¿De dónde proviene los S/. 11,620 millones que dispondrían las municipalidades y los gobiernos regionales el 2007?
Por Epifanio Baca y Nilton Quiñones
En su mensaje del 28 de julio, el presidente García señalo: “…ahora los gobiernos regionales y municipales tienen el 70% de esos 16,600 millones y el gobierno nacional solo tiene el 30% del dinero para la inversión…”
De aquí se deduce que, para el 2007 las regiones dispondrían de S/ 11,620 millones para financiar inversiones. Esta cifra así como la afirmación de que ahora las municipalidades y gobiernos regionales manejaran el 70% del total de recursos disponibles para inversiones, sugieren una seria de inquietudes y preguntas. En primer lugar, ¿son reales las cifras anunciadas por el presidente?, ¿por obra de qué decisión ahora los gobiernos subnacionales tienen más recursos y participan más de los recursos de inversión?, ¿esta abundancia de recursos llegara a todas las regiones o solo a unas pocas?.
Si algún ciudadano, periodista o autoridad regional interesado en conocer el detalle de las cifras anunciadas por el presidente García decide consultar la pagina del Ministerio de Economía o de la PCM para acceder a dicha información, probablemente no consiga su propósito porque dicha información no es de fácil acceso como debería. En lo que sigue trataremos de descifrar estas cifras y ensayar una respuesta a las interrogantes planteadas.
Las cifras y sus características
Una primera conclusión que permite la revisión de las cifras es que efectivamente las municipalidades y gobiernos regionales del país dispondrán de una suma que bordea los S/. 11,500 millones de soles para inversiones, tal como se puede ver en el cuadro 1 (en nota metodológica anexa explicamos la forma en que se construye el cuadro). Estos recursos, sin embargo, están altamente concentrados en pocas regiones – las productoras de minerales – en donde las municipalidades y gobiernos regionales que más recursos reciben han visto rebasadas sus capacidades para gestionar estos recursos.
En efecto, el 79% del total de estos recursos están asociados a la explotación de los recursos naturales, especialmente la minería metálica (ver gráfico 1). A su vez, las transferencias por concepto del canon minero, gasífero y petrolero están territorialmente concentradas en pocas regiones, es decir, el 75% del monto total beneficia a sólo 6 departamentos (Ancash, Tacna, Cajamarca, Cusco, Moquegua y Pasco), lo cual es producto del esquema actual de distribución del canon (Ley del Canon y sus modificatorias) que prioriza a las zonas productoras (ver cuado del anexo 2). A estos recursos habría que añadir los recursos que vienen del “aporte voluntario” de las empresas mineras que por ser fondos privados no los consideramos. Las regiones que no disponen de recursos en explotación en su territorio no reciben nada. La descentralización de los recursos de la que habla el presidente García tiene estas características, de las cuales no se habla.
La alta dependencia de los recursos minerales y la inequidad en la distribución son las principales características de las transferencias del canon. Esta segunda característica – el de la inequidad – se ha hecho más evidente con la decisión que tomó el Congreso de transferir el canon minero en una sola entrega (antes se transfería en doce cuotas mensuales a lo largo de un año que iba de junio a mayo del año siguiente). Entonces, contra la imagen que se trató de sugerir a través de los medios – con el presidente mostrando cheques gigantes – las transferencias realizadas a las regiones no las decidió el gobierno, lo único que hizo fue cumplir con lo que las normas establecían.
La magnitud cada vez mayor que estos recursos han ido cobrando se debe, principalmente, al aumento extraordinario en el precio internacional de las materias primas, especialmente de minerales como el cobre, oro, zinc, situación que hizo crecer las utilidades netas de las empresas a niveles sin precedentes en la historia de nuestra economía. En vista que el canon minero que se obtiene aplicando el 50% al impuesto a la renta que declaran las empresas extractivas, su magnitud ha crecido con la misma rapidez que las utilidades.
Las implicancias del aumento en las transferencias
Debido a que gran parte de los recursos transferidos se concentra en pocas regiones, al interior de las cuales se reproduce en buena cuenta la inequidad en la distribución de los recursos. Entonces, resulta que la gestión de la mayor parte de estos recursos ha quedado en manos de unos pocos gobiernos regionales y de no más de unas cincuenta municipalidades. También es conocido que la capacidad de gestión de estas entidades se ha visto largamente rebasada por la magnitud de los recursos disponibles, por lo que, en el corto plazo (léase un año) es imposible que gasten la totalidad de estos recursos porque sus capacidad institucional no lo permite. Y esto hay que aceptarlo claramente, pues tratar de hacerlo llevaría a malgastar estos recursos, lo que sería peor. La pregunta relevante que debe plantearse cada municipalidad y gobierno regional es qué monto pueden ejecutar anualmente asegurando una buena calidad en el gasto en los próximos 3 a 4 años.
Para ilustrar lo dicho pongamos un ejemplo. En el departamento de Ancash – que tiene un total de 164 distritos – al municipio distrital de San Marcos donde su ubica la empresa Antamina, se le ha transferido mas de S/ 211 millones por canon a junio del 2007, monto que representa el 17% de las transferencias de canon a los municipios de la región. Es de esperar que la municipalidad de San Marcos que hasta el año 2004 gestionaba un presupuesto anual de S/ 571 mil soles, tenga muchas dificultades para gestionar los S/ 211 millones que acaba de recibir, para no hablar de los que vendrán el año próximo por igual monto.
Si queremos que estos recursos sean empleados para financiar proyectos pertinentes y asegurando calidad en el gasto, no podemos dejar que municipios como los de San Marcos afronte sus problemas solo. Aquí es necesario acciones de cooperación y coordinación con el gobierno nacional y el gobierno central y la misma empresa, con la finalidad de fortalecer la capacidad de gestión de esta municipalidad y ayudarlo a concebir proyectos que tengan un impacto mayor al local. Ahora más que nunca se necesitan esfuerzos de cooperación intergubernamental (entre sectores y entre niveles de gobierno), lo que no apareció en el mensaje presidencial, en cambio si se hizo un llamado para descentralizar los pedidos de la gente. Nos parece que ambas cosas son necesarias.
En suma, todos los análisis apuntan a que el principal obstáculo para acelerar el ritmo de las inversiones públicas es el déficit de capacidades técnicas e institucionales para gestionar inversiones, lo que afecta a todas las instituciones públicas, del nivel central, regional y local. Por consiguiente, si no se toman medidas rápidas para ir levantando este obstáculo, por más que se haya flexibilizado las exigencias del SNIP y las del CONSUCODE, es poco probable que se produzcan cambios significativos en el ritmo de las inversiones. Esta afirmación es especialmente válida para realidades como la de San Marcos.
Anexo 1:
Notas metodológicas sobre transferencias a GR y GL
Si algún ciudadano o periodista interesado en conocer el detalle de las cifras anunciadas por el presidente García quisiera acceder a dicha información saldrá confundido y decepcionado, pues dicha información no se encuentra disponible en forma accesible en el portal del MEF, ni en la PCM. Este anexo explica la forma en que hemos construido el cuadro 1.
Las fuentes que alimentan de recursos para inversiones a las municipalidades y gobiernos regionales son las siguientes, en orden de importancia: el canon, sobrecanon y regalías donde el canon minero tiene mayor peso; b) los saldos de balance del canon del año 2006; c) el excedente del remante de utilidades; d) el Foncomun y; e) los Recursos ordinarios para inversiones (antes FONCOR)
Canon, sobrecanon y regalías
Hasta junio 2007, según el Portal de Transparencia Económica del MEF, se ha transferido S/ 6,120 millones, de los cuales S/ 5,157 millones corresponde a canon minero. Se debe considerar que esta transferencia por canon minero, corresponde a: a) las transferencias que se hicieron de enero a mayo del 2007, correspondiente al canon generado el 2005 , b) al canon transferido “de golpe” en junio del 2007, en virtud a lo que dispone la Ley de Presupuesto del 2007, corresponde al generado el año 2006. Producto de este cambio, debe quedar dicho, no habrá más transferencias por canon minero hasta junio del 2008.
Para los otros tipos de canon, especialmente el petrolero y el gasifero, hemos asumido conservadoramente que las transferencias del segundo semestre serán similares a las del primero. Por consiguiente, el monto total de canon proyectado que recibirán las regiones en el 2007, bordaría los S/ 6,970 millones.
Saldos de balance del canon
Si bien no es una fuente de financiamiento, pero cada año se incluye en el presupuesto modificado, los saldos no ejecutados del año anterior, los cuales han ido creciendo conforme aumentaban las transferencias por canon y regalías en los últimos dos años. El saldo de balance del año 2006 para los gobiernos regionales y locales habría sido del orden de S/ 1,413 millones . Este monto se incluye en el presupuesto 2007 mediante créditos suplementarios.
El FONCOMUN
Por concepto de FONCOMUN , al 30 julio del 2007 se ha transferido a las municipalidades S/ 1,561 millones de soles, según el Ministerio de Economía y Finanzas . El 93% del FONCOMUN esta conformado por dos puntos porcentuales del IGV, y la diferencia viene del impuesto al rodaje. Según el Marco Macroeconómico Multianual 2008-2010 la recaudación por IGV para el 2007 se incrementará en más de 12%. Utilizamos esta cifra proyectamos que las transferencias del FONCOMUN serán del orden de S/ 2,675 millones (las transferencias del 2006 fueron de S/ 2,389 millones de soles). Y suponiendo que los gobiernos locales destinan en promedio el 40% del FONCOMUN a inversiones, proyectamos que los gobiernos locales destinarían S/ 1,070 millones a inversión por concepto de FONCOMUN en el 2007.
El excedente del reporto de utilidades
Este es un concepto relativamente nuevo que proviene de la participación de los trabajadores directos en las utilidades de las empresas. El excedente que queda luego de distribuir utilidades entre trabajadores (18 sueldos máximo) y realizar el aporte al Fondoempleo, es entregado al gobierno regional respectivo. El caso más representativo se da en Ancash, donde Antamina transfirió al gobierno regional US$ 140 millones por este concepto en el 2007. Para estimar el monto total utilizamos los mismos montos que se han transferido el 2006, supuesto conservador porque las empresas en su mayoría han obtenido mayores utilidades y por lo tanto el excedente debería ser mayor. El monto estimado es de S/ 533 millones.
Recursos Ordinarios
Esta es otra fuente de transferencias que financia proyectos de inversión en los gobiernos subnacionales. En el caso de los gobiernos regionales, aquí se ubica los recursos de lo que fue el Fondo de compensación regional FONCOR. Según la Ley de Presupuesto 2007, por la fuente de Recursos Ordinarios las municipalidades disponen S/ 227 millones para inversiones; y los gobiernos regionales disponen un presupuesto modificado (PIM) de S/ 1,148 millones, a junio del 2007, según información brindada por el MEF. Sumando ambos montos obtenemos un total para inversiones por esta fuente de S/ 1,376 millones.
En conclusión, los gobiernos regionales y las municipalidades dispondrían para inversiones un total de S/ 11,363 millones, cifra que se aproxima a lo anunciado por el presidente. Sin embargo, se debe considerar que los recursos del canon minero, que representan el 45% del total, no consideran sólo el año 2007 como las demás fuentes, como indicamos los recursos del canon minero van hasta mayo del 2008.
