LA DESCENTRALIZACIÓN: UNA OPORTUNIDAD QUE SE PUEDE PERDER
Efraín Gonzales de Olarte
Publicado en Coyuntura. Análisis Económico y Social de actualidad. CISEPA.
Año 3 número 12, Mayo-junio 2007
Según datos del 2006, el gobierno central controla el 72.7% del gasto público y los gobiernos subnacionales el 27.3% (las municipalidades 11.4% y los gobiernos regionales 15.9%). El año 2000 la figura era otra: el gobierno central gastaba el 92% del total y las municipalidades el 8%. Por el lado del gasto ha habido un progreso descentralizador, por lo menos en las estadísticas y en las responsabilidades del gasto. Esto es un avance. Por el lado de los impuestos la descentralización casi no ha variado la estructura prevaleciente el 2000, es decir el gobierno central cobra el 95% de los impuestos y tributos y los gobiernos municipales el 5%, los gobierno regionales cero. Aquí no hay avances.
¿Habría tenido algún impacto la descentralización del gasto sobre: la producción, el empleo y el bienestar en las diferentes regiones y localidades? Según la escasa información existente el impacto sobre el PBI departamental no es claro, pues parece que aquellos departamentos que han tenido un crecimiento ligeramente mayor que otros, se ha debido mas bien a la inversión privada que a un gasto público más eficientemente administrado. Los impactos sobre el empleo tampoco son significativos, nuevamente con la escasa información existente. Los pocos indicios que se tiene, apuntan a que la desconcentración económica sería la causante de estos resultados, antes que la descentralización estatal. La inversión descentralizada en varios sectores y regiones fuera de Lima estaría impulsando el crecimiento de algunas regiones. La pregunta que se plantea es: ¿esto se debe a la descentralización? o pese a ella, el crecimiento regional tiene una dinámica más bien autónoma
Estas reflexiones plantean dos cuestiones de fondo: ¿para el desarrollo regional y el desarrollo humano en los rincones más alejados del Perú, es más importante la descentralización del Estado o buenas políticas económicas e institucionales? y ¿hasta que punto están siendo conciliadas la descentralización estatal y las políticas económicas?
La idea implícita, en las diferentes normas que rigen la descentralización, es que los gobiernos regionales y municipales deberían ser los impulsores o ejecutores de las política públicas para favorecer el desarrollo territorial. Ellos deberían convertirse en los agentes de cambio y en los líderes del desarrollo desconcentrado, atrayendo a la inversión foránea y enraizando la inversión regional y local, deberían concertar planes de desarrollo, hacerse cargo de la provisión de los servicios públicos básicos como la educación, la salud y la infraestructura básica, en reemplazo de un gobierno central muy lejano y muy indolente.
Se esperaría, entonces, que una nueva estructura del Estado peruano debería mejorar la gestación y administración de las políticas económicas para generar desarrollo desconcentrado. Se ha avanzado en la transferencia de varias funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, pero no se ha avanzado en aquellos aspectos que mejorarían la capacidad de gestión, la capacidad técnica por ejemplo para formular proyectos de inversión o de desarrollo o la capacidad de coordinar con otros gobiernos y con diferentes niveles de gobierno. Es evidente que falta la descentralización administrativa con miras a la acreditación de los gobiernos regionales y municipales, prevista en la ley. Este es un gran problema a resolver y que debe comenzar necesariamente en la definición de las funciones del gobierno central, que hasta ahora no ha sido aprobada por ley.
En nuestra opinión, la única manera de conciliar la descentralización estatal y las políticas económicas es estableciendo una nueva matriz de políticas como la siguiente:
Fuente: Efraín Gonzales de Olarte (2007): DESARROLLO INTEGRADOR, DESCENTRALIZADO Y EXPORTADOR :
“DIDE” (Una vía para el desarrollo humano en el Perú) (En preparación)
Un estado con tres niveles de gobierno, con competencias definidas en cada uno de ellos, diseña y administra políticas nacionales y macroeconómicas, políticas regionales con un fuerte componente de políticas sectoriales para el desarrollo y políticas sociales. La idea central es que el Estado descentralizado debe planear y coordinar su intervención en los tres niveles territoriales: el nacional, el regional y el municipal, con una combinación de políticas capaces de optimizar el gasto corriente y de inversión, teniendo metas de corto y largo plazo. Para ello se requiere de una estrategia de largo plazo, que en nuestro criterio debe buscar el desarrollo integrador, descentralizado y exportador. Es aquí donde el Centro de Planeamiento Estratégico debería jugar un papel crucial, pues esta es una matriz de gobernabilidad para el desarrollo.
Algo así está faltando para encaminar la descentralización desde una perspectiva de reforma del Estado, pero con un objetivo de fondo que sea el desarrollo humano de los peruanos. La descentralización obliga a plantear dicha reforma en otra dimensión y con otros temas. Por un lado, debe permitir consolidar, coordinar y planificar la acción de un gobierno central, 25 gobiernos regionales, 194 gobiernos provinciales y 2028 gobiernos distritales, o sea llevar orden y eficiencia a la gestión pública. Pero, por otro lado, redefine la política, pues la descentraliza en todas sus dimensiones de representación y participación. Aquí el tema mayor es la reforma de la manera de hacer política, es decir la descentralización es un medio para modernizar y democratizar la política.
Sin embargo, ¿cuánto se está avanzando en esta dirección y cuán preparado está el Perú para llevar a cabo reformas tan complejas y sofisticadas? La cruda realidad peruana nos muestra que hay problemas que retrasan o impiden que la descentralización y la reforma del Estado avance, tal como dice el espíritu de las leyes. Por un lado, los recursos financieros con los que cuentan los gobiernos subnacionales son insuficientes para lograr los objetivos planteados por la descentralización, entre otras razones porque el propio Estado es chico en términos fiscales. Sin embargo, por otro lado los distintos niveles de gobierno, incluyendo el central, no tienen capacidad de gasto, principalmente porque, la administración y la burocracia en cualquier nivel de gobierno está en estado crítico, no tienen personal calificado ni capacitado para ejecutar sus funciones, el que tienen está mal pagado (peor aún con la peregrina idea de reducir sueldos de los funcionarios del Estado y de los alcaldes) y no tienen la infraestructura adecuada. ¡Qué paradoja la del Perú, ni con pocos recursos fiscales el Estado es capaz de asignar la totalidad del gasto público! Estamos obviamente, frente a un Estado débil. Obviamente, nos preguntamos si puede tener éxito la descentralización de un Estado débil.
Sin embargo, no sólo hay debilidades, también hay oportunidades y de las raras. En pocas ocasiones se han dado circunstancias tan favorables para que la descentralización estatal, esta especie de utopía que ha acompañado los casi doscientos años que tenemos de República, pueda tener éxito duradero. Entendiendo por éxito, la implantación y funcionamiento fluido del Estado peruano con tres niveles de gobierno, capaces de diseñar y llevar a cabo las políticas macroeconómicas, sectoriales y sociales, que en su conjunto generen mejores condiciones para el desarrollo humano de todos los peruanos.
Desde hace algunos años, el Perú ha entrado en un nuevo ciclo de largo plazo, cuya fase ascendente parece que durará por lo menos uno ocho a diez años más. Es decir, tenemos un horizonte económico con presagios de estabilidad y crecimiento. Por otro lado, las turbulencias políticas de antaño parecen haber pasado a manifestarse en los terrenos de los mecanismos democráticos, como elecciones, mesas de diálogo, protestas callejeras o en las rutas. Es decir, la democracia parece estar consolidándose progresivamente, la prueba es que por primera vez en la historia del Perú, ha habido renovación simultánea de los tres niveles de gobierno en sendas elecciones. El crecimiento agregado y las libertades democráticas parecen generar un horizonte de posibilidades de largo plazo, en un país genéticamente corto placista. Dentro de un panorama así, cualquier reforma que se emprenda tiene mayores posibilidades de tener éxito, pues serán hechas a través de los mecanismos institucionales democráticos, es decir habrá inclusión, además de contar con los recursos económicos y fiscales, que son los que permiten la inversión, el mayor gasto, el incremento de los ingresos y el empleo. Por si fuera poco, la descentralización es una reforma de moda apoyada por organismos multilaterales, países, académicos, por liberales, conservadores y socialistas, es decir hay una corriente de opinión que le es favorable. Política, economía e ideología coinciden, como nunca antes.
Los astros están alineados, sin embargo la pregunta es si los políticos y los agentes económicos lo están también? Nos parece que en el Perú, no estamos sopesando esta coyuntura tan favorable y estamos cayendo en la trampa de criticar lo avanzado y tratar de empezar de nuevo descartando lo logrado. En esta coyuntura favorable, lo más importante es la posibilidad de tener un crecimiento económico sostenido que debe ser aprovechado para revertir el modelo de crecimiento territorial concentrado en Lima y en la costa y, sobre todo, divergente entre Lima y el resto del país. La descentralización puede ser la clave si es que el gobierno actual define una política de Estado, que la prosiga el siguiente gobierno, en la que adopte una estrategia de desarrollo, que integre los territorios y las personas, que sea descentralizada y exportadora (dentro y fuera del país), a lo que hemos denominado el modelo: Desarrollo Integrador, Descentralizado y Exportador. Con una meta como ésta, la descentralización tiene un propósito definido y no se convierte en un fin en sí misma, como estaría volviéndose, dados los retrocesos del gobierno con la supresión del CND y la tardanza de la implementación del CEPLAN.
El objetivo de fondo es que la descentralización estatal debe ser el medio para la desconcentración económica, es decir para que la inversión privada y pública se desconcentre hacia las regiones en actividades generadoras de mayor valor agregado y empleo. Se requiere incrementar la oferta exportadora de cada región y localidad, y simultáneamente deben crecer los ingresos de las regiones, es decir la demanda. El objetivo debería ser que la tasa de crecimiento de las regiones del Perú sea mayor que la tasa de crecimiento de Lima. La descentralización debería promover la convergencia en las productividades y en los ingresos, además de duplicar el ingreso de las regiones en los próximos 10 años.
Lo que ha faltado y sigue faltando es una estrategia de descentralización, lo que hay es voluntad, pero no hay claridad ni en el gobierno central, gobiernos regionales, ni en los políticos y empresarios. Lo que se ha avanzado es importante, pero se podría avanzar mucho más si hubiere una estrategia y un liderazgo claros, pues el tiempo apremia, sólo hay viento a favor por sólo algunos años.
Abril 2007