Archivo por días: 26 abril, 2016

¿Primero orientar, luego sancionar? La función orientadora en materia de seguridad y salud en el trabajo

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Camargo Bonifacio, Jhezmyt Nilda
Flores Buendía, Renán Pavel
Ugarte Marcos, Antonia

El cumplimiento de la normativa referente a la seguridad y salud en el trabajo, a diferencia de otras materias sociolaborales, resulta particularmente relevante, dada su estrecha vinculación con la protección de derechos fundamentales de la persona humana, tales como la vida, la integridad física y la salud de los trabajadores. De ahí, el interés del Estado en promover su cumplimiento a través de distintos mecanismos, siendo uno de ellos el de la inspección de trabajo.

Al respecto, el artículo 1° de la Ley N° 28806 (22.07.2006), Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT), establece que son dos las funciones principales que posee la inspección del trabajo: la función de vigilancia y la orientadora. Por la primera, las autoridades inspectivas (la Sunafil y las Direcciones regionales de trabajo) vigilan y verifican el cumplimiento de la normativa sociolaboral, dentro de la cual está comprendida la de seguridad y salud en el trabajo, por parte de los empleadores y demás sujetos responsables, y en caso de su incumplimiento, impone las respectivas sanciones. En cambio, por la función orientadora, las autoridades informan a los empleadores y otros sujetos responsables, así como a los trabajadores, sobre aspectos generales de la normativa sociolaboral, con el fin de incentivar su cumplimiento voluntario.

Sobre el particular, se debe considerar que en materia de seguridad y salud en el trabajo, la inspección del trabajo debe tener ciertos matices de diferenciación con la inspección en general, debido a la especial relevancia que tiene el fomento de la cultura de prevención entre las empresas. Entre estas particularidades, se puede señalar que en un sistema de inspección en materia de seguridad y salud para el caso de las MYPES debería privilegiar la función orientadora antes que la sancionadora, debido a que se trata de un sector donde se producen la mayor parte de los accidentes de trabajo. En estas empresas su implementación es más difícil, debido principalmente al costo que les supone en la actualidad.

En la línea de lo antes señalado, la política nacional de seguridad y salud en el trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 002-2013-TR (02.05.2013), estableció como uno de sus objetivos, el de promover el cumplimiento de la normativa relativa a la seguridad y salud en el trabajo, mediante el fortalecimiento de la fiscalización y la promoción de mecanismos de autoevaluación de los sistemas de gestión. En relación a la fiscalización, el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (2014-2017), estableció como una de sus líneas de acción, el desarrollo de metodologías especiales de orientación técnica para las micro y pequeñas empresas (MYPES). Pero no señaló la política de anticipar la función orientadora a la sancionadora para el caso de las MYPES.

Posteriormente, de acuerdo a la única disposición complementaria transitoria de la Ley N° 30222 (11.07.2014), Ley que modifica la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, y sus normas complementarias, aprobadas por Decreto Supremo N° 010-2014-TR (20.09.2014), se estableció que durante el plazo de tres años, a partir de la entrada en vigencia de la Ley, el Sistema de Inspección del Trabajo debe privilegiar acciones orientadas a la prevención y corrección de conductas infractoras. Se estableció, entre otras cosas, que la autoridad inspectiva debe desarrollar actuaciones de orientación previa a las de fiscalización del cumplimiento de obligaciones sociolaborales, con la finalidad de informar a los empleadores sobre el incumplimiento de sus obligaciones. Además, se dispuso que si en una diligencia inspectiva el inspector de trabajo verifica la existencia de una infracción sociolaboral debe emitir un acto de requerimiento a fin que el empleador subsane su conducta infractora, de hacerlo se concluye la inspección. En caso contrario, la inspección continúa, emitiéndose el acta de infracción, dándose por iniciado el procedimiento sancionador. De este modo, se estableció un régimen temporal, en el que se privilegia acciones de orientación antes que las de sanción, de manera general, para todas las empresas.

Para dar cumplimiento a las disposiciones anteriores la Sunafil emitió la Directiva N° 002-2015-SUNAFIL/INII, denominada: “Pautas para la aplicación del privilegio de la prevención en la programación de operativos de fiscalización y acciones de orientación”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 064-2015-SUNAFIL (09.04.15), disponiendo que con la finalidad de privilegiar acciones orientadas a la prevención y corrección de conductas infractoras se efectuará la programación de operativos de orientación; así como la programación de eventos de difusión y capacitación, dirigidas prioritariamente a las MYPES. Asimismo, la Directiva precisa que aquellas acciones no es aplicación para la programación de operativos de fiscalización sobre materias vinculadas a los derechos fundamentales laborales, ni al registro de trabajadores en la planilla electrónica, debido al grado de vulneración de derechos que éstos representan.

En consecuencia, se puede concluir que si bien la función de vigilancia complementa a la función de orientación, pues para exigir el adecuado cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, es necesario que el sujeto obligado conozca primero esta normativa. La actuación de estas funciones no necesariamente tiene un orden en el tiempo, ni una ponderación por el grado de importancia. Empero, habrán circunstancias que justifiquen antelar las acciones de orientación a las de sanción, como puede ser por ejemplo durante un plazo de implementación de una nueva normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, o por la especial dificultad de su cumplimiento en ciertos sectores, como en el caso de las MYPES. Siempre que se mantenga constante la función sancionadora para aquellas trasgresiones más graves.