La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distinción entre función administrativa y Administración Pública. Y es que, existen entidades que desarrollan funciones administrativas, que no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades del Estado que no ejercen función administrativa, sino de otra índole. Además del concepto negativo (administración es lo que implica ni legislación ni jurisdicción), hay dos criterios distintos de tipo positivo que han sido propuestos para diferenciar las funciones estatales: el criterio orgánico y el criterio material o sustancial.

En este orden de ideas es necesario señalar que la Ley de Procedimiento Administrativo General (en adelante, la Ley) señala que la misma es de aplicación para todas las entidades de la administración pública. Sin embargo, no establece que debe entenderse propiamente por Administración Pública, sino que la define a través de las entidades que la conforman, empleando un criterio más bien orgánico .

Desde el punto de vista orgánico (a veces llamado formal), podemos hacer la distinción según el acto sea realizado por un órgano jurisdiccional (que es independiente), administrativo (dependiente) o legislativo (de índole constitucional), y determinar si nos encontraríamos ante una función de tal o cual tipo; pero este criterio es insuficiente y, tomado a la letra, resulta ser erróneo, por cuanto en los órganos legislativos y jurisdiccionales también se realizan funciones administrativas.

Desde el punto de vista material, es decir, ateniéndonos a la descripción externa de los actos mismos, serían actos legislativos los que establecen reglas de conducta humana en forma general e imperativa (es decir, son actos legislativos los que crean normas o reglas de derecho), son actos jurisdiccionales los que deciden con fuerza de verdad legal una cuestión controvertida entre dos partes, determinando el derecho aplicable: y son actos propios de la función administrativa aquellos que constituyen manifestaciones concretas (por oposición a las manifestaciones abstractas, como lo son la legislación y la jurisdicción) de voluntad estatal. Pero atenerse a este criterio implicaría afirmar que los tres poderes realizan las tres funciones y que no existe en suma división de poderes ni sistema de frenos y contrapesos alguno, propio del esquema de separación de poderes.

Ahora bien, puede afirmarse que administrar consiste en tomar medidas para manejar el Estado y lograr los fines por él perseguidos. A primera vista, puede considerarse entonces que la función pública es propiamente función ejecutiva, pues resulta ser la materialización y puesta en práctica, por parte del Estado, de la ley emitida por el Parlamento . Ello, sin embargo no es enteramente cierto puesto que existen entes que no pertenecen al denominado Poder Ejecutivo – o más propiamente, Gobierno -, y que pueden ejercer, en mayor o menor medida, función administrativa. Por otro lado, dentro del Poder Ejecutivo existen entes que despeñan función gubernativa o política, que consiste en la dirección de la política general de gobierno y la subsistencia de las instituciones organizadas por la Constitución , lo cual no debe justificar que dichos actos gubernativos no sean susceptibles de control, como veremos más adelante.

Características diferenciales de la función administrativa.

La función administrativa posee ciertas características diferenciales, que sin embargo permiten notar que la misma en realidad transita por los más diversos organismos estatales, e incluso a través de entes privados o no estatales. En primer lugar, debe considerarse que la función administrativa siempre es ejercida por el Estado, o por los particulares a través del delegación, autorización o concesión de la autoridad estatal, como veremos más adelante. Si bien es cierto, la función gubernativa, la función jurisdiccional y la función legislativa son ejercidas por el Estado, las mismas no son delegables a entes no estatales, y salvo discutibles excepciones, no resultan asignables ni siquiera a otros entes estatales .

Asimismo, debe entenderse que la función administrativa opera en el ámbito de las labores cotidianas de interés general. Es decir, implica el manejo de dichas labores en mérito a las facultades concedidas al ente que las realiza. Las decisiones de la Administración Pública se relacionan directamente con funciones de interés general que se deben realizar de manera permanente, es decir, con un carácter concreto, inmediato y continuo .

Por otro lado, la función administrativa tiene relación directa con los particulares en general, de tal manera que las actividades que desempeña la Administración Pública los afectan directamente. Ello no significa que toda decisión de la administración tenga por destinatario a particulares, puesto que en muchos casos los destinatarios pueden ser funcionarios públicos, a través de los llamados actos de administración interna. La función legislativa se enfoca indirectamente en los particulares, la función gubernativa no se enfoca sino en el Estado en su conjunto y la función jurisdiccional, si bien se enfoca en los particulares, pretende resolver conflictos y no es susceptible de revisión por parte de otro poder del Estado.

Finalmente, la función administrativa se encuentra sometida al control de por lo menos dos Organismos del Estado que desempeñan funciones matrices – llamadas poderes -, el Parlamento y el Poder Judicial. El Parlamento controla la Administración Pública a través de diversos mecanismos de control político existentes y establece un férreo control previo a través del principio de legalidad. El Poder Judicial controla las decisiones administrativas a través de la posibilidad de revisión judicial de las actuaciones administrativas – vía el proceso contencioso administrativo – y de la existencia de los diversos procesos constitucionales, destacando la acción popular, destinada al control de los actos normativos de la Administración Pública, dado que se emplea para impugnar normas reglamentarias, que por definición poseen rango secundario. Sigue leyendo →

Se define doctrinariamente como Acto Administrativo la decisión que, en ejercicio de sus funciones, toma en forma unilateral la autoridad administrativa, y que afecta a derechos, deberes e intereses de particulares o de entidades públicas, de acuerdo con la Ley del Procedimiento Administrativo General. Son actos administrativos, entonces, las declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta .

Dentro de la división tripartita de los poderes públicos, el acto administrativo es el que procede en ejercicio de la función administrativa, a diferencia del acto legislativo (conformada por resolución legislativa o ley) y del acto judicial (resolución judicial, sea decreto, auto o sentencia). No obstante ello, el acto administrativo no necesariamente proviene del Poder Ejecutivo , dado que puede ser generado por cualquier otro ente en ejercicio de su función administrativa.

Por otro lado, la autoridad o el agente ha de obrar como representante de la Administración publica en tanto que entidad sometida al Derecho Público ; ya que, de proceder como si estuviera regida por el derecho privado – situación a su vez autorizada por el derecho público -, las relaciones encuadran dentro de las civiles o comunes sin los privilegios que en todo caso se atribuyen al Estado y a otras entidades derivadas de su ius imperium.

Prácticamente integran actos administrativos todas las resoluciones y disposiciones, verbales o escritas (singularmente éstas, debido a su constancia); sean acuerdos, órdenes, decretos, instrucciones, que dicten desde el Jefe de Estado hasta los alcaldes. En tal sentido, la definición de entidad pública que maneja la Ley del Procedimiento Administrativo General es bastante amplia, en la cual se considera, inclusive las personas jurídicas que se encuentran bajo el régimen privado y que prestan servicios públicos o ejercen función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado, conforme a la normativa de la materia.

Asimismo, debemos interpretar qué debe entenderse por Administración Pública: O dicho término se define con un criterio orgánico, identificándose con los órganos de la Administración Pública como incorrectamente lo ha hecho el Articulo I del Título Preliminar de la Ley de Procedimiento Administrativo General; o dicho término se define más bien con un criterio material, identificándolo con el ejercicio de la función administrativa, lo que también produciría una definición incompleta del acto administrativo; o más bien, dicho término se define a través de criterios combinados de orden material, formal y orgánico, que es lo que se ha pretendido líneas arriba.

La naturaleza del acto que genera efectos respecto de particulares es un elemento adicional a tomar en cuenta. A diferencia del acto legislativo o de los actos normativos en general, el acto administrativo genera efectos individualizados o individualizables. Los actos administrativos no producen efectos generales y abstractos, sino más bien operan en una situación concreta, como establece la norma. En consecuencia, no existen los actos administrativos de naturaleza normativa.
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