¿QUÉ HACEMOS CON LA EDUCACIÓN BÁSICA PERUANA?

3 respuestas
[Visto: 5894 veces]

El día domingo un artículo de Fritz Du Bois en el diario el Comercio hizo énfasis en algo que ya muchos conocíamos: ocupamos los últimos puestos en educación pública básica, siendo la situación especialmente grave en el caso de la educación primaria, en la cual ocupamos el último puesto en todo el planeta.

La primera pregunta que nos podemos hacer es las razones por las cuales el Estado -directo responsable de la educación pública, como es evidente – ha dejado que esto ocurra. La segunda es establecer el mecanismo para corregirlo, puesto que – esto es verdad de Perogrullo – la educación es elemento base para el desarrollo y bienestar de los pueblos y constituye, sin duda alguna, un derecho fundamental.

Veamos si podemos contestar a la primera de dichas preguntas. Una razón evidente es la clara ausencia de interés del Estado en la inversión educativa y la falta de presupuesto para ellos. Dicha situación ya tiene mucho tiempo y resulta obvio que ha ido empeorando con los años, no obstante que el gasto público en este ámbito se vería plenamente justificado. Pero, como bien señala Du Bois, el problema más grave es la clamorosa falta de capacidad de los profesores, los cuales carecen de los requisitos mínimos para ejercer la docencia, lo cual perjudica directamente a los estudiantes, que luego no van a poder devenir en profesionales y técnicos que aporten al desarrollo del país.

Creo que podemos tener más suerte en contestar la segunda pregunta. Y es que el problema de la pésima calidad de la educación pasa por reconocer que el Estado ha sido un muy mal gestor en todos estos años y que la solución no pasa simplemente por decidir invertir más ni por implementar un discutible mecanismo como la transferencia de las respectivas competencias a los gobiernos locales para que dicha gestión mejore. Es necesario implementar soluciones abiertamente más radicales.

Estas pasan, en primer lugar, por efectuar un programa adecuado de privatización de la educación pública, implementando una estrategia similar a la utilizada en su momento por Chile y Nicaragua, teniendo cuidado de no repetir lo errores cometidos en dichos países. En primer lugar, estableciendo mecanismos para evitar o corregir, en su caso, los posibles fenómenos de corrupción que se generen, en especial por un mal uso de los fondos públicos destinados a la respectiva subvención. En segundo lugar, en su calidad de servicio público, asegurar su prestación continua y universal.

El sustento de la privatización de la educación pública es muy claro. El Estado pasa de subvencionar la oferta – el acceso a escuelas públicas – a subvencionar la demanda de educación básica, la cual será debidamente gestionada por la actividad privada y sometida, eso sí, a la supervisión del Estado. Esta subvención implica transferir fondos, no a las escuelas, sino a las familias de los propios estudiantes, permitiendo acceder a los beneficios de una educación de calidad a aquellos que no la pueden solventar por si mismos.

Los beneficios de lo antes precisado son evidentes. Primero, la posibilidad de acceder a educación de mayor calidad, que es administrada por empresas privadas. De inmediato, la competencia en el mercado elevará los estándares de calidad y estabilizará el costo de la educación básica. En este orden de ideas, es de medular importancia la actuación del Estado, ya no como prestador del servicio, sino como regulador del mismo, impidiendo las ya clásicas distorsiones generadas por la participación del Estado en los citados ámbitos de manera simultánea.

Segundo, la garantía del acceso para todos, gracias a la subvención estatal, la misma que podría provenir de un fondo intangible, debidamente supervisado por el Sistema Nacional de Control. Dicha subvención permitirá a los padres elegir la educación que su hijo o hija va a recibir, a lo cual evidentemente tienen derecho, al margen de su nivel económico. Asimismo, la actuación estatal se sustentará en el principio de subsidiaridad, en tanto la realización directa de la actividad por parte de la misma será excepcional y cuando la actividad privada no se encuentre en capacidad de hacerlo.
Sigue leyendo →

EL CONCEPTO DE CONSTITUCION

19 respuestas
[Visto: 37157 veces]

La Constitución es la norma básica del ordenamiento jurídico de un Estado, encargada de establecer la regulación jurídica del poder político del Estado. En este orden de ideas, definimos Estado como la entidad jurídica ubicada en un ámbito físico determinado y que ejerce poder respecto de un conjunto de personas. En la terminología de Jellynek , el espacio físico en mención se denomina territorio, al conjunto de personas se le denomina pueblo o población y al poder que el Estado ejerce se le conoce como poder político. Es evidente que la ausencia de cualquiera de dichos elementos establece que la entidad ante la cual nos encontramos no es un Estado. Ahora bien, se define en general como poder a la capacidad que tiene una entidad o persona de influir en las conductas de las demás personas.

Desde un punto de vista semántico, el concepto de constitución puede determinarse desde un punto de vista material y desde un punto de vista formal. En el primer caso, la Constitución consiste en la organización, estructural y material, del Estado en cada realidad concreta. Todo estado, entonces, posee una constitución. Este es un concepto político, que proviene del deber ser. Por otro lado, el concepto formal de constitución define a esta como una norma jurídica, que permite regular el poder político, concepto que se enfoca en el deber ser. En este orden de ideas, mientras mayor semejanza exista entre la constitución en sentido material y la constitución en sentido formal de un país, mayor será el nivel de constitucionalismo del mismo y a su vez, mayor el respeto por el Estado de Derecho .

La Constitución opera entonces como la norma que justifica, limita y organiza el poder estatal, estableciendo parámetros al accionar del Estado, definidos por los derechos fundamentales de las personas y por un conjunto de principios, conceptos e instituciones. A la vez, la norma constitucional determina la organización el Estado, en particular, respecto a las atribuciones y funciones de los diversos entes que lo componen.

La Constitución asegura además la existencia de un Estado de Derecho, que consiste en aquel Estado en el cual los derechos fundamentales de las personas se encuentran debidamente garantizados. A su vez, el Estado de derecho descansa en tres conceptos de particular importancia, a los cuales nos vamos a referir más adelante, en diferentes momentos. En primer lugar, el principio de preferencia por los derechos fundamentales, que permite que los derechos constitucionales sean preferidos ante bienes jurídicos que no lo son. En segundo término, el principio de separación de poderes, por el cual las funciones del Estado se encuentran distribuidas entre diversos detentadores de poder estatal, los mismos que se influyen mutuamente. Finalmente, el principio de legalidad, por el cual el Estado en general y la Administración Pública en particular se regulan de manera directa por el ordenamiento jurídico.

1. La Constitución como fuente de Derecho.

En este orden de ideas, la Constitución es fuente de derecho en el ámbito formal y en el ámbito material. En el ámbito formal en tanto define como es que el Estado puede válidamente crear el derecho, es decir, como nacen las expresiones normativas . La constitución señala los órganos legítimos para gobernar y para legislar, su estructura, la competencia, así como el procedimiento que dichos órganos deben seguir para la generación del ordenamiento jurídico. Ergo, si una norma no es aprobada según la constitución, es inválida, siendo inconstitucional por su forma. Para Kelsen, dicha norma no es en buena cuenta una norma jurídica .

Además, en un ámbito más bien material, la Constitución establece los parámetros o estándares respecto de los cuales debe encuadrarse las normas. La constitución contiene principios y derechos que no pueden ser vulnerados por normas de inferior jerarquía. Ejemplos de ello son conceptos como la familia, la salud, la educación, el Estado, la propiedad, la economía social de mercado y otras más. En general, dichos conceptos constituyen lo que se denomina instituciones constitucionalmente garantizadas, siendo los más importantes los derechos fundamentales, respecto de los cuales se establece además un conjunto de mecanismos de protección denominados procesos constitucionales.

2. Función articuladora de la Constitución.

Asimismo, la Constitución es la base de la cual surgen todas las materias, así como los principios fundamentales de cada rama del Derecho. Por ello la norma constitucional desempeña un rol articulador del ordenamiento jurídico de un estado. Evidentemente, los principios más básicos del derecho en general se encuentran expresados en la norma constitucional, sean el derecho civil, el derecho penal, el derecho administrativo, o el derecho tributario.

Por otro lado, la existencia de derechos fundamentales claramente definidos por la norma constitucional configura un límite evidente al comportamiento del Estado, pues la misma no podría vulnerar los mismos, ni limitarlos a menos que exista ley expresa que lo permita en uso del principio de reserva de ley, el mismo que se ha expresado en importante jurisprudencia del Tribunal Constitucional .

Además, existen determinados conceptos que reciben protección jurídica a través del texto constitucional, y que conforman lo que se ha denominado en general institución constitucionalmente garantizada o simplemente garantía institucional. Ejemplos de ello son la familia, el trabajo, la educación, la autonomía universitaria, la autonomía municipal, la economía social de mercado o el principio de subsidiaridad.

Asimismo, la Constitución define la denominada estructura del Estado, por la cual se determinan las funciones y potestades asignadas a cada uno de los organismos que componen dicho Estado, configurando la base estructural del derecho administrativo . En consecuencia, la Constitución establece la existencia del Poder Legislativo o Parlamento, su composición, funciones y limitaciones; la existencia del Poder Ejecutivo, su composición y funciones, así como la organización del Poder Judicial. La Constitución además establece las funciones de los organismos constitucionales autónomos. Estos preceptos constitucionales funcionan no solo como normas fundantes de la Administración Pública, sino que además constituyen limitaciones evidentes a la actuación de la misma.

3. Interpretación constitucional e interpretación conforme a la Constitución.

La interpretación constitucional ofrece interesantes materias de discusión, en especial si consideramos que la citada norma debe interpretarse de manera especial a fin de cautelar los derechos de los particulares y tutelar el Estado de Derecho. En primer lugar, la Constitución debe interpretarse considerando que existe en su interior coherencia. No pueden existir normas constitucionales que se contradigan entre sí, aun cuando se muestren valores contrapuestos. La Constitución se muestra al ordenamiento jurídico entonces como una unidad .

Asimismo, la Constitución debe interpretarse de manera preferente al ser humano, no al Estado. Esta interpretación, denominada favor homine, se encuentra presente en todo el derecho público y se basa en el principio de Preferencia por los Derechos Fundamentales, al cual haremos referencia más adelante. En caso de duda sobre el alcance de una norma de derecho público, debe emplearse la interpretación que resulte ser más favorable al particular.

Por otro lado, las normas jurídicas, y en especial la Ley, máxime si las mismas se aplican a los particulares, deberán interpretarse en armonía con la Constitución. Si existen varias interpretaciones posibles de lo señalado por la ley debe escogerse la que resulte más consistente con lo señalado en el texto constitucional , de tal suerte que la declaración de inconstitucionalidad sea en empleada como un último recurso para darle coherencia al ordenamiento jurídico.

4. La supremacía constitucional y el control de constitucionalidad.

La Constitución goza de la llamada supremacía, puesto que aquella es la norma más importante de las existentes al interior del Estado. Ello implica que el resto del ordenamiento no puede vulnerar lo señalado en la misma, ni por la forma, ni por el fondo. Caso contrario, nos encontramos ante un supuesto de inconstitucionalidad. En este orden de ideas, la propia norma constitucional establece los mecanismos para proteger dicha supremacía, lo cual se conoce como control de constitucionalidad, de los cuales se conocen fundamentalmente dos modelos.

En primer lugar, debemos considerar la tradición constitucional norteamericana, a partir del célebre caso Marbury vs Madison, en el cual se determinó no solo que la Constitución era norma suprema, sino además que los jueces podían inaplicar la norma legal al caso concreto cuando encontraran que la misma se encontraba en desacuerdo con la norma constitucional, no obstante que dicha prerrogativa judicial no se encontraba prevista en la norma constitucional. Dicha facultad se denominó judicial review y conforma lo que se conoce como control difuso .

En el caso europeo la evolución fue diferente, puesto que se determinó la existencia de un ente especializado que tutelara la constitucionalidad de las leyes, de tal forma que los jueces no pueden inaplicar por decisión propia una norma de rango legal . La aparición de dicho mecanismo se dio con la Constitución austriaca de 1920, modificada en 1929 y luego se propagó a la mayor parte de Europa y de ahí a Latinoamérica. El citado ente, que sería denominado Tribunal Constitucional, posee la facultad de derogar la norma en cuestión, a través del uso del denominado control concentrado.

En el caso peruano es necesario señalar que poseemos ambos sistemas de control de constitucionalidad, por cual se considera que poseemos un sistema dual, poco común en el derecho constitucional comparado. En control difuso se encuentra consagrado por el artículo 138° de la norma constitucional y el control concentrado figura en los artículos 200° y 202° del citado cuerpo de leyes. De hecho, el Tribunal Constitucional puede también hacer uso del control difuso cuando resuelve en última instancia procesos constitucionales. Sigue leyendo →

LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

23 respuestas
[Visto: 56480 veces]

La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distinción entre función administrativa y Administración Pública. Y es que, existen entidades que desarrollan funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades del Estado que no ejercen función administrativa, sino de otra índole. Además del concepto negativo (administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción), hay dos criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones estatales: el criterio orgánico y el criterio material o sustancial.

En este orden de ideas es necesario señalar que la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley) señala que la misma es de aplicación para todas las entidades de la administración pública. Sin embargo, no establece que debe entenderse propiamente por Administración Pública, sino que la define a través de las entidades que la conforman, empleando un criterio más bien orgánico .

Desde el punto de vista orgánico (a veces llamado formal), podemos hacer la distinción según el acto sea realizado por un órgano jurisdiccional (que es independiente), administrativo (dependiente) o legislativo (de índole constitucional), y determinar si nos encontraríamos ante una función de tal o cual tipo; pero este criterio es insuficiente y, tomado a la letra, resulta ser erróneo, por cuanto en los órganos legislativos y jurisdiccionales también se realizan funciones administrativas.

Desde el punto de vista material, es decir, ateniéndonos a la descripción externa de los actos mismos, serían actos legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma general e imperativa (es decir, son actos legislativos los que crean normas o reglas de derecho), son actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestión controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable: y son actos propios de la función administrativa aquellos que constituyen manifestaciones concretas (por oposición a las manifestaciones abstractas, como lo son la legislación y la jurisdicción) de voluntad estatal. Pero atenerse a este criterio implicaría afirmar que los tres poderes realizan las tres funciones y que no existe en suma división de poderes ni sistema de frenos y contrapesos alguno, propio del esquema de separación de poderes.

Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para manejar el Estado y lograr los fines por él perseguidos. A primera vista, puede considerarse entonces que la función pública es propiamente función ejecutiva, pues resulta ser la materialización y puesta en práctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento . Ello, sin embargo no es enteramente cierto puesto que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo – o más propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, función administrativa. Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo existen entes que despeñan función gubernativa o política, que consiste en la dirección de la política general de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitución , lo cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles de control, como veremos más adelante.

Características diferenciales de la función administrativa.

La función administrativa posee ciertas características diferenciales, que sin embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales. En primer lugar, debe considerarse que la función administrativa siempre es ejercida por el Estado, o por los particulares a través del delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, como veremos más adelante. Si bien es cierto, la función gubernativa, la función jurisdiccional y la función legislativa son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni siquiera a otros entes estatales .

Asimismo, debe entenderse que la función administrativa opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general. Es decir, implica el manejo de dichas labores en mérito a las facultades concedidas al ente que las realiza. Las decisiones de la Administración Pública se relacionan directamente con funciones de interés general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo .

Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los particulares en general, de tal manera que las actividades que desempeña la Administración Pública los afectan directamente. Ello no significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios públicos, a través de los llamados actos de administración interna. La función legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, la función gubernativa no se enfoca sino en el Estado en su conjunto y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado.

Finalmente, la función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos Organismos del Estado que desempeñan funciones matrices – llamadas poderes -, el Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. El Poder Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas – vía el proceso contencioso administrativo – y de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la Administración Pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario. Sigue leyendo →

LAS FUNCIONES DEL ESTADO

32 respuestas
[Visto: 60755 veces]

En primer lugar, es necesario señalar que, en el derecho público, se define como Estado de Derecho a la forma de Estado en que se reconocen y tutelan los derechos públicos subjetivos de los ciudadanos, mediante el sometimiento de la Administración a la ley, por lo cual resulta indispensable para la subsistencia de la sociedad. El Estado de derecho es la forma en la cual se manifiesta jurídicamente el constitucionalismo moderno.

Ahora bien, a fin de asegurar la existencia del Estado de Derecho se ha hecho necesaria, entre otros principios, la denominada Separación de Poderes, en su concepción clásica. Como resultado de dicho principio, cada una de las funciones matrices del Estado (sea legislativa, ejecutiva o judicial) ha de tener un titular distinto, siendo dicho titular al que se dio en llamar Poder.

Los orígenes más remotos de la separación de poderes podemos encontrarlos incluso en Aristóteles. En la Política, Aristóteles distinguió tres direcciones del poder del Estado: la que legisla, el soberano y el juez; a los cuales correspondía la deliberación, el mando y la justicia respectivamente y a las que correspondía a la organización política del momento. Sin embargo, Aristóteles no definía una adecuada distribución de facultades, ni le daba a la división de facultades una importancia fundamental en la conservación de la libertad de los pueblos.

Debemos señalar además que el principio al que estamos haciendo referencia ha sufrido importantes modificaciones, en especial en el ámbito europeo. Las funciones del Estado están compartidas entre los diversos órganos del mismo, órganos que deben controlarse mutuamente. De ahí parten principios como el de la interdependencia entre órganos del Estado. Hoy en día se habla de interdependencia por subordinación, propia del parlamentarismo o régimen parlamentario y de interdependencia por coordinación, propia más bien del régimen presidencial o presidencialismo.

En este sentido, Inglaterra constituye la representación gráfica de los postulados de Montesquieu, quien a su vez se basa en postulados como los de Harrington , Bolingbroke y, en especial, de John Locke. Y es que, para Montesquieu, la única nación que posee una constitución que tiene por objeto la libertad política es Inglaterra .

Según Montesquieu, el reparto del poder del estado es necesario para evitar la acumulación en una sola mano que pueda ejercerlo de manera despótica. Para ello, debe dividirse en tres partes, cada una con una misión específica y diferente, que supongan un equilibrio y contrapesen la actuación de las demás .

La división de poderes en tres (legislativo, ejecutivo y judicial) y su adscripción a instituciones diferentes es garantía, según Montesquieu, contra un gobierno tiránico y despótico. “Todo estaría perdido si el mismo hombre, el mismo cuerpo de personas principales de los nobles o del pueblo ejerciera los tres poderes: el de hacer las leyes, el de ejecutar las resoluciones públicas y el de juzgar los delitos o las diferencias entre particulares” .

Montesquieu pretende estatuir un esquema de equilibrio de poderes – ausente en Locke – a partir del establecimiento de dos tipos de facultades. Refiere en primer lugar a la facultad de estatuir, que consiste en el derecho de ordenar o de corregir lo ordenado por otro. Este derecho es más bien propio del poder legislativo, en materia de elaboración de la ley. Por otro lado, refiere también a la facultad de impedir que implica en realidad un poder de veto sobre los actos de otros órganos.

No obstante los orígenes y desarrollo antes precisados, debemos señalar además que el principio en la actualidad ha sufrido importantes modificaciones, en especial en el ámbito europeo. Se entiende entonces que las funciones del Estado están compartidas entre los diversos órganos del mismo, órganos que deben controlarse mutuamente. De ahí parten principios como el de la interdependencia entre órganos del Estado, interdependencia de la cual dependen los diversos sistemas de gobierno existentes en los diversos países del Orbe. Sigue leyendo →

EL ACTO ADMINISTRATIVO

122 respuestas
[Visto: 68846 veces]

Se define doctrinariamente como Acto Administrativo la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta .

Dentro de la división tripartita de los poderes públicos, el acto administrativo es el que procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del acto legislativo (conformada por resolución legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello, el acto administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo , dado que puede ser generado por cualquier otro ente en ejercicio de su función administrativa.

Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración publica en tanto que entidad sometida al Derecho Público ; ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado – situación a su vez autorizada por el derecho público -, las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.

Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente éstas, debido a su constancia); sean acuerdos, órdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley del Procedimiento Administrativo General es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administración Pública: O dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el Articulo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General; o dicho término se define más bien con un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produciría una definición incompleta del acto administrativo; o más bien, dicho término se define a través de criterios combinados de orden material, formal y orgánico, que es lo que se ha pretendido líneas arriba.

La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los actos normativos en general, el acto administrativo genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos generales y abstractos, sino más bien operan en una situación concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existen los actos administrativos de naturaleza normativa.
Sigue leyendo →