La Constitución de 1993, en su artículo 205º, dispone lo siguiente: “Agotada la jurisdicción interna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitución reconoce puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales constituidos según tratados o convenios de los que el Perú es parte”. A nuestra consideración, del texto de esta norma se deriva un derecho a la protección internacional de los derechos humanos, que implica por parte del Estado obligaciones específicas, como garantizar el acceso a los mecanismos de tutela internacional, colaborar con los órganos de protección para la resolución de los casos sometidos a su conocimiento y adoptar las medidas necesarias para el cumplimiento de las decisiones que adopta. Estas obligaciones presentan particularidades y características específicas dependiendo de si el órgano internacional es un tribunal (que emite sentencias de obligatorio cumplimiento) o una instancia diferente (que emite principalmente recomendaciones).

Las vías o mecanismos de protección internacional actualmente existentes forman parte de lo que se conoce como los sistemas universal e interamericano de protección de derechos humanos. Cuando en algunos de estos sistemas se presenta un caso por la violación de derechos reconocidos en un tratado, la defensa del Estado peruano se encuentra a cargo de la Procuraduría Pública Especializada Supranacional.

Como suele ocurrir con los mecanismos de protección de derechos, conforme son conocidos en mayor medida por la ciudadanía, mayor será el número de personas que los utilicen. A nivel nacional, por ejemplo, tal situación se presentó con el proceso de amparo. Por ello, no debe extrañar que conforme los mecanismos de protección del sistema interamericano se fueron haciendo conocidos en el país, un mayor número de peruanos y peruanas ha decidido acudir a dicho sistema para la tutela de sus derechos. Sin embargo, no todo lo que se pide necesariamente se acepta. Así por ejemplo, en su informe anual del 2011, la Comisión Interamericana dio cuenta que el Estado peruano fue el que tuvo el mayor número de peticiones no aceptadas (173), seguido de México (146), Colombia (106) y Argentina (98). En el caso de las medidas cautelares, durante el 2011 fueron solicitadas ante la Comisión un total de 422 respecto a todos los Estados del sistema, siendo otorgadas sólo 57.

El procedimiento ante el sistema interamericano cuenta con sus respectivas etapas y plazos, pero también presenta problemas similares a los que ocurren en las instancias nacionales de tutela de derechos, como un presupuesto y personal limitado, y la carga procesal.

Si una persona decide acudir al sistema interamericano, debe cerciorarse de cumplir los requisitos para presentar una petición ante la Comisión. Una vez presentada, se registra e ingresa a un período de estudio, con miras a determinar si corresponde aceptarla a trámite y ponerla en conocimiento del Estado para evaluar su admisibilidad. Ello puede demorar bastante tiempo. De hecho, la Procuraduría ha recibido en el 2012 peticiones ingresadas a la Comisión en el año 2009.

La etapa de admisibilidad implica la evaluación del cumplimiento de diversos requisitos, entre ellos, que el peticionario o peticionaria haya agotado los recursos internos previstos para la protección de sus derechos, y que la controversia gire en torno al contenido de derechos reconocidos en la Convención Americana. Si el caso es finalmente admitido, se analiza el fondo de la controversia, a efectos de determinar si el Estado afectó los derechos invocados en la petición. En esta etapa resulta decisiva la coordinación entre los diferentes entes estatales, con miras a coordinar y formular una respuesta adecuada. Si la Comisión concluye que el Estado afectó derechos, emite un Informe sobre el fondo de la controversia con recomendaciones para su tutela, entendidas como medidas de reparación, otorgándose un plazo al Estado para su cumplimiento. Si la Comisión evalúa que sus recomendaciones no se han cumplido, somete el caso a la Corte Interamericana de Derechos Humanos.

El proceso ante la Corte sigue las reglas propias de un tribunal internacional, en donde también intervienen las presuntas víctimas del caso. El Informe de la Comisión Interamericana se convierte en la demanda contra el Estado, otorgándose a éste un plazo para que presente la contestación respectiva. Ambas partes presentan las pruebas, testigos y peritos que les permitan sustentar su decisión. Si bien la Comisión se encuentra obligada a presentar pruebas, la carga mayor de la misma corresponde al Estado, aspecto resaltado de manera uniforme en la jurisprudencia de la Corte Interamericana y que es acorde con las particularidades y características específicas de un proceso relacionado con la violación de derechos humanos. Así por ejemplo, si la Comisión afirma que en un caso concreto se violó un determinado derecho, el Estado no puede defenderse alegando la insuficiencia de los elementos probatorios planteados por la Comisión sino probando de manera contundente que dicha violación no se produjo.

Ante la Corte se realiza también una Audiencia Pública, que al igual que las demás etapas del proceso, constituye un espacio esencialmente técnico y jurídico. Luego de la audiencia es posible presentar alegatos finales. Con todo ello, la Corte emita la sentencia del caso. Si en su decisión identifica que se afectaron derechos reconocidos en la Convención Americana, establece las reparaciones respectivas, que no se circunscriben únicamente al pago de una indemnización, sino que incluyen también medidas específicas de educación y salud a favor de las víctimas, junto con las disculpas públicas, la difusión de la sentencia, etc.

Los fallos de la Corte Interamericana son de obligatorio cumplimiento por parte de los Estados, como ocurre respecto a la sentencia de cualquier tribunal internacional, siendo competencia de la Corte supervisar dicho cumplimiento.

Audiencias ante la Comisión Interamericana

Las audiencias temáticas ante la Comisión Interamericana constituyen un espacio importante para analizar y evaluar las políticas del Estado en materia de derechos humanos. A modo ilustrativo podemos referirnos a las audiencias realizadas el 1 de noviembre del 2012 en el marco del 146º período ordinario de sesiones de la Comisión, donde se convocó a cuatro audiencias relacionadas con el Estado peruano, en las cuales estuvieron presentes el Presidente de la Comisión y Relator para el Perú, José de Jesús Orozco Henríquez, y las Comisionadas Rosa María Ortiz y Dinah Shelton, relatoras sobre los Derechos de la Niñez y Derechos de los Pueblos Indígenas, respectivamente. En estas audiencias, la delegación peruana estuvo conformada por el Procurador Público Especializado Supranacional; el Representante Alterno de la Misión Peruana ante la OEA; el Viceministro de Interculturalidad del Ministerio de Cultura; y el Representante del Poder Judicial ante el Consejo Nacional de Derechos Humanos. A continuación se presenta una reseña de las audiencias:

1. Audiencia sobre la Defensa de Víctimas en el marco de la Defensa Pública en el Perú (solicitada por el Estado peruano): Esta audiencia permitió presentar el nuevo enfoque de la política estatal en materia de Derechos Humanos, a partir del reconocimiento del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos como ente rector. Luego de ello, se expuso un ejemplo concreto de esta nueva perspectiva, a partir de la experiencia del Programa de Defensa de Víctimas a cargo del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

2. Audiencia sobre el Derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas en el Perú (solicitada por el Estado peruano y la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos): Durante esta audiencia, los representantes del Estado explicaron los avances realizados en materia de consulta previa relacionados con la aprobación de la ley respectiva, la elaboración de su Reglamento y el diseño de instrumentos de gestión con miras a implementar los procesos de consulta. Por su parte, el representante de la Coordinadora explicó sus discrepancias en torno a contenidos específicos de la ley y el reglamento.

3. Audiencia sobre los efectos de resoluciones de la justicia en casos de violación de derechos humanos (solicitada por la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos): Los peticionarios de la Audiencia expusieron su punto de vista con relación a los procesos judiciales en materia de derechos humanos. Por su parte, los representantes del Estado peruano expusieron los argumentos orientados a rebatir la afirmación que en el Perú existe una práctica judicial que promueve la impunidad.

4. Audiencia sobre la situación del Pueblo Achuar del Pastaza (solicitada por la Federación Nacional Achuar del Perú y el Grupo de Trabajo Racimos de Ungurahui): Los peticionarios de la Audiencia plantearon una serie de pedidos orientados al reconocimiento de la autonomía de este pueblo y otros problemas por los que atraviesan, ante lo cual los representantes del Estado explicaron los límites constitucionales y legales de algunas propuestas. Es importante destacar que al finalizar la sesión, la Comisionada Dinah Shelton afirmó que ésta fue una de las mejores audiencias en las que ella había participado en los últimos años.

En el marco de las audiencias sobre casos específicos, realizadas el 3 de noviembre, especial referencia debe hacerse a la relacionada con el Caso M.M. El objetivo de esta audiencia fue analizar el cumplimiento por parte del Estado peruano del Acuerdo de Solución Amistosa (caso Nº12.041), respecto a las medidas de no repetición para que en sede judicial no se analicen y resuelvan con prejuicios de género los casos de violencia sexual contra la mujeres. Durante la audiencia se reconocieron los esfuerzos llevados a cabo por el Estado peruano, como la aprobación del Acuerdo Plenario Nº 1-2011/CJ-116, sobre la Apreciación de la Prueba en los delitos contra la libertad sexual. Sin embargo, era necesario abordar el tema de la capacitación de magistrados. Luego de las respectivas intervenciones, el Presidente de la Comisión consideró que las partes estaban cerca de llegar a un entendimiento sobre los puntos pendientes del Acuerdo de Solución Amistosa, ante lo cual se suscribió un Acta de Entendimiento, por medio de la cual el Estado peruano se compromete, a través de la Procuraduría Supranacional, y a más tardar hasta febrero del 2013, a solicitar al Consejo Directivo de la Academia de la Magistratura del Perú que los cursos, seminarios y talleres sobre Género y Justicia sean incorporados en los programas de la Línea de Formación Fundamental y/o Línea de Formación Especializada dirigidos a jueces y fiscales. Una vez cumplido este compromiso, las peticionarias solicitarán a la Comisión que proceda a la publicación del Informe de Solución Amistosa del presente caso.

* Publicado el 11 de diciembre del 2012 en el Suplemento Legal “Jurídica” del diario oficial El Peruano, edición Nº 436.