico mayor desigualdad.

Obviamente, aquí requerimos que el BM-INEI explique su metodología y nos convenza que sus estimaciones son razonables y, si lo hacen, deberíamos cambiar nuestras creencias sobre las desigualdades de ingresos en el Perú.
Sin embargo, creemos que las cosas van por otro lado. Los estudios del BM sobre ingreso personal, sólo recogen los ingresos por trabajo (sueldos y salarios) o, más a menudo, sólo recogen información sobre gastos. En consecuencia, estas distribuciones sólo llegan a explicar un tercio o menos del ingreso nacional o departamental, mientras que los dos tercios restantes, que son ganancias y rentas no son considerados. Esto explicaría porque no hay mucha desigualdad en estos ingresos y los gini son bajos, pues la mayoría de trabajadores tienen ingresos bajos y no muy distanciados.

Lo que falta como análisis a nivel de las regiones es explicar cómo se han comportado los dos tercios restantes del ingreso, o sea las ganancias y las rentas. Y el cuadro se completaría si se integran las tres fuentes de ingreso. Si esto se hace, es muy probable que las desigualdades sean mucho mayores y podríamos tener luces de porqué el crecimiento no mejora la distribución. Esta información sería muy útil para impulsar el desarrollo productivo de los departamentos, única vía para reducir las desigualdades.

1 Artículo publicado en Dia-1, Suplemento semanal de economía y negocios de EL Comercio, 2 de febrero del 2009.
2 El coeficiente Gini oscila entre O=igualdad perfecta y 1=desigualdad total Leer más »

Avances y retrocesos de la descentralización en el Perú

Entrevista a Efraín Gonzales de Olarte

¿Cuánto se ha avanzado en la descentralización de funciones del Ejecutivo hacia los gobiernos regionales y locales? ¿En qué se ha avanzado menos y que temas están pendientes para el próximo año?
La descentralización ha avanzado al compás del incremento de los precios internacionales de los minerales y del gas, es decir, ha avanzado en la medida que el Estado ha tenido recursos fiscales para poder repartir a los gobiernos locales y regionales para que estos puedan invertir. Por esta razón, poco se ha notado el que no se haya concluido la descentralización de las funciones de los tres niveles de gobierno, especialmente del Gobierno Central. Nos parece que esto obedece al hecho de que el Gobierno Central, en específico, el Ministerio de Economía, ven en la descentralización fiscal y administrativa una fuente de turbulencia financiera que puede afectar los resultados macroeconómicos. Por ello, la descentralización ha avanzado lentamente.

Por otro lado, la descentralización de los servicios educativos ha avanzado muy poco, pues no hay una decisión política firme para que las municipalidades vayan progresivamente haciéndose cargo de la prestación del servicio educativo por lo menos en el grado primario. Me parece que este tema está trabado.

Pero es en el frente administrativo donde menos se ha avanzado. Por ejemplo, no se ha puesto en marcha el proceso de transferencia de capacidades profesionales del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, en la medida en que se las ha ido transfiriendo funciones. En parte por ello, la mayor parte de gobiernos descentralizados carecen de profesionales y técnicos para generar y poner en marcha proyectos de inversión

¿Son los programas sociales todavía la mejor alternativa para redistribuir la riqueza entre los sectores más pobres? ¿Qué otras herramientas debe impulsar el gobierno para hacer más redistribuitivos los ingresos del país?
La educación de calidad y la salud mínima para todos es la mejor manera de redistribuir capacidades de desarrollo a las personas. El problema es que el cumplimiento de un objetivo así requiere de muchos recursos, de una decisión política contundente y de mantenerlo durante dos o tres gobiernos sin variaciones sustantivas en los objetivos. El problema que esto no reditúa ganancias polìticas en lo inmediato, por ello se requiere de una ley que sea respetada por todos los gobiernos, antes que las directivas de cada gobierno. En el corto plazo, se seguirá dando mala educación, que puede servir de medio para dar desayunos escolares u otros programas alimenticios, pero que no hará variar las capacidades de los estudiantes para integrarse en los mercados de trabajo o para generar sus propias empresas o negocios.

El otro tema de impacto redistributivo es la mejora de las calidades de las universidades estatales, para que gradúen profesionales con mejores formaciones y con capacidad de innovación, con motivación para el emprendimiento y con sensibilidad social. Estos profesionales son los que podrían hacer variar el curso del desarrollo de cada región, a condición de que se queden en su lugar, para lo cual se requieren de incentivos. El mayor problema de la centralización es la concentración de los mejores técnicos, profesionales y empresarios en Lima. Está pendiente la descentralización de los recursos humanos.

¿Qué otros planes se deben implementarse dentro del marco del TLC para adentro, sobre todo, cuando se dice que la crisis financiera impactará más el 2009?
Dadas las perspectivas de la crisis, que podría afectar el intercambio entre USA y el Perú, cabe pensar en políticas sectoriales-regionales para promover a pequeños y medianos productores para que pueda incrementar su oferta productiva y sus productividades para tratar de entrar en algunos de los nichos que permitiría el TLC. Para ello se requieren de instrumentos de crédito que permitan la capitalización y el cambio técnico, que promuevan la innovación de la oferta exportable (para ello una buena asociación de universidades estatales de provincias con pequeños y medianos empresarios podría ser crucial) y un Ministerio de Comercio que coordine el encuentro de las ofertas peruanas con las demandas de los americanos. La crisis puede ser una oportunidad para integrar a los sectores de pequeñas y medianas escalas que podrían vender alternativamente en el mercado interno (exportando de sus lugares a Limas y las ciudades grandes) y en el mercado externo (exportando mediante el TLC con USA, trabajando con la Comunidad Europea y con nuestro socios de América del S
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Efraín Gonzales de Olarte

La inflación nacional promedio de enero a junio del 2008 ha sido de 3.92%, sin embargo este promedio engaña pues la ciudad con mayor inflación ha sido Tacna con 5.79% y la ciudad con menor inflación ha sido Cajamarca con 2.75, es decir menos de la mitad. Por su parte Lima, que a menudo es presentada como representativa de la inflación nacional, tuvo 3.51% de inflación, es decir, menor que el promedio nacional. Las ciudades con inflación “muy alta”, es decir con más de 5% en el primer semestre del 2008 han sido: Tacna, Ica, Moyobamba, Chiclayo y Chimbote, las ciudades con inflación “alta”, con tasas por encima de 4% han sido: Moquegua, Pucallpa, Huancavelica, Puerto Maldonado, Chachapoyas, Huánuco, Piura, Trujillo, Huánuco, Arequipa, Huaraz y Cusco. Todas estas ciudades están por encima del promedio nacional y por encima de la inflación de Lima Metropolitana. La ciudades con inflación baja por debajo del promedio nacional son: Iquitos, Abancay, Huancayo, Lima, Ayacucho, Cerro de Pasco, Puno y Cajamarca.

No cabe analizar en este momento las causas de estas disparidades, pero podemos hacer algunas preguntas. ¿Qué clase de economía de mercado tenemos en el Perú, que no logra igualar precios, es decir porqué la inflación de las regiones no oscila en torno al promedio de una manera pequeña y no de una manera grande como muestran las estadísticas publicadas por el INEI. ¿Hasta qué punto la inflación es un fenómeno monetario, como es señalado a menudo por economistas ultramonetaristas, cuando tenemos tal disparidad de tasas? ¿es que la oferta monetaria sería más elevada en Moyobamba y Chiclayo más que en Lima? ¿Cuánto de estas tasas de inflación se deben al crecimiento regional, pues las inflaciones más altas se encuentra en las ciudades de departamentos con mayor crecimiento económico como Ica, Chiclayo y Chimbote?¿Será cierto que la inflación es sobre todo de falta de oferta interna de alimentos, entonces cómo se explica que ciudades de departamentos con el agro atrasado o estancado como Puno o Ayacucho tengan bajas tasas de inflación? ¿Estas inflaciones han sido afectadas por el proceso de descentralización fiscal, haciendo que en aquellas regiones como Tacna, Moquegua y Cusco, que tienen mayores recursos del canon tengan una mayor inflación por demanda extraordinaria?

Podríamos seguir con más preguntas, pero no es necesario, pues sobre este tema hace tiempo que sabemos que el Perú es una economía de mercado desarticulada donde los precios no se difunden por factores espaciales como las distancias, las economías de escala y las externalidades. También sabemos que cuánto menores son los ingresos y mayor es la producción de autoconsumo, como en las zonas campesinas, la inflación repercute menos aunque también los beneficios del crecimiento de la demanda urbana no llega a estos peruanos lejanos.

Lo cierto es que, más allá del problema inflacionista nacional, probablemente generado por precios internacionales de combustibles y alimentos, tenemos una estructura productiva espacial, por regiones o departamentos (hasta ahora me cuesta diferenciarlos) que no hace parte todavia de la globalización, lo que tiene sus ventajas y desventajas, pues por un lado no todas las regiones reciben el “chorreo” por falta de mercados, pero a aquellas que tienen mercados débiles problemas como la inflación las afecta menos.
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Los corto-circuitos de la descentralización
Efraín Gonzales de Olarte

El incremento de los precios de los minerales a nivel mundial ha hecho que los recursos del canon, que en el fondo son impuestos a la renta, hayan aumentado tanto que hoy el conjunto de regiones tiene más recursos para invertir que el propio gobierno central. El problema es que nadie, ni el gobierno central ni menos los gobiernos regionales y locales, estaban y están preparados para administrar semejante bonanza. En consecuencia, estamos como los nuevos ricos, que antes de serlo tienen un comportamiento de austeridad y cuando tienen la plata no saben en qué ni como gastar. En consecuencia, hay la posibilidad de despilfarrarla o no hacer mucho con ella.

Creo que esta situación ha coincidido con otro hecho que nadie toma en cuenta: hemos emprendido la descentralización de un estado débil y pequeño, lo que crea problemas adicionales para su funcionamiento, pues a gobiernos regionales que recién están aprendiendo a invertir se les pide que inviertan y a gobiernos locales que administraban la pobreza se les pide lo mismo. Aquí están, obviamente, faltando algunos elementos para que no desaproveche esta extraordinaria coyuntura financiera para avanzar en la descentralización: falta una descentralización administrativa entendida como traslado de capacidades operativas y de organización del gobierno central a los gobiernos descentralizados, falta la descentralización de recursos humanos, para que gente calificada se interese en trabajar en los tres niveles de gobierno y contribuyan con la “expertise” necesaria no sólo para formula proyectos, sino para ejecutarlos. Si no se hace algo al respecto, lo que tendremos es un proceso de descentralización con corto-circuitos permanentes y seguiremos asistiendo a un “entre-culpado” permanente entre gobierno central, regionales y locales.

Lo que falta a gritos es un plan nacional de desarrollo descentralizado y concertado, que oriente y priorice las inversiones. Es aquí donde se extraña al Consejo Nacional de Descentralización o al CEPLAN, para dar criterios de uso de los recursos en una perspectiva de desarrollo integrador, descentralizado y exportador. Sólo con un instrumento así es que las inversiones públicas no tendría por objetivo la ejecución de una meta de gasto, como lo pide el Presidente García, sino de una meta de desarrollo, por ejemplo procentaje de población con acceso a agua potable, alcantarillado, electricidad, gas, escuela, posta médica, carretera, aeropuerto, y de empleo, por provincia y región. Entonces, la llamada de atención no sería por no poder gastar sino por no alcanzar la meta propuesta y, en este punto, no sería el Presidente el que llamaría la atención sino la propia población que eligió a sus gobiernos.

Además, pese a todos los esfuerzos del gobierno central, la normatividad y procedimientos para efectuar inversiones es un gran freno. En mi opinión, el problema de fondo está en la enorme desconfianza que hay en el Perú a todo nivel. Todos los procedimientos gubernamentales están hechos sobre la base de poner candados para que no haya corrupción, malversación o robo. Es obvio, que la moral peruana es un freno al desarrollo.

Publicado en El Comercio del 26 de junio del 2008 Leer más »

LA DESCENTRALIZACIÓN: UNA OPORTUNIDAD QUE SE PUEDE PERDER

Efraín Gonzales de Olarte
Publicado en Coyuntura. Análisis Económico y Social de actualidad. CISEPA.
Año 3 número 12, Mayo-junio 2007

Según datos del 2006, el gobierno central controla el 72.7% del gasto público y los gobiernos subnacionales el 27.3% (las municipalidades 11.4% y los gobiernos regionales 15.9%). El año 2000 la figura era otra: el gobierno central gastaba el 92% del total y las municipalidades el 8%. Por el lado del gasto ha habido un progreso descentralizador, por lo menos en las estadísticas y en las responsabilidades del gasto. Esto es un avance. Por el lado de los impuestos la descentralización casi no ha variado la estructura prevaleciente el 2000, es decir el gobierno central cobra el 95% de los impuestos y tributos y los gobiernos municipales el 5%, los gobierno regionales cero. Aquí no hay avances.

¿Habría tenido algún impacto la descentralización del gasto sobre: la producción, el empleo y el bienestar en las diferentes regiones y localidades? Según la escasa información existente el impacto sobre el PBI departamental no es claro, pues parece que aquellos departamentos que han tenido un crecimiento ligeramente mayor que otros, se ha debido mas bien a la inversión privada que a un gasto público más eficientemente administrado. Los impactos sobre el empleo tampoco son significativos, nuevamente con la escasa información existente. Los pocos indicios que se tiene, apuntan a que la desconcentración económica sería la causante de estos resultados, antes que la descentralización estatal. La inversión descentralizada en varios sectores y regiones fuera de Lima estaría impulsando el crecimiento de algunas regiones. La pregunta que se plantea es: ¿esto se debe a la descentralización? o pese a ella, el crecimiento regional tiene una dinámica más bien autónoma

Estas reflexiones plantean dos cuestiones de fondo: ¿para el desarrollo regional y el desarrollo humano en los rincones más alejados del Perú, es más importante la descentralización del Estado o buenas políticas económicas e institucionales? y ¿hasta que punto están siendo conciliadas la descentralización estatal y las políticas económicas?

La idea implícita, en las diferentes normas que rigen la descentralización, es que los gobiernos regionales y municipales deberían ser los impulsores o ejecutores de las política públicas para favorecer el desarrollo territorial. Ellos deberían convertirse en los agentes de cambio y en los líderes del desarrollo desconcentrado, atrayendo a la inversión foránea y enraizando la inversión regional y local, deberían concertar planes de desarrollo, hacerse cargo de la provisión de los servicios públicos básicos como la educación, la salud y la infraestructura básica, en reemplazo de un gobierno central muy lejano y muy indolente.

Se esperaría, entonces, que una nueva estructura del Estado peruano debería mejorar la gestación y administración de las políticas económicas para generar desarrollo desconcentrado. Se ha avanzado en la transferencia de varias funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, pero no se ha avanzado en aquellos aspectos que mejorarían la capacidad de gestión, la capacidad técnica por ejemplo para formular proyectos de inversión o de desarrollo o la capacidad de coordinar con otros gobiernos y con diferentes niveles de gobierno. Es evidente que falta la descentralización administrativa con miras a la acreditación de los gobiernos regionales y municipales, prevista en la ley. Este es un gran problema a resolver y que debe comenzar necesariamente en la definición de las funciones del gobierno central, que hasta ahora no ha sido aprobada por ley.

En nuestra opinión, la única manera de conciliar la descentralización estatal y las políticas económicas es estableciendo una nueva matriz de políticas como la siguiente:

Fuente: Efraín Gonzales de Olarte (2007): DESARROLLO INTEGRADOR, DESCENTRALIZADO Y EXPORTADOR :
“DIDE” (Una vía para el desarrollo humano en el Perú) (En preparación)

Un estado con tres niveles de gobierno, con competencias definidas en cada uno de ellos, diseña y administra políticas nacionales y macroeconómicas, políticas regionales con un fuerte componente de políticas sectoriales para el desarrollo y políticas sociales. La idea central es que el Estado descentralizado debe planear y coordinar su intervención en los tres niveles territoriales: el nacional, el regional y el municipal, con una combinación de políticas capaces de optimizar el gasto corriente y de inversión, teniendo metas de corto y largo plazo. Para ello se requiere de una estrategia de largo plazo, que en nuestro criterio debe buscar el desarrollo integrador, descentralizado y exportador. Es aquí donde el Centro de Planeamiento Estratégico debería jugar un papel crucial, pues esta es una matriz de gobernabilidad para el desarrollo.

Algo así está faltando para encaminar la descentralización desde una perspectiva de reforma del Estado, pero con un objetivo de fondo que sea el desarrollo humano de los peruanos. La descentralización obliga a plantear dicha reforma en otra dimensión y con otros temas. Por un lado, debe permitir consolidar, coordinar y planificar la acción de un gobierno central, 25 gobiernos regionales, 194 gobiernos provinciales y 2028 gobiernos distritales, o sea llevar orden y eficiencia a la gestión pública. Pero, por otro lado, redefine la política, pues la descentraliza en todas sus dimensiones de representación y participación. Aquí el tema mayor es la reforma de la manera de hacer política, es decir la descentralización es un medio para modernizar y democratizar la política.

Sin embargo, ¿cuánto se está avanzando en esta dirección y cuán preparado está el Perú para llevar a cabo reformas tan complejas y sofisticadas? La cruda realidad peruana nos muestra que hay problemas que retrasan o impiden que la descentralización y la reforma del Estado avance, tal como dice el espíritu de las leyes. Por un lado, los recursos financieros con los que cuentan los gobiernos subnacionales son insuficientes para lograr los objetivos planteados por la descentralización, entre otras razones porque el propio Estado es chico en términos fiscales. Sin embargo, por otro lado los distintos niveles de gobierno, incluyendo el central, no tienen capacidad de gasto, principalmente porque, la administración y la burocracia en cualquier nivel de gobierno está en estado crítico, no tienen personal calificado ni capacitado para ejecutar sus funciones, el que tienen está mal pagado (peor aún con la peregrina idea de reducir sueldos de los funcionarios del Estado y de los alcaldes) y no tienen la infraestructura adecuada. ¡Qué paradoja la del Perú, ni con pocos recursos fiscales el Estado es capaz de asignar la totalidad del gasto público! Estamos obviamente, frente a un Estado débil. Obviamente, nos preguntamos si puede tener éxito la descentralización de un Estado débil.

Sin embargo, no sólo hay debilidades, también hay oportunidades y de las raras. En pocas ocasiones se han dado circunstancias tan favorables para que la descentralización estatal, esta especie de utopía que ha acompañado los casi doscientos años que tenemos de República, pueda tener éxito duradero. Entendiendo por éxito, la implantación y funcionamiento fluido del Estado peruano con tres niveles de gobierno, capaces de diseñar y llevar a cabo las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales, que en su conjunto generen mejores condiciones para el desarrollo humano de todos los peruanos.

Desde hace algunos años, el Perú ha entrado en un nuevo ciclo de largo plazo, cuya fase ascendente parece que durará por lo menos uno ocho a diez años más. Es decir, tenemos un horizonte económico con presagios de estabilidad y crecimiento. Por otro lado, las turbulencias políticas de antaño parecen haber pasado a manifestarse en los terrenos de los mecanismos democráticos, como elecciones, mesas de diálogo, protestas callejeras o en las rutas. Es decir, la democracia parece estar consolidándose progresivamente, la prueba es que por primera vez en la historia del Perú, ha habido renovación simultánea de los tres niveles de gobierno en sendas elecciones. El crecimiento agregado y las libertades democráticas parecen generar un horizonte de posibilidades de largo plazo, en un país genéticamente corto placista. Dentro de un panorama así, cualquier reforma que se emprenda tiene mayores posibilidades de tener éxito, pues serán hechas a través de los mecanismos institucionales democráticos, es decir habrá inclusión, además de contar con los recursos económicos y fiscales, que son los que permiten la inversión, el mayor gasto, el incremento de los ingresos y el empleo. Por si fuera poco, la descentralización es una reforma de moda apoyada por organismos multilaterales, países, académicos, por liberales, conservadores y socialistas, es decir hay una corriente de opinión que le es favorable. Política, economía e ideología coinciden, como nunca antes.

Los astros están alineados, sin embargo la pregunta es si los políticos y los agentes económicos lo están también? Nos parece que en el Perú, no estamos sopesando esta coyuntura tan favorable y estamos cayendo en la trampa de criticar lo avanzado y tratar de empezar de nuevo descartando lo logrado. En esta coyuntura favorable, lo más importante es la posibilidad de tener un crecimiento económico sostenido que debe ser aprovechado para revertir el modelo de crecimiento territorial concentrado en Lima y en la costa y, sobre todo, divergente entre Lima y el resto del país. La descentralización puede ser la clave si es que el gobierno actual define una política de Estado, que la prosiga el siguiente gobierno, en la que adopte una estrategia de desarrollo, que integre los territorios y las personas, que sea descentralizada y exportadora (dentro y fuera del país), a lo que hemos denominado el modelo: Desarrollo Integrador, Descentralizado y Exportador. Con una meta como ésta, la descentralización tiene un propósito definido y no se convierte en un fin en sí misma, como estaría volviéndose, dados los retrocesos del gobierno con la supresión del CND y la tardanza de la implementación del CEPLAN.

El objetivo de fondo es que la descentralización estatal debe ser el medio para la desconcentración económica, es decir para que la inversión privada y pública se desconcentre hacia las regiones en actividades generadoras de mayor valor agregado y empleo. Se requiere incrementar la oferta exportadora de cada región y localidad, y simultáneamente deben crecer los ingresos de las regiones, es decir la demanda. El objetivo debería ser que la tasa de crecimiento de las regiones del Perú sea mayor que la tasa de crecimiento de Lima. La descentralización debería promover la convergencia en las productividades y en los ingresos, además de duplicar el ingreso de las regiones en los próximos 10 años.

Lo que ha faltado y sigue faltando es una estrategia de descentralización, lo que hay es voluntad, pero no hay claridad ni en el gobierno central, gobiernos regionales, ni en los políticos y empresarios. Lo que se ha avanzado es importante, pero se podría avanzar mucho más si hubiere una estrategia y un liderazgo claros, pues el tiempo apremia, sólo hay viento a favor por sólo algunos años.
Abril 2007
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