Archivo por meses: abril 2016

¿Primero orientar, luego sancionar? La función orientadora en materia de seguridad y salud en el trabajo

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Camargo Bonifacio, Jhezmyt Nilda
Flores Buendía, Renán Pavel
Ugarte Marcos, Antonia

El cumplimiento de la normativa referente a la seguridad y salud en el trabajo, a diferencia de otras materias sociolaborales, resulta particularmente relevante, dada su estrecha vinculación con la protección de derechos fundamentales de la persona humana, tales como la vida, la integridad física y la salud de los trabajadores. De ahí, el interés del Estado en promover su cumplimiento a través de distintos mecanismos, siendo uno de ellos el de la inspección de trabajo.

Al respecto, el artículo 1° de la Ley N° 28806 (22.07.2006), Ley General de Inspección del Trabajo (LGIT), establece que son dos las funciones principales que posee la inspección del trabajo: la función de vigilancia y la orientadora. Por la primera, las autoridades inspectivas (la Sunafil y las Direcciones regionales de trabajo) vigilan y verifican el cumplimiento de la normativa sociolaboral, dentro de la cual está comprendida la de seguridad y salud en el trabajo, por parte de los empleadores y demás sujetos responsables, y en caso de su incumplimiento, impone las respectivas sanciones. En cambio, por la función orientadora, las autoridades informan a los empleadores y otros sujetos responsables, así como a los trabajadores, sobre aspectos generales de la normativa sociolaboral, con el fin de incentivar su cumplimiento voluntario.

Sobre el particular, se debe considerar que en materia de seguridad y salud en el trabajo, la inspección del trabajo debe tener ciertos matices de diferenciación con la inspección en general, debido a la especial relevancia que tiene el fomento de la cultura de prevención entre las empresas. Entre estas particularidades, se puede señalar que en un sistema de inspección en materia de seguridad y salud para el caso de las MYPES debería privilegiar la función orientadora antes que la sancionadora, debido a que se trata de un sector donde se producen la mayor parte de los accidentes de trabajo. En estas empresas su implementación es más difícil, debido principalmente al costo que les supone en la actualidad.

En la línea de lo antes señalado, la política nacional de seguridad y salud en el trabajo, aprobado por Decreto Supremo N° 002-2013-TR (02.05.2013), estableció como uno de sus objetivos, el de promover el cumplimiento de la normativa relativa a la seguridad y salud en el trabajo, mediante el fortalecimiento de la fiscalización y la promoción de mecanismos de autoevaluación de los sistemas de gestión. En relación a la fiscalización, el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (2014-2017), estableció como una de sus líneas de acción, el desarrollo de metodologías especiales de orientación técnica para las micro y pequeñas empresas (MYPES). Pero no señaló la política de anticipar la función orientadora a la sancionadora para el caso de las MYPES.

Posteriormente, de acuerdo a la única disposición complementaria transitoria de la Ley N° 30222 (11.07.2014), Ley que modifica la Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo, y sus normas complementarias, aprobadas por Decreto Supremo N° 010-2014-TR (20.09.2014), se estableció que durante el plazo de tres años, a partir de la entrada en vigencia de la Ley, el Sistema de Inspección del Trabajo debe privilegiar acciones orientadas a la prevención y corrección de conductas infractoras. Se estableció, entre otras cosas, que la autoridad inspectiva debe desarrollar actuaciones de orientación previa a las de fiscalización del cumplimiento de obligaciones sociolaborales, con la finalidad de informar a los empleadores sobre el incumplimiento de sus obligaciones. Además, se dispuso que si en una diligencia inspectiva el inspector de trabajo verifica la existencia de una infracción sociolaboral debe emitir un acto de requerimiento a fin que el empleador subsane su conducta infractora, de hacerlo se concluye la inspección. En caso contrario, la inspección continúa, emitiéndose el acta de infracción, dándose por iniciado el procedimiento sancionador. De este modo, se estableció un régimen temporal, en el que se privilegia acciones de orientación antes que las de sanción, de manera general, para todas las empresas.

Para dar cumplimiento a las disposiciones anteriores la Sunafil emitió la Directiva N° 002-2015-SUNAFIL/INII, denominada: “Pautas para la aplicación del privilegio de la prevención en la programación de operativos de fiscalización y acciones de orientación”, aprobado por Resolución de Superintendencia N° 064-2015-SUNAFIL (09.04.15), disponiendo que con la finalidad de privilegiar acciones orientadas a la prevención y corrección de conductas infractoras se efectuará la programación de operativos de orientación; así como la programación de eventos de difusión y capacitación, dirigidas prioritariamente a las MYPES. Asimismo, la Directiva precisa que aquellas acciones no es aplicación para la programación de operativos de fiscalización sobre materias vinculadas a los derechos fundamentales laborales, ni al registro de trabajadores en la planilla electrónica, debido al grado de vulneración de derechos que éstos representan.

En consecuencia, se puede concluir que si bien la función de vigilancia complementa a la función de orientación, pues para exigir el adecuado cumplimiento de la normativa de seguridad y salud en el trabajo, es necesario que el sujeto obligado conozca primero esta normativa. La actuación de estas funciones no necesariamente tiene un orden en el tiempo, ni una ponderación por el grado de importancia. Empero, habrán circunstancias que justifiquen antelar las acciones de orientación a las de sanción, como puede ser por ejemplo durante un plazo de implementación de una nueva normativa sobre seguridad y salud en el trabajo, o por la especial dificultad de su cumplimiento en ciertos sectores, como en el caso de las MYPES. Siempre que se mantenga constante la función sancionadora para aquellas trasgresiones más graves.

La Red Integrada de Información sobre Seguridad y Salud en el Trabajo a propósito del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2014-2017

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“La salud es la riqueza real y no piezas de oro y plata”
Mahatma Gandhi.

Renzo Fabrizio Cárdenas Vargas *
Lucía Tello Concha **

El Consejo Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo con fecha 12 de Diciembre de 2013 aprobó el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2014 – 2017 (en adelante el Plan Nacional), el mismo que cuenta con seis ejes de acción importantes, siendo el segundo el referido a la “Información”.

Este último contiene un objetivo general y dos específicos; no obstante ello, nos centraremos en su objetivo general que ad litteram señala: “Fomentar una red integrada de información sobre seguridad y salud en el trabajo que promueva la elaboración, implementación y evaluación de las acciones de promoción y prevención” . [1]

En efecto, se resalta la importancia de implementar esta Red Integrada de Información en concordancia también con su primer objetivo específico, pero según lo investigado aún no se concretizaría esta tarea. Entonces ¿podríamos afirmar que nuestro objetivo sobre las acciones de promoción y prevención aún está lejos de ser una realidad?

A puertas de culminar la vigencia del Plan Nacional en el 2017 podemos rescatar algunos aspectos que han sido positivos con respecto a la información. Ocurre que desde el 2003 a la actualidad se han venido desarrollando un Sistema Integrado y Centralizado respecto de las notificaciones de accidentes y enfermedades a cargo del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) creado mediante D.S. 008-2010-TR. Se cuenta en la actualidad con una base de datos centralizada y coordinada entre ESSALUD y el MTPE pero sólo en lo que respecta a los accidentes de trabajo.

En el año 2003 se percibía un clima de desconfianza de los empresarios sobre el uso de información de accidentes de trabajo[2]. Es difícil medir la evolución de este punto, pero en la práctica se verifica una conducta de cumplimiento, aunque no se llega al nivel deseado.

Es necesario difundir una cultura de prevención ex ante, que es de suma importancia para prevenir los accidentes y las enfermedades en el trabajo, porque en su mayoría se busca integrar información sobre accidentes y sucesos acaecidos –que también es importante– pero se ha obviado la sistematización de información sobre acciones preventivas.

Ahora bien, una interrogante: ¿El tiempo de vigencia del Plan Nacional en el Perú para lograr cumplir todos sus objetivos es insuficiente? Es probable que así sea, si se tienen por ejemplo el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo de Colombia “hacia una cultura preventiva” cuya vigencia es desde 2013 al 2021[3].

Más que un problema cronológico se considera que sería un tema de compromiso por parte del Estado en dar cumplimiento a lo que está programado como puntos relevantes en el referido Plan Nacional. A la fecha no tenemos avances concretos y todas las medidas que se adoptan en materia de Seguridad y Salud en el Trabajo se hacen, prácticamente a ciegas porque no se cuenta con un sistema de información articulado, confiable y oportuno.

Consideramos que para poder dar un impulso importante y cumplir con nuestro objetivo general es preciso conocer el estado real de la situación en Seguridad y Salud en el Trabajo por parte de empresarios y trabajadores.

Y precisamente este es el contenido del objetivo específico 2: “Propiciar y difundir la realización de encuestas e investigaciones de temas relacionados a la seguridad y salud en el trabajo que permitan caracterizar la problemática, adoptar medidas a favor de la cultura de prevención y evaluar su impacto”.

Este objetivo tiene como principal línea de acción: “el realizar una Encuesta Nacional para trabajadores sobre las condiciones y ambientes laborales”.

Han transcurrido tres años de la aprobación del Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y hasta la fecha no se ha realizado esta encuesta, lo que traería como consecuencia el retraso en las acciones de promoción y prevención citadas en el objetivo principal.

¿Cómo podemos implementar una cultura de prevención si desconocemos la real situación de los trabajadores en estos temas?

La preparación tanto de empleadores como de trabajadores parece ser crucial si queremos evitar daños a nuestros trabajadores, porque la riqueza real de una empresa está en sus trabajadores. Si estos están debidamente atendidos y mejor aún con adecuadas medidas de prevención para evitar accidentes, entonces su capacidad productiva no cesará y esto traerá como consecuencia una mayor productividad y mayores beneficios económicos, mayor confianza del trabajador para soportar tareas encomendadas que impliquen un riesgo a su persona.

Por otro lado, las empresas no tendrán que sobrellevar las consecuencias económicas de accidentes laborales, siempre funestos y que tren consigo una carga emotiva para la familia del trabajador y para la propia imagen de la empresa.

Nada mejor que una cultura de prevención, si queremos dignificar al ser humano y al trabajador, que es el principal motor en el crecimiento y desarrollo de una empresa, por ello el Estado deberá de propiciar el cumplimiento del citado Plan Nacional y que mejor que hacerlo cubriendo una encuesta nacional para conocer nuestra realidad y a partir de ello empezar a fortalecer los puntos más débiles y empezar con una verdadera cultura de prevención a través de la información.

* Abogado por Universidad Católica de Santa María de Arequipa. Asesor Legal Externo de la Municipalidad Distrital de Paucarpata de Arequipa. Alumno del Programa de Segunda Especialidad en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
** Bachiller en Derecho por la Pontificia Universidad Católica del Perú. Alumna del Programa de Segunda Especialidad en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social.
[1] Política Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. Decreto Supremo N° 002-2013-TR.
[2] HAAKER, Enrique. Situación de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el Perú. 2004 [Diapositiva]. Consulta: 16 de abril de 2016.
[3] Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo 2013 – 2021 “Hacia una cultura preventiva” Bogotá – Colombia. Autor: Institucional Ministerio de Trabajo, Coautor: Organización Iberoamericana de Seguridad Social – OISS. Año de publicación 2014.