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Los acontecimientos de Conga en Cajamarca y de Espinar en el Cusco son el resultado de una combinatoria insólita: crecimiento económico basado en los recursos no renovables en regiones con pobreza extrema, combinado con un proceso de descentralización hecho a la peruana, es decir con bastante voluntarismo, poca planificación y con mucha improvisación política.

Un primer tema que llama la atención es que, tanto el Presidente de la Región Cajamarca como el Alcalde de la Provincia de Espinar, tienen en común dos cosas: de un lado, tienen una baja capacidad de ejecución de sus presupuestos de inversión, sobre todo en infraestructura básica y, de otro, tratan de que la actividad minera en su ámbito de gobierno se paralice o en el menor de los casos que dicha actividad funcione en los términos que ellos quisieran, es decir aumentando la tributación o las donaciones de acuerdo a su criterio. Curioso que quienes no pueden ejecutar sus propios presupuestos quieran dejar de tener ingresos -si la actividad se paraliza- o tengan más recursos si la actividad continúa. Pareciera que el tema de los ingresos no es el problema, sino el de imponer o de ser escuchado su punto de vista, se trata pues de un tema de poder.

En verdad es una situación intrigante, que tratamos de entender.

Para varios analistas, cada una de estas autoridades responde a proyectos políticos que se aprovechan de una coyuntura que ellos mismos la crean, para crecer políticamente o para promover sus candidaturas o sus partidos políticos. No les importa poner en juego la vida de sus electores o seguidores -por momentos pareciera que buscan muertes- a raíz del exacerbamiento de los conflictos y del enfrentamiento con las fuerzas del orden. Todo es ilusión menos el poder.

Para otros, el problema es la falta de atención del gobierno central y del Estado (del cual ellos hacen parte), que ante una serie de demandas de los pobladores de estos lugares, ni éste ni el anterior gobierno tuvieron capacidad de atenderlas y de manejar políticamente los conflictos latentes, es decir tenemos un Estado débil con gobiernos basados en alianzas políticas muy frágiles, que no son capaces de cumplir con sus funciones. Como resultado cada demanda social se exacerba al extremo.

Nos parece que ante un panorama con varias lecturas, el gobierno bien haría en tomar el toro por las astas y tomar ciertas decisiones. 1. Es imprescindible recuperar el principio de autoridad democrática, sobre todo para llevar a cabo las negociaciones con los conflictivos. Para ello cabe una presentación pública del Presidente de la República, quizás un mensaje a la nación, para señalar el derrotero a seguir. Esto además permitiría que el presidente aclare su ambigüedad frente a estos problemas. 2. Luego habría que dar pautas y líneas para resolver los conflictos: por ejemplo que cualquier alcalde o presidente regional que se ponga a la cabeza de un movimiento contra el gobierno central, renuncie previamente. Pues ellos han sido elegidos para resolver los conflictos y las tensiones y no para provocarlos, cosa de la cual no se han dado cuenta o no han logrado interiorizarla, pues esta es la esencia de la descentralización. 3. Es necesario también retomar el liderazgo del proceso de descentralización. Para ello el gobierno debería crear una instancia de coordinación en la que estén representados los tres niveles de gobierno con una cabeza visible, que actúe como coordinador del proceso y que podría tener rango de ministro. Con lo cual la PCM dejaría de ser la instancia promotora de la descentralización, por definición la descentralización debería estar a cargo de una instancia descentralizada, como era el Consejo Nacional de la Descentralización de hace dos gobiernos. 4. Finalmente, debería haber una mayor descentralización administrativa, básicamente una transferencia de funcionarios del gobierno central a los gobiernos regionales para facilitar la ejecución de los proyectos. Esto debería ir acompañado de mejora en los sueldos de la administración pública.

Para terminar, todo esto se debe a que hay muchos recursos, tanto por el lado de la producción hay más ingresos de las empresas, en consecuencia, por el lado del estado que tiene más recursos fiscales, que despiertan la ambición y los apetitos de gobernantes y funcionarios con bajas credenciales éticas y morales, que buscan la forma de medrar y de jalar aguas para sus molinos. Lo que no entienden los aprendices de gobernantes es que todos estos ingresos tienen fecha de caducidad: cuando se acaben los minerales o el gas, o cuando los precios internacionales de las materias primas bajen. Por ello, en esta época de vacas gordas cabe utilizar todos los recursos para mejorar infraestructura, calidad educativa, salud, etc. para que cuando vengan las vacas flacas, hayan otros medios para seguir produciendo, generando ingresos y empleo.

Lima 30 de mayo 2012
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Por alguna razón las cosas que se hacen en el Perú tienen un sello bien peruano. Es decir, se las emprenden sin saber exactamente a donde llegar, con generosas dosis de improvisación, con bastante sustento ideológico y lo curioso es que, en muchos casos funcionan, aunque sin controlar el derrotero a seguir. Este es el caso del proceso de descentralización en curso.

La descentralización se reinició en cumplimiento de una promesa electoral del gobierno de Alejandro Toledo, pues el anterior proceso liderado por el primer gobierno de Alan García había naufragado en las autocráticas aguas del fujimorato. La descentralización estatal era la reforma mágica que podría resolver el viejo trauma del centralismo y todos los postulantes al gobierno en el 2001 la prometían.

Llegado el momento, se modificó la Constitución del 1994, se dio la ley de descentralización seguida de varias otras normas. Pero se cometió el error de crear tantos gobiernos regionales como departamentos, probablemente para eludir el complejo problema de la conformación de regiones a partir de la integración de departamentos contiguos. Esta falla de origen ha generado no pocos obstáculos para que la descentralización sea un vehiculo para solucionar varios problemas originados en el centralismo político y en la concentración económica territorial.

La descentralización es un medio y un fin. Es un medio para lograr desarrollo económico y humano, y para profundizar la democracia. Es un fin, en la medida que debe contribuir a transformar la cultura política y económica. Quizás por ello no es fácil analizar lo avanzado, puesto que se espera que la descentralización resuelva los problemas del estado centralista y al mismo tiempo genere desarrollo regional y local. De hecho la normatividad existente mantiene esta ambigüedad, que a menudo sirve para avanzar, como también para frenar.

El proceso ya ha cumplido su primera década, hemos elegido ya tres gobiernos regionales consecutivos y varios más de gobiernos locales. Pero la pregunta obvia es: ¿qué ha cambiado la descentralización? ¿ha contribuido a un mayor crecimiento económico? ¿ha reducido las desigualdades? ¿está corrigiendo el crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones?¿se ha hecho más eficiente el suministro de bienes servicios públicos?¿ha contribuido a mejorar y consolidar la democracia? ¿el Estado peruano funciona mejor con tres niveles de gobierno? Son preguntas que trataremos de responder de manera impresionista, en algunos casos con evidencia existente y en otros de manera deductiva a partir de hechos o indicios. Obviamente, está pendiente una buena evaluación de este proceso.

No nos parece que la descentralización haya contribuido a un mayor crecimiento de las regiones y de las localidades, en la medida que el principal inversionista público sigue siendo el gobierno central y, debido a una normatividad bastante rígida e incapacidad de gestión, la mayoría de los gobiernos regionales no han logrado invertir todo los recursos con que cuentan. El caso de los recursos no utilizados del canon minero, petrolero o del gas, es muestra que la descentralización no ha logrado generar gobiernos regionales y locales con capacidades suficientes para gestionar sus finanzas y, sobre todo, para coordinar con el sector privado acciones que permitan incrementar y/o asociar la inversión pública con la privada.

¿Se han reducido las desigualdades por efecto de la descentralización? Nos parece que no, a lo que si ha contribuido la descentralización es a disminuir la pobreza, en la medida que los gobiernos locales han contado con más recursos, aunque en general son los programas del gobierno central de alivio a la pobreza los que han contribuido más, sobre todo a reducir la pobreza rural. A contra pelo, en muchos departamentos-región las desigualdades se han incrementado, sobre todo por que las inversiones privadas más importantes no han sido intensivas en trabajo y han tenido limitados efectos multiplicadores en el empleo regional.

Nos parece que el problema del crecimiento divergente entre Lima y el resto de regiones no se está corrigiendo, pese a que hay un mayor crecimiento en algunas regiones distintas a Lima. El problema es que dicho crecimiento se ha hecho dependiente de las importaciones, de tal manera que los crecimientos de una u otra región son relativamente independientes entre si. Es decir, la descentralización no está contribuyendo a integrar económicamente las regiones, nos parece que se está dando un crecimiento paralelo entre ellas. Lo mismo está sucediendo entre cada ciudad y su entorno rural, cuyas relaciones económicas dependen de insumos y capital importados, en gran medida por el abaratamiento relativo del dólar. Por ello es que la pobreza rural disminuye con menor velocidad que la pobreza urbana, pues el crecimiento urbano no las “jala”.

El suministro de bienes y servicios del estado, en sus tres niveles, si parece ir mejorando sobre todo en cobertura, porque los recursos fiscales son mayores que antaño. Sin embargo, se tiene la impresión de que ha faltado una descentralización administrativa efectiva que mejore la capacidad de gestión tanto de gobiernos regionales como locales, con la cual es probable que el suministro sería mayor y mejor, aún con los mismos recursos financieros.

La descentralización está contribuyendo a una mayor democratización de la sociedad peruana, no sólo porque la participación de la población ha aumentado, no sólo eligiendo a sus autoridades, sino en muchos casos participando en mesas de concertación o diálogo, aunque varias de ellas no tengan un carácter vinculante y no hayan mecanismos de control político (accountability). Lo que aún parece en pañales es la creación de un sistema político descentralizado, por el momento hay un turbulento proceso de creación de representaciones políticas, con gran dispersión. La participación y representación política en los gobiernos regionales y locales se rige mayormente por intereses particulares, antes que por intereses colectivos. Por ello, para analizar este fenómeno es mejor utilizar la microeconomía antes que la ciencia política.

¿El Estado peruano está funcionando mejor con tres niveles de gobierno? Si, en la medida que cada nivel de gobierno cumpla con sus funciones. Por ello, es que hay regiones donde la descentralización está funcionando mejor, la región San Martín, varias municipalidades provinciales y distritales, e incluso el propio gobierno central en temas como la construcción de infraestructura ha mejorado su performance. Lo que nos preocupa es que todo esto se deba a la mayor disponibilidad de recursos y no siempre a una mejora de la calidad de la gestión pública descentralizada.

En su conjunto la descentralización está conformando otro estado, está sustentada sobre formas democráticas, pero no está contribuyendo a cambiar la concentración económica territorial, la que está en el origen de la desigualdad de oportunidades en las distintas regiones. Para ello la descentralización es insuficiente, se requiere una combinación de políticas macroeconómicas y sectoriales y coordinación entre los niveles de gobierno, para promover la desconcentración económica.

Lima, marzo 2012

Publicado en la Revista Poder, Marzo 2012 Leer más »

Publicado en el suplemento D 1 de El Comercio lunes 20 de febrero de 2012 Leer más »

Publicado en el suplemento D1 de El Comercio, el 19 de diciembre del 2011 Leer más »

La Lima de hoy es un enorme espacio urbano, en una etapa de crecimiento intensivo “hacia arriba”, lo cual la está llevando a tener una densidad demográfica que la puede hacer invivible si no se cambia la organización gubernamental vigente.

La ciudad de Lima tiene cada vez mayores necesidades de ordenamiento urbano, transporte, agua y desagüe, limpieza, seguridad ciudadana, parques y jardines, energía, condiciones medioambientales y espacios culturales. Todos estos problemas sólo se pueden resolver tomando en cuenta “toda” la ciudad como una unidad de gestión, con una administración diferente a la actual, acorde con su tamaño, necesidades y expansión futura.

En el territorio de Lima-Callao existen dos municipalidades provinciales, 49 municipalidades distritales y dos gobiernos regionales, lo que hace difícil e ineficiente su gobernabilidad.

Lo que necesitan Lima – Callao es crear una Región Metropolitana, con un solo gobierno, centralizado en algunas funciones y descentralizado en otras. Para ello, se requiere de un gobierno metropolitano encargado de resolver y administrar los problemas del crecimiento urbano, transporte, abastecimiento de agua y desagüe, seguridad ciudadana, regulación urbana y medio ambiental. Luego, es necesario crear cuatro zonas de gobierno intermedio: norte, centro, este y sur, conformadas por agrupaciones de distritos capaces de coordinar funciones de limpieza y manejo de desechos, velar por la infraestructura vial, gestionar los programas medio ambientales. Las municipalidades distritales deberían hacerse cargo de la gestión de la educación primaria y secundaria, de la salud básica, de los parques y jardines, actividades culturales y de todas aquellas actividades cotidianas para facilitar el desarrollo humano.

Se necesita de una nueva estructura de gobierno con “competencias centralizadas” para aprovechar las economías de escala, generadas por la extensión de Lima y enfrentar las externalidades creadas por la indivisibilidad del espacio urbano. “Competencias descentralizadas” para mejorar la gestión de servicios y el suministro de bienes. Todo ello, basada en principios de subsidiariedad y equidad -el gobierno metropolitano no debe hacer lo que pueden hacer los gobiernos distritales- y la meso-administración por grandes zonas, para conseguir un mejor uso de los recursos públicos y mayor equidad.

Lima necesita de un serio debate para encarar el problema de gobernabilidad de una megalópolis a punto de colapsar.

Lima, junio 2011

Publicado en el suplemento D1 del diario El Comercio del 27 de junio 2011 Leer más »

El modelo económico que adopta un país es una combinación de dos aspectos: 1. Qué sectores productivos lideran el crecimiento y la integración socio-económica. 2. Qué combinación de estado con mercado se escoge. En consecuencia, el modelo es una mezcla de estructura económica con un esquema institucional, que al interactuar de manera adecuada puede generar crecimiento y desarrollo, y si la combinación no es buena genera subdesarrollo y crisis social. Por ello, la construcción de un modelo que genere desarrollo es una tarea delicada y una gran responsabilidad tanto para el gobernante, para el sector privado como para la sociedad civil.

Pero lo más importante es qué se entiende por desarrollo, que a menudo se confunde por incremento del producto o del ingreso por persona, definición que deja de lado las desigualdades y reduce el problema del desarrollo a los bajos ingresos es decir a la pobreza. El verdadero desarrollo es aquel que mejora las capacidades de las personas, les da acceso a oportunidades para realizar sus proyectos y les permite vivir en libertad. Este es el desarrollo humano.

Obviamente, el modelo económico debería ser el medio para lograr estos fines, por ello que en la parte productiva debe generar no sólo más producción e ingresos, sino oportunidades de empleo, de trabajo, de hacer empresa, de crear e innovar y en la parte institucional debe asegurar la mejor combinación entre lo que hace el mercado y lo que debe hacer el estado.

A menudo se habla de modelo tomando en cuenta una sola de sus partes o modelo primario-exportador o modelo industrial, o privatista pro mercado o estatista. Cuando tomamos en cuenta los dos componentes la pregunta central es ¿Qué combinación mercado-estado es capaz de generar el máximo de producción, ingresos, empleo y oportunidades para todos? La respuesta a esta pregunta nos dirá de qué manera se generará o no desarrollo humano en un país o en una región.

La siguiente pregunta es: ¿de qué depende entonces la combinación mercado-estado? En parte depende de cuanta productividad y cuanta equidad generan los sectores productivos, a mayor desigualdad la necesidad de un estado igualador de oportunidades es incuestionable. Pero también hay determinantes políticos e históricos del tamaño y funciones del Estado. En los países con democracias duraderas y estables el estado tiende a ser mediano, sino grande, así los impuestos cobrados para financiar el estado nunca bajan de 25% del producto nacional, los países europeos tienen incluso ratios por encima del 40% y, sin embargo, tienen sectores privados muy competitivos.

En el Perú podríamos definir el modelo económico como primario-exportador y de servicios, pues son estos sectores los más dinámicos para crear riqueza, generar ingresos, empleo y oportunidades. Sin embargo, este modelo por ausencia de un sector industrial integrado internamente (el sector industrial actual funciona integrado al exterior pues importa la mayor parte de sus insumos, tecnología y maquinarias) genera desigualdad de manera estructural, parte de la cual se refleja en altos niveles de pobreza. Frente a esta desigualdad es obvio que el Estado peruano debería convertirse en el igualador de oportunidades, ingresos y bienestar, pero no lo puede hacer por tres razones: 1. El Estado es chico desde el punto de vista fiscal, pues en su conjunto (gobierno centra, gobiernos regionales y locales) sólo logra cobrar entre 16 y 17% del producto nacional con lo cual no alcanza para resolver la desigualdad estructural de largo plazo. 2. El estado es débil, es decir, que pese a tener recursos fiscales no es capaz de gastar con eficacia tanto para mejorar el bienestar de las personas como para mejorar la infraestructura para la producción, porque su organización ya no corresponde a los problemas actuales, no tiene el personal calificado adecuado, no tiene carrera pública y, además, está infestado de corrupción. 3. El estado no es un promotor del crecimiento de aquellos sectores donde se generarían mayores oportunidades de empleo, de creación de empresas, de innovación. Ha abdicado de una labor crucial en países pequeños y no industriales como el Perú, que es la de promover aquellos sectores de transformación industrial y de incorporación de valor agregado.

Por estas razones, es necesario ajustes en el modelo económico del Perú no para cambiarlo drásticamente sino para hacerlo evolucionar hacia un modelo exportador, industrial y de servicios, requerimos de una integración de todos los sectores y regiones para generar más producción, ingreso y oportunidades. Pero requerimos también un estado que pueda cobrar más de 20% del producto como impuestos, pero que con estos recursos sea capaz de hacer su rol plenamente. Por ello es necesaria una reforma del estado, para que funcione mejor la economía. Un modelo corregido estoy seguro que promovería el desarrollo humano.

Lima, mayo 2011

Publicado en PUNTO EDU PUCP, Lima. Leer más »

La Lima de inicios del siglo XXI es un espacio urbano integrado que habiendo crecido extensivamente hasta fines del siglo pasado, hoy está en la etapa de crecimiento intensivo, lo cual la llevará a tener mayor densidad demográfica por kilómetro cuadrado. En consecuencia, con mayores necesidades de ordenamiento urbano, transporte masivo, agua y desagüe, servicios de limpieza, parques y jardines, energía, condiciones medioambientales y medios de comunicación. Todos estos problemas sólo se pueden resolver tomando en cuenta “toda” la ciudad como una unidad de gestión, por ello que la Región Metropolitana de Lima-Callao debería tener una administración especial, acorde con su tamaño, sus necesidades y su expansión futura.

En el territorio de Lima-Callao se superponen dos municipalidades provinciales, 49 municipalidades distritales y dos gobierno regionales, lo que hace difícil e ineficiente su gobernabilidad. En este contexto proponer la conversión de un distrito grande como San Juan de Lurigancho en provincia es, por donde se mire, una medida poco pensada y agregaría más problemas a los que ya tiene.

Lo que necesita Lima es crear una Región Metropolitana, con un gobierno centralizado en algunas funciones y descentralizado en otras. Para ello, se requiere de un gobierno metropolitano encargado de resolver y administrar los problemas del crecimiento urbano, transporte, abastecimiento de agua y desagüe, seguridad ciudadana y la regulación en materia de medio ambiente. Luego, es necesario crear cuatro zonas de gobierno intermedio: norte, centro, este y sur, conformada por agrupaciones de distritos capaces de coordinar funciones de limpieza y manejo de desechos, actividades culturales, velar por la infraestructura vial, gestionar los programas medio ambientales. Mientras que las municipalidades distritales deberían hacerse cargo de la gestión de la educación primaria y secundaria, de la salud básica, de los parques y jardines y de todas aquellas actividades cotidianas para facilitar el desarrollo humano.

Se necesita de una nueva estructura de gobierno con “competencias centralizadas” para aprovechar las economías de escala, generadas por la extensión de Lima y acometer las externalidades creadas por la indivisibilidad del espacio urbano, y “competencias descentralizadas” para mejorar la gestión de servicios y el suministro de bienes. Todo ello, basada en principios de subsidiariedad y equidad, el gobierno metropolitano no debe hacer lo que pueden hacer los gobiernos distritales, y el fomento de la meso-administración por grandes zonas, pues ello permite mayor racionalidad en el uso de los recursos y mayor equidad.

Nada de esto se podría lograr convirtiendo distritos en provincias. Además, si San Juan de Lurigancho se convierte en Provincia, porque no Villa El Salvador o San Martín de Porras.

Lima necesita de un serio debate para encarar el problema de la gobernabilidad de una megalópolis, que permita llegar a ser una ciudad del primer mundo y no de medidas populistas.

Lima, abril 2011
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Han pasado casi 8 años del inicio de la descentralización estatal democrática. Los apuros con los que se dio el marco legal inicial y la improvisación con que se manejo el completarlo es la primera, pero no la única, causa de que la descentralización no agarre carne, es decir que los tres niveles de gobierno den la sensación de que tienen el control de sus funciones y, sobre todo, tienen una idea de adonde quieren ir. Luego, el predomonio de los equilibrios macroeconómicos nacionales y la ignorancia total de los desequilibrios macroeconómicos regionales están en el origen de la divergencia económica entre Lima y el resto de regiones y las enormes desigualdades de ingresos por regiones, que señalan que no hay crecimiento con igualaciones regionales futuras. Si a esto le agregamos que los intereses políticos, es decir la microeconomía política, tiene un patrón de anteponer los intereses particulares de los que participan en política sobre los intereses colectivos, nos encontramos que la descentralización más importante es la descetralización microeconómica, es decir aquella que permite mejorar los ingresos de las empresas, de aquellos que tienen autonomía de inversión y de aquellos políticos y gobernantes que han visto en el Estado una lugar público donde se puede medrar privadamente. Aquí entramos en un problema del que no se habla, cuál es la ética de la descentralización y para que sirve. La corrupción, la privatización de los recursos públicos por los que están en el poder, la falta de transparencia en las decisiones públicas, la viveza criolla y otros códigos morales propios a los peruanos, son un obstáculo a cualquier esfuerzo descentralista y, lo peor, puede ser la causa de su futuro fracaso.

La pregunta que queda rondando es si con tanto recurso interno y externo, tan altas tasas de crecimiento macro y el grado de inversión, la descentralización ha sido un factor coadyuvante o no. Aún no está demostrado que la descentralización es superior al centralismo. En época de bonanza es difícil apreciar esto, cuando venga la próxima crisis veremos si la descentralización sirve o no.

Enero 2010 Leer más »

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