CONCENTRAR PARA DESCENTRALIZAR
Efraín Gonzales de Olarte

INTRODUCCIÓN

Aunque parezca mentira en el Perú es necesario concentrar para descentralizar. Hay que integrar dos, tres o más departamentos para poder concentrar ciertas magnitudes económicas territoriales, en economías regionales capaces de generar ciertas escalas atractivas para la inversión privada y, que a la vez, puedan contrarrestar el enorme peso económico que tiene la economía limeña. Sólo sobre esta base ha de ser posible la descentralización del Estado en el largo plazo. Y, sólo con descentralización económica y estatal y política será posible un desarrollo humano más equilibrado en todos los rincones del Perú.

Por estas razones, la integración de departamentos en regiones territorialmente grandes es una condición sine quanon para el desarrollo regional y local. Por ello, el negativo resultado del referéndum ha sido un paso atrás para el desarrollo económico desconcentrado, para la consolidación de la democracia y para la reforma del Estado.

Sin embargo, es obvio que la descentralización y regionalización, en un país que por más de quinientos años ha sido centralizado y organizado con una matriz originada en el Estado colonial, no será una tarea fácil. Hacerlo es ir contra un centralismo económico duro y contra una historia duradera contraria a la descentralización, es en verdad un desafío social.

Lo curioso es que desde comienzos de la República y, con mayor énfasis desde inicios del siglo pasado, se fue generando una ideología descentralista, basada en la idea de lo negativo que es el centralismo y lo positivo que sería la descentralización. El centralismo como mal, a menudo confunde el problema económico-territorial de la concentración económica en Lima con el problema institucional del centralismo estatal. Esta confusión lleva a afirmar que la concentración económica de Lima es el origen del subdesarrollo del resto del país y que “chupa” los recursos del resto de regiones. Como además, la sede del gobierno central se encuentra en Lima se asume, no sin razón, que el gobierno funciona para Lima y no para el resto del país.
Como se sabe las ideologías son capaces de mover montañas, transformar países o generar revoluciones. El cambio social tiene un componente ideológico que constituye una fuerza importante, sin embargo para que el cambio social sea exitoso es importante tener sobre todo una percepción objetiva de las cosas. Es aquí donde cabe el análisis de Ciencias Sociales, para evaluar las características reales de los problemas, en este caso de la centralización.

La descentralización es un delicado proceso de reconstitución económica y social a partir de la recomposición de los niveles del Estado, los que abarcan territorios de distintas dimensiones para cumplir sus funciones y servir mejor a los ciudadanos. La descentralización obliga al Estado, en sus tres niveles de gobierno, a representar mejor a los ciudadanos, a hacerlos participar creativa y responsablemente y a suministrar los bienes y servicios de manera más eficiente y equitativa, en cada lugar del territorio nacional. Es en realidad un proceso de reingeniería social que no sólo reforma al Estado en sus funciones ejecutivas, sino que puede transformar los modos de relación de los ciudadanos con el Estado. Por ello, se requiere de un buen diagnóstico socio-económico sobre el centralismo, antes de proponer alguna estrategia de descentralización.

Desde de nuestro punto de vista, la descentralización se está haciendo más con criterio ideológico que con un criterio analítico y técnico. Por ello, el Perú no cuenta con una estrategia para la descentralización y la regionalización, como componentes de un plan de desarrollo regional de largo plazo.

El divorcio entre la idea y la realidad del centralismo sólo se puede allanar con el análisis. La pregunta es si el diagnóstico que se tiene es el adecuado y si es útil para tener una idea de las principales aristas del problema. Como se sabe, un problema mal o insuficientemente definido no es posible resolverlo adecuadamente.

Precisamente, uno de los temas que ha develado el referéndum de noviembre pasado, sobre la integración de departamentos en regiones, es que hay confusión sobre el significado de la descentralización y de la regionalización, sus características y sus fines.

LA ECUACIÓN PRINCIPAL: Desconcentración económica (regionalización) → Descentralización estatal → Desarrollo territorial → Desarrollo humano

A menudo se confunden los medios con los fines. La descentralización y la regionalización son medios para generar desarrollo territorial y, en consecuencia, mejores condiciones para el desarrollo humano en cada lugar del país, que es el fin más importante.

La concentración económica en el espacio y la centralización estatal son expresiones del crecimiento económico desigual, condicionado por tres factores: 1. El territorio, su geografía y sus recursos naturales – tierras, agua, minerales, bosques- han sido y son condicionantes para el asentamiento de la población en determinados lugares, para la producción basada en determinado recurso natural, en consecuencia de la generación de rentas diferenciales que organizan económicamente el espacio. Pero al mismo tiempo limitan el crecimiento, por ejemplo las ciudades no pueden crecer ilimitadamente si no tienen abastecimiento de agua. 2. De la estructura y del patrón de crecimiento económico que ha dependido de la disponibilidad de recursos naturales, del contexto internacional, de la inversión, de la demanda interna y externa, de las distancias y de la disponibilidad de divisas. El modelo primario-exportador semi industrial (PESID) organizó la economía espacial peruana después de la segunda guerra mundial, generando un centro en Lima sobre la base de la industria y servicios y una periferia generadora de divisas, débilmente articulada. 3. Del tamaño y papel del Estado, del tipo de gobierno de turno (democrático, dictatorial, liberal o intervencionista) y del sistema de dominación política. El Estado ha dependido de la recaudación de impuestos de manera centralizada y ha tenido un rol redistribuidor.

La combinación de estos factores ha generado un país con algunas características a tomar en cuenta para las reformas que se proponen: 1. La existencia de un sistema centro-periferia, con relativa articulación entre el centro y las regiones, y muy poca articulación entre las regiones de la periferia. 2. La existencia de regiones económicas cuyo ámbito no necesariamente coincide con las demarcaciones geopolíticas. 3. La existencia de regiones de distinto tipo dependiendo del grado de desarrollo de los mercados en el espacio. Las regiones de la sierra por ejemplo tienen muy débiles mercados de factores, de trabajo y financiero, lo que hace que el grado de integración económica sea bastante bajo, razón por la cual el crecimiento de Lima o de otras regiones no tiene efectos multiplicadores importantes en las otras regiones. En este sentido, el principal problema de la centralización no es precisamente el tamaño de Lima, sino mas bien la relativa desarticulación económica entre localidades, ciudades y departamentos. 4. El efecto distributivo ha sido que el crecimiento, los ingresos y las productividades sean muy diferentes de región a región, e incluso de localidad a localidad. Este sistema centro-periferia no tiene mecanismos endógenos de igualación económica, de ahí que otra de las características territoriales del Perú es la tendencia a la divergencia entre Lima y el resto de regiones y entre la ciudad más importante en cada región y su entorno rural.

En resumen, el problema del modelo económico es que ha generado una concentración económica, con débiles articulaciones económicas (no existe un mercado nacional integrado, sino una serie de mercados locales o regionales débil y parcialmente integrados) debido a la baja división del trabajo y las bajas productividades, lo que genera una desigualdad de productividades, ingresos, oportunidades de empleo y acceso al capital, y en el conjunto un divergencia económica y social. Obviamente, sobre estas bases la insatisfacción y la tensión social en aquellos lugares con menores oportunidades es una realidad que es necesario enfrentar.

Desde el punto de vista de la centralización estatal, que se compone de la centralización fiscal y de la política, su evolución ha estado bastante condicionada a la economía. Por ello, la centralización no se puede resolver sin una desconcentración territorial de la economía. La principal característica de la centralización fiscal es la desconexión de la tributación de su base económica territorial, es decir, si el 85% de los impuestos se cobran en Lima, pese a que aquí no se generan sino en menos de un 45%, no hay una correspondencia entre donde se paga el impuesto y donde se lo recauda. Sobre esta base es que el gobierno central asigna el gasto público de una manera discrecional, con muy poca fiscalización y rendición de cuenta a los ciudadanos que pagan sus impuestos. Esto ha sido posible, también en parte, debido a que dos tercios de los impuestos han sido indirectos o al consumo, en consecuencia impersonales, lo que difumina la identidad del contribuyente.

Desde el punto de vista político, la centralización se define en función de los votos y estos se hallan concentrados en Lima y en las grandes ciudades del Perú, que es donde el Estado asigna la mayor proporción del gasto público corriente y de inversión. La centralización política es el sesgo que se presenta en el Estado, para asignar los recursos públicos en función de las aglomeraciones de votantes, que dada la estrechez de ingresos del Estado, el gasto público refuerza la demanda efectiva de Lima y las grandes ciudades, en desmedro de las ciudades pequeñas y el campo, alimentando así uno de los factores de la concentración económica que es la demanda urbana. Por ello, que cuanto más reducidos los recursos fiscales la tendencia a la concentración económica es mayor.

Por estas consideraciones, la integración de departamentos en regiones grandes o macrorregiones es, en realidad, un paso imprescindible para hacer de la descentralización fiscal el factor de promoción de condiciones para la inversión y la integración regional, es decir para el desarrollo regional. Pero no solamente esto, sino que además al integrarse varios departamentos, en general con fuertes desconfianzas entre ellos, se genera una suerte de obligación de buscar soluciones por consenso o por acuerdos mayoritarios. En otras palabras, se comienza a cambiar la cultura de la desconfianza propia a países desarticulados o con poca integración económica.

Por ello, que aquellos que piensan que la mejor solución para la regionalización es convertir los departamentos en regiones, con gobiernos y recursos fiscales propios, evitando así los enfrentamientos, que se ven constantemente durante el proceso de descentralización en curso, están equivocados o tienen una percepción pasadista. Si esto sucede, no sólo se pierden economías de escala en la producción, mejores posibilidades de recaudación fiscal, economías de diversificación, el aprovechar de una demanda interna capaz de ayudar a definir una oferta exportadora, sino que además se pierde la gran posibilidad de romper con la cultura del centralismo, que no es otra la de sólo protestar y pedir al gobierno en Lima y a reducir sus relaciones con el Centro. La descentralización es por definición un cambio de cultura, de la desconfianza centralista a la confianza y cooperación descentralista, de la tendencia a que Lima o el gobierno central les resuelva sus problemas a resolver local o regionalmente los mismos, en base a acuerdos y esfuerzos propios.

Por todo ello es importante promover la integración de regiones paralelamente a la descentralización estatal.

¿QUE SE PERDIÓ EN EL REFERENDUM?

¿Qué ha perdido el Perú con el referéndum negativo sobre la integración de regiones? Muy simple: el primer paso deliberado hacia el desarrollo regional, mediante la integración económica y geográfica entre departamentos, con las características que acabamos de señalar. Como hemos dicho, el tamaño de Lima y su concentración económica no es el principal problema del centralismo, sino la poca integración de los departamentos y provincias del interior, que con su balcanización económica, nunca lograrán hacer contrapeso a Lima y, por consiguiente, su desarrollo será siempre más lento. El agrupar departamentos en regiones de más de dos millones de habitantes y de más de 800mil habitantes urbanos es una condición para generar economías de escala, juntar economías de diversificación y generar acuerdos entre gobiernos regionales y sector privado sobre inversiones, es decir permite crear las condiciones mínimas para un desarrollo que iguale oportunidades para todas las regiones, hoy concentradas en Lima.

No se logró transmitir la idea central para ir al referéndum, que la integración geográfica es la condición de la integración económica y ésta de la integración política y social y, que en su conjunto crean condiciones muy favorables para el desarrollo regional, sobre la base de la sumatoria de las potencialidades humanas, naturales y físicas con que cuentan los departamentos y provincias que se pensaban integrar.

Se ha perdido una brillante ocasión para empezar un cambio en el patrón de crecimiento económico divergente entre Lima y el resto del país. Peor aún, se ha perdido otra oportunidad de dar bases sólidas a la descentralización en curso, pues, macro-regiones por definición tendrán bases tributarias más grandes y, en consecuencia, mayores recursos para promover la inversión y la infraestructura necesaria para el desarrollo regional.

Lo peor de todo es que, nunca como antes tenemos condiciones favorables para la regionalización y la descentralización, que estamos desperdiciando. Nos hemos olvidado, sobre todo el APRA, que para llevar a cabo una descentralización exitosa se requiere de estabilidad económica (no se puede hacer esta reforma si hay hiperinflación) y una economía fiscal ordenada, que hoy la tenemos. También nos hemos olvidado que en el mundo la descentralización es una reforma apoyada por todos, incluyendo los organismos multilaterales y es considerada una vía para mejorar la democracia, para hacer más eficiente el gasto público, para mejorar la participación de los ciudadanos en las decisiones gubernamentales. Pero lo más importante, no tomamos conciencia que la regionalización y la descentralización sólo se pueden hacer en democracia y que al hacerlas, la democracia se verá fortalecida.

En el resultado del referéndum se han contrapuesto los sentimientos anti-centralistas y la acendrada desconfianza de los peruanos. Por un lado, se supone que los provincianos somos descentralistas por definición, en consecuencia ante un inminente avance anti-centralista como es la regionalización la votación debería haber sido abrumadoramente por el si. Pero por otro lado, quinientos o más años de Estado centralista y de desconfianza con el gobierno central, cualquier propuesta que provenga de éste es dudosa y, peor aún si el gobierno de turno cuenta con una baja aprobación en las encuestas. Además, el proceso estuvo plagado de: falencias legales imputables a un congreso bastante mediocre, ambivalencias gubernamentales, cálculos políticos de los partidos como el APRA y UN, pésimas coordinaciones entre gobiernos departamentales y una falta de liderazgo descentralista que no lo tuvo ni el gobierno ni el CND. El triunfo del no es obviamente el triunfo de la desconfianza tanto en el gobierno central, en el sistema político y en las propias capacidades de las sociedades regionales y de sus habitantes. Este resultado, en realidad constituye una seria llamada de atención sobre la limitada capacidad que tenemos los peruanos de ponernos de acuerdo para hacer reformas importantes en democracia y en paz, máxime si las circunstancias son tan favorables para hacerlas como en la actualidad.

Esta meta del Acuerdo Nacional ha sufrido un duro golpe, no tanto porque el Congreso no aprobó las modificaciones que se suponía habría permitido otros resultados, ni porque el Presidente Toledo no supiera donde estaba y quien podía votar, sino porque desde el inicio el gobierno de Perú Posible no tenía ni idea a donde ir y menos una estrategia para llevar a cabo reformas tan importantes como la descentralización y la regionalización, pero hay que decir que tampoco la oposición la tenía.

¿QUE HACER DE AQUÍ EN ADELANTE?

Mirando al futuro, es necesario replantear el proceso, darle una secuencia y plantear una estrategia para hacerlo, siempre teniendo en mente que el objetivo final es el desarrollo territorial para el desarrollo humano y el perfeccionamiento de la democracia. Proponemos que se definan cuatro etapas para relanzar el proceso de regionalización y descentralización:

1. La primera, es la decisión política que se debe concretar revisando el marco legal, completándolo, concordándolo y difundiéndolo. Esto incluye, sobre todo, cuáles deben a ser las funciones del gobierno central. Uno de los principales problemas del actual proceso ha sido la falta de una voluntad política del gobierno, expresada en la falta de aprobación de un marco legal completo, coherente y muy difundido. Además, ha faltado un claro liderazgo de parte del gobierno para llevar a cabo el proceso, de tal manera que la burocracia del gobierno central tuviera directivas claras que seguir y los propios gobiernos regionales y locales tuvieran un norte a seguir.

2. La segunda es la conformación de regiones definidas en función de las economías regionales, la idea es que las regiones políticas puedan coincidir con las regiones económicas, para dar bases fiscales sólidas y sostenibles. Esta etapa se consolida con un referéndum al cabo de tres o cuatro años, que permita precisar los límites e integrantes de cada región, en función de los resultados con la integración definida por ley en un inicio.

Una falla de origen del actual proceso fue la elección de gobiernos regional sin tener aún constituidas las regiones. La idea era que era mejor esperar que los pobladores revelaran sus preferencias para conformar regiones, uniendo dos o más departamentos, antes que imponer una regionalización “desde arriba”. En teoría esta propuesta parecía razonable y democrática, el único problema es que se olvidaron de dos cosas. Por un lado, que la cultura de 500 años de centralismo y verticalismo no se puede cambiar de un día para el otro y que de manera centralista cada presidente de región trataría de hacer prevalecer su punto de vista casi sin consultar a nadie. Y, por otro, que la regionalización no puede hacerse sobre la base de apreciaciones subjetivas, ya sea sobre las simpatías o antipatías por uno u otro departamento o por uno otro líder político. Aspectos que pesaron mucho a la hora de decidir las integraciones y la conformación de los expedientes técnicos presentados al Consejo Nacional de Descentralización, pero sobre todo a la hora de ir en contra de sus propios acuerdos.

En verdad, un país extremadamente centralista como es el Perú, para descentralizarse, requiere de una suerte de transición que pase de un centralismo benevolente a un descentralismo progresivo. Por ello, inicialmente las regiones deben crearse “desde arriba”, para posteriormente ir definiendo sus límites en base al funcionamiento y a la experiencia de gobierno entre socios, inicialmente “forzados” a organizarse en regiones. Por ello, que proponemos que se creen las 9 regiones que corresponden a sendas regiones económicas, para luego de tres años se vaya a un referéndum, en el cual no sólo se trate el tema de los departamentos (provincias) integrantes de cada región y sus límites, sino también se opine sobre el funcionamiento de los gobiernos regionales, para también corregir las probables fallas que se observen. Las probabilidades de éxito de la regionalización basada en regiones económicas “realmente existentes” es mucho mayor que aquella que se base sobre regiones creadas por voluntad electoral, que depende de factores subjetivos e ideológicos.

3. La tercera es completar la descentralización fiscal, consolidando las responsabilidades de los diferentes niveles de gobierno (central, regional o local) en el cobro de impuestos y de las transferencias y se convalida mediante la capacidad de gasto público, en función de las competencias de cada nivel de gobierno. Esto significa por ejemplo: que no se prometa a los gobiernos regionales que se le va de transferir algunos impuestos sin transferirles funciones, como se hizo erróneamente con los incentivos para la integración de regiones.

La descentralización fiscal es otro proceso que hay que administrar con cuidado, por varias razones. De un lado, la descentralización de la tributación no se puede hacer afectando la estabilidad macroeconómica, esto quiere decir que la transferencia de capacidades de recaudación a los gobiernos regionales y locales sólo se puede hacer si se garantiza que los montos recaudados van a aumentar. Por otro lado, la descentralización del gasto público que constituye la primera fase del proceso debe demostrar que la provisión de bienes, servicios e infraestructura es más eficiente y más eficaz de manera descentralizada. Luego, progresivamente se debe ir hacia la correspondencia fiscal, es decir a que los niveles de gobierno descentralizados sean capaces de financiar sus gastos con los impuestos recaudados en su circunscripción. Cuando se haya alcanzado un alto porcentaje, entonces la descentralización fiscal habrá llegado a su meta.

Obviamente, la descentralización fiscal, con sus distintas etapas, es más fácil de alcanzar si las regiones geo-políticas corresponden a las regiones económicas. De ahí la importancia de la conformación previa de regiones.

4. La cuarta etapa, es la descentralización administrativa, que se deberá hacer en que cada nivel de gobierno, regional y local, tiene sus competencias claramente definidas y los recursos para llevarlas a cabo adecuadamente presupuestadas.

Esta fase, que en términos cronológicos puede ir simultáneamente a la descentralización fiscal, requiere de un plan de descentralización burocrática y de la refundación de una carrera pública descentralizada. Será necesario plantear una estrategia, una secuencia y un “modus operandi” para que, una vez definidas las transferencias de funciones del gobierno central a los gobiernos regionales y locales, se proceda a una reasignación de los funcionarios públicos, a su reciclaje y a la conformación de un nuevo escalafón público descentralizado, que permita la movilidad y el ascenso dentro de cada nivel de gobierno, pero también entre niveles de gobierno, de los funcionarios y empleados. Por ello, la descentralización administrativa es, en realidad, parte de la reforma general del Estado.

Esta secuencia no la hemos podido hacer con este gobierno, pero se puede hacer con otro gobierno que tenga claro lo que es una estrategia de reforma y tenga una conducción política y técnica convincente y coherente. Quizás deberíamos pensar en esto cuando elijamos al próximo gobierno.

REFLEXIONES FINALES

Finalmente, el fracaso de este referendum nos hace descubrir el valor de tener un buen gobierno, un buen presidente, un buen congreso y partidos políticos que piensen menos en sus réditos políticos y económicos y más en el futuro del país. Lamentablemente, los líderes que han participado directa o indirectamente en este proceso han mostrado sus limitaciones y su pequeñez frente a un reto tan grande como es cambiar la geografía de la concentración económica y la sociología del centralismo. El Perú está requiriendo de una clase dirigente más lúcida, menos mediocre y con una perspectiva de Estado de largo plazo, que ojalá la tengamos con el próximo gobierno.

La falta de visión del gobierno, de varios partidos políticos que abogaron por el no, por los propios gobiernos regionales que se opusieron basados en un cálculo político de corto plazo, son los causantes de esta frustración.

Es una pena que cuando las condiciones sean tan favorables, no hayan los hombres y las instituciones capaces de asumir los retos. En el Perú o no existen las condiciones o, cuando existen, no hay quienes las aprovechen, pero raramente confluyen ambas como hoy.
La ingeniería social no tuvo calculistas, estructuralistas y menos un maestro de obra que pudiera construir un edificio con buenas bases y que no se caiga. Esperemos que se tomen las medidas necesarias para relanzar el proceso durante este gobierno y que el próximo tenga la voluntas política y el liderazgo de relanzar la regionalización y la descentralización.

Sin embargo, poco se avanzará si no hay una estrategia para la regionalización y la descentralización, que haga parte de una estrategia para el desarrollo humano, capaz de integrar a la población en la economía y en el Estado descentralizado. Para ello hay que integrar departamentos en regiones fuertes, es decir hay que concentrar antes de descentralizar.

Lima, diciembre 2005