Profesor de Derecho Constitucional en la Pontificia Universidad Católica del Perú y la Universidad Nacional Mayor de San Marcos
El Jurado Nacional de Elecciones ha presentado ante el Congreso de la República un proyecto de ley (590-2011-JNE) por el que se propone un Código Electoral, cuyo objetivo es regular los mecanismos o vías a través de los cuales los ciudadanos ejercen sus derechos de participación política, y un Código Procesal Electoral, que busca regular los procedimientos que se originen como consecuencia del ejercicio de tales derechos.
El proyecto es interesante y permite apreciar en su conjunto la variada y numerosa cantidad de materias de índole electoral que cuentan actualmente con una legislación dispersa, tanto a nivel de leyes como de reglamentos emitidos por los órganos electorales. Corresponde ahora al Congreso de la República determinar si el debate sobre esta propuesta será incluida en su agenda de modificaciones normativas. En nuestro caso, una revisión preliminar del proyecto de Código Electoral nos permite realizar algunas reflexiones.
Materias cuya regulación debe mantenerse en leyes específicas
Un primer aspecto que llama la atención es que el Código regule materias propias de la ley de partidos políticos (Título IV) y la ley de los derechos de participación y control ciudadanos (Capítulo III del Título VIII). Si bien estas leyes actualmente contemplan disposiciones relacionadas con algunas competencias de los órganos electorales, ello no debe llevar a considerar como electorales los temas que allí se desarrollan. Somos de la opinión que las regulación sobre los partidos políticos y los mecanismos directos de participación ciudadana (iniciativa legislativa, referéndum, revocatoria, etc.) se realice a través de normas específicas, y no en la legislación sobre las elección popular de autoridades y las competencias de los órganos electorales.
En el proyecto de Código se asume una posición respecto al polémico tema de la revisión judicial de las resoluciones del Jurado Nacional de Elecciones en materia electoral, que a la fecha cuenta con una jurisprudencia del Tribunal Constitucional a favor de la misma. En este sentido, el artículo 4.3 del proyecto dispone lo siguiente: “Las resoluciones jurisdiccionales del JNE, respecto de las cuales las partes han consentido o han agotado los recursos correspondientes tienen la calidad de cosa juzgada y son dictadas en instancia final, definitiva, y no son revisables”.
De la redacción de este artículo podría deducirse que el Jurado mantiene su posición contraria a la revisión de sus decisiones a través del proceso de amparo. En todo caso, si esa no es la intención, hubiese sido adecuado agregar en el mencionado artículo que la prohibición encuentra una excepción en el caso que alguna persona considere que se ha afectado sus derechos fundamentales, lo cual sería acorde con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
Proceso constitucional competencial
Si bien por mandato constitucional (artículo 177º) los órganos electorales tienen del deber de realizar labores de coordinación para el desarrollo de sus actividades, para nadie es un secreto las discrepancias o tensiones que existen entre ellos. Algunas de estas discrepancias han dado lugar a procesos competenciales. Precisamente, el proyecto de Código Electoral (artículo 26.2) dispone que “los procesos competenciales en materia electoral, que surjan durante el desarrollo de un proceso electoral, serán resueltos en un plazo no mayor de diez (10) días hábiles, contados a partir de la fecha de recepción de la correspondiente demanda. La decisión del Tribunal Constitucional no tiene efectos retroactivos y, en ningún caso, afectará el normal desarrollo de dicho proceso”.
En este caso se está ante una propuesta de modificación al Código Procesal Constitucional, en aspectos relacionados con el plazo para resolver y los efectos de las decisiones en materia de procesos competenciales, que constituiría una modalidad bastante breve de este proceso, lo cual puede ser contraproducente tratándose de un tema tan delicado como la delimitación de competencias constitucionales sobre temas electorales. Una opción más directa, por decirlo de alguna forma, hubiese sido prohibir este tipo de procesos durante el desarrollo de los procesos electorales.
Cuotas electorales
Entre los artículos 66º y 70º del proyecto se regula el tema de las cuotas electorales de género, de pueblos originarios y la cuota joven. En el caso de la cuota de género se aborda el tema del cálculo de la misma cuando el porcentaje exigido del 30% culmina en un número con fracción, materia que ha dado lugar a problemas en algunos procesos electorales, y que incluso ha originado una controversia ante el sistema interamericano de protección de derechos humanos. Al respecto la propuesta señala: “Las listas de candidatos para elegir a Congresistas de la República y representantes al Parlamento Andino deben estar compuestas por un número no menor de treinta por ciento (30%) de mujeres. Si de la aplicación de este porcentaje se obtiene un número que contiene una fracción, se la eleva al número entero inmediato superior”. Sobre este tema se debe mencionar que la norma hace referencia expresa a la cuota a favor de las mujeres, a diferencia de la legislación actual, que se refiere indistintamente a hombres y mujeres.
En el caso de la cuota indígena, se trata de una materia respecto de la cual habrá que evaluar si resulta de aplicación la Ley Nº 29785, que regula la consulta previa a los pueblos indígenas, en tanto se trata de una medida legislativa relacionada con su participación en las elecciones para representantes en el Congreso de la República, los gobiernos locales y regionales.
Ilegalidad de organizaciones políticas
La actual Ley de Partidos Políticos (Ley Nº 28094, artículo 14º) contempla la posibilidad de declarar la ilegalidad de organizaciones políticas cuyos planteamientos políticos sean contarios a los principios democráticos, decisión que corresponde adoptar a la Corte Suprema de Justicia. En la propuesta de Código Electoral (artículo 103º) se mantiene la posibilidad de declarar la ilegalidad de tales organizaciones, pero se otorga esta competencia a los jurados electorales descentralizados, cuya resolución sería apelable ante el Jurado Nacional de Elecciones.
Voto electrónico
Sobre este tema nos hemos pronunciado anteriormente, señalando que su regulación requiere previamente una reforma constitucional. Dado que el proyecto aborda esta materia, entendemos que el Jurado Nacional de Elecciones ha asumido que ello no es necesario. Sin embargo, también es cierto que en el proyecto no se deja de lado el escrutinio público de los votos sobre la mesa de sufragio, como lo ordena el artículo 185º de la Constitución Política, con lo cual se podría asumir que el Jurado opta por reconocer el voto electrónico, pero en tanto se mantenga el conteo de los votos en físico, algo que resulta contradictorio con su objetivo y finalidad. En este sentido, el artículo 388º del proyecto señala: “Necesidad de escrutinio público.- La constancia de voto a que se refiere el artículo 386, o las cédulas de votación manual a que se refiere el artículo 387, según sea el caso, serán materia de escrutinio público e ininterrumpido sobre la mesa de sufragio. El resultado de este escrutinio deberá ser igual al reporte que arrojen las máquinas de votación electrónica o los dispositivos de reconocimiento óptico, según sea el caso”.
Viabilidad de las reformas
Finalmente, deseamos hacer una breve reflexión sobre las reales opciones de que las propuestas de Código Electoral y Código Procesal Electoral sean aprobadas a futuro. Como parte de nuestra experiencia profesional hemos tenido la oportunidad de laborar en el Congreso de la República y ser testigos presenciales de diferentes debates sobre reformas a la legislación electoral y la Ley de Partidos Políticos. A partir de esa experiencia podemos afirmar que estos temas son altamente delicados y sensibles, pues tienen en el Congreso a sus actores directos, pues todos los congresistas han sido en su momento candidatos, pertenecen a un partido o agrupación política y tienes aspiraciones políticas a futuro, sea en el mismo grupo político con el cual llegaron al Congreso o en otro. Temas que para los ciudadanos pueden parecer triviales, como la derogatoria de la norma que exigía el uso de la tinta indeleble, llegaron a ser objeto de debate a nivel de Comisiones y del Pleno. Las modificaciones parciales a la Ley de Partidos Políticos, realizadas en el año 2009 (Ley Nº 29490), reflejaron el debate que suscita temas como los requisitos para la inscripción de una agrupación política o el control de los mecanismos de democracia interna. Si tales modificaciones fueron aprobadas fue porque logró articularse consensos importantes entre diferentes actores políticos. En fecha más reciente, las noticias dan cuenta de las discrepancias existentes en torno a la eliminación del voto preferencial.
Desde esta perspectiva, corresponde a las agrupaciones políticas tomar una decisión sobre las propuestas del Jurado Nacional de Elecciones, y acordar la aprobación de aquellas modificaciones a la legislación vigente que sean especialmente necesarias para fortalecer el desarrollo de los procesos electorales.