Abogado. Profesor de Derecho Constitucional.
Pontificia Universidad Católica del Perú.
El 23 de agosto del 2010 fue publicada en la página web del Tribunal Constitucional la sentencia 5427-2009-PC, por medio de la cual se resolvió una demanda de cumplimiento presentada por la Asociación Interétnica de Desarrollo de la Selva Peruana (AIDESEP) contra el Ministerio de Energía y Minas, a fin de que éste emita normas y reglamentos internos que permitan hacer efectivo el derecho a la consulta previa a los pueblos indígenas reconocido en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). La demanda fue declarada fundada, por lo que se ordenó al Ministerio demandado que emita un reglamento especial que desarrolle el derecho a la consulta, conforme a los lineamientos señalados en la sentencia del Tribunal. Respecto a este fallo resulta de especial importancia realizar los siguientes comentarios.
1. Alcances del proceso de cumplimiento
Como es sabido, el proceso de cumplimiento tiene por objetivo hacer frente a la inactividad de Estado respecto al cumplimiento de un mandato cierto y claro que se encuentre previsto en una norma legal o en un acto administrativo. Busca, en otras palabras, corregir la inacción del Estado en el desarrollo de sus funciones administrativas, razón por la cual es un proceso más cercano al Derecho Procesal Administrativo que al Derecho Procesal Constitucional.
Sobre el proceso de cumplimiento el Tribunal Constitucional ha emitido una extensa jurisprudencia de carácter vinculante, en la que ha precisado en qué casos corresponde presentar demandas de este tipo, por lo que llama la atención que en la sentencia 5427-2009-PC haya dejado de lado toda su línea jurisprudencial.
Este caso refleja lo que suele ocurrir en el Perú, cual es la presentación de demandas que no cumplen con los presupuestos procesales, pero que finalmente son resueltas por el Tribunal Constitucional, con argumentos no del todo convincentes. Eso es lo que ocurre en el caso concreto, en donde el Tribunal realiza toda una amplia exposición sobre los alcances de la inconstitucionalidad por omisión, como justificación para pronunciarse sobre el fondo de lo planteado.
2. Etapas del proceso de consulta
Dado que la sentencia que estamos comentando se emite en un momento en el cual se encuentra en la Agenda del Pleno del Congreso de la República el debate sobre las observaciones del Poder Ejecutivo a la Autógrafa de la ley que desarrolla el derecho a la consulta, llama la atención que el Tribunal Constitucional, al desarrollar las etapas del proceso de consulta, se pronuncie sobre aspectos no contemplados en la norma actualmente en debate en el Congreso.
De modo particular, debe hacerse mención al fundamento 60 inciso g) de la sentencia, en la cual se señala que en una determinada circunstancia deben existir dos etapas de la consulta –mal llamadas por el Tribunal etapas de “negociación”. En este fundamento se precisa que si el pueblo indígena rechaza la medida propuesta, termina la primera etapa de la consulta, sin que la medida pueda ser implementada por el Estado, siendo necesario iniciar una segunda etapa, sólo después de lo cual –si nuevamente no se ha logrado un acuerdo o consentimiento- cabe que el Estado adopte la correspondiente medida legislativa o administrativa.
Estas dos etapas del proceso de consulta, aplicable según el Tribunal en los casos en que no se adopte un acuerdo inicial, no se encuentran previstas en el texto aprobado por el Congreso de la República. En un momento en el que uno de los temas de mayor controversia sobre la ley de consulta se refiere precisamente a qué es lo que ocurre cuando no se llega a un acuerdo o consentimiento entre el Estado y los pueblos indígenas, y cuando existen fundados temores por parte de las entidades estatales de que un proceso de consulta pueda demorar la aprobación de decisiones de inversión económica necesarias para el país, la sentencia del Tribunal no ayuda al logro de consensos, y por el contrario, contribuye a generar incertidumbre sobre la materia. Asimismo, queda en claro que se trata de un punto que corresponde ser evaluado por el legislador democrático y no por la magistratura constitucional.
3. Mandato al Ministerio de Energía y Minas
Para el Tribunal Constitucional, el marco normativo emitido por el Ministerio de Energía y Minas sobre la participación de los pueblos indígenas en los procesos orientados a la adopción de una medida administrativa no puede ser calificado como un proceso de consulta, según el contenido del derecho reconocido en el Convenio 169 de la OIT. Por ello, establece determinadas pautas sobre cómo debe ser realizado este proceso y ordena al Ministerio dictar un marco reglamentario conforme a dicha pautas.
Con ello, el Tribunal está dejando en claro que el Estado peruano no cuenta con un marco regulatorio sobre el derecho a la consulta previa, ni siquiera a nivel reglamentario, fundamento suficiente para que empiecen las demandas antes los órganos internacionales de protección de derechos humanos contra el Estado peruano por haber adoptado determinadas medidas administrativas y legislativas sin respetarse el derecho a la consulta previa.
Además, con el fallo del Tribunal se produce una situación bastante particular, pues el marco reglamentario que dicte el Ministerio de Energía y Minas –si es que lo dicta- tendrá como pauta de referencia una sentencia del Tribunal Constitucional y no una ley expedida por el Congreso de la República. Se estará, por lo tanto, ante un desarrollo reglamentario de un derecho, cuando lo que debería existir es un desarrollo legal del mismo, más aún si se trata de un derecho reconocido en un tratado sobre derechos humanos.