DESCENTRALIZACIÓN, REGIONES Y POLÍTICAS DE DESARROLLO, DEL 2016 HACIA ADELANTE

Efraín Gonzales de Olarte

Es un hecho que la descentralización gubernamental se ha frenado, hasta el punto que se habla de la “recentralización” del proceso, es decir que decisiones de asignación de recursos públicos se toman en el Ministerio de Economía antes que en las regiones o en las municipalidades. Lo cierto es que casi todos los ministros de economía desconfían, y hasta no creen, en la descentralización como mecanismo institucional de política económica, pues temen que las cuentas macroeconómicas se desequilibren, además han recibido una gran ayuda, para pensar así, de las variadas experiencias de corrupción observadas en varias regiones.

Hoy, pasadas las elecciones y dadas las conversaciones que han tenido los gobernadores regionales con el presidente electo,  tomando en cuenta su propuesta de crear un Ministerio de la Descentralización, el tema ha vuelto a la agenda. Todo parece indicar, que hay voluntad política para retomar el proceso  con la esperanza que pueda ayudar a mejorar la asignación del gasto corriente y de inversión en función de las necesidades regionales y locales.

Lo que hasta ahora no tenemos es una evaluación de los efectos de la descentralización en tres campos: 1. La asignación de gasto corriente es más eficiente y redistributivo que antes. 2. La ejecución de las inversiones han sido más eficaces y han mejorado las condiciones para el crecimiento de las regiones. 3. La descentralización puede ser una palanca para el desarrollo territorial o sólo es una reforma institucional. Es decir, si cambian los sistemas de identificación de prioridades de desarrollo y el sistema de decisiones de asignación, ejecución y supervisión, esto tendrá efecto en una mayor inversión en capital físico, en una mejora de la educación para la producción, en una mayor actividad tecnológica y de innovación. Estos son los temas centrales de la descentralización, sobre los cuales apenas tenemos percepciones o hipótesis. Es decir, es un proceso que se ha hecho a tientas, por falta de información y planificación y se lo quiere relanzar con esta información limitada y con poco balance de lo avanzado.

Frente a panorama tan enmarañado, la cuestión es cómo se remoza el proceso a partir de ciertas políticas públicas, tanto económicas como institucionales. En nuestro criterio hay dos vías o, quizás tres, de relanzamiento. La primera es a través de políticas de gasto y sectoriales, la segunda es a través de reajustes institucionales y, la tercera, a través de una combinación de ambas.

La vía fiscal –mejora de los mecanismos de asignación del gasto corriente y de inversión y mejora de su calidad – debe ir acompañada de políticas sectoriales que orienten el esfuerzo fiscal hacia los sectores o factores productivos que se quiere promover. Aquí el problema es ¿qué modelo de desarrollo regional se quiere promover? Hasta ahora el modelo predominante es el primario exportador y de servicios (PESER) que se replica en la mayor parte de regiones a excepción de algunas que son más de transformación productiva. En estas últimas, el crecimiento es mayor y más redistributivo, por ejemplo Lima, La Libertad o Arequipa. Las regiones deben promover los sectores que generarían más crecimiento y más empleo, la descentralización fiscal debería ser funcional a este modelo y no al revés.

La creación de un ministerio  es la alternativa propuesta por el gobierno entrante como medio para asignar mejor y más rápido los recursos públicos. Se trata de una propuesta de ajuste institucional, que parte de la idea que la descentralización no está funcionando porque hay demasiada traba a los proceso de inversión, o demasiados trámites o demasiada burocracia, adicionalmente, hay una falta de coordinación entre los cuatro niveles de gobierno existentes. Sin embargo, crear un ministerio en el gobierno central para descentralizar, no sólo es una contradicción, si no que puede ser interpretada como una reconcentración para descentralizar, lo que llevaría a una conducción centralista del proceso desde de Lima. En nuestro criterio, bastaría con hacer dos cosas: reactivar el Consejo Nacional de la Descentralización (CND) quizás incorporando algunos mecanismos de coordinación con el MEF e incorporar la Asamblea Nacional de Regiones y de Municipalidades como un organismo colegiado con representación en el Consejo de Ministros.

MODELO ECONÓMICO O MODELO DE DESARROLLO

Efraín Gonzales de Olarte 

Cambiar o no cambiar de modelo: that is the question. Este uno de los temas que nos ha traído a la agenda nacional, el último proceso electoral. El Frente Amplio ha enarbolado la propuesta de que para resolver varios de los problemas de inequidad, falta de oportunidades e inclusión social es necesario cambiar el modelo económico. Los partidos denominados de derecha, pero sobre todo los formadores de opinión de los diarios conservadores como El Comercio y otros han editorializado señalando que el principal resultado de las elecciones del 10 de abril ha sido que el 70% de la población ha votado por la continuidad del modelo. Obviamente, la “amenaza” de un cambio de modelo puso nerviosos tanto al mercado de valores como a los economistas y políticos neoliberales/conservadores.

Sin embargo, nadie se ha dado el trabajo de explicar y menos de teorizar sobre ¿en qué consiste el modelo económico peruano? La mayor diferencia entre izquierda y derecha es el tamaño y el rol tanto del mercado como del estado. Para el “mainstream” liberal el modelo actual, definido como que el estado sólo representa el 18 a 20% del PBI y el sector privado el 80% es la fórmula que nos ha dado crecimiento y estabilidad. Para la renacida izquierda, esta combinación no es capaz de resolver los problemas de desigualdad, inclusión, empleo y seguridad social, por ello proponen un estado más grande, probablemente incrementando los impuestos al patrimonio y a las rentas. Es aquí donde radica su primera amenaza, pues reduciría las ganancias netas del sector privado. La otra amenaza es que el estado incremente su rol en la producción, lo que le quitaría mercado al sector privado. Como se puede inferir el problema central del modelo en esta coyuntura electoral es un problema distributivo tanto de riqueza, ingresos y, sobre todo, de poder.

Pero, ¿por qué? el modelo económico peruano no ha logrado tener los atributos de más equitativo, más inclusivo y más creador de empleo “decente” como señala la OIT, de tal manera que la izquierda se quede sin argumentos para pedir su modificación o cambio. La razón es que no se reconoce todas las aristas que constituyen un modelo económico, o mejor, las características que debería tener un modelo de desarrollo. Un modelo de desarrollo es un modelo en el cual lo económico está combinado con lo social y lo político y organizado por una estructura institucional capaz de producir crecimiento, con equidad, inclusión y progreso social. Es más complejo de lo que piensan los editorialistas y economistas “gurúes”.

El Perú tiene una estructura productiva donde predominan los sectores primario-exportadores y los no transables (servicios y construcción), son estos sectores, sus tecnologías y su propiedad los que generan producción, empleo y distribución del ingreso con dos características esenciales: 1. una gran desigualdad en las productividades, que está a la base de 2. una alta desigualdad distributiva. Estos sectores no logran generar una articulación interna que permita que la dinámica de unos se multiplique a otros, en este sentido la economía peruana es una economía incompleta. Más bien los sectores exportadores están más ligados a los mercados internacionales de los cuales son dependientes, hoy por ejemplo los precios de varias materias primas se han reducido, al compás del estancamiento europeo o de la reducción del crecimiento chino. Por otro lado, los sectores de servicios y la construcción casi no se pueden exportar (por ello son no transables) y su efecto multiplicador se circunscribe a las ciudades.

Adicionalmente, estos sectores funcionan dentro de una estructura institucional en la que el estado tiene un carácter subsidiario y no tiene un gran tamaño, pues su presión tributaria (impuestos/PBI) no pasa del 18%, que es una de las más bajas de América Latina, Chile tiene casi 24%. Con estos recursos es bien difícil que el estado pueda ser un igualador de oportunidades y de ingresos, peor aún si es dependiente de los niveles productivos generados por el modelo primario exportador, de servicios y construcción.

Por si fuere poco, el Estado peruano tiene dos características desfavorables, por un lado es muy poco eficiente para suministrar justicia, seguridad, servicios, supervisiones, bienes y, por otro, está atravesado por un halo de corrupción –heredado de gobiernos anteriores- que lo corroe y lo limita en sus principales roles. Si algo falta es una reforma radical del estado, que nadie se atreve a encararla.

Finalmente, la estructura política peruana caracterizada por la existencia de movimientos electorales, antes que partidos políticos, con doctrina, organización y militancia, no constituye una fuente de mejora del modelo de desarrollo, en la medida que estos movimientos tienen una visión de corto plazo, se guían más por criterios micro-económicos que políticos y su precariedad sólo los faculta a administrar el estado y no a dirigirlo, como sería si en su lugar existieran partidos políticos sólidos.

Así, el modelo de desarrollo actual es una combinación de los factores anteriores, dentro de los cuales el denominado “modelo económico” se caracteriza por generar crecimiento sectorial desigual y, como consecuencia, desigualdad de ingresos y de riqueza. Adicional y desafortunadamente, el ente capaz de corregir estos problemas no sólo no tiene las capacidades burocráticas, técnicas y materiales para hacerlo, sino que es un estado precario y atravesado por la corrupción.

Lo que sorprende en estas elecciones es que se prometan tantos cambios desde el estado, sin tomar en cuenta esta complejidad y la debilidad del mismo. Esto obviamente se debe a que la estructura política

EFRAIN GONZALES DE OLARTE

(Entrevista de Punto Edu marzo 2016)

1.- ¿Cuáles son los temas más urgentes que el país debe resolver en temas de educación?

Cobertura, calidad e integración del sistema educativo. Es imprescindible completar la cobertura de la educación secundaria, la educación superior y la educación técnica. En estos tres niveles hay sectores que no acceden a la educación. Esta debería ser la meta del próximo gobierno. Mejorar la calidad de la educación en todos los niveles es una prioridad, pues si bien la educación es el medio para reducir desigualdades y crear oportunidades de desarrollo humano, una mala educación y sobre todo de calidad heterogénea puede generar más desigualdad. Las políticas de mejora de la calidad están en el Plan Educativo Nacional y sólo hay que implementarlas, pero para ello se requiere de una continuidad en los esfuerzos que se están haciendo, tanto en temas de mejora de la calidad de los profesores y de la infraestructura, pero sobre todo en los temas pedagógicos como mayor número de horas en aula. El sistema educativo está relativamente desintegrado, entre primaria y secundaria hay diferencias de calidad, pero sobre todo existe una bache entre secundaria y la universidad, falta un año de estudios o el volver a la idea del bachillerato al terminar el quinto de media. Este bache hace que los ingresantes a universidades tengan un déficit tanto en conocimientos como en madurez, lo que hace que se tarden mucho más de los cinco años para graduarse. Esto es obviamente un desperdicio económico y social.

2.- Hace poco la OCDE analizó algunos puntos de las reformas que viene haciendo el Minedu en la carrera docente, infraestructura educativa, entre otros. ¿Qué necesita fundamentalmente el Estado para que esta reformas sigan funcionando y mejorando? Los requisitos son muy difícil de alcanzar aún. 

En primer lugar, requieren de continuidad en el tiempo. La mejora en la educación tiene que ser una política de Estado y debería ser seguida por el gobierno de turno. El Acuerdo Nacional aboga en este sentido, pero debería haber un pacto político serio para pensar en 20 años de plazo para alcanzar las metas propuestas. Para este fin, se requiere de voluntad política de los próximos gobiernos para respetar este acuerdo. En segundo lugar, se requiere de una burocracia muy técnica y muy ética capaz de llevar a cabo las metas de manera autónoma y sin interferencias políticas. En tercer lugar, se requiere de más recursos presupuestales, el Perú debería llegar al 6% del PBI en gasto e inversión en educación, sólo así se podrá completar la infraestructura, pagar mejor a los maestros de calidad y tener una buena burocracia. En cuarto lugar, el Ministerio de Educación requiere de un reajuste, por ejemplo es imprescindible crear el Viceministerio de Educación Superior y Técnica, pues la implementación de la ley 30220 (la que además requiere de varias correcciones) ha de requerir una dirección académica y política de alto nivel, para convertir el heterogéneo mundo universitario en uno que cumpla con su misión, para ello es impostergable el licenciamiento y, sobre todo, la acreditación de la calidad de las universidades. Además, se requiere de una mayor participación de los gobiernos locales, regionales y de las asociaciones de padres de familia para la fiscalización y acompañamiento de las metas. El logro de las metas que plantea la OCDE no es sólo responsabilidad del MINEDU es responsabilidad de la comunidad educativa, alumnos, profesores, padres de familia, funcionarios y autoridades. Falta una verdadera mística educativa en el Perú.

3.- ¿Por qué es difícil para el Perú traducir progreso económico en progreso social, en este caso educativo? 

Porque la educación tiene una calidad desigual, en consecuencia, sigue perpetuando la desigualdad económica y social. Igualar las calidades tanto en colegios públicos como privados, con los mejores colegios debería ser una objetivo prioritario, para lograr mayor equidad. Porque, actualmente, el progreso económico no proviene del capital humano, proviene de la disponibilidad de recursos naturales, de una economía básicamente rentista (renta urbana, renta minera, renta petrolera, renta agrícola) cuya productividad depende o de la propiedad, de la posición en el mercado o de la calidad de los recursos naturales y no de la calidad profesional, técnica o científica de las personas.  Si no conectamos progreso económico a la calidad de las capacidades humanas o más bien si el progreso económico no depende de las capacidades humanas es difícil un progreso en sociedad y, aún meno la reducción de las desigualdades.

4.- La inclusión es un concepto que atraviesa también a las mejoras en acceso a educación en el país.  ¿Un aumento del PBI al sector podría ser el paso siguiente para seguir incluyendo? ¿O el país no cuenta con la estructura institucional para canalizar bien mayor inversión? 

La capacidad y calidad de las instituciones también se construye, pero para ello se requiere de tiempo, de persistir en un modelo educativo y en ciertas metas. Actualmente, el MINEDU no podría administrar un gasto e inversión en educación más allá del 4% del PBI. Para ello, como dije antes, es importante ajustes en su organización y la creación de una burocracia eficiente, ética y bien pagada. Por ello, como parte del proceso de reforma es importantísimo mejorar la calidad de gestión y dirección del MINEDU, de los gobiernos locales y regionales en sus competencias educativas. Sin ello, será muy difícil gastar más y mejor. La plata no soluciona todo, debe ir combinada con quien sabe gastar, invertir y administrar.  Por ello, la inclusión social, a través de la educación, el empleo, la salud o la cultura, depende en primer lugar de la calidad de las instituciones y, sólo en segundo lugar, de la mayor disponibilidad  presupuestal. Esto me lleva a un tema final, la mejora de la educación no puede provenir de la sola mejora del sector, se requiere de una mejora de todo el Estado y repito, de una “mística educativa” compartida por todos.

16-03-2016

EL LEGADO DE MARIA ROSTWOROWSKI [1]

Efraín Gonzales de Olarte[2]

Cuando María iba a publicar la Historia del Tahuantinsuyu, le pregunté por qué no usaba el término “imperio incaico” como hacían hasta entonces los   autores para referirse al incanato.  La respuesta fue simple pero contundente: el concepto imperio no existe en quechua y lo correcto es usar las palabras de los propios incas para referirse a su sociedad. Comencé así a  entender la originalidad de su punto de vista sobre las sociedades prehispánicas.

Para comprenderlas, había primero que documentarse sobre su pasado.  Para ello, María utilizaba minuciosa  e incansablemente todas la fuentes a las que pudiera acceder: las crónicas que describieron estas sociedades a partir de testimonios orales, los archivos existentes en el Perú y en España, los estudios arqueológicos, y la etnografía. El arte de María consistió en  entretejer toda esta información con el trabajo de campo y reconstruir así la historia y organización de las culturas prehispánicas, no sólo la incaica sino las sociedades regionales de la costa peruana, de la manera más fiel posible sin por ello dejar de producir hipótesis creativas y totalmente originales.

Segundo, había que leer e interactuar con otros historiadores, etno-historiadores, arqueólogos, antropólogos, sociólogos, sociolingüistas, psicoanalistas y hasta economistas como yo. El instituto de Estudios Peruanos le dio este marco multidisciplinario, además de su amistad con grandes académicos como John Murra, Tom Zuidema, Shozo Masuda, John Rowe, Franklin Pease, Max Hernández, Julio Cotler, Luis Millones, entre otros.

Su Historia del Tahuantinsuyu da cuenta de una sociedad que no era socialista ni feudal, que tuvo una organización social que emergía de grupos humanos que habitaban los Andes y sus vertientes costeñas y amazónicas y que tenían que resolver el problema de sobrevivir y desarrollarse  en un medio geográfico de gran variedad ecológica, con recursos naturales específicos y limitados, para lo cual crearon sistemas sociales jerárquicos, que llevaron a la creación del estado inca.  El trabajo acucioso de María fue revolucionario porque nos dio una comprensión más realista de nuestro pasado, alejada de la visión idealizada, mítica y añorada que habíamos heredado.

Lo más sorprendente y curioso de su itinerario como historiadora es su carácter atípico: Peruana y polaca, educada en Francia, fue autodidacta y entró tardíamente a la investigación, sin pertenecer formalmente al mundo académico.  Esta combinación le permitió ser independiente de alguna escuela pre existente, tener un criterio adulto propio y ver sus temas desde dos orillas culturales. En mi opinión, esta combinación hizo que María investigara con mayor libertad, estableciendo así su propio sello en los diversos temas sobre los que escribió tantos libros, varios de ellos trascendentales para comprender nuestros orígenes y nuestra identidad.  Su Historia del Tahuantinsuyu es el libro de historia más leído por los peruanos,  ha sido reimpreso innumerables veces, con un tiraje cercano a los cien mil ejemplares. Un caso excepcional para un país como el Perú.

Pero María no sólo fue una gran historiadora, también fue una gran mujer, una gran persona, cálida, de gran sencillez y de fácil hablar. Dominaba cuatro idiomas y su frustración fue no haber podido aprender el quechua. Además, estuvo muy identificada con la misión del IEP, que es la de interpretar la tumultuosa sociedad peruana en sus diferentes etapas históricas, para ver si algún día podríamos hablar de “nuestro país” y no de “este país”. Su obra es una contribución a este propósito porque nos permite acercarnos a convertirnos en una nación  que pueda comprender  y aceptar su pasado compartido, lejos de mitificaciones e interpretaciones irreales.  Por ello, su contribución no sólo ha sido en el campo de la historia, sino sobre todo en la construcción de nuestra identidad nacional.

Hoy que ya no contamos con su presencia física, seguiremos contando con su gran legado intelectual, que nos seguirá iluminando en la búsqueda de esa nación andina que ella estudió y que hasta ahora no hemos logrado construir. Gran tarea que nos ha dejado.

[1] Artículo publicado en El Comercio el viernes 11 de marzo 2016

[2] Vicerrector Académico de la Pontificia Universidad Católica del Perú y Ex Director General del Instituto de Estudios Peruanos .

LA DESCONFIANZA PERUANA COMO CAUSA DE NUESTROS MALES: SUBDESARROLLO, DEMOCRACIA DE BAJA INTENSIDAD Y ESTADO INEFICIENTE.

Efraín Gonzales de Olarte

¿Usted le prestaría dinero a su vecino que apenas conoce? ¿cree en las promesas de un candidato? ¿cree que obtendrá justicia en el poder judicial? ¿cree que los periódicos dicen la verdad? ¿dejaría al cuidado de su casa a un amigo reciente?  Cierto que no. ¿porqué?

Porque la confianza es un código ético que el Perú lo perdió probablemente durante la colonización española. Los peruanos somos desconfiados por herencia colonial, por la segmentación social entre blancos, mestizos, cholos, indios y negros, por la debilidad del estado republicano para generar una cultura de confianza, en la instituciones, en la sociedad y en él mismo. Es decir, hay muchas razones históricas y estructurales que hacen de la desconfianza un comportamiento “normal”. Si a esto agregamos la herencia reciente de corrupción del fujimorato y el corruptor Montesinos, la desconfianza simplemente paso a ser una conducta permanente y omnipresente y, hasta “normal”.

Pero ¿qué es la confianza? Etimológicamente viene del latín con (junto, todo) fides (fe), es decir, es tener fe de manera conjunta, fe en la acción del otro. Desde el punto de vista sociológico es creer o pensar que otra persona, un grupo o una comunidad, actuarán de una manera determinada, es decir es una presunción de comportamiento en el futuro. Esto permite eliminar la incertidumbre o reducir los riesgos, haciendo predecible el futuro. Por ello, la confianza es fundamental en la constitución y funcionamiento de una sociedad. Por ello, que en general en la sociología se asume que la confianza es la base de las instituciones. Si entendemos por instituciones reglas y organizaciones que sirven para resolver los problemas de la convivencia humana en sociedad, éstas no podrían existir si los que se ponen de acuerdo en las reglas no confían en que todos actuarán de acuerdo a ellas.

Por ello, confianza e instituciones están correlacionadas de manera inseparable. El tema central es ¿cómo se establece la confianza que permite que las instituciones funcionen? Hay dos caminos: a. la voluntad de todos los que pertenecen a un grupo, comunidad o sociedad para confiar entre ellos, que se refuerza con los resultados de las acciones, que demuestran la efectividad de la confianza, entonces las instituciones funcionan. b. la imposición de una autoridad que supervisa que la institución funcione y cumpla con sus objetivos, razón por la cual la gente tiene confianza.

Lo interesante es que cuando las sociedades se hacen complejas, es decir cuando de una comunidad o grupo de comunidades se evoluciona hacia una ciudad o un país, las instituciones se multiplican y sólo pueden ser efectivas si la confianza se convierte en un ethos, es decir en un código de comportamiento social. Pero para ello es importante que las instituciones tengan los resultados esperados y favorables a quienes confían en ellas. Si esto funciona durante largo tiempo se convierte en una cultura de la confianza, que es la base del funcionamiento de la economía, de la política y de la sociedad.

La razón principal es que las instituciones y la confianza reducen drásticamente la incertidumbre, aumentan los beneficios de las economías de escala, facilitan los contratos, estabilizan el futuro, es decir, generan condiciones para avanzar en sociedad con todas las ventajas de la división del trabajo, de la creatividad e innovación. Es otras palabras, son base del desarrollo.

Al analizar el caso peruano, nos percatamos que las instituciones no resuelven los problemas que deben resolver, el sistema judicial no imparte justicia “justa”, la policía nos cuida a medias, las reparticiones del estado no hacen bien su trabajo, la evasión tributaria es un muestra de la total desconfianza en las capacidades del estado, el contrabando es romper la reglas de importación y los ejemplos pueden seguir. El tema es ¿por qué no hemos sido capaces hasta ahora de construir instituciones y confianza.

La solución a este problema pasa por varios procesos. En primer lugar, por una reconstrucción del estado, el problema es quién y cómo se hace. En segundo lugar, es cómo recuperamos los principios éticos sobre los que reposa la confianza, cómo hacemos para no mentir, no robar, no sacarle la vuelta al estado, no engañar. Aquí se requiere de una especie de rearme moral y de la construcción de liderazgos éticos. En tercer lugar, es crucial reducir la corrupción estatal, que es el peor alimento para la desconfianza de todos. En cuarto lugar, cómo incorporamos en la educación de todos los niveles la necesidad de confiar y de vigilar las instituciones como si fueran nuestras, ahora nos parecen que pertenecen a terceros. Finalmente, es importante que las ideologías –políticas, religiosas, sociales, económicas- incorporen el comportamiento ético social como fundamento del funcionamiento social y humano. 4de febrero 2016.

UNA ECONOMÍA INCOMPLETA: PERÚ 1950 – 2007. Análisis estructural.

Efraín Gonzales de Olarte

Fondo Editorial Pontificia Universidad Católica del Perú – Instituto de Estudios Peruanos. Diciembre 2015

Este libro es un análisis de la estructura productiva peruana a través de las tablas insumo-producto publicadas en el Perú por distintas instituciones desde 1950. Da cuenta de una economía cuya base inamovible durante los últimos cincuenta años ha sido la exportación de productos primarios, sobre todo de minerales, petróleo y gas, pero que sobre esta base se trató de articular otros sectores como segundo eje de funcionamiento, así la manufactura en los años 60 y 70 del siglo pasado (modelo primario-exportador semi-industrial dependiente (PESID) y los servicios comerciales y financieros en el siglo XXI (modelo primario exportador y de servicios (PESER). Estos modelos han generado tres resultados permanentes, que no han cambiado sustantivamente durante los cincuenta últimos años: 1. Dependencia de las divisas generadas por las exportaciones primarias y sus ciclos internacionales. 2. Extrema desigualdad de las productividades sectoriales. 3. Los principales cambios en la estructura productiva se debieron más a cambios en la demanda final y muy poco a cambios tecnológicos. De aquí se derivan los problemas estructurales de la economía peruana: dependencia del ciclo internacional, desigualdad distributiva y escasa innovación tecnológica interna.

Sobre esta base, el libro utiliza las distintas técnicas de insumo producto, para estimar los multiplicadores de producción, valor agregado, importaciones y empleo, los eslabonamientos entre sectores, que señalan las debilidades de articulación e integración entre sectores, razones por las cuales la generación de mayor valor agregado, empleo o ingresos sea limitada y no genere desarrollo estable y, de tiempo en tiempo, haya la tentación de hacer “cambios estructurales”.

Las conclusiones del libro conducen inevitablemente a repensar las políticas sectoriales de desarrollo y el mismo modelo económico peruano, en consecuencia es útil para economistas, funcionarios del gobierno, políticos, y para estudiantes de economía que quieran conocer la economía peruana en su dimensión sectorial y regional. Además, incluye una base de datos exhaustiva de todas las tablas insumo producto publicadas desde 1950 hasta 2007.

LA JUBILACIÓN EN EL PERÚ: Un problema con soluciones parciales y segmentadas

Efraín Gonzales de Olarte

El envejecer es un problema, no solo porque uno se hace inútil y menos productivo, en consecuencia con menores posibilidades de trabajar y rendir, pero también porque uno no sabe hasta cuándo va a vivir. Precisamente, para resolver los problemas de la vejez siempre han habido soluciones sociales, antes el seguro de jubilación era tener una familia en la cual los hijos sostendrían a los padres viejos hasta que se mueran, esto era propio de la sociedades pre industriales. Hoy la solución pasa por sistemas de pensiones que involucran centenas de miles de pensionistas que han ahorrado durante su vida para la vejez o que han aportado a un fondo de pensiones, público o privado, para recibir una pensión a partir del momento en que uno deja de trabajar. Así los sistemas de jubilación se han hecho más complejos-

El problema de fondo de los sistemas de jubilación actuales es que la población económicamente activa envejece y cada vez hay más personas mayores de 60 años en relación al total de la población, pero además, viven cada vez más. Es decir la expectativa o esperanza de vida se ha ido alargando, gracias a los sistemas de salud, las vacunas, medicinas, etc. Esto plantea un primer gran problema: ¿a qué edad se debe jubilar una persona? En general, está vinculada a la esperanza de vida promedio al nacer y, en segundo lugar, a las capacidades de las personas cuando llegan a esta edad. En casi todo el mundo hoy la edad de jubilación oscila alrededor de los 65 años que, comparada con la esperanza de vida, hay una brecha mayor, los japoneses tienen una esperanza de vida al nacer cercana a 90 años, en consecuencia tienen 25 años de jubilación, sin aportar a la producción ni generar nuevos ingresos. En el Perú, la esperanza de vida al nacer es casi de 75 años, o sea sólo tenemos 10 de jubilación. Pero ocurre que, aquellos que llegaron a la edad de jubilación, por razones que no explicaremos aquí, tienen una esperanza de vida que sobre pasa los 80 años (aquí hay controversias entre los cálculos actuariales de la Superintendencia de Banca y Seguros y las de la Organización Mundial de la Salud). Como consecuencia hay que financiar una jubilación con 20 o más años. Todo esto en promedios para toda la población peruana.

Sin embargo, cuando tomamos en cuenta las esperanzas de vida por departamentos, provincias, distritos o por zonas urbanas y rurales, el promedio deja de ser relevante. Veamos porqué. En la provincia de Antabamba en Apurimac la esperanza de vida es de 56 años, en Parinacochas (Ayacucho) y Acomayo (Cusco)  tienen 58 años, mientras que Lima, Ica y Callao tienen 79 años. Hay más de 20 años de diferencia entre la provincia de esperanza de vida más baja con la más alta. En el primer caso no alcanzarían a jubilarse, se morirían antes de llegar a los 65 años en los segundos casos tendrían una jubilación de 14 años de vida. El problema es que dependiendo donde se nace en el Perú, la esperanza de vida puede estar entre estos extremos. En consecuencia, los sistemas de jubilación en el Perú obviamente funcionan sobre promedios que tienen grandes variaciones geográficas.

En el universo jubilable, algunos están en el sistema nacional de pensiones y los que tienen mayores ingresos van al sistema privado, pero hay casi la mitad de la fuerza laboral que no va ni a uno ni al otro.  Esto quiere decir, que cuando se discute el problema de la pensión de jubilación de aquellos que han ido al sistema privado de pensiones estamos tratando un tema que concierne sólo al 33.5% de la PEA, pero aún más sólo el 13.9% de la PEA cotiza realmente a las AFPs.  Estamos en consecuencia debatiendo sobre el problema de casi una minoría de peruanos que  tuvieron la suerte de ser educados, tener ingresos más o menos decentes para vivir, se inscribieron en una AFP,  pero a muchos de ellos no les va alcanzar para jubilarse decentemente.

Frente a esta situación, ¿por qué la SBS se le ha ocurrido proponer una nueva tabla actuarial que eleva la esperanza de vida de los jubilables a edades sorprendentemente altas? Varias son las posibles respuestas. La primera es que el Perú no contaba con una tabla actuarial propia. La segunda, que las aseguradoras vieron que sus cálculos sobre las pensiones vitalicias, basados en las tablas actuariales anteriores, les iba a generar pérdidas en el largo plazo, dado que las esperanzas de vida habían aumentado y le advirtieron a la SBS de este hecho. Lo cierto es que a partir de un hecho estadísticos se ha levantado un problema de fondo: la gran mayoría de peruanos no tiene acceso a algún plan de jubilación, pero por si fuera poco, hay una gran dispersión en la esperanzas de vida y desigualdad en los niveles de ingreso que hace que algunos ni siquiera lleguen a la edad de jubilación, este es el problema de la pobreza adulta.

Frente a tamaños desafíos, es importante hacer propuestas. En primer lugar, debería generarse un sistema de pensión mínima para todo peruano que haya llegado a la edad de jubilación. En segundo lugar, hay que discutir la edad de jubilación, me parece que hay que subirla a 70 años para los trabajadores formales que cuentan con los beneficios sociales, con lo cual los fondos acumulados en el sistema de privado de pensiones podrían incrementarse y asegurar una mejor pensión. En tercer lugar, incrementar la competencia entre las AFPs, pues está demostrado que son ellas las únicas que ganan de manera permanente logren o no logren rendimientos para sus afiliados. Las comisiones deberían estar estrictamente vinculadas a los rendimientos, así se distribuyen los riesgos entre AFPs y afiliados y no como ahora que son estos últimos los únicos que corren los riesgos. Para el tema de las desigualdades de esperanza de vida al nacer en las distintas regiones, el camino es más difícil y tiene que ver con la inversión, mejora de la educación y creación de empleos de manera descentralizada. Además, asegurar un servicio de salud universal.

Noviembre 2015

LA EDUCACIÓN Y EL DESARROLLO EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

Es un lugar común señalar que la educación es la clave del desarrollo. Sin embargo, es necesario varias precisiones para que esta afirmación tenga el sentido y la claridad necesaria para saber por qué y para qué se educa?

En primer lugar, se trata de la educación de toda la población? De la educación de cada persona? De la educación, como contenidos que generan conocimientos y destrezas profesionales, técnica o científicas, útiles para mejorar los medios materiales y la vida de las personas? Es obvio que se trata de un problema complejo de múltiples dimensiones y, cuando es así, es necesario ubicar cada dimensión del mismo en su lugar.

Hay dos formas de abordar el tema. Por un lado, asumir que la educación es un sistema que permite enseñar para que la gente aprenda, en consecuencia se trata de un servicio que puede ser ofrecido de manera privada o pública. Por otro lado, la educación es la acumulación progresiva de conocimientos en cada persona, para que los pueda utilizar oportunamente para distintos fines, influyendo además en su formación, en sus criterios, en su visión del mundo, es decir se trata de un proceso de cambio de las personas basada no sólo en el conocimiento adquirido sino, sobre todo, en sus capacidades de ser y hacer, en su consciencia y sus acciones.

El tema central es que el sistema sea capaz de cambiar a las personas, según van creciendo y madurando. Las preguntas que nos hacemos son: ¿hasta qué punto el sistema educativo peruano es eficaz para lograr que las personas puedan tener un desarrollo humano que sea la base de su libertad para vivir? como dice Amartya Sen, y ¿cuánto y cómo estas personas educadas son capaces o tienen la oportunidad de utilizar sus capacidades –incluyendo su educación- para promover procesos productivos, creativos, organizativos, de convivencia social, en función de los otros. Es decir, aquí los niveles educativos tienen un doble fin: por un lado servir al resto de las personas a partir de los conocimientos particulares obtenidos, es decir tiene un fin social, y por otro permitir a cada persona poder acceder a los medios (ingresos, empleo) para poder vivir y desarrollarse, y que al mismo tiempo encuentre una satisfacción personal al hacerlo. Así la educción es un medio y un fin para el desarrollo humano.

Bajo esta perspectiva, el sistema educativo debe estar orientado para conseguir estos dos fines. Para ello es importante saber qué entendemos por “sistema educativo”. Es una estructura conformada por: un conjunto de conocimientos que es necesario transmitirlos de manera ordenada, progresiva y pedagógica, por un cuerpo de profesores capacitados para cada nivel, por una masa de estudiantes de distintas edades que deben recibir dosificadamente contenidos y formación, por una infraestructura adecuada (edificios, mobiliario, tecnologías informáticas, suministros y servicios diversos) y por una organización “ad hoc” que permita la gestión y el funcionamiento del sistema. Estamos frente a una estructura compleja con reglas, organizaciones y procedimientos (instituciones), cuyos resultados finales pueden ser distintos y heterogéneos, por ello es legítimo preguntarse ¿cuál es el mejor sistema educativo? o ¿existe un sistema educativo óptimo?

Normalmente, los conocimientos son transmitidos de manera progresiva, desde el saber hablar, leer y escribir, hasta entender pensamientos abstractos y complejos como la física, las matemáticas, la filosofía, etc. Por ello, existe una educación inicial, primaria, secundaria, superior /técnica, que supone que el saber es acumulativo y se construye un ladrillo sobre el otro, para ello cada ladrillo tiene que ser bueno y debe estar bien colocado. Creo que los buenos sistemas educativos siguen esta norma.

En esta perspectiva, la pregunta crucial es ¿quién se hace cargo de la educación? En otras palabras, quién tiene la enorme responsabilidad de asegurar una educación de buena calidad y cómo se la financia. Corrientemente se asume que el servicio es público o privado. Pero esto es sólo el servicio, lo que a menudo se olvida es quién genera los contenidos y los conocimientos a ser enseñados y cómo se los obtiene. En su mayor parte los conocimientos científicos, humanistas, sociales, culturales y técnicos se han ido acumulando a través de los siglos y, en gran parte constituyen, un “bien público” más aún ahora que tenemos un arsenal de conocimiento que se encuentra en la “nube” en internet y tiene acceso casi a costo cero. Pero hay una parte que es producido por las universidades en los posgrados y en los centros de investigación dentro y fuera de las universidades. En general, los países que tienen investigaciones que están en la frontera del conocimiento son los que “jalan” el desarrollo, pues son conocimientos teóricos o aplicados nuevos, innovadores. En el Perú, sólo usamos los conocimientos ya existentes como “bien público” y, sólo en muy pocos casos hay nuevos conocimientos porque la investigación es una actividad poco desarrollada.

Sin embargo, aún los conocimientos ya existentes se dan de manera deficiente debido a que el sistema está organizado de manera deficiente, con recursos materiales y humanos por debajo de los niveles mínimos que imponen los estándares internacionales. En un mundo globalizado la educación tiene que tener estándares internacionales y, en el Perú, estamos lejos de ellos y, lo que es peor, cada vez nos alejamos más, pese a los enormes esfuerzos que hace al Estado y el sector privado. El tema es que los otros países ya tienen ventaja, están en otros estadios de desarrollo educativo y le dan más recursos financieros y humanos a la educación.

Sin embargo, no podemos dejar que la inercia nos venza. Intuitivamente, creo que hay que hacer varias cosas en varios niveles.

Primero, entender el sistema educativo como un continuum es decir, debe haber una secuencia progresiva para que la educación tenga efectos acumulativos más importantes y para que al llegar a los estudios superiores los estudiantes aspiren a investigar y empujar la frontera del conocimiento. Creo que en el Perú hay hasta tres baches en esta secuencia. El primero es la alimentación y salud de los niños cuando ingresan a educación básica, muchos tienen deficiencias en la comprensión y el aprendizaje debido a que no consumen vitaminas, carnes, fruta. No será posible una buena educación con niños mal alimentados. El segundo es el paso de primaria a secundaria, que a menudo tienen deficiencias en el nivel de conocimientos, debido a que se dan menos horas de clase al año, no se dosifican los contenidos y sólo tienen cinco años de primaria, mientras que en otros países son seis o cinco pero con más horas de clase por semana. El tercero y el más flagrante es el hiato que existe entre la secundaria y la universidad (de nivel internacional, no el de las universidades garaje) que nuevamente, el número de horas de clase y/o el número de años hace que los que ingresan a las universidades peruanas tienen entre 16 y 17 años de edad, cuando deberían entrar a los 18/19 años. Esto significa que se tardan más en las universidades, sus carreras las hacen en 6 o 7 años cuando las deberían hacer en 5. Obviamente, el resultado conjunto de estos estudiantes cuando entran a las universidades es que tienen una formación promedio por debajo de los estándares internacionales, lo que hace que los egresados tengan una formación mediocre y, casi siempre, estarán subempleados en relación al título que obtuvieron, pero no en relación a lo que aprendieron o lo que saben. Es obvio que hay que hacer varios ajustes que se derivan de este diagnóstico.

Segundo, es necesario un gran esfuerzo en la capacitación de los profesores, no sólo los primario y secundarios, cosa que ya se está haciendo, sino también de los profesores universitarios y de carreras técnicas, que son los responsables de la educación laboral y de la educación para el desarrollo de la ciencia, la tecnología, las humanidades y las artes. La nueva ley universitaria obliga a los profesores universitarios a tener maestrías y doctorados, pero no dice cómo se logrará este objetivo ni quien los financiará. En cualquier caso, si el Estado ha de financiar los doctorados de los profesores de universidades públicas tendrá que incrementar sustantivamente el presupuesto de las mismas, el costo de formar un doctor en una universidad promedio del exterior está entre 40 y 50 mil dólares, sin contar con los derechos académicos. Si hay que doctorar a 20mil profesores el costo puede estar entre 800 y 1000 millones de dólares. Pero si lo tienen que hacer las universidades privadas, al mismo costo, lo más probable es que las pensiones suban considerablemente. ¿cuál es la política del Estado frente a este problema? Hasta el momento nada.

Tercero, tener un diagnóstico realista del estado y nivel de infraestructura necesaria para una buena educación. Sabemos que en los niveles primarios y secundarios la infraestructura es heterogénea y que hay un déficit importante, tanto en el sector público como en el privado. En las universidades el déficit puede ser mayor, sobre todo porque las universidades peruanas en un 90% o más sólo se dedican a enseñar y la nueva ley las está obligando a investigar, para lo cual se requiere laboratorios, bibliotecas, plataformas informáticas, presupuestos de investigación. Aquí se ha de requerir una estrategia para apoyar a las universidades públicas, algunas de las cuales han avanzado en este tema en función de sus ingresos del Canon minero y petrolero. Pero la mayor parte de universidades privadas es probable que tengan que aumentar sus pensiones o prestarse para poder investigar. Quizás sería importante crear un Fondo de Investigación Universitaria para el desarrollo, al cual podrían concursar las universidades con proyectos viables.

Finalmente, es importante la regulación, gestión y liderazgo del Estado en todos los niveles educativos, en el primario y secundario donde actualmente casi la mitad de estudiantes asisten a escuelas y colegios privados y en las universidades donde la mayor parte son privadas. Aquí tenemos dos problemas importantes: el permiso para abrir colegios y universidades, ahora denominado licenciamiento, es algo que aún no tiene los mecanismos para efectivos para dar permisos a quienes realmente puedan brindar un servicio en condiciones mínimas. Luego el tema de la acreditación que tiene que ver con estándares de calidad en la enseñanza, en la gestión, en la investigación y en las relaciones con el entorno social en el cual están insertados los centros educativos de todo nivel.

Lima, 6 de noviembre 2015

¿QUO VADIS DESCENTRALIZACIÓN? I

Efraín Gonzales de Olarte

El proceso de descentralización estatal parece haberse pasmado, es decir, la idea de la autonomía relativa en la toma de decisiones y ejecución de políticas y programas de los gobiernos regionales y municipales parece no haber cuajado y la sensación general es que de manera sigilosa se estaría dando un proceso de recentralización. Sin embargo, no hay claridad sobre los avances de la descentralización, es decir, no sabemos bien si el estado peruano funciona mejor con sus tres niveles de gobierno (en la práctica cuatro) y que, por consiguiente, sus funciones gubernamentales y de suministro de bienes y servicios ha mejorado en relación al pasado centralista. Hace falta un análisis empírico al respecto.

Por otro lado, tampoco sabemos si la descentralización del gasto ha sido un factor importante para el crecimiento de las regiones y localidades. Es muy común el pensamiento según el cual la descentralización es la palanca para el crecimiento territorial, sobre todo por la posible capacidad de los gobiernos para movilizar inversiones y proyectos. Sin embargo, aquí creo que se les pide más de lo que pueden hacer, pues sus recursos financieros para la inversión son limitados y no siempre han sido o son bien asignados, además no tienen capacidades humanas ni institucionales para ponerse realmente a la cabeza del crecimiento regional o local.

Adicionalmente, el proceso de descentralización caracterizado por la debilidad del sistema político, por la falta de una conducción política del proceso, la débil capacidad de fiscalización de la Contraloría de la República y la crisis ética y moral generada desde el fujimorato, ha generado comportamientos corruptos en varios gobiernos regionales y locales. Esto debido a que el crecimiento económico generó recursos inesperados y fáciles de conseguir (canon, transferencias del IGV) en montos muy superiores a cualquier expectativa normal. La “pereza fiscal” ha caracterizado al proceso de descentralización, debido sobre todo a que buena parte de los ingresos fiscales de los gobiernos subnacionales fueron el resultado del crecimiento de exportaciones de materias primas –minerales, gas, petróleo- es decir, no hubo ningún esfuerzo fiscal de parte de los gobiernos descentralizados. Lo más grave de todo es que los recursos adicionales provinieron de las rentas diferenciales internacionales mineras y no del incremento sostenido de la productividad de los otros sectores productivos como agricultura, industria o servicios.

Es obvio que, una vez acabada la fase de crecimiento del ciclo peruano, los recursos se han recortado y se seguirán recortando. En consecuencia, lo que parecía un proceso de descentralización exitoso basado en la inversión de los gobiernos locales y regionales, ahora se recortará y, lo peor, es que estos gobiernos no han aprendido a generar recursos fiscales de otras fuentes.

Por otro lado, uno de las falencias del proceso de descentralización fue la falta de transferencia de capacidades administrativas –personal calificado, procesos y organigramas- del gobierno central a los gobiernos regionales y locales. En consecuencia, estos han tenido que aprender a “gestionar” desde cero, lo cual ha producido, por un lado, lentitud y dificultades para generar proyectos nuevos y, por otro lado, se crearon condiciones para no hacer nada y utilizar los recursos del estado para fines “non sanctos”. En buena medida, no hemos tenido un “plan de descentralización” lo suficientemente inteligentes no solo para transferir funciones y recursos, sino para poderlos administrar y para generar capacidades de desarrollo regional o local.

Una vez más hemos hecho las cosas “a la peruana”, con mucha improvisación, con poco norte y sin planificación.

Ahora que los recursos fiscales serán escasos, los gobiernos sub nacionales tendrán una prueba de fuego sobre la viabilidad de la descentralización. Como se dice corrientemente: las crisis generan también oportunidades.

EL CICLO DE LARGO PLAZO EN EL PERÚ

Efraín Gonzales de Olarte

La década perdida de los años ochenta del siglo pasado fue la fase recesiva de largo plazo del Perú, que terminó con el ajuste estructural neoliberal. Este ciclo tuvo su etapa expansiva entre 1950 y 1975 y luego vino la recesiva.

A partir de 1992/93 se inició otro ciclo de largo plazo que debería durar entre cuarenta a cincuenta años, esto quiere decir que más o menos veinte años después terminaría la primera fase con un auge importante como lo fue el año 2014, probablemente hacia 2017 el ciclo de largo plazo peruano debería volver a ser recesivo. Este tema lo analizamos el 2001 en la Revista Semana Económica y lo analizamos en la Revista Poder el 2011.

Esta periodicidad proviene de los denominados ciclos de Nicolai Kondrantiev (Economista ruso que estudio los movimientos económicos de largo plazo) que tienen este comportamiento, veinte a treinta años de crecimiento y un período similar de recesión. Las principales causas eran que esto se debía básicamente a cambios tecnológicos importantes que impulsaban la economía por un largo período y en general acompañados por una expansión del crédito. Dicho impulso llevaba a excesos de oferta o a la reducción de la demanda, lo que llevaba a la crisis y la recesión.

Nuestras predicciones parecen estar cumpliéndose hacia 2016/17 en la medida que la tasa de crecimiento del PBI está cayendo y si tomamos en cuenta el PBI por persona, es muy probable que al próximo año el crecimiento sea cero. La pregunta es ¿por qué esta periodicidad? Más allá del hecho estadístico.

Tenemos algunas hipótesis para el caso peruano. 1. En verdad el crecimiento peruano de la primera década del nuevo siglo se debió a factores externos que incrementaron drásticamente la demanda por materias primas y alimentos y que coincidieron con el incremento del crédito mundial y el consiguiente repunte de la inversión privada y pública de fines del siglo pasado. Esto generó una situación casi única en la historia económica del Perú que: frente a un incremento de la oferta agregada se incrementó coincidentemente una mayor demanda de minerales, gas, petróleo, productos agrícolas, todo debido al crecimiento de China, de la propia América Latina y de nuestros socios tradicionales -Estados Unidos y Europa- que gracias a tratados de libre comercio incrementaron el comercio. Se podría decir, en consecuencia, que fue el crecimiento externo –con todos sus cambios tecnológicos y crediticios- los que impulsaron el ciclo de largo plazo peruano. Por las mismas, razones por las que la economía peruana creció, comienza estancarse y probablemente a tener un crecimiento muy modesto. La demanda externa ha dejado de tener la misma velocidad de crecimiento que en la década pasada y se ha recortado el crédito.

2. Esto nos lleva a un punto crucial: al modelo económico peruano le faltan sectores que le den la capacidad de crecer de manera endógena, es decir, sectores cuya demanda sea sobre todo interna y, sobre esa base, puedan también exportar. En este sentido la economía peruana es incompleta[1], en consecuencia sigue arrastrando el “karma” de ser una economía demasiado dependiente de la coyuntura internacional.
3. Los cambios tecnológicos ocurridos en el Perú han venido básicamente incorporados en los bienes de capital importados. Es decir, no hay una actividad tecnológica en el Perú impulsada por las empresas o por el estado. Somos importadores netos de ciencia y tecnología. Esto hace que seguiremos dependiendo del ciclo internacional en largo plazo, a menos que cambiemos esta situación.
4. Sólo existe una excepción respecto al cambio tecnológico y la producción para el mercado interno: “la revolución gastronómica” impulsada por Gastón Acurio, Apega y los que participan en Mistura. En este rubro se está dando una permanente innovación, está generando una mayor oferta interna, que es acogida con mucho gusto por la demanda y la gastronomía comienza a ser una fuente de exportaciones. Es por aquí que hay buscar nuevos sectores para depender menos de las materias primas y del ciclo internacional.

Lima, setiembre 2015

[1] Está en prensa un libro mio: Una economía incompleta, Perú 1950 -2005. Análisis estructural, PUCP-IEP. Que trata sobre este tema.